מאיר דהן נ. עיריית קרית אתא - מחלקת רישוי עסקים

פסק-דין בתיק עע"ם 2374/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 2374/12 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט י' דנציגר המערער: מאיר דהן נ ג ד המשיבה: עיריית קרית אתא - מחלקת רישוי עסקים ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בעת"מ 24580-10-11 שניתן על ידי כבוד השופט רון סוקול תאריך הישיבה: כ"ו בתמוז התשע"ב (16.7.2012) בשם המערער: עו"ד מוארד ביקי בשם המשיבה: עו"ד אילה סגל -גבסי פסק-דין השופט י' דנציגר: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופט ר' סוקול) בעת"מ 24580-10-11 מיום 19.2.2012, בו נדחתה עתירתו של המערער כנגד החלטת המשיבה מיום 19.12.2011 לדחות בקשתו למתן רישיון הפעלת עסק למרכול. תמצית הרקע העובדתי והליכים קודמים 1. עסקינן במרכול למכירת פירות וירקות שפעל ברחוב יוספטל 76 בקרית-אתא. כעולה מפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים, במשך שנים פעל המרכול ללא רישיון כדין להפעלת עסק על פי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: חוק רישוי עסקים). בעקבות הפעלת המרכול ללא רישיון כדין ננקטו כנגד המרכול והמערער, בעליו, הליכים משפטיים שונים בעקבותיהם הורשעו וניתן צו לסגירת המרכול. רק לאחר שהחלו להינקט הליכים על פי חוק רישוי עסקים הוגשה בקשה למתן רישיון עסק. עוד עולה כי במרכול בוצעו עבודות בניה ללא היתר וביום 5.10.2011 הוגשה בקשה לקבלת היתר בניה חדש המותאם למצבו הנוכחי של המרכול. 2. ביום 19.12.2011 ניתנה החלטת רשות הרישוי שדחתה את הבקשה למתן רישיון עסק. החלטת הרשות התבססה על שני אדנים. ראשית, מדו"ח הפיקוח על הבניה מיום 18.12.2011 התברר כי קיימות עבודות בניה שבוצעו ללא היתר. עוד עלה מדו"ח הפיקוח על הבניה כי פרט להריסת הקיר ובניית הוויטרינה, שבוצעו ללא היתר, נמצאו חריגות בניה נוספות כגון בניית קיר מבלוקים בגובה של מטר אחד ושלד קונסטרוקציה מתכתית שנותר לאחר פירוק הפרגולה שאף היא נבנתה ללא היתר. שנית, חסרה חניה תפעולית בשטח החלקה. תמצית ההליכים בבית המשפט לעניינים מנהליים 3. בבית המשפט לעניינים מנהליים טען המערער כי החלטת רשות הרישוי שגויה שכן לטענתו תקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה), התשמ"ג-1983 (להלן: תקנות התכנון והבניה – חניה) מקנות למרכול פטור מהתקנת חניה תפעולית בשטח החלקה. המשיבה הפנתה לתקנה 2 לתוספת לתקנות התכנון והבניה – חניה, הקובעת כי "היתר בניה יחייב להתקין באתר הבניה, או בסמוך לו, מספר מקומות חניה כמפורט בתוספת זו". בתוספת לתקנות הנ"ל מפורטים תקני החניה הנדרשים למבנים שונים. בסעיף 2.1 לתוספת נקבע כי "לחנויות כלבו או מרכולים" ששטחם עד 2,000 מ"ר נדרש מקום חניה לרכב פרטי לכל 25 מ"ר ומקום חניה תפעולית למשאית לכל 400 מ"ר. עם זאת, קובע סעיף 2.4 לתוספת כי "היה שטח לחנויות מכל סוג שהוא, לפי שימוש הקרקע, פחות מ-200 מ"ר, לא יחולו הוראות סעיף זה בכל הנוגע לחניה תפעולית". המערער טען כי לפי סעיף 2.4 לתוספת פטוּר המרכול מהחובה להתקין חניה תפעולית שכן שטח המרכול נופל מ-200 מ"ר. המשיבה טענה כי סעיף 2.4 לתוספת פוטר מחניה תפעולית רק חנויות המפורטות בסעיפים 2.2 ו-2.3 לתוספת קרי "חנויות אחרות" ו"חנויות מכל הסוגים" אך לא פוטר "חנות כלבו" או "מרכול" כמפורט בסעיף 2.1 לתוספת. המשיבה ביססה טענתה זו על יסוד לשון סעיף 2.4 לתוספת ועל ההבחנה בין "חנות" לבין "מרכול". זאת ועוד, המערער טען כי בחניה הציבורית הסמוכה לנכס יש די מקום לשמש כחניה תפעולית שכן מדובר במגרש חניה רחב ידיים המשמש את דיירי הבתים הסמוכים. 4. עוד טען המערער כי לאחר ביצוע ההריסות אין עוד חריגות בניה במרכול ולשינויים היחידים שנותרו "הוגשה בקשה ללגליזציה". לטענתו, מדובר בשינויים קלים שאינם עולים כדי חריגת בניה. בנוסף נטען כי החלטת רשות הרישוי נגועה בשיקולים זרים הנובעים מהתחייבות העירייה לסוחרי השוק העירוני שלא לאפשר הקמת עסקים מתחרים. עיקרי פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים 5. בית המשפט לעניינים מנהליים הפנה לסעיף 1(א)(6) לחוק רישוי עסקים ולפסיקתו של בית משפט זה לפיה מקום בו השימוש בנכס מסוים נוגד את חוקי התכנון והבניה, לא תיתן הרשות המוסמכת רישיון להפעלת עסק. כן הפנה בית המשפט לעניינים מנהליים לפסיקה לפיה במקרים חריגים ניתן לסטות מכלל זה, למשל כאשר מדובר בחריגות בניה קלות שהוחלט לא לנקוט בגינן הליכי אכיפה. בהקשר זה הפנה בית המשפט לעניינים מנהליים גם להנחיה 8.1151 להנחיות היועץ המשפטי לממשלה. בית המשפט קבע כי לא זה המקרה שלפנינו. בית המשפט לעניינים מנהליים הדגיש כי בגין חריגות הבניה נשלח מפקח שציין את החריגות ואף התריע כי יש לתקן את המצב. עוד נקבע כי אין מדובר בחריגות קלות ערך אלא בעבודות בניה נרחבות ללא היתר, הגם שלאחרונה הוסרו מרבית החריגות. בית המשפט הטעים כי מי שחרג באופן שיטתי מהוראות הדין לא יוכל לטעון כי יש להתעלם מחריגות קלות שנותרו. בנסיבות אלה קבע בית המשפט כי רשויות התכנון והבניה יקפידו כי הריסת העבודות החורגות תעשה במלואה ולא באופן חלקי. עוד דחה בית המשפט את הטענה כי החריגות שנותרו הן קלות ערך שכן הריסת הקיר ופתיחת הפתח לכל אורכו עם תריסי גלילה משנה את המבנה ומעלה את החשש כי בעתיד יעשה שימוש גם בשטח הציבורי שמחוץ למרכול. בהקשר זה ציין בית המשפט כי בעבר נהג המרכול להשתמש גם בשטח הציבורי לרבות במדרכה הסמוכה ובמגרש החניה הציבורי, להציב עליהם דוכנים לממכר פירות וירקות וארגזים. בית המשפט קבע כי הותרת הקיר פתוח לכל אורכו תאפשר למרכול להמשיך לעשות כן בעתיד ועל כן אין מדובר בחריגה קלת ערך. עוד הוסיף בית המשפט כי הותרת חלק מקונסטרוקציית הברזל והקיר שנבנה מעלים חשש שמא ישמשו בעתיד לפעילות מחוץ לתחומי הנכס. נוכח האמור לעיל קבע בית המשפט לעניינים מנהליים כי אין מקום להתערב בהחלטת רשות הרישוי שלא להעניק רישיון עסק בהסתמך על קיומן של חריגות בניה. 6. באשר לדרישה להכשרת חניה תפעולית בתוככי החלקה; בית המשפט לעניינים מנהליים קבע כי ניסוח התוספת לתקנות התכנון והבנייה – חניה, מותיר "סימני שאלה" אך אין צורך להכריע במחלוקת הפרשנית שהתגלעה בין הצדדים בנוגע לתוספת לתקנות. בית המשפט נימק קביעתו זו, בין היתר, בכך שעל פי תקנות התכנון והבניה – חניה, יש למוסדות התכנון שיקול דעת לסטות מהתקן ולקבוע הוראות שונות בתוכנית המתאר הרלבנטית ואכן בתוכנית המתאר התקפה נקבע מפורשות כי חניה תסופק בתחום המגרש. עוד הוסיף בית המשפט כי החלטת רשות הרישוי להתנות את מתן רישיון העסק בהסדרת חניה תפעולית אינה חורגת ממתחם הסבירות. מדובר במרכול הפועל בין בתי מגורים. בעסק מסוג זה עשויות להגיע כל יום משאיות לפריקה ולטעינה ומניסיון העבר, כעולה מהצילומים שהוגשו לבית המשפט, משאיות נמצאות במקום במשך זמן רב. בית המשפט הוסיף כי דומה שאם תוסדר חניה תפעולית במגרש הסמוך בהיתר מבעלי המגרש ומרשויות התכנון, יתכן שדי יהיה בכך כדי למלא את הדרישה לחניה שכזו, אך המערער אינו יכול להתבסס על חניה המצויה בשטח ציבורי ולמעשה "להפקיע" לשימושו שטחים ציבוריים. 7. בסיפא לפסק הדין הטעים בית המשפט את הדברים הבאים: "העותרת ניהלה בנכס עסק ללא רישיון במשך תקופה ארוכה, ביצעה עבודות בניה ללא היתר ואף עשתה שימוש שלא כדין בשטחי המדרכה והחנייה הציבורית. מי שנוהג כך אינו יכול להתפלא כי כאשר מבקש הוא רישיון בדיעבד, מקפידים איתו בקלה כבחמורה. מי שנוהג בחוסר ניקיון כפיים צריך לדעת ולצפות כי בבוא יום, וכשיבקש בקשות לרישיון, לא יזכה לאמון של הרשות ועל כן יידרש לעמוד בקפידה על כל תנאי וכל דרישה" (שם, פסקה 20). תמצית טיעוני הצדדים בערעור 8. המערער – באמצעות בא כוחו, עו"ד מוראד ביקי – טוען כי מרבית חריגות הבניה נהרסו והשינויים הקיימים אינם מהווים חריגה וניתן להכשירם במסגרת הבקשה שהוגשה להיתר בניה מתוקן. לטענתו, השינויים שבוצעו אינם משנים את חזית הבניין. המערער טוען עוד כי התוספת לתקנות התכנון והבניה – חניה, פוטרת אותו מהתקנת חניה תפעולית מכוח סעיף 2.4 לתוספת וכי ושגה בית המשפט משלא קבע את פרשנותה הראויה של התוספת. בנוסף לכך טוען המערער כי שגה בית המשפט המחוזי בקביעתו כי התניית מתן רישיון עסק בהתקנת חניה תפעולית מצויה במתחם הסבירות. המערער טוען כי שגה בית המשפט לעניינים מנהליים משלא הורה למשיב ליתן למערער היתר זמני. המערער טוען עוד כי שגה בית המשפט לעניינים מנהליים משחייבו בהוצאות המשיבה בסך 10,000 ש"ח. 9. המשיבה – באמצעות באת כוחה, עו"ד אילה סגל-גבסי – חוזרת על הטענות שאותן טענה בבית המשפט לעניינים מנהליים ותומכת בנימוקי פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים. לטענתה, נימוקי פסק הדין מבוססים היטב ואין כל עילה להתערב בפסק דינה של הערכאה הדיונית. דיון והכרעה 10. לאחר שעיינו בנימוקי הערעור ושמענו את השלמת הטיעון בעל פה מטעם הצדדים בדיון שנערך לפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות. 11. צדק בית המשפט המחוזי משקבע כי בנסיבות העניין לא היה צורך בהכרעה משפטית בדבר פרשנות התוספת לתקנות התכנון והבניה – חניה. המחלוקת הפרשנית שהתעוררה באשר לנוסחו של סעיף 2.4 לתקנות כלל אינו רלבנטי בנסיבות העניין לאחר שנמצא כי תוכנית המתאר החלה בשטח שבנדון קובעת כי חניה תפעולית תהיה בתוככי החלקה. אין כל סתירה בין התקנות לבין תוכנית המתאר החלה שכן התקנות מסמיכות את מוסד התכנון לקבוע תקן חניה שונה מהקבוע בתקנות במסגרת תוכנית המתאר. כך, סעיף 2 לתקנות קובע כי: "מוסד תכנון רשאי לאשר תקן למקומות חניה במסגרת תוכנית מיתאר מקומית, שפרטיה שונים מהוראות התקן...". 12. לא זאת אף זאת, בנסיבות העניין אי הסדרתה של החניה התפעולית הייתה רק אחד הנימוקים לאי מתן היתר הפעלת עסק, שכן לא ניתן להתעלם מקיומן של חריגות בניה. משכך, גם אם בית המשפט לעניינים מנהליים היה מאמץ את עמדת המערער כי הוא זכאי לפטור מהתקנת חניה תפעולית, ולא זה המצב לאור תוכנית המתאר החלה, הרי שבעיית חריגות הבניה בעינה עומדת. לאור ניסיון העבר, קרי השתלטות המרכול על שטחים ציבוריים בסמוך לו, נדמה כי חריגות הבנייה מעוררות חששות ממשיים המצדיקים את עמדת המשיבה. בית המשפט לעניינים מנהליים קבע כי אין מדובר בחריגות בנייה קלות ובממצא עובדתי זה אין מקום להתערב. די היה בכל אחד מהנימוקים שפירטה המשיבה כדי להצדיק אי מתן רישיון עסק, ודאי שיש ממש בהצטברותם. 13. אכן, הותרת פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים על כנו משמעותה פגיעה בחופש העיסוק של המערער ובקניינו. ואולם, ככל זכות יסוד, אין מדובר בזכויות מוחלטות אלא בזכויות יחסיות שיש לאזנן. מהראיות שהובאו לעיונו של בית המשפט לעניינים מנהליים עולה כי המרכול פעל בתוך שכונת מגורים וכי במגרש החניה הציבורי הסמוך למרכול נעשה שימוש תדיר על ידי משאיות לשם טעינת ופריקת סחורות. התנהלות זו נמשכה שנים רבות. בכך יש כדי לפגוע ברווחת התושבים המתגוררים בקרבת מקום. 14. ברי כי משעה שנדחה הערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים אין מקום להתערב בשיעור ההוצאות שנפסקו לחובת המערער, מה גם שהתערבותה של ערכאת הערעור בשאלת הוצאות ושכר טרחת עורך דין תעשה במקרים חריגים בלבד [ראו למשל: ע"א 378/78 קלינגר נ' מנהל מס עזבון, פ"ד לג(1) 509, 510 (1979)]. 15. סוף דבר: לאור חריגות הבניה ובהעדר הסדרת חניה תפעולית, צדק בית המשפט לעניינים מנהליים באיזון שערך ובשלו נדחתה עתירתו של המערער. בנסיבות האמורות אין לומר כי שיקול דעתה של הרשות המוסמכת חורג ממתחם הסבירות. 16. טוב יעשה מחוקק המשנה אם יסדיר את אי הבהירות בלשונה של התוספת לתקנות. ההבהרה הנדרשת היא מה היחס בין סעיף 2.4 לתוספת לבין יתר סעיפי המשנה של סעיף 2 לתוספת. קרי, האם הפטור מהתקנת חניה תפעולית הניתן "לחנויות מכל סוג שהוא" בסעיף 2.4 מתייחס רק ל"חנויות אחרות" ול"חנויות מכל הסוגים" הנזכרות בסעיפי משנה 2.2 ו-2.3 בהתאמה או שמא גם ל"חנויות כלבו" ו-"מרכולים" הנזכרים בסעיף 2.1 לתוספת. רוצה לומר, יש צורך בהבהרה האם קיימת הבחנה לצורך פטור מהתקנת חניה תפעולית בין "כלבו" ו-"מרכול" לבין "חנויות אחרות" ו-"חנויות מכל הסוגים". 17. אשר על כן, סבורני כי דין הערעור להידחות וכך אף אמליץ לחברי לעשות. המערער ישא בהוצאותיה של המשיבה בסך של 20,000 ש"ח. ש ו פ ט המשנָה לנשיא מ' נאור: אני מסכימה. המשנָה לנשיאה השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' דנציגר. ניתן היום, ד' באלול תשע"ב (22.8.2012). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12023740_W03.doc/צש + חכ/ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il