כל כרטיס מציג בקצרה את עיקרי פסק הדין. הנה דוגמה מהפסיקה הראשונה בעמוד — ריחוף/לחיצה על תווית הסבר מדגיש את האזור המתאים בכרטיס.
בג"ץ 2344/98
טרם נותח
מכבי שירותי בריאות נ. שר האוצר
תאריך פרסום
18/12/2000 (לפני 9269 ימים)
סוג התיק
בג"ץ — עתירה לבית משפט גבוה לצדק.
מספר התיק
2344/98 — פורמט ישן: מספר סידורי / שנה.
טרם נותח
פסק הדין נאסף אך עוד לא עבר ניתוח אוטומטי. סיכום, נושא והחלטה יופיעו כאן ברגע שהניתוח יסתיים.
שם התיק (הצדדים)
שם התיק כולל את שמות הצדדים. הקיצור "נ׳" שביניהם = "נגד".
הסבר זה לא ייפתח אוטומטית בביקורים הבאים. תמיד אפשר לפתוח אותו שוב מהפס בראש הרשימה.
סוגי החלטות אפשריים
התקבל במלואו
בית המשפט קיבל את ההליך לטובת הצד הפותח (התובע/העותר/המערער).
התקבל חלקית
חלק מהסעדים שהתבקש התקבל וחלק נדחה.
נדחה
בית המשפט דחה את ההליך לטובת הצד שכנגד (הנתבע/המשיב).
נדחה על הסף
ההליך נדחה ללא דיון לגופו, מסיבה פרוצדורלית (למשל חוסר סמכות או איחור).
נמחק / חזרה
המבקש חזר בו מההליך, או שההליך נמחק טכנית מהתיק.
הסכם פשרה
הצדדים הגיעו ביניהם להסכמה והוסכם על פתרון.
תוקף לפסק דין מוסכם
בית המשפט נתן תוקף משפטי להסכמה שהושגה בין הצדדים.
נמחק (התייתרות)
ההכרעה התייתרה — אין עוד צורך בהכרעה שיפוטית.
הוחזר לערכאה הקודמת
בית המשפט החזיר את התיק לדיון נוסף בערכאה שמתחתיו.
החלטת ביניים
החלטה דיונית במהלך ההליך — אינה הכרעה סופית בתיק.
אחר
תוצאה שאינה משתייכת לאחת מהקטגוריות המקובלות.
בג"ץ 2344/98
טרם נותח
מכבי שירותי בריאות נ. שר האוצר
סוג הליך
עתירה לבית משפט גבוה לצדק (בג"ץ)
פסק הדין המלא
-
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
2344/98
בפני: כבוד השופט מ' חשין
כבוד
השופטת ט' שטרסברג-כהן
כבוד
השופט י' אנגלרד
העותרות: 1. מכבי שירותי בריאות
2.
קופת חולים מאוחדת
3.
קופת חולים כללית
נגד
המשיבים: 1. שר האוצר
2.
שר הבריאות ויושב ראש מועצת הבריאות
3.
ממשלת ישראל
תאריך סיום טיעונים בכתב: ד'
בחשוון התשס"א (2.11.2000)
בשם
העותרת מס' 1: עו"ד אמנון גולדנברג,
עו"ד
עזגד שטרן
עו"ד
מוטי ארד
בשם
העותרת מס' 2: עו"ד דן גיורא
בשם
העותרת מס' 3: עו"ד ליפא מאיר
עו"ד
יהודה בן-מאיר
בשם
המשיבים: עו"ד מלכיאל בלס
תשובה
לצו על-תנאי
פסק-דין
השופט מ' חשין:
עתירה זו שלפנינו מעמידה להכרעתנו שאלה השבה
ומטרידה אותנו מעת-לעת; שבה ומטרידה - ואינה נותנת לנו מנוח: שיקול דעת המוקנה
לרשות בדבר-חוק - היקפו מהו? אימתי הופך שיקול דעת להיותו חובה? מה שיקולים רשאית
היא רשות בת-סמך להביא במניין השיקולים שהיא שוקלת בדעתה, ומה שיקולים אין היא
רשאית להביא במניין שיקוליה? שאלות אלו לא זכו בעבר - אף לא תזכינה בעתיד -
לתשובות נחרצות אלא לתשובות כלליות שתרומתן מוגבלת ומתוחמת. שומה עלינו בכל עניין
ועניין לצלול אל עומק מערכת העובדות ומיתווה הדין, ולהוסיף ולבחון ולבדוק
סביב-סביב את כל הנתונים ואת כל הוראות-הדין שלעניין. רק אם נסיים, ולכשנסיים,
בחינה ובדיקה אלו, נוּתַר לעלות אל פני המים ותשובה בידנו. כך היה בעבר. כך יהיה
בעתיד. כך בענייננו-שלנו. אלא שזו הפעם המערכות סבוכות מן הרגיל והפרס המתבקש גם
הוא כבד מן הרגיל.
2. ענייננו זו הפעם נסוב על חוק ביטוח בריאות
ממלכתי, התשנ"ד- 1994 (להלן נכנה חוק זה: חוק הבריאות או החוק),וביתר
דיוק: על הוראות מסויימות ומיוחדות בו. הוראת סעיף 9(א) לחוק מסמיכה את שרי
הבריאות והאוצר - באישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת - לקבוע את "עלות
סל שירותי הבריאות", והוראת סעיף 9(ב)(1) שלחוק מוסיפה וקובעת כי עלות
הסל תתעדכן מדי שנה "בשיעור עליית מדד יוקר הבריאות". על שתי
הוראות-החוק אלו רוכבת הוראת סעיף 9(ב)(3), ולפיה ניתנת סמכות בידיהם של שרי
הבריאות והאוצר (בשיתוף עם בעלי-סמכות אחרים) לשנות את מדד יוקר הבריאות ולעדכן את
עלות סל שירותי הבריאות. וזה לשונה של הוראת סעיף 9(ב)(3) לחוק הבריאות:
עלות סל שירותי בריאות
9. (א) ..............
(ב) (1) ..........
..............
(3) שר הבריאות ושר האוצר
רשאים, על פי המלצת מועצת
הבריאות ובאישור ועדת
העבודה והרווחה של הכנסת,
לשנות בצו את הרכב מדד
יוקר הבריאות, או לעדכן את
עלות הסל לקופות בשל
השינויים הדמוגרפיים שחלו
באוכלוסיה.
הוראת-חוק זו שבסעיף 9(ב)(3) לחוק הבריאות, בונה עצמה על
מושגים ומונחים שהיו בעינינו (עד כה) כספר החתום. ואולם לעת הזו, ובמקום זה,
ביקשנו להתחיל במקום שבו אף נסיים את חוות-דעתנו. תחנת המוצא למסענו - תחנה שתהא
אף תחנת הסיום - היא בסמכות אותה מקנה החוק לשר הבריאות ולשר האוצר, בצוותא-חדא,
לצוות ציוויים מסויימים "על פי המלצת מועצת הבריאות [ובאישור ועדת
העבודה והרווחה של הכנסת]". והשאלה היא: המלצה כי תמליץ מועצת הבריאות
כהוראת-חוק זו, מה מישקלה של המלצה זו ומה חיוב נושאת היא עימה אל-עבר שר הבריאות
ושר האוצר? הכל יסכימו כי שני השרים לא יוּתְרוּ לדחות "בשרירות לב"
המלצה שתונח על שולחנם. ואולם, מהי "שרירות לב" בהקשר זה ואלו שיקולים
נראה בהם שיקולים לגיטימיים? סביב שאלות אלו - סביבן וסביב שאלות הנגזרות מהן -
נסוב בחוות-דעתנו זו.
השאלות שבמחלוקת
3. העותרות שלפנינו הן קופות החולים המספקות -
והחייבות על-פי דין לספק - שירותי-רפואה למיניהם לאוכלוסיית המדינה, קופה-קופה
לחבריה-שלה. המשיבים לעתירה הם ממשלת ישראל, שר האוצר ושר הבריאות. הצו על-תנאי
אשר יצא מלפני בית-המשפט לבקשת העותרות, מורה את המשיבים ליתן טעם מדוע לא יעשו שר
האוצר ושר הבריאות כסמכותם בחוק הבריאות, ומדוע לא יקיימו המלצה שהמליצה מועצת
הבריאות בישיבתה מיום 13.10.1997, המלצה שעניינה שינוי מדד יוקר הבריאות ועידכון
עלות סל שירותי הבריאות. המשיבים כופרים בחובה המוטלת עליהם כטענת העותרות, וזו
ביקעת המחלוקת בין בעלי-הדין.
4. נקדים אחרית לראשית ונציג בקצרה את לוז
חילוקי-הדעות בין בעלי-הדין. על-פי הוראות החוק, חייבות קופות החולים לספק שירותי
בריאות מסויימים לחבריהן, כל קופה למבוטחיה-שלה. במקביל לכך, ובה-בעת, מוסיף החוק
וקובע, כי המדינה "אחראית" למימון שירותי הבריאות ממקורות-מימון אלה
ואחרים. טוענות קופות החולים, כי "אחריותה" זו של המדינה,
"אחריות" היא כלפיהן, כלפי קופות החולים, ואחריות זו פירושה הוא שהמדינה
חייבת לממן את כל ההוצאות שקופות החולים עומדות בהן במילוי חובותיהן-שלהן - חובות
שעל-פי החוק - כלפי מבוטחיהן. אחריות המדינה כלפי קופות החולים היא, כך טוענות
הקופות, אחריות “back to back”. המדינה כופרת
בטיעונן זה של הקופות, ובחילוקי-דעות אלה שומה עלינו להכריע.
חוק הבריאות - מיתווה כללי
5. לא נבין לאשורם את חילוקי-הדעות בין בעלי-הדין
אלא אם נפרוש תחילה את הרשת הנורמטיבית שלעניין, וזאת בכוונתנו לעשות עתה.
6. חוק הבריאות נתקבל בכנסת בשנת תשנ"ד-
1994. חוק זה שינה מבחינה משפטית-נורמטיבית את מערכת ביטוח הבריאות בישראל, את
זכויות המבוטחים, את יחסי קופות החולים עם חבריהן ואת יחסי קופות החולים עם
המדינה. החוק - שאופיו הוא אופי של קודיפיקציה - יועד לפרוש את רישתו על יחסי כל
הגופים שלעניין, ועל-פי הוראותיו אמורות היו להיות מוכרעות זכויות וחבויות של הכל.
שלוש הן מערכות היחסים שהחוק ביקש להסדיר, ואלו הן: יחסי קופות החולים ומבוטחיהן,
קופה קופה ומבוטחיה שלה; יחסי קופות החולים ורשויות המדינה; יחסי המבוטחים
והמדינה. נקדים ונאמר, כי מערכת יחסים זו האחרונה - יחסי המבוטחים והמדינה - מערכת
שולית היא בגידרי החוק, ומכל מקום אין היא לענייננו עתה. נרכז עצמנו אפוא בשתי
מערכות היחסים האחרות, אחת לאחת, ומשנלמד את אלו ננסה לקשר ביניהן ולהבין את היחס
ביניהן. נפתח בלימוד מערכת היחסים שבין קופות החולים לבין מבוטחיהן.
יחסי קופות החולים ומבוטחיהן
7. כל תושבי המדינה חייבים להירשם כחברים בקופות
החולים השונות, ומי שלא נרשם רואים אותו כחבר באחת מקופות החולים (סעיף 4 לחוק).
החברים בקופות החולים השונות חייבים לשלם לקופות דמי ביטוח בריאות כפי שנקבעו בחוק
(סעיף 14 לחוק), וקופות החולים אינן רשאיות, ככלל (ובכפוף ליוצאים), לגבות דמי
ביטוח נוספים או כל תשלום אחר עבור השירותים שהמבוטח זכאי לקבלם (סעיף 13(ב)
לחוק). אשר לחובותיהן של הקופות כלפי חבריהן, אלו נקבעו - בעיקריהן - בסעיף 3
לחוק, המורה אותנו כך:
הזכות לשירותי בריאות
3. (א) כל תושב זכאי לשירותי בריאות לפי חוק זה,
אלא אם כן הוא זכאי להם מכוח חיקוק אחר.
(ב) המדינה אחראית למימון סל שירותי
הבריאות מהמקורות המנויים בסעיף 13.
(ג) קופת חולים אחראית כלפי מי שרשום בה
למתן מלוא שירותי הבריאות שלהם הוא זכאי לפי חוק זה.
(ד) שירותי הבריאות הכלולים בסל שירותי
הבריאות יינתנו בישראל, לפי שיקול דעת רפואי, באיכות סבירה, בתוך זמן סביר
ובמרחק סביר ממקום מגורי המבוטח, והכל במסגרת מקורות המימון העומדים לרשות קופות
החולים לפי סעיף 13.
(ה) שירותי הבריאות יינתנו תוך שמירה על
כבוד האדם, הגנה על הפרטיות ושמירה על הסודיות הרפואית.
נדע מכאן זאת: קופות החולים חייבות ליתן למבוטחיהן אותם
שירותי בריאות שהמבוטחים זכאים לקבלם על-פי החוק (סעיף 3(ג) לחוק; השוו: ע"א
6881,5557/95 סהר חברה לביטוח בע"מ נ' אלחדד, פ"ד נא (2)
724, 742-741); וסירוב לספק אותם שירותים יחייב את הקופות בסנקציה עונשית (סעיף
47(5) לחוק). שירותי בריאות אלה אמורים להינתן למבוטחים "במסגרת מקורות
המימון העומדים לרשות קופות החולים לפי סעיף 13" (סעיף 3(ד) לחוק).
8. שירותי בריאות שחברי הקופות זכאים לקבל מן
הקופות הם, בעיקרם, אותם שירותים הכלולים ב"סל שירותי הבריאות" כהגדרתו
בסעיף 7(א) לחוק (הגדרה מסובכת לעצמה). קודם החוק לא היה סל שירותים אחיד, וקופות
החולים עשו, כל אחת מהן, במידה רבה כרצונן בקביעת שירותי הבריאות שהעניקו
למבוטחיהן, בהרכב השירותים ובהיקפם (ראו: תמרה ברנע, "סל שירותי הבריאות
בקופות-החולים בישראל", בטחון סוציאלי 36, אפריל 1991, 92, 102). החוק
שינה מערכת זו, בקובעו סל שירותי בריאות אחד המחייב את כל קופות החולים כולן. סל
שירותים זה נקבע על-פי שירותי הבריאות והתרופות שהעניקה קופת חולים כללית טרם
כניסת החוק לתוקף, בתוספת שירותי בריאות שנתנה המדינה, ועוד (סעיף 7(א) לחוק). סל
שירותים זה שקובע החוק מהווה סל מינימום "אשר אינו מתיימר לספק את כל
השירותים הרפואיים הנדרשים, או העלולים להיות נדרשים למבוטחי קופות החולים."
(פרשת אלחדד, 744; ראו עוד: דב"ע 7-5/97 ירמה מדזיני נ' קופת
החולים הכללית; טרם פורסם; דב"ע נז/ 7-1 ליס לובה נ' קופת
החולים הכללית; לא פורסם). שר הבריאות מוסמך לשנות מן הסל, ואולם אסור הוא
לגרוע ממנו או להוסיף לְעָלוּתוֹ (סעיף 8(א) לחוק). אם יבקש השר להוסיף על סל
השירותים - ללא תשלום או בתשלום הנמוך מעלותו - שומה עליו למצוא מקור מימון נוסף
על מקורות המימון המנויים בסעיף 13 לחוק, או להצביע על התפנותם של מקורות מימון
עקב ביטול שירות או התייעלות (סעיף 8(ה) לחוק). שר הבריאות מוסמך להוסיף לסל
שירותי הבריאות, ואולם הוא לא יכול לעשות כן אלא בהסכמת שר האוצר ובאישור הממשלה
(סעיף 8(ב) לחוק). גריעה מן הסל אסורה אלא בהסכמות ובאישורים כמפורט בסעיף 8 (ב)
לחוק.
יחסי המדינה וקופות החולים
9. אשר ליחסי המדינה וקופות החולים, ובהם עיקר
ענייננו: "נורמת-התשתית" נקבעת בסעיף 3(ב) לחוק (ראו פיסקה 7 לעיל),
ולפיה "המדינה אחראית למימון סל שירותי הבריאות מהמקורות המנויים בסעיף
13". הוראת סעיף 13 לחוק מצידה - הוראת-חוק סבוכה ומורכבת לעצמה - עניינה הוא
(ככותרת השוליים) "מקורות מימון", ומונה היא שורה של "מקורות
המימון של שירותי הבריאות הניתנים לפי חוק זה ...", בהם דמי ביטוח הבריאות
שמשלמים המבוטחים לקופות, סכומי כסף שגובה המוסד לביטוח לאומי ועוד. חשובה
לענייננו במיוחד הוראת סעיף 13(א)(5) לחוק, הקובעת וזו לשונה:
מקורות המימון
13. (א) מקורות המימון של שירותי הבריאות
הניתנים לפי חוק זה יהיו:
(1) ...........
...............
(5) סכומים נוספים מתקציב המדינה כפי
שייקבעו מדי שנה בחוק התקציב השנתי ואשר ישלימו את מימון עלות הסל לקופות בניכוי
סכום שייחשב לענין זה כמקור המימון לפי פסקה (6); הסכום שינוכה כאמור יעמוד בשנת
1997 על סך של 687 מיליון שקלים חדשים במחירי מדד יוקר הבריאות הממוצע לשנת
1995. והוא יעודכן מדי שנה בשיעור עדכון עלות הסל לקופות.
תקציב המדינה, כפי שייקבע מידי שנה בשנה, אמור אפוא -
כהוראת סעיף 13(5) לחוק - להשלים את מימון עלות סל הבריאות לקופות.
סיכום ביניים
10. לסיכום ביניים נאמר כך: תושבי המדינה זכאים
לקבלת שירותי בריאות המנויים בחוק ("סל שירותי הבריאות"), וזכותם זו
עומדת להם כלפי קופות החולים בהן הם חברים. אשר למדינה, זו "אחראית"
למימון סל שירותי הבריאות מהמקורות המנויים בסעיף 13 לחוק.
11. עד כאן - מיקצת עקרונות המונחים בתשתית ביטוח
הבריאות. בהעמידנו תשתית זו, נוכל עתה להוסיף ולהעמיק בהוראות החוק שלעניין, ומתוך
שענייננו נסוב על נושאי מימון, נרכז עצמנו בשאלות זכויות וחבויות של מימון ביחסי
קופות החולים והמדינה.
סל שירותים, עלות, מימון, עידכונים ושינויים
12. למדנו עד כה על אודות אחריות המדינה - קרא:
אחריות המדינה כלפי קופות החולים - "למימון סל שירותי הבריאות מהמקורות
המנויים בסעיף 13". מה הוראות ספציפיות הורנו החוק באשר לאותה "אחריות"
שהמדינה נטלה על עצמה? הוראת-הפתיחה לעניין זה באה בסעיף 9(א) לחוק; קובעת היא
"עלות יסוד" - בעיקרה על-פי הוצאות שהיו בשנת 1993 (היא השנה האחרונה
לפני תחילת החוק) - והיא העלות שהמדינה חייבת במימונה כלפי קופות החולים. ובלשון
החוק:
עלות סל שירותי בריאות
9. (א) שר הבריאות ושר האוצר יקבעו, עם תחילתו
של חוק זה, באישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת את עלות סל שירותי הבריאות,
ובלבד שעלות הסל לא תפחת מסך כל ההוצאה של קופות החולים בתקציבן הרגיל בשנת 1993
בתוספת הסכומים ממקורות המימון שבסעיף 13(א)(3) ו-(4) בשנת 1993.
"עלות יסוד" זו אמורה להתעדכן מידי שנה בשנה,
ואשר לכך מורה אותנו סעיף 9(א)(1) לחוק הוראות שונות. עיקר לענייננו בא בסעיף
9(ב)(1) לחוק, הקובע ומורה אותנו כך:
עלות סל שירותי הבריאות
9. (א) ......
(ב) (1) עלות הסל לקופות תתעדכן
מדי שנה בשיעור עליית מדד יוקר
הבריאות שתפרסם הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה; מרכיבי מדד יוקר הבריאות
יהיו כמפורט בתוספת החמישית;
13. מתוך שעידכון עלות סל שירותי הבריאות הוא במרכז
ענייננו, נוסיף עתה ונפרט. משנקבעה "עלות היסוד" להוצאות שקופות החולים
עומדות בהן למתן שירותי הבריאות למבוטחיהן - כהוראת סעיף 9(א) לחוק - ומתוך שהכל
יודעים כי החיים אינם עומדים על עומדם, נדרש החוק ממילא לקביעתן של נוסחות-עידכון.
נוסחות-עידכון אלו קבע החוק בהוראת סעיף 9(ב)(1) בו, ובריח-התיכון לנוסחת העידכון
הוא "מדד יוקר הבריאות" הקבוע בתוספת החמישית לחוק. מדד זה - האמור
להתעדכן מידי שנה בשנה - מתקבל על-פי שיקלול ארבעה מדדים שמפרסמת הלישכה המרכזית
לסטטיסטיקה, ולפי מרכיבים אלה: חמישים ושמונה אחוזים ייקבעו באופן שששים ושניים
אחוזים מחלק זה יהווה מדד השכר למשרת שכיר במגזר הבריאות, ושלושים ושמונה אחוזים
יהווה מדד השכר למשרת השכיר במגזר הציבורי; עשרים ושלושה אחוזים יהווה מדד המחירים
לצרכן; שבעה עשר אחוזים יהווה מדד המחירים הסיטונאיים לתרופות; ושני אחוזים יהווה
מדד מחירי תשומות הבניה. נוסחה זו - המהווה שיקלול של מדדים שונים - מורכבת משהו,
ואולם אין צורך שנצלול אל-תוכה. הנוסחה, בעיקרה, היא נוסחה "נגזרת יוקר
המחיה", והנחתנו חייבת להיות זו, שלעת חקיקת החוק נראתה נוסחה זו נוסחה
ראויה, שהרי אחרת לא היתה נקבעת בחוק כפי שנקבעה.
14. למדנו עד-כה וידענו כך: בראשית היותו של החוק
נקבעה "עלות יסוד" לסל שירותי הבריאות, ועלות זו נקבעה על-פי הוצאות
בריאות שהיו בשנת 1993 (סעיף 9(א) לחוק). עלות יסוד זו נקבעה לשנתו הראשונה של
החוק, ועל דרך העיקרון הוסיף החוק וקבע (בסעיף 9(ב)(1) בו) עידכון עלות היסוד,
מידי שנה בשנה, על-פי מדד יוקר הבריאות שנקבע באורח קשיח בתוספת החמישית לחוק.
15. משנקבעת עלותו של סל שירותי בריאות לשנת תקציב
פלונית - על-פי עלות היסוד ועל-פי העידכונים שעמדנו עליהם - "אחראית"
היא המדינה לשאת במימונה מן המקורות המנויים בסעיף 13 לחוק. זו הוראת סעיף 3(ב)
לחוק (ראו לעיל, בפיסקה 7) וכך הוא דין. כפי שראינו, מונה סעיף 13 לחוק מספר
מקורות מימון לכיסוי עלות סל שירותי הבריאות, בהם דמי ביטוח שהמבוטחים משלמים
לקופות, כספים שמעביר המוסד לביטוח לאומי, ועוד. מקור משלים לכל אלה הוא המקור
הקבוע בסעיף 13(א)(5) לחוק, ותוכנו: "סכומים נוספים מתקציב המדינה כפי שייקבע
מדי שנה בחוק התקציב השנתי ואשר ישלימו את מימון עלות הסל לקופות, בניכוי
...".
בכך נשתנה המימון מתקציב המדינה משאר מקורות
מימון המנויים בסעיף 13 לחוק, שמקור המימון שבתקציב הוא - כלשון החוק עצמו בהוראת
סעיף 13(א)(5) בו - מקור משלים; ולא בכדי מכוּנֶה הוא כך. פירוש הדברים הוא,
לכאורה, זה: בכל שנה נתונה יש להעריך מראש את עלות סל שירותי הבריאות לאותה שנה;
בה-בעת, יש להעריך מראש את התקבולים שיבואו ממקורות המימון השונים המנויים בסעיף
13 לחוק, למעט המימון האמור לבוא מתקציב המדינה; ובהימצא כי סך המימון שיבוא מאותם
מקורות קטן מסך העלות המשוערת, שומה עליהן על הכנסת ועל הממשלה לשקול השלמת החסר
על דרך קביעת סכומי מימון מתאימים בתקציב המדינה. מסקנה זו נדרשת מאליה מהוראת
סעיף 3(ב) לחוק - הקובעת כי "המדינה אחראית למימון סל שירותי הבריאות מהמקורות
המנויים בסעיף 13" - ומהוראת סעיף 13(א)(5) לחוק - זו הוראה המשלימה את הוראת
סעיף 3(ב) לחוק - ולפיה תקציב המדינה אמור לקבוע, מידי שנה בשנה, סכומי כסף
"אשר ישלימו את מימון עלות הסל לקופות".
16. מיבנהו של חוק הבריאות, מיבנה יחיד ומיוחד הוא;
זכותו של תושב לקבל שירותי בריאות זכות היא כלפי קופות החולים ואולם החובה למימונם
של אותם שירותים מוטלת היא - על דרך העיקרון - על המדינה. כך מבדיל החוק בין
החובה לספק שירותי בריאות - חובה המוטלת על קופות החולים - לבין החובה לממן אותם
שירותים - חובה המוטלת, כעיקרון, על המדינה.
17. המדינה אינה כופרת בחובתה העקרונית לממן את
עלות סל שירותי הבריאות על-פי אמות המידה הקבועות בסעיף 9(א) לחוק - היא
עלות-היסוד של שנת 1993 - בצירוף לנוסחת העידכון הקבועה בתוספת החמישית לחוק. או
אחרת: המדינה מסכימה כי לא תוכל להתנער מאחריותה למימון סל שירותי הבריאות בשנה
מסויימת - על-פי עלות היסוד בתוספת העידכון הטכני של התוספת החמישית - בטענה כי
אין כיסוי תקציב לאחריותה. מסקנה זו אכן נדרשת מן החוק עצמו, וביטוי ברור ניתן לה
במיסמכים שקדמו לו. כך, למשל, נאמר בדברי ההסבר להצעת החוק (ה"ח, תשנ"ג,
203, 206):
מימון סל שירותי הבריאות נמצא היום בידי קופות
החולים שגובות ישירות את כספי הביטוח. אמצעי המימון של כל קופה קובעים את רמת סל
שירותי הבריאות הניתנת למבוטח. מצב זה גורם לפער ברמת השירותים שכל קופה מסוגלת
להעניק למבוטחיה. מוצע לשנות מצב זה ולקבוע כי המדינה היא זו שתהיה אחראית למימון
סל שירותי הבריאות ואילו קופת חולים תהיה אחראית למתן הסל, כך שמתן סל שירותי
הבריאות יובטח לכל תושבי המדינה באופן שוויוני.
אמר על-כך שר המשפטים, חבר הכנסת דוד ליבאי, בדיון שהיה
בכנסת בקריאה הראשונה על הצעת החוק (דברי הכנסת מיום 23.2.1994, 4891):
אני
רוצה להבהיר, ברור שעבור ביטוח משלמים, אבל כאן לא נותנים שירות ישיר בתמורה
לתשלום. נותנים את שירות הבריאות על-פי סל הבריאות שהכנסת תקבע בחוק, והמימון
חשוב, אבל הוא באחריות אוצר המדינה, כאשר הוא מביא בחשבון, מבחינת חישוב ועריכת
תחשיבים, שכך וכך מיליונים ייכנסו מגביית הביטוח, אבל תמיד יש אפשרות שהכסף לא
יספיק והוא יצטרך לעמוד במחויבותו על-פי חוק המדינה ולתת שירותי בריאות על-פי חוק.
זאת אחת הסיבות לכך ששרי האוצר בעבר חששו להיכנס למחויבות הזאת, דהיינו לאפשר
הובלת חוק ביטוח בריאות ממלכתי שיחייב אותם, שיחייב אותנו, כולנו, ככנסת, להקצות
את המשאבים. את השלב הזה עברנו.
ראו עוד והשוו: אריה וולף, "ביטוח בריאות - הארות
למבקרים את הצעת החוק", בטחון סוציאלי, חוברות 13-12 (מארס, 1977),
157, 161.
עד כאן - לנושא עלות היסוד של סל שירותי
הבריאות, ולעידכונה הטכני.
18. המחוקק ידע ידוע-היטב - וגם אנו כולנו ידענו -
כי למיצער בענייני כספים, דבר שהיה ראוי אתמול אינו ראוי היום, כשם שדבר הראוי
כיום לא יהיה ראוי מחר (וכך הלאה). ביודעו כך, צירף המחוקק להוראת העידכון
האוטומטי הוראה נוספת, ולפיה נקבעה נוסחת-סמכות לשינוי ולשיפור נוסחת
העידכון והעלות. הוראה זו באה בסעיף 9(ב)(3), לחוק וכך מורה הוא אותנו:
עלות סל שירותי בריאות
9. (א) .................
(ב) (1) .............
.................
3) שר
הבריאות ושר האוצר רשאים, על פי המלצת מועצת הבריאות ובאישור ועדת העבודה
והרווחה של הכנסת, לשנות בצו את הרכב מדד יוקר הבריאות, או לעדכן את עלות הסל
לקופות בשל השינויים הדמוגרפיים שחלו
באוכלוסיה.
הוראת חוק זו קובעת סמכות לשינוי ולשיפור נוסחות בשני
נושאים, ואלה הם: אחד, נוסחת-שינוי ל"הרכב מדד יוקר הבריאות".
בעוד אשר מדד יוקר הבריאות - על-פי התוספת החמישית - מדד קבוע הוא, מדד שאינו מקנה
שיקול-דעת לעריכת שינויים בו, הנה עתה מקנה החוק סמכות לשנות אותו מדד קבוע; שניים,
נקבעה סמכות-שינוי שתכליתה "לעדכן את עלות הסל לקופות בשל השינויים
הדמוגרפיים שחלו באוכלוסיה". פירוש: כפי שראינו למעלה, נקבעה עלות-יסוד לסל
שירותי הבריאות והיא לפי ההוצאות שהיו בשנת 1993. באה הוראת סעיף 9(ב)(3) לחוק,
ואיפשרה עידכון אותה עלות-יסוד מפאת שינויים דמוגרפיים שיחולו באוכלוסיה. שינויים
דמוגרפיים, קרא: התבגרות והזדקנות האוכלוסיה - שקשישים וזקנים נדרשים
לשירותי-רפואה יותר מצעירים - וגידול האוכלוסיה (גידול פנימי וגידול מחוץ).
19. כך מתייצבות לפנינו הוראת סעיף 9(ב)(1), מזה,
והוראת סעיף 9(ב)(3), מזה: ההבדל בין השתיים הוא, שהוראה ראשונה נועדה לעידכון
עלות סל הבריאות על-פי מדד אובייקטיבי וקבוע - מדד יוקר הבריאות שפרטיו באים
בתוספת החמישית לחוק - בעוד שהוראה אחרונה נועדה לשינוי התשתית: אחד,
שינוי תשתית העלות שנקבעה בסעיף 9(א) - היא תחנת המוצא שנקבעה בחוק לכיסוי הוצאות
הקופות - בשל שינויים דמוגרפיים באוכלוסיה; ושניים, שינוי הרכב מדד יוקר
הבריאות, לאמור: שינוי אותו מדד אובייקטיבי - גורם קבוע - שנקבע לעידכון
עלות-היסוד.
20. הבה נוסיף עתה ונעמיק בהוראת סעיף 9(ב)(3)
לחוק, היא הוראת-החוק המסמיכה לעשות שינויים גנטיים בתשתית הנוסחות הקובעות את
עלות סל שירותי הבריאות. נדבר בהוראת-החוק עצמה, ובבקשתן של העותרות כי ייעשה מעשה
ובעלי-הסמכות יחוללו שינוי בנוסחות-העידכון.
לשאלת שינוי נוסחות העלות והעידכון
21. עיון בהוראת סעיף 9(ב)(3) לחוק מעלה כי כמה
וכמה בעלי סמכות הם בה: שר הבריאות, שר האוצר, מועצת הבריאות וועדת העבודה והרווחה
של הכנסת. שלושה מבין ארבעה בעלי-סמכות אלה מוכרים לנו מכבר, ועד שנידרש לפירוש
הדין הבה נכיר את מועצת הבריאות ונדע מעט את דרכיה.
22. מועצת הבריאות מציגה עצמה לפנינו בסעיפים 48 עד
52 לחוק (פרק י"א לחוק), ואלה הם העיקרים הקובעים בה: המועצה היא מועצה
ציבורית, מספר חבריה הוא ארבעים ושישה, ובראשה עומד שר הבריאות. יתר חברי המועצה
הם נציגים של מיגזרי חיים שונים במשק, בעיקר גורמים שעניין להם, במישרין או
בעקיפין, במערכת הבריאות. ואלה הם חברי מועצת הבריאות (כהוראת סעיף 49 לחוק): שר
הבריאות; ששה מעובדי משרד הבריאות; שני עובדי משרד העבודה והרווחה ושניים מעובדי
המוסד לביטוח לאומי; עובד משרד האוצר; עובד משרד המשפטים; קצין רפואה ראשי
בצה"ל; חמישה מומחים מתחומי הרפואה, המינהל, הכלכלה, האתיקה הרפואית ומדעי
החברה; עשרה נציגים של קופות-החולים; שני נציגים של ההסתדרות הרפואית הישראלית;
נציג ההסתדרות לרפואת שיניים; נציג הסתדרות הרוקחים; שני נציגים של ארגון האחים
והאחיות; נציג הארגונים הפארה-רפואיים; נציג ארגון העובדים הסוציאליים; נציג
הדיקנים של בתי-הספר לרפואה; נציג ארגון עובדים יציג; נציג ארגון מעסיקים; נציג
מרכז השלטון המקומי; נציג ארגון המועצות האזוריות; מנהל בית-חולים פרטי; שני
נציגים של ארגוני החולים; נציג מועצת הפסיכולוגים והסתדרות הפסיכולוגים. תקופת
כהונתה של המועצה היא ארבע שנים (סעיף 48(ג) לחוק), ואמורה היא להתכנס לישיבות
לפחות אחת לשלושה חודשים (סעיף 48(ד)).
הוראת סעיף 52 לחוק מונה את תפקידיה של מועצת
הבריאות, ועיקר באלה הוא לייעץ לשר הבריאות בנושאים אלה ואחרים המנויים בחוק. מבין
נושאי הייעוץ למיניהם נזכיר את אלה: שיעור דמי ביטוח בריאות (סעיף 52(1)(א));
שינויים בסל שירותי הבריאות בהתחשב, בין היתר, בטכנולוגיות חדשות ועלויותיהן (סעיף
52(1)(ב)); אמות-מידה להקצאת מקורות להרחבת שירותי הבריאות (סעיף 52(1)(ד));
תשלומים של מבוטחים בעד שירותי הבריאות (סעיף 52(1)(ה)); סדרי עדיפות וקדימה בתחום
הבריאות לניצול משאבים לפי צרכים שונים; ועוד. לענייננו-שלנו חשוב להזכיר, במיוחד,
את סמכותה של המועצה הקבועה בסעיף 9(ב)(3) לחוק, זו סמכות להמליץ לפני שר הבריאות
ושר האוצר לשנות את הרכב מדד יוקר הבריאות או לעדכן את עלות הסל לקופות החולים
(בשל שינויים דמוגרפיים).
אין צורך שנעמיק ביתר, לא בהרכבה של המועצה
ולא בלימוד תפקידיה, עד שנדע כי ענייננו בגוף מיקצועי וייצוגי כבד-מישקל. נוסיף
ונזכור - עוד נעמוד על-כך להלן - כי מועצת הבריאות נתכוננה להיותה יוזמת מהלכי
עידכון ושיפור נוסחות - כהוראת סעיף 9(ב)(3) לחוק - וכיועצת סטטוטורית לשר
הבריאות, כדבר סעיף 52 לחוק.
23. עתה, שהיכרנו את מועצת הבריאות, נוסיף ונזכיר
את דרכי הפעלתה של הסמכות לשנות את הרכב מדד יוקר הבריאות או לעדכן את עלות סל
הבריאות. היוזמה להפעלתן של שתי סמכויות אלו - כך מלמדת אותנו הוראת סעיף 9(ב)(3)
לחוק - נתונה בידי מועצת הבריאות, ועל-פי המלצתה של זו מתחילה לנוע עגלת השינוי
והעידכון. מועצת הבריאות ממליצה לפני שר הבריאות ושר האוצר, ואלה מוסמכים - באישור
ועדת העבודה והרווחה של הכנסת - לשנות את הרכב מדד יוקר הבריאות או לעדכן את עלות
סל שירותי הבריאות.
מה היה בענייננו?
24. על רקע דברים שאמרנו הבה נבחן מה היה בענייננו.
היה זה ביום 21.8.1997 שמנכ"ל קופת חולים "מכבי", מר שבתאי שביט,
כתב אל יו"ר מועצת הבריאות, שר הבריאות וחבר הכנסת יהושע מצא, ואל חברי
המועצה, בבקשה כי ייעשה לשינוי הרכבו של מדד יוקר הבריאות ולעידכון עלותו של סל
הבריאות. במכתב (המחזיק שמונה עמודים גדושי-מידע), עומד מר שביט על הצורך בשינוי
ובעידכון כאמור, כדי להביא לכך שהמימון הניתן לקופות החולים ישקף את הגידול הריאלי
שחל בעלות סל השירותים. הכותב מציין במכתבו כי מדד יוקר הבריאות הקבוע בתוספת
החמישית אינו מביא במניין רכיבים המשפיעים על עלות שירותי הבריאות - בהם: ריבוי
האוכלוסין, הזדקנות האוכלוסיה ושיפורים טכנולוגיים - ובפער זה בין נוסחות העידכון
לבין העלות הריאלית תולה הוא גרעונות שקופת חולים "מכבי" נושאת בהם שלא
בטובתה. מכאן בקשתו של מר שביט לשינוי ולעידכון, להתאמת הדין לריאליה. כן ביקש מר
שביט לעדכן את עלות הסל כך שתשקף את המציאות ולפיה הועברה האחריות לשירותי
הפסיכיאטריה מן המדינה לקופות החולים. מפאת חשיבות הדברים נביא מיקצת מדברי הכותב,
ובלשונו של מר שביט:
סעיף 9(ב)(3) לחוק הבריאות, אשר במסגרתו נעשית פנייה
זו, מאפשר לשר הבריאות ולשר האוצר לשנות את הרכב מדד יוקר הבריאות ולעדכן את עלות
הסל לקופות בשל השינויים הדמוגרפיים שחלו באוכלוסייה. אנו דורשים שימוש בסמכותם זו
של השרים, בשל עיוותים שנוצרו בעלות הסל הנובעים מעדכון לא-ריאלי שלו, והיוזמה לכך
מתחילה במועצת הבריאות כקבוע בחוק הבריאות. בפנייה זו נתייחס ל- 3 תחומים שבהם
נדרש העדכון במלוא חריפותו, למרות שאין בכך משום מיצוי הנושאים שיש לעדכנם כדי
להגיע לעלות ריאלית של מערכת הבריאות בישראל. התחום הראשון, הינו העדכון הדמוגרפי
אשר קיבל ביטוי מפורש בחוק; התחום השני, הינו העדכון הטכנולוגי עם דגש על עדכון סל
התרופות; והתחום השלישי, הינו הפסיכיאטריה שיש לתקצב את העברתה לאחריות קופות
החולים.
ומפרט הכותב:
מנגנון עדכון עלות סל שירותי הבריאות, הקבוע בחוק
הבריאות, אינו מתחשב כלל בשינויים הדמוגרפיים המתרחשים באוכלוסית מדינת ישראל. כך,
אין במנגנון העדכון התייחסות לגידול השנתי באוכלוסיית המדינה, הנובע מריבוי טבעי
ומעלייה לישראל. מבחינת חוק הבריאות ההקצאה הלאומית לבריאות תשאר ללא שינוי בכל
גודל אוכלוסיה, כאילו שתוספת במספר תושבי המדינה אינה מביאה בהכרח גידול בהוצאות
הבריאות של כלל האוכלוסיה במדינה ... יש להוסיף כמרכיב במדד יוקר הבריאות את
הגידול השנתי באוכלוסיה.
מרכיב דמוגרפי נוסף שיש לתת לו ביטוי במדד יוקר
הבריאות, הינו העליה בממוצע הגיל של אוכלוסית המדינה, אשר ניתן לכנותה
"הזדקנות האוכלוסיה". ידוע לנו כי צריכת שירותי הבריאות ועלותם עולה ככל
שמדובר בקבוצת גיל מבוגרת יותר ... התעלמות של מדד יוקר הבריאות מנתון זה של
הזדקנות האוכלוסיה, מעוותת את עלות הסל הריאלית ...
הרפואה הינה אחד התחומים בהם ניכרת ההתקדמות
הטכנולוגית במידה הרבה ביותר. בכל שנה מפותחות שיטות טיפול חדשות באמצעות מכשירים
חדשים ומשוכללים ובאמצעות תרופות יעילות יותר... להתקדמות טכנולוגית יש מחיר כלכלי
בכל שנה, מחיר שאינו בא לביטוי בעדכון סל שירותי הבריאות, שכן נוסחת העדכון אינה
מתייחסת כלל למרכיב מרכזי זה ברפואה.
מר שביט מוסיף ומפרט במכתבו עידכונים שיש לבצע, לדבריו,
בעלות הסל לשנים עברו, בגין הוצאות שהקופות עמדו בהן ואשר לא באו לידי ביטוי בעלות
שהמדינה הכירה בה.
25. על ארבעה אלה, בעיקר, קובל מר שביט: על כך
שעלות סל השירותים ומדד יוקר הבריאות אינם מביאים במניין את ריבוי האוכלוסיה מאז
נקבעה העלות, לפי נתוני 1993; על כך שעלות סל השירותים ומדד יוקר הבריאות אינם
קובעים כמשתנה את תופעת הזדקנות האוכלוסיה - תופעה ראויה לעצמה - המביאה להוצאות
יתירות לקופות; על כך שעלות סל השירותים ומדד יוקר הבריאות אינם מביאים במניין את
עידכוני הטכנולוגיה - המייקרים מוצרים ושירותים - בין השאר בנושא סל התרופות; ועל
כך שאין ביטוי בעלויות המוכרות לתחום הפסיכיאטריה, שהאחריות לה עברה מן המדינה
לקופות החולים.
26. פנייתו של מר שביט הונחה על שולחנה של מועצת
הבריאות, ולאחר דיון החליטה המועצה בישיבתה מיום 13.10.1997, פה אחד, להמליץ לפני
שרי האוצר והבריאות - כבקשתו של מר שביט - לשנות את הרכב מדד יוקר הבריאות ולעדכן
את עלות סל השירותים, מלמפרע, לשנים 1995 עד 1997. וזה היה נוסח החלטתה של מועצת
הבריאות:
בתוקף סמכותה לפי סעיף 9(3)(ב) לחוק ביטוח בריאות
ממלכתי, התשנ"ד1994-, ממליצה מועצת הבריאות לשר הבריאות ולשר האוצר לשנות בצו
את מדד יוקר הבריאות ולעדכן את עלות סל שירותי הבריאות לקופות החולים, באופן הבא:
א) לעלות סל הבריאות לשנת 1997 יתווסף סכום של
1,200 מליון ש"ח בגין היעדר עדכון של עלות הסל בשנים 1995-1997 בהתייחס
לגידול באוכלוסיה המבוטחת (880 מליון ש"ח), הזדקנות האוכלוסיה (50 מליון
ש"ח), תרופות חדשות ברשימת התרופות ושאינן ברשימת התרופות (160 מליון
ש"ח), הנחה לאזרחים ותיקים בתרופות (40 מליון ש"ח), ושירותים בתחום
הפסיכאטריה (70 מליון ש"ח).
ב) לשנות את מדד יוקר הבריאות כך שזה יבטא את
העלויות האמיתיות של מערכת הבריאות בישראל, ימנע היווצרות גרעון במימון המערכת
בעתיד. על מדד יוקר הבריאות להתחשב בגידול שנתי באוכלוסיה בשיעור של כ- 2.7% בשנה,
בהזדקנות האוכלוסיה בשיעור של כ- 0.3% בשנה ובשינויים טכנולוגיים בשיעור של כ- 2%
בשנה.
ההמלצה מדברת בעד עצמה ואין צורך להוסיף על האמור בה. נזכיר
כי שר הבריאות, כיושב-ראש המועצה, הסכים עם יתר חברי המועצה, ודעתו היתה כדעתם.
27. המלצתה של מועצת הבריאות הובאה לידיעתו של שר
האוצר - שר הבריאות ידע ממילא על ההחלטה והסכים לה - ואולם משרד האוצר סירב
להיענות לה; לדבריו - בשל אילוצי-תקציב. וכך, מתוך ששינויי התשתית - כהוראת סעיף
9(ב)(3) לחוק - אמורים לזכות בהסכמתם של שר האוצר ושל שר הבריאות גם-יחד,
אי-היענותו של שר האוצר להצעה פירושה היה דחיית ההמלצה. סירובו זה של שר האוצר
הוליד את מכתבו של שר הבריאות אל מר שביט, בו נדחתה בקשתו לשינויים. וכך כתב שר
הבריאות אל מר שביט ביום 15.1.1998:
הנדון:
עדכון עלות סל השירותים לפי חוק
ביטוח בריאות ממלכתי
עדכון משמעותי של סל הבריאות הוא אכן צורך חיוני,
שאינו נתון בויכוח בינינו.
עם זאת, המיגבלות התקציביות המוטלות על המערכת
מוכרות לך, ואף שאנו נאבקים בלא לאות לשכנע את משרד האוצר בחשיבות עדכונו הריאלי
של הסל - הרי שאין דרך להתעלם מהן, ובסופו של דבר - עלינו לפעול במסגרתן.
לעצם טענתך, כאילו יש להמלצת מועצת הבריאות תוקף
חוקי מחייב, לא נותר לי אלא להפנותך לנוסחו של סעיף 9(ב)(3) לחוק, שאינו משתמע -
כך דומני - לשני פנים.
28. זו היתה עמדת המדינה אותה עת. זו היא עמדתה
כהיום הזה: המלצתה של מועצת הבריאות אין לה, כשמה, אלא תוקף של המלצה בלבד,
דהיינו, אין בה כדי לחייב את שרי הבריאות והאוצר לעשות דבר. החלטתה של מועצת
הבריאות, בהיותה אך "המלצה" בלבד, רשאים הם השרים להיעתר לה או שלא
להיעתר לה, ושיקול הדעת להם ניתן אם יחליטו כך או אחרת. ומשהחליטו מה שהחליטו - זה
הדין וכך יהא. שיקולי-תקציב שיקולים לגיטימיים הם, ובהיעדר תקציב רשאים הם השרים
לסרב להיעתר להמלצה שיישומה פירושו הוא: הגדלת התקציב. החלטה לעדכן את עלותו של סל
הבריאות - מעבר למתחייב מן החוק, כהוראת העידכון האוטומאטי - אין היא שונה מכל
החלטה אחרת הכרוכה בהוצאת כספים; וככל החלטה אחרת מעין-זו, כופפת אף זו עצמה
למיגבלות התקציב. הסמכות להוסיף גורמים חדשים למדד יוקר הבריאות - או להגדיל את
כוחם של גורמים קיימים - וכמותה הסמכות לשנות את עלות סל השירותים, כזו כן זו, שתי
הסמכויות סמכויות שבשיקול-דעת הן, ובהיותן מה שהן אין בהן כדי להקנות זכויות
בנות-פועל בידי קופות החולים.
29. אלו הן אפוא הטענות הנשמעות מפי המחנות הניצבים
זה אל-מול זה. טוענות קופות החולים: על-פי חוק מחוייבות אנו לספק שירותים ותרופות
למבוטחינו; לא עוד אלא שהחוק מחייב אותנו לספק למבוטחינו שירותים ספציפיים ותרופות
ספציפיות אלה ואחרים. החוק אף אוסר עלינו להיות בגירעון כספי (כהוראת סעיף 32(ב)
בו), וחובה היא המוטלת עלינו כי נשמור על איזון בתקציבינו. כנגד חיובים אלה חובה
היא המוטלת על המדינה לדאוג למימון עלות השירותים והתרופות שאנו נותנות למבוטחינו.
החוק קבע בגופו מנגנון עידכון אוטומטי למימון שהמדינה חייבת ליתן לנו; אך מתוך
שידע מראש כי אותו מנגנון עידכון אוטומטי אינו מביא במניין כמה וכמה גורמים, הוסיף
ונתן סמכות בידי המדינה לשנות את המנגנון עצמו, כדי שקופות החולים תוכלנה לעמוד
בעומס העלות המוטלת עליהן. ואמנם, החיים לימדונו כי מיקצת מן הגורמים שלא
נכללו במנגנון העידכון האוטומטי עלו בחשיבותם במשך השנים, ובעלותם כך בחשיבות העלו
באורח ניכר את העלויות שהקופות נושאות בהן במתן שירותי בריאות למבוטחיהן. עליה
ניכרת זו בעלות אינה באה לידי ביטוי בעידכון האוטומטי, ומכאן שנוצר הכרח
לשנות את המנגון עצמו. כך הוא באשר לגידול שחל באוכלוסיה - גידול של עליה וגידול
טבעי - שמנגנון העידכון האוטומטי אינו מתחשב בו כלל; כך הוא באשר להזדקנות
האוכלוסיה; כך הוא באשר לשינויי טכנולוגיה, לרבות במחירי תרופות חדשות; וכך הוא
באשר לשירותי פסיכיאטריה שהועברו לאחריות הקופות לאחר שנקבעה עלות-הבסיס
שלשנת 1993. כיצד זה שנדרשות אנו ומחוייבות אנו, כך טוענות הקופות, ליתן שירותים
למבוטחינו, ומימון ראוי אין ניתן לנו? הייאמר (כדבר המיקרא בשמות ה', ט"ז)
כי: תֶּבֶן אֵין נִתָּן לַעֲבָדֶיךָ וּלְבֵנִים אוֹמְרִים לָנוּ עֲשׁוּ?
30. על טענות הקופות משיבה המדינה בארבע אלו. אחת,
החוק אינו מטיל חובה על המדינה לשנות את הרכב מדד יוקר הבריאות או לעדכן את
עלות סל שירותי הבריאות. החוק מקנה שיקול דעת לשר הבריאות ולשר האוצר אם
ישנו ואם יעדכנו; וכלשון החוק (בסעיף 9(ב)(3): "שר הבריאות ושר האוצר רשאים
...". וגם אם מועצת הבריאות המליצה את אשר המליצה, אין בכוחה של אותה המלצה
ללדת חובה מן הדין להיענות לה.
שתיים, צורכי המדינה צרכים רבים הם,
ולבד מצורכי בריאות יש גם צורכי ביטחון וצורכי חינוך וצורכי התיישבות ומה לא.
הקצאת משאבי-ממון לצרכים מסויימים - בענייננו: לצורכי בריאות - תגרע בהכרח מהקצאה
לצרכים אחרים. כך, למשל, הקצאה לצורכי בריאות תגרע בהכרח - או עלולה היא לגרוע -
מהקצאה לחינוך או לביטחון. על השער מיתדפקים כל הצרכים כולם, מנסים הם לדחוק איש
את רעהו, וכל אחד מהם מבקש להיכנס אל אוצר-הגנזים קודם לחברו. מתוך שתקציב המדינה
אינו אלא קומץ; ומתוך שאין הקומץ משביע את הארי; אין מנוס מהקצאת משאבים על-פי
סידרי עדיפויות מסויימים. הקצאת משאבים מוּבְנִים בה זכיה וחסר כאחד. שאם בטחון
יקבל יותר אפשר חינוך יִלְקֶה, ואם רווחה תקבל יותר, יזכה שיכון פחות. תפקידה של
המדינה הוא להקצות משאבים בהתאם לסידרי עדיפויות מסויימים, ואותם סדרים ייקבעו
בידיה: הממשלה תציע והכנסת תחוקק.
טעותן של העותרות היא - כך טוענת המדינה -
שפותחות הן את מסען בצורכי הבריאות, ומתוך כך מבקשות הן - בהמשך דרכן - להתאים את
התקציב לאותם צרכים. ואולם הדרך הפוכה היא. תחילת המסע אמורה להיות בתקציב דווקא,
והוא שיקבע את הגבולות. וכך, בהחילנו בתקציב וביודענו כי שומה עלינו לחיות על-פיו,
נתאים - בהמשך דרכנו - את צורכי הבריאות על-פיו. אדם אמור לנהל את חייו ואת חיי
משפחתו בהתאם למשכורת שהוא מקבל; אין הוא מתאים את המשכורת לחיים שברצונו לנהל
(אלא אם עושה הוא בניגוד לחוק). כך הוא האדם. גם דין המדינה כך הוא, שחובה מוטלת
עליה להאכיל פיות רבים המשוועים לאוכל. כל אחד יקבל, אמנם, פינכת-אוכל, ואולם גודל
הפינכה ייגזר מן התקציב ולא להיפך. בהיקש ממקום אחר במשפט ניתן לצייר את טיעוני
המדינה כך: בדמותנו את צורכי הבריאות לזכות ואת התקציב לסעד, כי אז ניתן להציג את
טיעוני המדינה על-פי האימרה: UBI REMEDIUM IBI JUS ,
לאמור: מקום שם הסעד שם הזכות. רק אם יש כסף (סעד) נוכל לממן צורכי בריאות (זכות),
שבהיעדר תקציב אין יכולת מימון וממילא אין לדבר על זכות.
שלוש: בפועל העבירה המדינה לקופות,
וממשיכה היא להעביר, תמיכות-כסף ניכרות מעבר לחובותיה על-פי חוק; כאן מאה מיליון
ש"ח, שם מאתיים מיליון ש"ח - ועל-כן מצבן של הקופות אינן קשה כצעקתן.
יתר-על-כן: המדינה התירה לקופות לגבות תשלומים עבור שירותים שונים שהן נותנות, וגם
תשלומים אלה יש להביא במניין.
ארבע: עד שהקופות באות לדרוש מימון מן
המדינה, ראוי כי תעשינה סדר בביתן-שלהן על דרך של התייעלות. הקופות לא יִעֲלוּ
עצמן די-הצורך, ועד שבאות הן ליטול קיסם מבין שיני המדינה תיכבדנה ותיטולנה קורה
מבין עיניהן.
31. על טיעונים אלה משיבות הקופות, על ראשון ראשון
ועל אחרון אחרון. על ראשון: אכן, מעיקרו של דין קנו השרים שיקול דעת, ואולם
בנסיבות העניין הפך שיקול דעת זה להיותו חובה. על שני: פירושו הנכון של
החוק מסיע אותנו מצורכי הבריאות אל התקציב, ולא מן התקציב אל הצרכים, כטענת
המדינה. אם נְדַמֶּה את צורכי הבריאות לזכות ואת התקציב לסעד, כי-אז נוכל להציב את
טיעוני הקופות כאמירה כי UBI JUS IBI REMEDIUM; מקום שם הזכות (צורכי הבריאות) שם הסעד
(חייב להימצא תקציב). על שלישי משיבות הקופות למדינה: לא מדובשך ולא
מעוקצך. אל תתני לנו המדינה מענקי-תמיכה לבר-חוק, ואל תשיבי אותנו לימים רעים
שלפני היות חוק הבריאות. העניקי לנו את המגיע לנו על-פי חוק, ונוותר על אותם
מענקים לבר-חוק שאת מעניקה לנו. ועל רביעי: אנו מתייעלות; נמשיך ונתייעל;
ואולם הא בהא לא תליא. מבקשות אנו לבוא אל-שלנו - כזכותנו על-פי חוק;
על-אחת-כמה-וכמה, שאין כל יחס ראוי והולם בין החיסכון שניתן להשיג בהתייעלות לבין
הררי-הכסף שהמדינה חייבת לנו כדי שנוכל להמשיך ולמלא את חובותינו על-פי דין.
ועל כל אלה: מחוייבות אנו, על פי החוק - אנו
קופות החולים - לספק שירותי בריאות אלה ואלה לחברינו; ואם אין המדינה מעמידה לנו
מימון מתאים, כיצד נעמוד בחובתנו ולא נִכְשַל? לימדונו קדמונינו: אם אין קמח אין
תורה; ואם מחייבים אותנו בתורה, ממילא חובה היא המוטלת על המדינה לספק לנו קמח.
32. בסקירה ראשונה של הטיעונים והטיעונים שכנגד -
אפשר אף בסקירה שניה - יימצא טעם גם באלה גם באלה. נוסיף וניתן דעתנו כי עד הנה -
ומיום קום המדינה - לא נתקלנו במקרה בו ציווה בית-משפט על המדינה לשלם לפלוני
סכומי-כסף המסתכמים במאות מילונים של לירות, של שקלים או של ש"ח; ותביעת
הקופות היא לקבל מאות מיליונים של ש"ח, לא פחות. ציווינו על המדינה לא אחת
שלא להפלות לרעה את פלוני לעומת אלמוני; ציווינו על המדינה להעניק לפלוני אם
מעניקה היא לאלמוני; ואולם מעולם לא הורינו את המדינה כי תשלם מתקציבה לפלוני
סכומי-עתק כאלה שהקופות מבקשות לעצמן בענייננו. עובדה זו, כשהיא לעצמה, יש בה כדי
להביאנו לעצור בדרכנו ולהרהר בהחלטתנו שוב-ושוב. בהמשך דרכנו נראה כי אין אנו
מצווים את המשיבים כעתירת העותרות. יחד-עם-זאת, ותוך הרהורים אלה, הבה נעמוד על
קלסיפיקציה מקובלת במשפט בנושאי כספים, ואפשר יהיה בה באותה קלסיפיקציה כדי להצעיד
אותנו קדימה ולו במעט.
חיובי המדינה ותקציב המדינה
33. שני אלה: תקציב המדינה, מזה, ופעילויות המדינה
המצריכות הוצאות כספים, מזה - מה היחס ביניהם? שאלה זו של יחס בין תקציב המדינה
לבין פעילויות המדינה, מתחדדת במיוחד בנושא של חובות וחיובים המוטלים על המדינה,
בין בדין בין בהסכם. השאלה שאלה שכימות עולם היא, ואנו לא ניגע אלא בקצֵה-קצהָ.
34. תקציב המדינה נקבע בחוק (סעיף 3 לחוק יסוד: משק
המדינה), ואמור הוא לכלול את הוצאותיה הצפויות והמתוכננות של הממשלה (סעיף
3(א)(2) לחוק היסוד). הממשלה רשאית להוציא בשנת כספים פלונית רק את הסכום הנקוב
כהוצאה בחוק התקציב השנתי לאותה שנה (סעיף 3 לחוק יסודות התקציב,
התשמ"ה1985-).
מהו היחס בין תקציב המדינה - קרא: חוק התקציב
- כמסגרת המסמיכה את הממשלה להוציא כספים, לבין פעילויות הממשלה, ולענייננו:
חיובים שהיא חבה בהם, על-פי דין או על-פי הסכם? האם אמורה המדינה לקיים חיוב שהיא
חבה בו רק - ואך-ורק - אם יש לו לאותו חיוב מקור-תקציב בחוק התקציב? או שמא נאמר -
איפכא מסתברא: משהוטל עליה חיוב מסויים - על-פי דין או על-פי הסכם - חייבת היא
המדינה לקיים אותו חיוב, וכנגזר מכך חייבות הן הרשויות המוסמכות למצוא מקור-תקציב
לכיסויו של החיוב. מה תהא תחנת המוצא למסע: האם נפתח בתקציב או שמא נפתח
בחובת-המהות?
35. ההלכה קבועה ונטועה משכבר הימים ואין עליה
עוררין כהיום הזה: חוק המטיל חובה מהותית על המדינה - חובה המתבטאת בחובה לשלם כסף
לפלוני או לפלונים, חובה המוגדרת מבחינת היקפה וכמותה - חייבת היא המדינה לקיים את
החובה במלואה ולא תישמע מפיה טענה כי טעמי-תקציב מונעים אותה מעמוד בנטל. החובה
המהותית - חובה שנקבעה בחוק או בהסכם שכרתה המדינה - בה עיקר, בה ולא במקור התקציב
אשר אמור לתמוך בה. הנטל הוא על בעלי-הסמכות למצוא מקור-תקציב לעמידה בחובה; ואם
יגעת ולא מצאת - אל תאמֵן. כך היא, למשל, זכותו של אדם לקבל תשלומים מן המוסד
לביטוח לאומי; כך היא זכותם של נכים לקבל תשלומים מקופת המדינה על-פי חוקי הנכים
למיניהם; כך היא זכותו של אדם לקבל מן המדינה פיצויי נזיקין בעקבות פסק-דין בו
הוכרה זכותו לפיצויים; וכך היא זכותו של אדם בשל כך שהמדינה הפרה הסכם שכרתה עימו.
על כל אלה ייאמר: מקום שם הזכות - שם הסעד: UBI JUS IBI REMEDIUM.
עמד על כך השופט ויתקון במאמרו "תקציב המדינה בראי השפיטה", משפטים
(תש"ם1980-) 367, וכה שמענו מפיו (שם, 369):
...
אני מציע לחלק את הנושא לשני חלקים ולהבחין הבחן היטב בין תביעות של האזרח
המעוגנות בחוק מהותי והוא יכול לטעון שמן הדין חייבת לו המדינה משהו (כסף, נכס,
שירות או פעולה), ובין תביעות שאינן יכולות להתבסס על חובה כזאת. ואני מסביר: חוק
מהותי וחובה-מן-הדין, פירושם כאן שיש חוק היוצר את החבות (למשל, חוק ביטוח לאומי
או חוק המחייב את השלטון לשלם פיצויים על הפקעת קרקע) ... או שיש מעשה נזיקין,
אשר, כמובן, אף הוא יוצר חובה להיטיב את נזקו של הנפגע. לגבי תביעות מהסוג הזה
המצב ברור, לדעתי. חוק התקציב אינו מוסיף ואינו גורע. הוא אינו מוסיף, כיוון
שהתביעה בלאו-הכי מעוגנת בחוק המהותי ומבחינת העילה אין חשיבות לכך שחוק התקציב
מספק לשלטון את המימון הדרוש. וחוק התקציב אף אינו גורע, משמע שאף בהיעדר כיסוי
לחוק בתקציב, החוב שריר וקיים.
(אבל ראו דעת היחיד של ד"ר זאב פלק במאמרו,
"תקציב המדינה וסמכויות המינהל", הפרקליט יט (תשכ"ג1963-)
32, 37-36). בדבריו אלה חיזק השופט ויתקון דברים שהיו ידועים זה מכבר (בין השאר
מפיו-הוא), למשל, לעניין חובתה של המדינה לשלם פיצויים בגין קרקע שהופקעה. וכלשון
בית-המשפט בבג"ץ 120/52 ביאלה נ' עירית ירושלים, פ"ד ז
91, 96:
משמפקיע
שר-האוצר נכסים דלא ניידי מוטלת עליו חובה, בהתאם לאמור בס' 3 לפקודה [פקודת
הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943], לשלם פיצויים או תמורה עבור ההפקעה, וחובה
זו חלה גם על רשות מקומית כמו עיריה, כאשר היא הרשות המפקיעה ... []תרופתו של
המבקש היא לתבוע מאת המשיבה הראשונה [עיריית ירושלים] את הפיצויים המגיעים לו
בהתאם לחוק, ואין בינו לבין חוסר אישור תקציב כנ"ל על ידי מועצת עירית
ירושלים ולא כלום.
ראו עוד: בג"צ 124/55 דוויק נ' שר האוצר,
פ"ד י, 753, 756; השופט חיים כהן בד"נ 28/76 אשר מעוז נ' מדינת
ישראל, פ"ד לא (2) 821, 827.
בפרשת עמותת "שוחרי גיל"ת"
נ' שר החינוך, התרבות והספורט (בג"ץ 1554/95, 7715, פ"ד נ(3) 2)
דן בית-המשפט בהחלטתו של שר החינוך להפסיק תמיכה בתוכנית חינוכית-פסיכולוגית
מסויימת, בין השאר מטעמי תקציב. בית-המשפט לא מצא פגם בהחלטות השר, ובחוות-דעתו
עמד על ההבחנה בין זכות שמקורה בחוק מהותי המטיל חובה לבין זכות אחרת. וכך אמר
בית-המשפט, בין שאר דבריו, לאחר שקבע כי אין השר נושא בחובה להמשיך באותה תוכנית
שהורה על הפסקתה (שם, 16):
המצב עשוי להיות שונה, כאשר קיימת חובה סטטוטורית
ספציפית, הקובעת לא רק את הזכות לשירות, אלא גם את טיבו והיקפו המוגדרים. במצב
כזה, משקלם של שיקולי תקציב וסדרי עדיפויות יורד, ובדרך כלל על הרשות לקיים את
חובותיה החוקיות ככתבן וכלשונן... לא קיימת בענייננו נורמה משפטית מוגדרת וספציפית
הקובעת את הזכות לשירות או את היקפו וטיבו המדוייקים. במצב דברים זה, משקלם של
שיקולי התקציב וסדרי העדיפויות גדול. משרד החינוך רשאי, על בסיס זה, לעצב את
מדיניותו.
36. הכלל הוא אפוא חד-משמעי: במקום בו מטיל חוק
חובה מהותית עליה, לא תישמע המדינה בטענה של היעדר תקציב. המסע הוא מן החיוב אל
התקציב; כך ולא אחרת.
לכלל זה - כפי שניתן היה לצפות - נקבעו
חריגים, שהרי אל כל כלל, כידוע, מתלווים חריגים כצל המלווה את האדם. כך, למשל, עם
חקיקת חוק יסודות התקציב, בשנת תשמ"ה1986-, נקבע דין מיוחד לחוזים הכורכים
הוצאה שלא תוקצבה בחוק התקציב ולחוזים שנכרתו בניגוד להוראות ספציפיות שנקבעו
בחוק; חוזים אלה - כדבר החוק - חוזים בטלים הם. ראו: סעיפים
43(ב) ו29-(ב) לחוק יסודות התקציב. ראו עוד: בג"ץ
6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט (4) 749; דפנה
ברק-ארז, "אכיפתו של תקציב המדינה וחוזי המנהל", המשפט א
(התשנ"ג1993-), 253; אריאל בנדור, "חוזי המדינה וחוק התקציב", משפטים
יט (תשמ"ט1989-), 185. במקרים אלה אפוא - והם החריגים - נתהפכו היוצרות,
ודרכנו תהא מן התקציב אל המהות. אלא שחריגים אלה, לבד מכך שמושלים הם אך-ורק
בתחומיהם - כל אחד מהם בתחומו - יש בהם, בעצם קיומם, כדי להדגיש את הכלל הרחב, כלל
המורנו כי הדרך היא מן המהות לתקציב.
להשלמה נזכיר את הוראת סעיף 39א לחוק יסודות
התקציב, ולפיה כל הצעת חוק הכרוכה בהוצאה חייבת לציין את דרך מימונו של החוק:
חקיקה הצריכה תקציב
39א. הצעת חוק המוגשת לכנסת שבביצועה כרוכה הוצאה
או התחייבות להוצאה מתקציב המדינה, או שבביצועה כרוכה הפחתה של הכנסות המדינה,
תצוין, בנוסח החוק המוצע או בדברי ההסבר לו, דרך המימון להוצאה או להפחתה.
37. שונים הם פני הדברים - וגם זאת ידענו - מקום
שחוק התקציב משמש, הוא-עצמו, מקור למדיניות הכרוכה בהוצאות. סוג מקרים זה דינו
שונה לחלוטין. חיובי המדינה יצמצמו עצמם אך לאיסור הפליה או לאיסור שרירות מסוג
אחר, ובית-המשפט - על דרך הכלל - לא יטיל על המדינה חובה מן ההלכה לשלם לפלוני
כסף. טעם הדבר הוא, שההלכה אינה מכירה בזכותו של היחיד - כזכות מכוח החוק - לקבל
כספים מן המדינה, מקום שהמדובר הוא במענקים שמעניקה המדינה אך לפי חוק התקציב
לבדו. לדוגמאות שונות ראו, למשל: בג"צ 3472/92 ברנד ואח' נ' שר
התקשורת, פ"ד מז (3) 143; בג"צ 298/70 פולק נ' שר המסחר
והתעשיה, פ"ד כה (2) 5, 7; בג"ץ 534/75 התאחדות בתי המלון בישראל
נ' שר התיירות, פ"ד ל (1) 837; בג"ץ 3627/92 ארגון מגדלי
הפירות בישראל בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז (3) 387.
38. מה הדין במקום בו נושאת המדינה בחובה מהותית
על-פי חוק, וכיסוי-תקציב לחובה אין בנמצא? מנין תיטול המדינה כספים לשלם, והרי
כהוראת הסעיפים 3 ו40-(א) לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה1985-, אסורה היא להוציא
כספים שאין להם כיסוי בחוק התקציב? התשובה העקרונית לשאלה היא - לבד מתשובות
טכניות של יכולת משיכה מן הרזרבה הכללית או מסעיפי תקציב אחרים - שבמקרה מעין-זה
ניצבים אנו בפני מַעֲקָש קונסטיטוציוני, מַעֲקָש שפתרונו הוא מעבר לכללי המשפט
שאנו חיים לפיהם בחיי היומיום. שבר זה חייב למצוא את פתרונו ביחסי הממשלה והכנסת.
בה-בעת נבהיר ונדגיש, כי מציאת פתרון ביחסים אלה אינו תנאי-מוקדם לנטל המוטל על
המדינה למלא את חובתה. כך, למשל, במקום בו בא נכה לגבות את המגיע לו על-פי חוק
הנכים, לא תישמע הממשלה בטענה כי תקציב הנכים - על-פי חוק התקציב - מוצה עד תום.
אם תקציב המדינה אין די בו כדי שהממשלה - קרא: המדינה - תשלם את חובה, שומה עליה
על הממשלה לבקש מן הכנסת כי תאשר להוצאה תקציב נוסף או כי תפרע את חובה בכל דרך
אחרת. בפרשת ברגמן הידועה (בג"ץ 98/69 ברגמן נ' שר האוצר,
פ"ד כג (1) 693) נדרש בית-המשפט לחוק מימון מפלגות ששרר אותה עת. בהבהירו כי
אותו חוק מטיל חובה מהותית על שר האוצר להעמיד מימון לרשות יושב-ראש הכנסת - חובה
עצמאית שאינה תולה עצמה בקיומו של מקור-תקציב - אמר בית-המשפט, מפי השופט לנדוי,
דברים אלה (שם, 697-696):
חוק
המימון הנדון מיוחד במינו: אין הוא בבחינת חוק תקציב כמשמעותו הטכנית, כי אין הוא מסמיך
את הממשלה להוציא כספים, אלא הוא מחייב את שר האוצר להעמיד סכומים מסוימים
לרשותו של יושב ראש-הכנסת... את המקורות לכיסוי ההוצאה הכספית הדרושה לביצוע החוק
הזה יהיה על שר האוצר למצוא, ואם הוא יתקשה בכך, הרי מבחינה חוקתית זה ענין הנוגע
ליחסים בין הרשות המחוקקת לבין הרשות המבצעת, ואין לבית-משפט זה לענות בו.
(ההדגשות במקור - מ' ח')
39. שני "קטבים מגנטיים" הם אפוא לפנינו:
קוטב מגנטי אחד עניינו דברי חוק או חוזים המקנים ליחיד (לרבות לתאגיד) זכות
מגובשת וללא-תנאים לקבל כספים מן המדינה, והיא זכות הכרוכה על עקבו של
חיוב-ללא-תנאי המוטל על הממשלה לקיימה. קוטב מגנטי זה תלוי עליו שלט ועליו כתוב UBI JUS IBI REMEDIUM.
קוטב מגנטי שני עניינו שני אלה. אחד, הוראות תקציב או דברי-חוק המקנים
ליחיד (לרבות לתאגיד) ציפיה (אקספקטציה) לקבל כספים מן המדינה, בלא שמטילים הם על
המדינה חובה, לא-כל-שכן אין הם מטילים על המדינה חובה-ללא-תנאי, לשלם כספים;
ושניים, זכות לקבל כספים מן המדינה, אלא שאותה זכות אין היא זכות מגובשת ללא-תנאי;
נהפוך הוא: זכות מוגבלת ותלויית-תקציב היא, שבאין תקציב אין זכות. קוטב מגנטי זה
תלוי עליו שלט ועליו רשום: UBI REMEDIUM IBI JUS.
להסרת ספקות נמהר ונוסיף כי שני קטבים מגנטיים
גדולים אלה אינם קטבים בלעדיים ויחודיים בנושא זה של היחסים בין תקציב המדינה לבין
פעילויות הממשלה. אדרבא: ההבחנה בענייננו אין היא אך הבחנה דיכוטומית בין שני
קטבים הצהובים זה-לזה; הקלסיפיקציה לשני קטבים מגנטיים אינה כפויה עלינו ואין היא
בהכרח בלעדית וייחודית. מיגוון האפשרויות רב הוא; יהיו מקרי-ביניים אשר יעמדו
לעצמם - בבחינת sui generis - מקרים אשר לא
יימשכו אף לאחד מאותם שני קטבים מגנטיים. יהיו אלה מקרים שהחומר הגנטי בהם יכיל
מיקצת מן הקוטב האחד מיקצת מן הקוטב האחר, וממילא ימצאו הם עצמם במקום ביניים בין
שני הקטבים. כך, למשל, יכולה שתימצא לנו חובה המוטלת על המדינה והמקנה זכות לפרט,
ואולם היקפן של אותן חובה וזכות יהיה נתון במידה מסויימת - מטעמי תקציב ועל-פי
מיבניהן הפנימיים - לשיקול דעתה של הרשות. ראו והשוו, למשל: פרשת ארגון מגדלי
הפירות ופרשת ברנד.
40. השאלה אם מערכת משפטית מסויימת נמשכת אל-עבר
הקוטב המגנטי האחד; אם נמשכת היא אל-עבר הקוטב המגנטי האחר; או אם עומדת היא לעצמה
- וצורכת היא ממילא שיקול ושקילת האינטרסים המעורבים - שאלת פרשנות היא, פרשנות
במובנו הרחב של מושג הפרשנות. כך על דרך הכלל וכך בענייננו-שלנו. השאלה המציגה
עצמה לפנינו היא אפוא זו: האם חוק הבריאות, באותו חלק בו המקנה שיקול דעת לשר
הבריאות ולשר האוצר - באישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת - משייך עצמו לאותו
תחום במשפט שעניינו זכויות שאינן תלויות-תקציב, כטענת העותרות, או שמא משייך הוא
עצמו לזכויות תלויות-תקציב, כטענת המדינה.
שיקול דעת וחובה
41. עד שנבוא לבחון שאלה זו של זכויות תלויות-תקציב
וזכויות שאינן תלויות-תקציב, נקדים ונזכיר הלכה המקובלת על בתי-המשפט זה מכבר,
הלכה המסיבה עצמה על פירושו של שיקול דעת המוקנה לרשות בת-סמך ועל תחום פרישתו של
שיקול דעת על דרך הכלל.
42. יעמוד הטוען וכך יטען כנגדנו: מה לנו שמעסיקים
אנו עצמנו בזכויות תלויות-תקציב ובזכויות שאינן תלויות-תקציב, והרי בין כך ובין
אחרת קופות החולים לא קנו כל זכות כלפי המדינה - לא זכות תלויית-תקציב ולא
זכות שאינה תלויית-תקציב. הלא כן היא לשונה של הוראת סעיף 9(ב)(3) לחוק הבריאות,
ששרי הבריאות והאוצר "רשאים" לשנות את הרכב מדד יוקר הבריאות או לעדכן
את עלות סל הבריאות (בשל שינויים דמוגרפיים); רשאים הם לעשות ואכן הם חייבים
לעשות. לאמור: שני השרים קנו שיקול דעת אם יעשו ואם לא יעשו. שיקול דעת, ידענו
מכבר, אין הוא חובה, ואם אין הוא חובה ממילא אין לו ליחיד (ולכל אחת מן העותרות)
זכות מכל מין וסוג שהוא כלפי המדינה.
טענה מעין-זו כי תעלה, נדחה אותנו מעלינו
בשתי-ידיים, ומשני טעמים אלה. ראשית לכל, גם באומרנו כי המושג
"רשאים" פירושו הענקת שיקול דעת - וכך אמנם נאמר - גם-אז המחזיק בשיקול דעת
אינו רשאי, על-פי הלכה ודין, לחדול ושלא לשקול בדעתו כלל אם פלוני במקרה פלוני
ראוי כי יִזְכֶּה במבוקשו. שיקול דעת - על דרך הכלל - מתלווה אליו חובה,
והחובה היא כי בעל הסמכות יידרש לעניין שבפניו וישקול בדעתו. כנגד חובה זו עומדת
זכותו של היחיד כי בעל הסמכות אכן ישקול בדעתו. ראו, למשל: בג"ץ 297/82 ברגר
נ' שר הפנים, פ"ד נג(3)29, 35 (מפי השופט ברק), 45, 48-46 (מפי הנשיא
שמגר); יצחק זמיר, הסמכות המינהלית (ירושלים, תשנ"ו1996-, כרך ב)
702-700. הרי לפנינו יחס של זכות-חובה גם במערכת הכורכת שיקול דעת בהוצאת כספים.
שנית, המושג
"רשאים" כהוראת סעיף 9(ב)(3) לחוק, פירושו אינו אלא זה, ששרי הבריאות
והאוצר מוסמכים לשנות מהרכב מדד יוקר הבריאות ולעדכן את עלות סל הבריאות
(בשל שינויים דמוגרפיים); שלולא אותו "רשאים", לא היו שרי הבריאות
והאוצר מוסמכים לעשות את שהוראת סעיף 9(ב)(3) מסמיכה אותם לעשות. ראו, למשל:
ע"פ 1152/91, 2295, 3331 סיקסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד
מו(5) 8, 30.
אשר לשימוש בסמכות לגופה, ידענו כי בנסיבות
מסויימות ובהתקיים תנאים מסויימים חייב בעל הסמכות לעשות שימוש בסמכותו,
שאחרת יסכל את מטרת החוק. כך הוא בכל מקום בו מעניק חוק סמכות-שבשיקול-דעת. כך הוא
בענייננו-שלנו אף-הוא. אפשר אפוא כי המערכת שאנו ניצבים בפניה היא מסוג אותן
מערכות המטילות חובה על בעלי-הסמכות לעשות שימוש בסמכותם; ואם זו תהא מסקנתנו,
כי-אז תקום ותתייצב לפנינו אותה חובה שאנו מחפשים אחריה. משיימצא לנו כך, תיפתח
הדרך לפנינו לבחון אם חובה זו חובה-תלויית-תקציב היא או אם חובה היא שאינה
חובה-תלויית-תקציב.
43. טענת העותרות היא, למותר לומר, כי בנסיבות
המקום והזמן קמה ונהייתה חובה המוטלת על שרי הבריאות והאוצר לעשות שימוש בסמכותם
האמורה בסעיף 9(ב)(3) לחוק; כי חובתם חובה היא שאינה חובה-תלויית-תקציב; וכי
שיקולי תקציב אין בהם כדי לתרץ את מחדל השרים מעשות שימוש בסמכותם.
חוק הבריאות, כך טוענות הקופות, הטיל חובה
עליהן לספק למבוטחיהן שירותים אלה ואחרים המנויים בסל השירותים, ובה-בעת - ובמקביל
- הוסיף וקבע כי המדינה אחראית לממן את עלות סל שירותי הבריאות (ולמען הדיוק,
כהוראת סעיף 3(ב) לחוק: "מהמקורות המנויים בסעיף 13"). להתאמת המימון
לעלות, הוסיף החוק וקבע מנגנון אוטומטי לעידכון טכני של עלות הסל. תכלית אותו
עידכון טכני-אוטומטי הוא, להביא לכך שהמימון יכסה את עלות הסל לקופות ככל שהמדובר
הוא במחירי התשומות על-פי המדדים שנקבעו בתוספת החמישית. לשון אחר: מדד זה -
"מדד יוקר הבריאות" - מלידתו לא נועד הוא אלא להתאמת המימון למחירי
התשומות; למחירי התשומות ולא לכל משתנה אחר.
בצד מנגנון אוטומטי-טכני זה, הוסיף החוק וקבע
מנגנון נוסף - מנגנון מהותי משלים - שייעודו מלידה היה להתאים את המימון
לעלות סל שירותי הבריאות על-פי משתנים שלא באו לידי ביטוי במדד יוקר הבריאות
(גידול האוכלוסיה והזדקנותה, התפתחויות טכנולוגיות ועוד). מנגנון משלים זה יועד
להיכנס לכלל פעולה באותם מקרים בהם המנגנון האוטומטי-הטכני לא יצלח, דהיינו, כאשר
המימון שתספק המדינה על-פי מנגנון העידכון האוטומטי-הטכני לא ידביק את העלות
לקופות. עתה, משנמצא כי המנגנון האוטומטי-הטכני אין די בו להתאים את המימון לעלות;
כי אין במימון כדי לכסות את העליה הריאלית בעלות סל הבריאות; חובה היא המוטלת על
השרים לעשות להגדלת המימון על דרך שימוש במנגנון המשלים. שאם לא ייעשה כן, כך
הילוך הטענה, תיקלענה הקופות למצב בלתי-נסבל ובניגוד לכוונת החוק: מן הצד האחד
תחוייבנה הקופות בהספקת שירותים שעלותם היא X,
ואילו המדינה תספק להן מימון שהוא פחות, הרבה פחות, מ-X.
מצב הדברים שנוצר - על-פי עצם הגדרתו - מצב בלתי נסבל הוא, וכפי שנאמר (שמות ה,
ט"ז): תֶּבֶן אֵין נִתָּן לַעֲבָדֶיךָ וּלְבֵנִים אוֹמְרִים לָנוּ עֲשׁוּ.
כיצד נרביץ תורה בתלמידינו וקמח למחיה אין ניתן לנו? הנה-כי-כן, הקופות אמורות
לספוג עלויות שעל-פי החוק (כהוראת סעיף 3(ב) בו) אמורה המדינה דווקא לשאת בהן.
לטענת העותרות יצר החוק מעין מעגל סגור של הספקת שירותים ומימון, שעה שהקופות
מספקות שירותים והמדינה מממנת אותה הספקה. אי-העמדת מימון לרשות הקופות, כנדרש,
יוצר מעצמו וָקוּאוּם במעגל הסגור, ויצירתו של אותו רִיק טיבעו שיביא לקריסת
המערכת כולה. הקופות זכאיות למימון כעלותו הריאלית של סל השירותים שהן חייבות
בהספקתו, ואין לרצות אותן במענקי-חסד על דרך של תמיכות והטבות שונות.
44. ניתנת אמת להיאמר: טעם יש בהן בטענותיהן של
העותרות על אודות חובתה של המדינה כלפיהן. הכל מסכימים, למעשה, כי מדד יוקר
הבריאות אין בכוחו להדביק את הגידול הריאלי בהוצאותיהן של הקופות; כי עלותם
הריאלית של שירותי הבריאות עלתה בשיעורים ניכרים מאז תחילתו של החוק; וכי בצד
החובה המוטלת על הקופות לספק שירותים למבוטחיהן אין המדינה מממנת אותו פער שנוצר
בין העלויות לבין המימון ה"היסטורי" (הגם שמתעדכן הוא על-פי מדד יוקר
הבריאות). גם אין מחלוקת-של-ממש על כי המלצתה של מועצת הבריאות סומכת עצמה על
נתוני-אמת. על רקע כל אלה, טענתן של הקופות באשר לזכותן כלפי המדינה - לקבלת מימון
נוסף - טענה היא הראויה להישמע.
ואולם אין צורך שנרחיק לעת הזו עד כדי קביעת
חובה המוטלת על המדינה לממן את קופות החולים כבקשתן. כפי שציינו בדברינו למעלה,
שני שלבים הם בדרכי הפעלתה של סמכות. שלב ראשון עניינו בחובה המוטלת על בעל-סמכות
לשקול בדעתו; לשקול בדעתו ושלא להשליך את הבקשה המונחת לפניו "הַסַּלָּה"
(כביטויו של השופט זילברג בפרשת ברסלב נ' שר המסחר והתעשיה,
בג"ץ 35/48, פ"ד ב 330, 334). שלב שני עניינו בשיקול הדעת לגופו, שעה
שבעל הסמכות שוקל וגומר בדעתו אם ייענה לבקשה המונחת לפניו, אם לאו. לעת הזו לא
נכריע בשאלת שיקול הדעת לגופו - אם זכאיות הן קופות החולים לקבל את מבוקשן - ונספק
עצמנו בשלב הראשון, דהיינו: בשאלה אם מילאו השרים את החובה המוטלת עליהם - וחובה
היא המוטלת עליהם - לשקול בדעתם לגופם של דברים את המלצתה של מועצת הבריאות ואת
בקשתן של קופות החולים.
45. לאחר שבדקנו ובחנו את העובדות שלפנינו, היגענו
לכלל מסקנה כי השרים - בראש ובראשונה: שר האוצר - חטאו לחובה המוטלת עליהם לשקול
כנדרש את המלצתה של מועצת הבריאות ואת עתירתן של הקופות לשינוי ולעידכון, וממילא
נמנעו מהיכנס אל שלב שיקול הדעת לגופו. לשון אחר: בעלי-הסמכות עצרו עצמם על סף
בחינת המלצתה של מועצת הבריאות ובקשתן של הקופות; מנעו עצמם מהיכנס לגוף ההמלצה
והבקשה; ובכך הפרו את החובה המוטלת עליהם לבדוק את המלצת המועצה ואת עתירת הקופות
לגופן. מטעם זה בלבד - ובלא שנכניס עצמנו לגוף טענותיהן של הקופות - מסקנתנו היא
שיש להורות את השרים כי יואילו למלא את חובתם על-פי דין, כי יבחנו את המלצתה של
מועצת הבריאות לגופה. בהמשך דברינו נוסיף לנמק ולהסביר מה טעם סבורים אנו כי השרים
חדלו ממלא את חובתם על-פי דין. הנמקות והסברים שנביא כוחם יכול שיהא יפה, על דרך
העיקרון, גם לגופם של דברים - קרא: לעצם בקשתן של קופות החולים - ואולם אנו לא
נדבר באותם הסברים והנמקות אלא לעניין הפרת החובה לשקול את בקשת הקופות לגופה.
המשיבים הפרו את חובתם כלפי העותרות
46. בראש ובראשונה נתבע את "עלבונה
המשפטי" של מועצת הבריאות. חוק הבריאות הורה על כינונה של מועצת בריאות.
מחוללי החוק סברו כי יש צורך בקיומו של גוף מעין מועצת הבריאות אשר-על-כן הורו על
כינונה של המועצה. הנחתנו חייבת אפוא להיות זו, כי שלא בכדי אמר החוק לכונן מועצת
בריאות ושלא לחינם צייד החוק מועצה זו בסמכויות רבות-חשיבות ותוכן. נזכיר ונציין
במובלט את סמכותה הייחודית של מועצת הבריאות - זו סמכות הקבועה במפורש ובמפורט
בהוראת סעיף 9(ב)(3) לחוק - להמליץ לפני שר הבריאות ושר האוצר לשנות את מדד יוקר
הבריאות ולעדכן את עלות סל השירותים (בשל שינויים דמוגרפיים).
נפרט מעט בסמכותה זו של המועצה. סעיף 9(ב)(3)
לחוק הבריאות מורה אותנו, כי "שר הבריאות ושר האוצר רשאים, על-פי
המלצת מועצת הבריאות ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, לשנות בצו את הרכב מדד
יוקר הבריאות, או לעדכן את עלות הסל לקופות בשל השינויים הדמוגרפיים שחלו
באוכלוסיה." מתוך ששר הבריאות ושר האוצר הוסמכו לפעול "על פי המלצת
מועצת הבריאות", נדע - זה פשוטו של מיקרא - כי היוזמה להפעלת הסמכות הקבועה
בסעיף 9(ב)(3) לחוק נתונה בידי מועצת הבריאות, וכי ללא המלצתה של המועצה אין השרים
קונים כוח להפעיל את סמכותם לשינוי (מדד יוקר הבריאות) או לעידכון (סל השירותים).
זה פירוש התיבות "על פי", לאמור: כי רק - ואך-ורק - על-פי המלצת המועצה
ניתן להפעיל את הוראת סעיף 9(ב)(3) לחוק. בפרשת יהושע בן ציון נ' שר המשטרה,
(בג"ץ 387/76, פ"ד לא (1) 481), עמדה לדיון הוראת-חוק שקבעה כי "שר
המשטרה רשאי, על פי המלצת ועדת השחרורים, לצוות על שחרור אסיר בכל עת בשל טעמים
מיוחדים כגון חולניותו המתמדת". השאלה שעמדה לדיון נסבה על פירוש המושג
"על פי" שבהוראת החוק האמורה, ועל היחס המשפטי שבין סמכות ההמלצה של
ועדת השחרורים לבין כוחו של שר המשטרה לשחרר אסיר מכילאו. אמר על כך בית המשפט,
מפי הנשיא זוסמן (בעמ' 488):
נאמר ... כי השר "רשאי, על פי
המלצת ועדת השחרורים" לשחרר אסיר. "על פי" פירושו, כי רק בהתאם
להמלצת הוועדה ניתן בידי השר הכוח לשחרר. עם זה ניתן לו גם שיקול-דעת: אפילו באה
המלצת הוועדה על שחרורו של אסיר, אין הוא חייב לפעול על-פיה, שכן החיקוק אומר
"רשאי" ואינו אומר "חייב" ...
כך בעניינה של ועדת השחרורים שם. כך אף בעניינה של מועצת
הבריאות כאן, שעל-פי המלצתה - ואך-ורק על-פי המלצתה - יכולה הסמכות הקבועה בסעיף
9(ב)(3) לחוק לבוא לכלל ביטוי. סמכות זו שמועצת הבריאות קנתה בחוק, יש בה כדי
להעיד על מעמדה הנעלה במערכת הנורמטיבית של חוק הבריאות, על המקום המרכזי שיועד
לה, למיצער לענין שינוי המדד ועידכון הסל, זה שינוי וזה עידכון שהוראת סעיף
9(ב)(3) מדברת בהם.
47. והנה, יושבת מועצה מכובדת זו על המדוכה - מועצה
בת ארבעים ושישה חברים ממיגזרי-משק שונים ובראשה שר הבריאות - ופה-אחד מחליטה היא
להמליץ לפני שר הבריאות ושר האוצר כי יעשו שימוש בסמכותם הקבועה בסעיף 9(ב)(3)
לחוק: כי ישנו את מדד יוקר הבריאות וכי יעדכנו את עלות סל הבריאות לקופות (בשל
שינויים דמוגרפיים שחלו באוכלוסיה). כסבורים היינו לתומנו, כי משהונחה המלצתו של
גוף כה נכבד לפניהם, שומה היה עליהם, על השרים - בעצמם או באמצעות יועציהם - לצלול
לעומקה של ההמלצה, לבדוק, לברר, ללמוד, לדעת. אכן, השרים אינם חייבים לקבל את
המלצות המועצה, שהרי אין היא אלא ממליצה ולא בידה ניתנו סמכויות ההכרעה. ואולם גם
סמכות של המלצה סמכות היא, ואין לעבור על פניה כמו לא-היתה. יתר-על-כן: נזכור כי
המועצה קנתה סמכויות המלצה וייעוץ גם לעניין ההיבטים הכספיים הכרוכים בהפעלתו של
החוק, ביחוד כך כהוראת סעיף 9(ב)(3) לחוק, אך גם בעניינים כספיים אחרים (ראו,
במיוחד, הוראות הפיסקאות (א), (ב), (ד), (ה) ו-(ז) לסעיף 52 לחוק.
48. בין כך ובין אחרת, דומה כי יועצת כה מכובדת
כמועצת הבריאות ראויה היא כי המלצותיה תידונה לעיצומן, גם אם לאחר דיון יראו בעלי
הסמכות לדחותן לגופן. איזהו מכובד? המכבד את בריות (אבות ד', א'). שר הבריאות ושר
האוצר אנשים מכובדים הם בקהילה; ראוי היה אפוא כי יכבדו את המלצת המועצה, למיצער
בהידרשם לה לגופה. ונדגיש: אין אנו מדברים בכבוד אישי שחברי המועצה ראויים לו;
אכן, ראויים הם חברי המועצה - ככל האדם - כי יחלקו להם כבוד אישי, אך לא בכך עיקר.
ענייננו הוא בכבוד המוסדי שהמלצת המועצה ראויה לו. מועצת הבריאות אינה יועץ
אישי ששר הבריאות מינה לעצמו, יועץ שמעמדו מעמד של עוזר הוא. מועצת הבריאות היא
גוף שחוק הבריאות כונן והוסיף והעניק לה סמכויות מימשל; אכן, בסמכות של המלצה
מדברים אנו, אך גם סמכות זו סמכות מימשל היא. מועצת הבריאות מעמדה הוא מעמד של ממליץ
סטטוטורי - יועץ סטטוטורי - ממליץ-יועץ שהחוק הורה על כינונו; מהווה
היא איבר בלתי-נפרד - איבר חיוני - במנגנון ההחלטות ובשיקול דעתן של הרשויות. על
דרך העיקרון, "ממליץ סטטוטורי" מעמדו המשפטי נעלה הוא ממעמדו של יועץ
פנימי; מתוך שהמחוקק קרא בשמו מפורשות ועשאו איבר במנגנון ההחלטה, נדע כי חייב הוא
בעל-הסמכות לכרות אוזנו ולשמוע את המלצתו-עצתו של אותו ממליץ-יועץ; ולאחר שישמע -
כי ישקול בכובד-ראש המלצה ויעוץ שקיבל. ראו, למשל: בג"ץ 5933/98 פורום
היוצרים הדוקומנטיים נ' נשיא המדינה (טרם פורסם); בג"ץ 3073/99 התנועה
למען איכות השלטון בישראל נ' שר החינוך והתרבות (טרם פורסם).
49. אכן, רשאי הוא בעל-סמכות שלא לאמץ לו
"המלצה סטטוטורית" או "יעוץ סטטוטורי" שקיבל; הסמכות להחליט
כך או אחרת בידיו של בעל-הסמכות ניתנה, וחובה כי נטיל עליו לאמץ המלצה ויעוץ שקיבל
- ולו ייעוץ והמלצה סטטוטוריים - יהא בה בהטלתה של החובה כדי לרוקן את סמכותו
מתוכן. כך אסורים אנו לפרש את הדין. ואולם אסור הוא בעל הסמכות שלא להידרש כלל
להמלצה ולייעוץ סטטוטוריים שקיבל, או לדחותם בקש מעל פניו. גם אם מוסמך הוא
בעל-סמכות שלא להיענות להמלצה ולייעוץ שקיבל - ואין חולקים כי מוסמך הוא לכך -
נצפה לשמוע ממנו מה טעם החליט כפי שהחליט. על מסכת היחסים בין בעל-סמכות
לבין ועדה מייעצת סטטוטורית עמד הנשיא שמגר בפרשת ראיד אשקר נ' המנהל
הכללי של משרד הבריאות (ע"א 80/92, פ"ד מו(4) 831) וכה שמענו מפיו
(בעמ' 835-834):
מקובלת
עלי התיזה העקרונית ... לפיה על המנהל לשקול לגופן את המלצותיה של הוועדה בטרם
יחליט על היענות או על סירוב לבקשה למתן רישיון לעסוק ברפואה ... ומסכים אני כי
בדרך כלל ייטה המנהל לאשר את המלצות הוועדה. מקובלת עלי גם העמדה, לפיה רשאי המנהל
שלא לאשר המלצות אלה, אם מצא שהוועדה טעתה בקבלתן או שנפלו פגמים בדרך בה קיבלה
אותן.. אך ברור הוא, כי אין המנהל יכול לעשות כן על דרך הסתם, וכי החלטה שלו בכגון
דא צריכה להיות מושתתת על נימוקים מבוססים וענייניים.
יתר-על-כן: מעמדם ומישקלם של המלצה ושל ייעוץ יכול שישתנה
על-פי מעמדו ומישקלו של הגוף היועץ או הגוף הממליץ, על-פי תכלית החוק ובנסיבות
העניין בכללן. אמר על-כך חברנו יצחק זמיר בסיפרו על הסמכות המינהלית (כרך ב',
852):
[]המשקל
של עצה עשוי להיות שונה, ואף ראוי שיהיה שונה, מעניין לעניין וממקרה למקרה. המשקל
תלוי בנסיבות. בין השאר, הוא תלוי במהות העניין הנדון, בלשון ובתכלית של החוק
הנוגע לעניין, במעמד ובמומחיות של הגוף המייעץ, בכשירות ובנסיון של הרשות
המתייעצת. כך הדבר לגבי כל שיקול ענייני, וכך גם לגבי עצה, שאף היא שיקול ענייני.
עד כדי כך, שבנסיבות מיוחדות, בהן נדרשת החלטה בעניין המחייב מומחיות מיוחדת,
ומומחיות זאת אינה מצויה בידי הרשות המוסמכת אלא בידי הגוף המייעץ, יהיה לעצה כמעט
משקל מכריע.
נסב דברים אלה על מועצת הבריאות, וידענו כי להמלצתה נודע
ונועד - על-פי חוק - משקל כבד.
50. משאמרנו כל דברים שאמרנו, נוסיף ונאמר עוד,
שאין צורך כי נקבע מסמרות או שנאמר דברים נחרצים בסוגיית זכותן של הקופות כלפי
המדינה לזכות במימון נוסף; לא בשאלה זו ולא בשאלת מעמדה של המלצת המועצה בגידרי
שיקול דעתם של שר הבריאות ושר האוצר. ממילא אין אנו עומדים להכריע לגופם של דברים,
לא בהמלצתה של מועצת הבריאות ולא בבקשתן של הקופות. יחד-עם-זאת, גם אם לא
נרחיק-לכת, דומה עלינו כי במקום בו מונח על שולחנו של בעל-סמכות דבר-המלצה מפיו של
"ממליץ סטטוטורי"; ושעה שההמלצה אינה אך הצעה אופרטיבית לדרך פעולה
מסויימת (עשה כך-וכך, או: אל תעשה כך-וכך) אלא יעוץ המייסד עצמו על הסבר ועל
הנמקה; נצפה כי בעל הסמכות יידרש לדיון בייעוץ לגופו; ואם לסופם של דברים יחליט
לדחות את ההמלצה, כי-אז יסביר וינמק מדוע החליט כפי שהחליט.
51. בענייננו נימקה מועצת הבריאות את המלצתה,
והנמקתה היתה כקנקן זה המלא תוכן. הנה-כי-כן, כך אומרת המועצה: אוכלוסיית המדינה
רבתה (כן תרבה) והזדקנה; הטכנולוגיה התפתחה באורח ניכר וגררה אחריה גידול בהוצאות;
הענקת שירותים בתחום הפסיכאטריה הוטלה על הקופות לאחר היות החוק; וההוצאות הנוספות
הכרוכות בכל אלה הוטלו על הקופות. דין הוא, כך מוסיפה המועצה וממליצה, שהמדינה
תשתתף במימון תוספת הוצאות אלו. המלצה מעין-זו ראויה היתה - בבחינת תכליתו של החוק
- כי תישקל לגופה וכי נשמע מפי השרים דברים לגופה.
ומה משמיעים אותנו השרים? אין אנו שומעים
מפיהם אלא טעם עיקרי אחד בלבד, והוא: יש לפעול במסגרת סידרי העדיפויות במשק, ואין
תקציב נוסף מעבר לכספים שהוקצבו מעת לעת לקופות. אף לא טעם אחר נוסף - טעם שלגוף
העניין על-פי הנחיות החוק - על-שום-מה-ולמה דוחים הם את המלצת המועצה.
לא נכפור, כמובן, בקביעה כי שיקולי-תקציב
שיקולים-שלעניין הם, אך בוודאי אין שיקול התקציב בן יחיד להוריו. לאמיתם של דברים,
לא שמענו מפי השרים דבר וחצי-דבר באשר להמלצות המועצה לגופן. נסמכים אל שיקול הדעת
המוקנה להם בסעיף 9(ב)(3) - שיקול-דעת שלדעתם נמנה עם משפחת
"סמכויות-הרשות", סמכויות שלטענתם אין בצידן כל חובה - סיפקו השרים עצמם
בתשובה של "מיגבלות תקציב", בלא ששמענו מפיהם מה בדיקה ערכו לבירור
המלצות המועצה. במחדלם כפי שחדלו, הפכו השרים את המלצות המועצה לכלי ריק מתוכן: לא
ערכו בחינה ראויה של הצורך בהפעלת הסמכות (למיצער, לא שמענו על בחינה שנעשתה) ולא
קיימו כל דיון ענייני בהמלצות (למיצער, לא שמענו על דיון שהיה). המלצותיה של מועצת
הבריאות כמו נדחו על הסף. בהחליטם כפי שהחליטו פגמו השרים, לדעתנו, בחובה
שהוטלה עליהם בחוק, היא החובה לבדוק, לחקור, לדרוש, לשקול.
52. נזכור את הרכב המועצה וידענו מה מיגוון שיקולים
אמורה היא להביא במניין שיקוליה (ראו והשוו: בג"צ 3804/94 סטיישן פילם
נ' המועצה לביקורת סרטים, פ"ד נ (5), 661, 701; בג"צ 3959/99 התנועה
למען איכות השלטון נ' הוועדה לעיון בעונש; טרם פורסם, בסעיפים 30-29
לפסק-הדין). בסמכותה של המועצה לשקול שיקולי בריאות, שיקולי רווחה, שיקולים שמתחום
יחסי העבודה, שיקולי תקציב ועוד שיקולי-חברה למיניהם; אכן, שיקולי תקציב שיקולים
חשובים הם - חשובים הם ובעלי-מישקל - אך אין בכוחם לדחות מן הזירה את כל שאר
השיקולים כולם כְּמֹץ יְסֹעֵר מִגֹּרֶן וּכְעָשָׂן מֵאֲרֻבָּה (הושע י"ג, ג).
בהשיבם להמלצת המועצה כפי שהשיבו - בהפטירם כלפיה לקונית: אין תקציב - חטאו
השרים, לדעתנו, לחובתם לשקול את דבר המועצה לגופו.
53. כך הוא אף באשר לגופם של דברים. החוק יצר
מנגנון יחודי ולפיו הוטלו על גופים פרטיים - גופים שאינם נמנים עם מוסדות השלטון -
חובות שבמהותן חובות ציבוריות הן - חובות לספק לאוכלוסיה כולה שירותי בריאות
כמפורש וכמפורט בחוק. לקופות החולים אין כוח לברור את מבוטחיהן ואין בידיהן סמכות
לבחור אלו שירותי-בריאות תענקנה ואלו שירותים לא תענקנה לחבריהן. יתר-על-כן:
כהוראת סעיף 32(ב) לחוק הבריאות, נאסר עליהן על קופות החולים להיות במצב של
גירעון, וחייבות הן לשמור על איזון בתקציביהן. חובה הוטלה אפוא על קופות החולים
לספק שירותי בריאות לאוכלוסיה, וכנגדה הוטלה חובה על המדינה לממן אותם השירותים
מהמקורות המנויים בסעיף 13 לחוק (סעיף 3(ב) לחוק). על דרך העיקרון אפוא, אלו -
קופות החולים - אמורות לספק שירותים, וזו - המדינה - אמורה לשאת במימונם של אותם
שירותים על-פי נוסחת-מימון שנקבעה, נוסחה הכוללת מנגנון עידכון אוטומטי-טכני. אלא
שלא חלף זמן רב עד שנתברר - כפי שניתן היה לחזות מראש - כי אותו מנגנון עידכון
אוטומטי כוחו לא עמד בו לענות על הגידול הריאלי בעלותם של שירותי הבריאות.
54. מדד יוקר הבריאות יועד מעיקרו לעמוד בשחיקת
ערכו של הכסף, אך לא היה בו משתנה שנועד לשקף גידול ריאלי שחל בהוצאות הבריאות. כך
באשר לגידול באוכלוסיית המדינה - גם בעקבות עליה מחוץ גם בעקבות ריבוי טבעי -
גידול שהיה בו כדי להרבות את הוצאות הקופות. כך באשר להזדקנות האוכלוסיה, שגידול
שיעור הזקנים מגדיל - בטבע הדברים - את הוצאות הבריאות; והרי ידוע לכל שזקן צורך
טיפול רפואי ותרופות יותר מצעיר. ראו: יעקב קופ וחיים פקטור, הזדקנות
האוכלוסייה והשימוש בשירותי בריאות (ג'וינט ישראל, מכון ברוקדייל לגרונטולוגיה
והתפתחות אדם וחברה בישראל, 1983). מנגנון העידכון האוטומטי של מדד יוקר הבריאות
אינו כולל משתנים המשקפים את גידול האוכלוסיה או את הזדקנות האוכלוסיה, וממילא
נאלצות הקופות לספוג את העליה הריאלית בהוצאות. בהקשר זה נזכור את ההוראה הספציפית
שבסעיף 9(ב)(3) לחוק, ולפיה ניתנת סמכות לשרים "לעדכן את עלות הסל לקופות בשל
השינויים הדמוגרפיים שחלו באוכלוסיה.". המחוקק היה ער לכך שמדד יוקר הבריאות
אינו מביא במניין שינויים דמוגרפיים באוכלוסיה - גידול האוכלוסיה והזדקנותה -
ועל-כן נתן סמכות מיוחדת בידי השרים לשינוי עלות סל הבריאות. והנה, למרות שחלו
שינויים כבדים בנושא הדמוגרפיה, סירבו השרים לעשות שימוש בסמכות שניתנה בידיהם,
ובלא לתת כל טעם של ממש לסירובם.
הוא הדין בשינויים הטכנולוגיים אותם מטמיעות
קופות החולים במתן שירותים למבוטחיהן, שגם אלה לא זכו לביטוי במדד יוקר הבריאות.
ראו: ד"ר אסא הראל, "רפואה ממלכתית ומחירה", בטחון סוציאלי
(מארס, 1979), 87, 92. נעיר בדרך אגב, כי תופעה זו של גידול מתמיד בעלויות שירותי
הבריאות, אינה תופעה ייחודית לישראל. כך הוא אף במדינות מערב אחרות, שהעליה ברמת
החיים, ועימה השינויים הטכנולוגיים והדמוגרפיים, הביאו לגידול ריאלי בהוצאות
שירותי הרפואה אף-הם. ראו: דוד מילגרום ויעקב נבו, "מערכת הבריאות בחמש
מדינות נבחרות", בטחון סוציאלי (דצמבר, 1991), 5, 19. נזכיר בהקשר זה
את טענתן הנוספת של הקופות, ולפיה הוטלה עליהן - לאחר היות החוק - החובה ליתן
שירותי פסיכיאטריה, חובה שעלות סל שירותי הבריאות ומדד יוקר הבריאות אינם מביאים
בחשבון כלל.
55. הגידול בהוצאות גידול מתמיד הוא, ומנגנון
העידכון האוטומטי אינו מדביק את העליה בהוצאות הריאליות. זו היתה דעתם של שרי
הבריאות לדורותיהם, ומטעם זה תמכו כולם בהמלצתה של מועצת הבריאות ובדרישותיהן של
קופות החולים. ראו להלן, בפיסקה 63, דברים שאמר שר הבריאות, חבר הכנסת שלמה
בניזרי, בישיבת הכנסת שיועדה לדיון בהצעה להקים ועדת חקירה לנושא הקצאת משאבים
למערכת הבריאות.
מנגנון העידכון האוטומטי, מעיקרו לא נועד הוא
- וממילא לא צלח - להתגבר, לא על השינויים הדמוגרפיים שחלו באוכלוסיית המדינה מאז
נקבעה עלות הבסיס (על פי שנת 1993) ולא על השינויים הטכנולוגיים שהביאו לעליה
ריאלית בהוצאות שירותי הרפואה. אכן, מטעמים אלה - בדיוק מטעמים אלה - יצר המחוקק
מנגנון מיוחד לשינוי ולעידכון - הוא המנגנון הקבוע בסעיף 9(ב)(3) לחוק. בהקשר זה
נוסיף ונזכיר את הוראת סעיף 52(1)(ב) לחוק, ולפיה קנתה מועצת הבריאות סמכות לייעץ
לשר הבריאות באשר ל"שינויים בסל שירותי הבריאות בהתחשב בין היתר, בטכנולוגיות
חדשות ועלויותיהן;". אי-שימוש במנגנון זה מביא ממילא לעיוות וליצירת פער
- גדל והולך - בין הוצאותיהן של הקופות על שירותי הרפואה שהן מעניקות למבוטחיהן
לבין מימון אותם שירותים בידי המדינה.
56. עיון בעבודות ההכנה לחוק ילמדנו כי "מדד
יוקר הבריאות" - אותו מנגנון עידכון אוטומטי שבתוספת החמישית לחוק - נקבע
בידי צוות מיוחד שנתמנה לדבר. בדו"ח שהכין הבהיר אותו צוות הבהר-היטב, כי
ממליץ הוא "להשתמש במדד מחירים שיתאר את השינויים בעלות הממוצעת לנפש הנובעים
משינויים במחירים, ולא במדד שיתבסס על שינויים בעלות עצמה הכוללים שינויים
בכמויות, כדי להימנע ממצב של 'החזר הוצאות'." (עמ' 2 לדו"ח). עוד אמר
הצוות (שם, שם) כי אין בו במדד יוקר הבריאות שקבע כדי לשקף "שינויים בעלות
הממוצעת של הסל הנובעים משינוי מבנה הגילים באוכלוסיה או מהתפתחות צרכים בריאותיים
וכן שינויים בסך עלות הסל הנובעים מגידול האוכלוסיה.". שינויים אלה, כך הוסיף
הצוות בדו"ח שכתב "יחושבו בנפרד ויתווספו לשינויים בעלויות הנובעים
משינויים במחירי התשומות." הנה-כי-כן, "מדד יוקר הבריאות" - מטבע
בריאתו - לא נועד כלל לתת ביטוי לעלויות המיוחדות שתיתוספנה להוצאות הקופות בשנים
שתבאנה לאחר החוק, ומכאן יצירתו של המנגנון המיוחד לשינוי ולעידכון עלויות, זה
מנגנון שנקבע בסעיף 9(ב)(3) ואשר יעודו מעיקרו היה ליתן ביטוי לעלותו הריאלית של
סל השירותים.
57. צירוף הדברים אלה-אל-אלה יקרב את ענייננו אל
אותן זכויות (או חובות) עצמאיות, זכויות (או חובות) שאינן תלויות-תקציב. וגם אם
אין אנו עומדים להכריע עתה בעיצומה של זכות הקופות כלפי המדינה, הנה דבר אחד נוכל
לומר בביטחה: תשובת המדינה לקופות על-שום-מה-ולמה אין היא נענית לבקשתן - לאו
תשובה היא. תשובת המדינה כי "אין תקציב"; כי תקציב נקבע על-פי סידרי
עדיפויות עליהם מחליטה המדינה; כי הקצבת כספים לשירותי בריאות בהכרח תבוא על-חשבון
חינוך, על חשבון ביטחון ועל חשבון יעדים חשובים אחרים בחברה; כי זרימתו של שיקול
הדעת היא מן התקציב אל החובה, וכי בהיעדר תקציב לא תקום ולא תהיה חובה; תשובות אלו
כולן - הן והדומות להן - מחטיאות את המטרה. כל תשובות המדינה כולן, נכונות ככל
שתהיינה, אין בהן תשובה למחדלם של השרים למלא את חובתם הראשונית לשקול את המלצת המועצה
לגופה, תוך שמביאים הם במניין את תכליתו של חוק הבריאות על דרך הכלל, ובפרט את
תכליתה של הוראת סעיף 9(ב)(3) בו. עיון בכתובים ילמדנו, כי בפרשם את החוק כפי
שפירשוהו - פירוש הפותח בתקציב וממנו מבקש הוא ללמוד על זכות הקנויה לקופות ועל
חובה המוטלת על המדינה - טעו המשיבים בהילוכם, טעו בפירוש הדין, וממילא לא שקלו
בדעתם את שהיה עליהם לשקול.
המסקנה הנדרשת מטעות זו, מסקנה אחת ויחידה
היא: נטל הוא המוטל על שרי הבריאות והאוצר לשוב ולשקול בדעתם - לשקול בכובד-ראש -
את המלצתה של מועצת הבריאות ואת בקשתן של קופות החולים. ולאחר שיביאו במניין את כל
השיקולים שלעניין; את השיקולים שלעניין הם לבדם; שיקול שיקול והמינון שהוא ראוי
לו; ישובו ויחליטו את ששומה עליהם להחליט. ואם יחליטו להוסיף ולהביא את הנושא
להכרעת הממשלה - כן יהי. אכן כן: חוק הבריאות יצר מנגנון יחיד ומיוחד במינו בנושא
כיסוי הוצאותיהן של קופות החולים; והגם שמדברים אנו בסכומי-עתק, אין בדבר כדי
לשנות מעקרונות היסוד, אלה עקרונות התופשים בנושא שלפנינו כשם שתופשים הם בכל נושא
אחר שמתחום המשפט המינהלי.
נציין ונדגיש: לא אמרנו - אף לא נאמר - כי
הממשלה נעדרת כוח וסמכות שלא להקציב מימון לקופות כדרישתן וכהמלצתה של מועצת
הבריאות, או שתש כוחה לקבוע סידרי עדיפויות בתקציב. לא כך. כוחה של הממשלה עימה,
אלא שאם אמנם תאמר הממשלה שלא להעמיד לרשות הקופות תקציב כהמלצתה של מועצת הבריאות
- ובמיסגרת סידרי העדיפויות המקובלים עליה - תוכל לעשות לקיצוץ בשירותים, לפעול
להסמכת הקופות לגבות תשלומים עבור שירותים אלה ואחרים, ועוד.
58. טיעונה של המדינה ולפיו מעניקה היא לקופות
החולים, מעת לעת, תמיכות כסף ניכרות, גם טיעון זה אינו אוצר כוח כדי להביא לדחיית
המלצתה של מועצת הבריאות. לא זה הדרך שהחוק מורה אותנו כי נלך בה. כך היה לפני
היות החוק, אך מישטר-תמיכות זה ביקש החוק להכרית. לא עוד משטר תמיכות; לא עוד
הושטת-יד לקבלת תרומות; לא עוד התדפקות על דלת בבקשת עזרה; מעתה ואילך, כך הורנו
החוק, מישטר שירותי הרפואה יבנה עצמו על זכויות וחובות, על זכויות המוקנות למדינה,
לקופות ולמבוטחים, ועל חובות המוטלות על כל אחד מאלה כלפי הזולת, איש-איש בעניינו.
כלפי הזולת. מישטר התמיכות גירשנוהו מביתנו וסגרנו את הדלת אחריו, והנה מוצאים אנו
אותו בינותינו כאורח לא-קרוא. למותר להוסיף ולומר כי משטר של תמיכות מְקַבֵּעַ את
הפגם; שכן עלות הסל אינה מתעדכנת על-פי העליה הריאלית בהוצאות, וכבסיס לחישובי
השנה העוקבת נותרת עלות הסל ללא התמיכה והמענקים. כך הופכת עלות הסל לעלות שאינה
אמיתית, ומשנה לשנה גדל והולך הפער בין עלות הסל על-פי חוק ובין עלותו במציאות.
59. תצהירי התשובה שהוגשו מטעם המשיבים - התצהירים
ונספחיהם - מלאים וגדושים מספרים וחישובי-עלויות וסכומי כסף שהועברו לקופות החולים
בשנים האחרונות, בהם מאות מיליוני ש"ח. העותרות משיבות לנתונים ולטיעונים אלה
בנתונים ובטיעונים משלהן, עד שמרוב עלים אין רואים את הענפים ומרוב ענפים אין
רואים את העצים. אין בדעתנו ואין ביכולתנו להכניס ראשנו בכל אותם חישובים
וחישובי-חישובים ובכל אותם טיעונים ותשובות לטיעונים. כמה וכמה טעמים לדבר.
ראשית לכל, לא שמענו מפי המשיבים
תשובות-מישרין להמלצות מועצת הבריאות, בייחוד לנתונים הספציפיים שמועצת הבריאות
מעלה בהמלצתה. כך, למשל, לא שמענו טעם ענייני מפי המדינה מדוע אין היא מגדילה את
מימון הקופות בשיעור הגידול השנתי באוכלוסיה - או בשיעור קרוב לו (כ- 2.7% על-פי
החלטת המועצה) - או בשיעור הזדקנות האוכלוסיה, או בשיעור דומה לו (כ- 0.3% בשנה).
הוא הדין בהמלצת המועצה כי המדינה תשלם לקופות לשנים 1995 עד 1997 - מלמפרע -
סכומי-כסף ספציפיים שהיא נוקבת בהם.
שנית: המדינה מסבירה בתצהירי התשובה
שהוגשו מטעמה, כי בזמנים אלה ואחרים העבירה לקופות כך-וכך עשרות ומאות מיליוני
שקלים, וכי עשתה מעשים עוד ועוד להיטיב עם הקופות. ואולם כל כספים אלה שהעבירה וכל
מעשים אלה שעשתה המדינה נושאים עליהם אות של תמיכה, תו של "על החשבון",
פעם כך ופעם כך; הכל כבימים עברו, שהקופות צבאו על פתחיו של משרד האוצר ופשטו יד
לקבל תמיכות והקצבות ונדבות. תמיכות ומעשים אלה, לדעתנו, אין בהם תשובות לטענות
המוטחות במשיבים - טענות חוק ומשפט - ולפיהן לא נבדקו המלצותיה של מועצת הבריאות -
אחת לאחת - לגופן. יתר-על-כן: כספי תמיכות אלה שהמדינה העבירה מעת-לעת לקופות
החולים, היו - בחלק ניכר בהן - תמיכות-בדיעבד; שלאחר היווצרותם של גרעונות, באה
המדינה להצלת הקופות על דרך הענקת תמיכות. שיטה-לא-שיטה זו הביאה - ומביאה -
להיעדר ודאות בפעילות הקופות, לקשיי-תכנון, ולעלויות מימון יקרות עד בוא התמיכות
המושיעות.
דבר אחרון: טוענת המדינה כלפי העותרות:
מה לכן שאתן מלינות עליי, והרי בימים אלה ואלה קיבלתן כך-וכך עשרות ומאות מיליוני
שקלים לכיסוי עלויותיכן? מדוע לא תסתפקו באשר קיבלתן? משיבות העותרות: כספים
שקיבלנו אין בהם כדי לכסות עלויות שאנו מחוייבות בהן. מכל מקום, בקשתנו אינה אלא
זו: אל תזכו אותנו בתמיכות כמינהגכם בעבר; זַכּוּ אותנו באשר מגיע לנו על-פי
הנוסחה שקבעה מועצת הבריאות בהמלצתה. ואם בכך תזכו אותנו - דיינו. על כך משיבה
המדינה וכך היא אומרת: צר לי, אך אילוצי תקציב אינם מאפשרים לי למלא את כל
דרישותיכן.
כאן יימצא שורש הרע; שתחת אשר תוליך את
טיעוניה מן הזכות לסעד - מחוק הבריאות אל התקציב - מוליכה המדינה את טיעוניה מן
הסעד לזכות: מחוק התקציב אל חוק הבריאות. לשון אחר: המדינה כמו אומרת לקופות: גם
אם דרישותיכן מעגנות עצמן כדבעי בנתונים ובמציאות - קרא: גם
אם עלויותיכן רבות הן על המימון שאתן זוכות לקבל ממני ומכל יתר המקורות - גם-אז
שומה עלי, בביצועה של מדיניות לאומית כוללת, לחלק את לחם-התקציב בין משימות
מדינתיות כוללות: חינוך, בטחון, רווחה, שירותים למיניהם; וסידרי עדיפויות ראויים
אינם מאפשרים לי להקציב לכן, הקופות, מעבר לְמַה שאני מקציבה לכן. אלא שדרך זו
בטיעון לא נוכל לקבל, שכן חוטאת היא לחובתה של המדינה לדון בבקשת העותרות ובהמלצת
המועצה לגופן. חובה היא המוטלת על המדינה: להידרש להחלטתה של מועצת הבריאות לגופה
- להסכים לה, לחלוק עליה, לנתח אותה, ללוש בה - ורק לאחר מכן להחליט אם תקבל אותה
,אם לאו; ואם תחליט שלא תקבל אותה, את כולה או את חלקה - להסביר מה טעם לא קיבלה
מה שלא קיבלה. המדינה חדלה ולא מילאה חובתה זו, ומכאן מסקנתנו כי נורה אותה למלא
את חובתה. אכן, נתקשה לקבל כי החוק יטיל חובה נוקשה על הקופות ליתן שירותים
לחבריהן, אך הממונה מטעם המלכות על ביצועו התקין של החוק, לא ידון ברצינות
ובכובד-ראש בחוות-דעתה של מועצת הבריאות, חוות-דעת שלפיה אין המדינה ממלאת את חובתה
- על-פי אותו חוק עצמו המחייב את הקופות - לממן את השירותים שהקופות מספקות
לחבריהן. משל למה הדבר דומה, לאדם שקושרים את רגליו זו-לזו ומחייבים אותו לרוץ
קדימה. לדדות אפשר יוכל אותו אדם - בקושי - אך לרוץ בוודאי שלא יוכל.
60. טיעונה של המדינה על-אודות סידרי עדיפויות
הנדרשים בתקציב המדינה, נכונה היא אך בחלקה. אכן, את סידרי העדיפויות בלחם-התקציב
קובעת המדינה - על דרך הכלל: הכנסת על-פי הצעת הממשלה - ואולם יש להבחין הבחן-היטב
בין אותם חלקים בתקציב שנועדו מעיקרם למימון ביצוען של חובות שהוטלו על המדינה
בדין המהותי, לבין חלקים אחרים בתקציב שאך נותנים היתר למדינה לממן פעילויות אלו
ואחרות בלא שחייבת היא לעשותן. אשר לאותם חלקים בתקציב שנועדו מעיקרם למימון
ביצוען של חובות מן הדין המהותי, שאלת סידרי העדיפויות בתקציב לא תשמש
למדינה טעם לגיטימי להתנצל מחובתה על דרך אי-הקצאת תקציב; חובה היא המוטלת על
המדינה לקבוע סעיפי תקציב מתאימים, או, לחלופין, לשנות את החוק ולבטל את החובה
הקבועה בו. לא כן דין אותן פעילויות שהמדינה אך יוזמת אותן בלא שהוטלה עליה חובה
לבצען.
אשר לענייננו-שלנו: חוק הבריאות מטיל חובה
מפורשת על המדינה ככל שהמדובר הוא בעידכון טכני-אוטומטי של עלות סל הבריאות,
ולעניינו של עידכון זה לא תישמע המדינה בטענה של סידרי עדיפויות (ואכן אין היא
מעלה טענת סידרי עדיפויות בהקשר זה). שונה עניינו של מנגנון העידכון המהותי, אותו
עידכון משלים, שבאשר לו אין החוק מטיל חובה מפורשת על המדינה כאותה חובה של
העידכון הטכני-האוטומטי. בה-בעת, והגם שאין החוק מטיל - בלשון מפורשת - חובת מימון
בהקשרו של מנגנון העידכון המשלים - הוא העידכון המהותי - שני אלה לימדה אותנו
ההלכה: אחת, חובה היא המוטלת על השרים לשקול כיאות את המלצתה של מועצת הבריאות; ושתיים:
לאחר שיקול זה - ובנושא זה אין אנו מכריעים - אפשר תקום חובת מימון כהמלצתה של
מועצת הבריאות, כולה או חלקה. אכן, הוראת סעיף 9(ב)(3) לחוק הבריאות חובה
יחידה-ומיוחדת היא; בייחוד כך, ביודענו כי משלבת היא זרועות עם חובותיהן של קופות
החולים לספק שירותי בריאות למבוטחיהן, וכי יש לקוראה ולהבינה בהקשר אותן חובות.
בין כך ובין אחרת, טיעון סתמי בדבר "סידרי עדיפויות" לא יסכון.
61. נוסיף ונעיר - להשלמה ולגופו של שיקול הדעת -
כי נושא התקציב יכול שישפיע על שיקול הדעת, לאו דווקא לשינוי מדד יוקר הבריאות או
לעידכון עלות סל הבריאות. כך, למשל, אפשר שייעשה - על דרך של חקיקה - לגריעה מן
השירותים שבסל הבריאות, או למתן היתר לקופות לגבות תשלומים עבור שירותים מסויימים
שהן נותנות (ראו את דברי שר הכלכלה והתכנון, השר שמעון שטרית, בכנסת בעת הדיון
בקריאות השניה והשלישית; ישיבת הכנסת מיום 16.3.1994, 5802). אין צורך להרחיב את
הדיבור בשאלה מה-טעם אין הממשלה נוקטת בהליך זה.
אפילוג (ארוך)
62. עם סיום הטיעונים לפנינו, ביום 29 בספטמבר
1999, היצענו לצדדים כי ישקלו אפשרות להידרש להליכי גישור-פישור ביניהם. לאחר עבור
כחודשיים ימים, ביום 15 בנובמבר, הודיעתנו המדינה כי אינה רואה הליכי גישור-פישור
כהליכים ראויים להכרעה בשאלות שבמחלוקת. מששמענו כן, סברנו כי העתירה בשלה להכרעה
בה, אלא שבסמוך לכך נתבשרנו כי הכנסת החליטה על הקמתה של ועדה פרלמנטרית לבדיקת
מצבה של מערכת הבריאות, לרבות בחינת הסוגיה שעניינה עידכונו של מדד יוקר הבריאות.
נוכח התפתחות זו הסכימו בעלי-הדין כי נדחה את הכרעת הדין עד שהוועדה תשלים את
עבודתה ותסיק את מסקנותיה.
63. עד שנגיע לעניינה של אותה ועדה פרלמנטרית, ראוי
כי נעיין בדבריו של שר הבריאות בכנסת לעת הדיון בהצעה להקמתה של הוועדה. היה זה
חבר הכנסת דוד טל שהעלה בכנסת את ההצעה להקים ועדה, ומטעם הממשלה השיב להצעה שר
הבריאות, חבר הכנסת שלמה בניזרי, אשר אמר בין השאר דברים אלה:
אדוני
היושב-ראש, רבותי חברי הכנסת. לאחר דבריו חוצבי הלבבות והלהבות של ידידי חבר-הכנסת
דוד טל, יושב-ראש ועדת העבודה והרווחה וסגן יושב-ראש הכנסת, אומר רק עוד מספר מלים
כדי לחזק את הדברים מדוע אני חושב שצריך להקים ועדת חקירה, מלכתחילה ממלכתית, ואם
לא, נסתפק גם בפרלמנטרית, שתקום ותחשוף את העוול שנעשה למערכת הבריאות בישראל.
קופות
החולים מצויות מזה זמן רב במשבר מימוני מתמשך. הסיבה העיקרית לחוסר היציבות
המימונית של מערכת הבריאות הינה מנגנון לקוי של עידכון סל השירותים במדינת ישראל,
ואנחנו נפרט את זה.
א. העידכון הנוכחי לא נותן ביטוי
נכון למקדמי המחירים במערכת.
ב. העידכון הנוכחי לא נותן ביטוי
נכון לגידול האוכלוסיה והזדקנותה.
ג. העידכון הנוכחי לא נותן ביטוי
נכון לשיפורים טכנולוגיים, ואני אפרט.
למשל, כל
שנה אנחנו מקבלים תוספת של 2% בגין גידול אוכלוסיה והזדקנותה, בעוד ששינויים
דמוגרפיים אלו הסתכמו בכ- 3%. כלומר, מאז הפעלת החוק, מה- 1.1.95, ישנה שחיקה של
אחוז אחד בכל שנה במקורות המערכת, במספרים. רק כדי לסבר את האוזן, אם אני מדבר
היום על תקציב משרד הבריאות שעומד על 19.3 מיליארד שקל, אחוז אחד זה כ- 190 מיליון
שקלים במחירים של שנת 1999. כלומר, מה- 1.1.95 עד ל- 1.1.2000, אנחנו מדברים על
חמש שנים. תכפילו חמש שנים, זה אומר שחיקה של קרוב למיליארד שקל שחסרים למערכת
הבריאות מהשחיקה של אותו אחוז.
הפיצוי על
שיפורים טכנולוגיים ניתן למעשה רק החל משנת 1998, כאשר בשנים 1996,1995 ו- 1997 לא
קיבלנו פיצוי, ואז ממילא אותו אחוז שמדברים עליו היום, אחוז אחד לשלש שנים כפול
170 מיליון, אנחנו מדברים על כחצי מיליארד שקל נוספים שלא קיבלנו אותם ... כל שנה
אנו עומדים כעני העומד בפתח ומתחננים על נפשנו: תנו לנו עוד שקל לעוד תרופה ...
אין צורך להעמיק חקר
בדבריו של שר הבריאות עד שנבין ונדע כי ראשו וליבו הם עם העותרות - עימהן ולא עם
עמיתו שר האוצר. אכן, שר הבריאות הוא משיב לעתירה, ואולם אין הוא אלא משיב פורמלי;
אין הוא משיב כשאר משיבים בעתירות.
64. הוועדה
הפרלמנטרית כוננה ביום 29 בנובמבר 1999, והכנסת הסמיכה אותה (בין השאר) להיותה
"ועדת חקירה לבדיקת יישום ומימון חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד1994-".
ביום 27 בדצמבר הגישה הוועדה לכנסת דו"ח-ביניים. בדו"ח-ביניים זה יצאה
הוועדה בביקורת על דרך הנהגתה של מערכת הבריאות, ולפיה פועלת המערכת בתנאים של
חוסר ודאות; שתחת אשר תקציב מערכת הבריאות יוסדר על-פי הכללים קבועים וידועים, מתנהל
מידי שנה בשנה - לפני תחילתה של כל שנת תקציב - מאבק על אודות התקציב שיינתן
למערכת הבריאות, תוך עשיית השלמות-תקציב לקופות החולים על דרך של מתן תמיכות.
ובלשונה של הוועדה (במסקנות הביניים):
ג. המערכת פועלת בתנאי אי ודאות -
הכללים על פיהם המערכת צריכה להתנהל משתנים מעת לעת ואינם ידועים לכל השותפים
במערכת, בזמן בו הם אמורים להפעיל אותה, דהיינו בתחילת שנת תקציב.
השינויים בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, באמצעות
חוק ההסדרים, הגבירו בצורה משמעותית את כפיפות מערכת הבריאות למשרד האוצר. כתוצאה
מכך, מתנהל מאבק שנתי על העברת כספים למימון הוצאות בנושאים שאינם שנויים במחלוקת,
כגון: גידול אוכלוסיה והזדקנותה, התפתחויות טכנולוגיות ועידכון מנגנון המחירים ...
ד. השחיקה בתקציב הבריאות - מאז
חקיקת חוק ביטוח בריאות ממלכתי ועד היום חלה שחיקה בפועל במקורות המימון של סל
שירותי הבריאות. השחיקה נוצרה כתוצאה משתי סיבות עיקריות:
1. אי עידכון ריאלי של עלות הסל בשנים
1997-1995.
........
נוכח מצב זה המליצה הוועדה
(בין השאר) לתקן את חוק הבריאות, ולהביא לכך שמדד יוקר הבריאות - אותו מנגנון
עידכון אוטומטי - ישקף באורח מסודר, קבוע וריאלי את ההתייקרויות בעלות סל הבריאות.
כן המליצה הוועדה להקצות למערכת הבריאות תוספת תקציב מלמפרע. ובלשונה:
המלצות ביניים
1. הוועדה קובעת כי תקציב שנת 2000 חייב
להתעדכן ב5%- לתחום הבריאות, 3% בגין גידול האוכלוסיה והזדקנותה ו2%- בגין שינויים
טכנולוגיים והוספת תרופות. כמו כן קובעת הוועדה כי יש להקצות למערכת הבריאות תוספת
תקציבית בשיעור נוסף שייקבע, על מנת לתקן את עיוותי העבר: על שיעור ההקצאה לנפש
לעמוד, לכל הפחות, על שיעורו ב- 1995.
.............................
4. הוועדה קובעת כי יש לתקן את חוק ביטוח
בריאות ממלכתי על מנת שיקבע את נוסחת מדד יוקר הבריאות אשר תשקף באופן מסודר, קבוע
וריאלי את ההתייקרויות בעלות הסל. דהיינו, נוסחת עדכון המדד חייבת לכלול בתוכה
עדכון של גידול האוכלוסייה והזדקנותה בשיעור 3%, התפתחויות טכנולוגיות בשיעור 2%
ועדכון ריאלי של עלויות המחירים.
הערה: בהמלצת-ביניים מס' 4
מדברת הוועדה בתיקון לחוק, ואילו אנו ענייננו אין הוא בתיקון חוק אלא בפירוש
חוק. ואולם, אותם יסודות מהותיים שהביאו את הוועדה לבקש על תיקון החוק, אותם
יסודות עצמם מזינים ועשויים להזין את פירוש החוק לעניין סמכותם של השרים כהוראת
סעיף 9(ב)(3) לחוק.
65. דו"ח-הביניים
הוגש, והעותרות ביקשו כי נתכנס לאלתר להכריע בדין. דחינו בקשה זו ונענינו לבקשת
המדינה כי נוסיף ונמתין עד להגשתו של הדו"ח במלואו, דו"ח שיגבש את
מסקנותיה הסופיות של הוועדה. עוד סברנו כי לא יהיה זה ראוי אם לא תינתן לשרי
הבריאות והאוצר שהות ראויה לעיין בדו"ח הסופי של הוועדה, שכן אפשר יראו לשנות
מדעתם.
66. בחודש פברואר
2000 פירסמה הוועדה הפרלמנטרית דו"ח סופי, דו"ח הכולל מימצאים, ניתוח
מימצאים ומסקנות. בדו"ח זה עומדת הוועדה על מצבה של מערכת הבריאות ועל השחיקה
הריאלית שחלה במימון שירותי הבריאות, בהמליצה לעשות לתיקון המצב. באותו חלק של הדו"ח
הנסוב על ניתוח המימצאים, עומדת הוועדה בפרוטרוט על השחיקה שחלה בעלות סל הבריאות,
וכך אומרת היא בין שאר דבריה:
בשעה שהציג את החוק בקריאה שניה ושלישית
במליאת הכנסת הצהיר ח"כ עמיר פרץ, אז יו"ר הוועדה לחוק ביטוח בריאות
ממלכתי, כי קביעת מדד יוקר הבריאות על פיו תתעדכן עלות סל שירותי הבריאות, מבטיחה
כי 'במרוצת הזמן לא יישחק סל הבריאות'.
הפער המצטבר בין העדכון בפועל של עלות הסל
בגין שינוי מדד יוקר הבריאות והמקדם הדמוגרפי לביטוי המלא בגין שינויים אלה, הסתכם
בשנים 2000-1996 בכ- 9.4%. פער זה מורכב משחיקה של 1.9% במדד המחירים, 7.5% במקדם
הדמוגרפי. שחיקה זו מוערכת בכ - 1.8 מילארד דולר מעלות הסל ואינה כוללת את השחיקה
במקדם הטכנולוגי. עידכון מקדם זה עומד על פי המבוקש על 5.5%. (הדגשה במקור - מ'
ח')
בקובעה מימצאים אלה שקבעה,
הוסיפה הוועדה והמליצה על עידכון מדד יוקר הבריאות על דרך שישקף את העליה הריאלית
בעלות סל השירותים. כן הציעה הוועדה לשקלל בתוככי מדד יוקר הבריאות רכיב של
התייעלות. ובלשונה של הוועדה:
1.
הוועדה קובעת שמשרד האוצר גרם בהחלטותיו מיום קבלת החוק, לשחיקת מקורות המימון
שהוקצו להפעלת חוק ביטוח בריאות ממלכתי, ובכך פגע ביישום החוק וברוח עקרונות היסוד
שעמדו בבסיס חקיקתו.
הוועדה
תובעת להחזיר את מקורות המימון שעמדו לרשות מערכת הבריאות, עם החלת החוק ולהבטיח
בחוק מנגנון עדכון שימנע שחיקה מתמדת נוספת במקורות החוק.
2.
הוועדה קוראת לוועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת לעגן בחקיקה את מנגנון
עדכון עלות הסל השנתי על שלושת מקדמיו הבאים, כדי להקטין את השחיקה בעלות הסל
ולאפשר למערכת הבריאות לפעול בתנאי ודאות גבוהה יותר:
א. מקדם דמוגרפי, גידול האוכלוסייה והזדקנותה -
ביטוי מלא של השינוי השנתי במספר הנפשות המתוקננות ע"פ דיווחי המוסד לביטוח
לאומי.
ב. מקדם טכנולוגי - בשיעור של 2%.
ג. מקדם מדד יוקר הבריאות - מדד מחירים שיותאם
לתשומות קופות החולים בפועל ויכלול גם מחיר יום אשפוז.
3.
הוועדה קוראת למערכת הבריאות להתייעל כל שנה תוך שמירה על היקף שירותי הבריאות
ואיכותם בעלות נמוכה יותר. שיעור ההתייעלות עד 0.5% לשנה יופחת משיעור העדכון
השנתי של מנגנון עלות הסל, כמפורט בסעיף 2. (ההדגשות במקור - מ' ח').
67. דו"ח הוועדה הונח על שולחן הממשלה, אך
בפועל לא עלה לדיון לפניה אלא לעת שהממשלה נדרשה לקביעתו של תקציב מערכת הבריאות
לשנת 2001 (וביני-לביני דחינו עוד ועוד את הכרעת הדין בעתירה שלפנינו).
68. לקראת הדיון המיועד הניח שר האוצר על שולחן
הממשלה מסמך שכותרתו היא "המדיניות הכלכלית לשנת 2001 - הרכב התקציב",
ובדברי ההסבר לנושא "עלות סל שירותי הבריאות לשנת 2001" מצאנו, בין
השאר, דברים אלה:
במסגרת דיוני התקציב, שוקלת הממשלה מדי שנה
את קביעת עלות סל שירותי הבריאות כחלק מקביעת סדר העדיפות הלאומי. בשנים 1996
ו1997- ניתנה תוספת ריאלית של כ- 2%... בשנים 1998, 1999 ו- 2000 ניתנה תוספת
ריאלית של כ- 3%... בשנת 2000 הוחלט על תוספת ריאלית נוספת בסך של כ- 77 מיליון
ש"ח במחירי 1998 שיועדה לתוספת תרופות חדשות לסל הבריאות.
חוק ביטוח בריאות, קובע שיטת עדכון מחירים
לעלות סל השירותים בהתאם למדדים שנקבעו בידי ועדה מקצועית והמעוגנים כיום בתוספת
החמישית לחוק. בסעיף 9 לחוק ניתנה הסמכות לעדכן את עלות הסל לקופות בשל השינויים
הדמוגרפיים שחלו באוכלוסייה. השינויים הדמוגרפיים הנזכרים והצורך בעדכון הסל בשל
תוספות ושיפורים טכנולוגיים מחייבים הפעלת הסמכות כאמור, מדי שנה, במסגרת ובכפוף
לסדרי העדיפויות בתקציב המדינה, וזאת בהתחשב בהתייעלות הקופות ובהשלכות השינויים
המבניים המוצעים להפחתת הוצאות הקופות.
בתאריך 29.11.1999 החליטה הכנסת על הקמת
ועדת חקירה פרלמנטרית במטרה לבדוק את יישומו ומימונו של חוק ביטוח בריאות ממלכתי.
בחודש פברואר 2000 פרסמה הועדה את מסקנותיה. הועדה המליצה כי מנגנון עדכון עלות
הסל יהיה על פי נוסחה אוטומטית.
משמעות המלצה זו הינה ביטול שיקול הדעת של
הממשלה בקביעת שיעור התוספת הריאלית לעלות הסל בהתאם לצרכים שיוצגו בפניה ובמסגרת
סדרי העדיפות התקציביים.
..........................
כאמור, בשנים האחרונות הממשלה הגדילה את
עלות הסל באופן ריאלי במסגרת סדרי העדיפות התקציביים תוך הפעלת שיקול דעת אל מול
מציאות משתנה ולאחר בחינת כל השיקולים הרלבנטיים, ולא במתכונת אוטומטית כהמלצת
ועדת החקירה הפרלמנטרית. מדיניות הממשלה בשנים האחרונות הובילה לכך כי כיום מצבן
הכלכלי של קופות החולים הינו יציב.
לאור כל האמור, מוצע כי שיעור התוספת
הריאלית לעלות סל שירותי הבריאות יקבע על ידי הממשלה כמידי שנה, בהתאם לצרכים
ובכפוף לסדרי העדיפות התקציביים, ויעמוד על סך של 558 מיליון ש"ח; מתוך סכום
זה, ייועד סך של 186 מיליון ש"ח למימון תוספות טכנולוגיות ותרופות חדשות לסל
השירותים.
69. בדיון שהיה
בממשלה גברה ידו של שר האוצר, והוחלט - שלא כהמלצת הוועדה הפרלמנטרית - כי אין
לקבוע מנגנון עידכון אוטומטי לסל שירותי הבריאות. כן החליטה הממשלה, כי יש להמשיך
במדיניות הנוהגת ולפיה ייקבע תקציב מערכת הבריאות "מדי שנה בידי הממשלה, וזאת
בהתאם לצרכים ובמסגרת סדרי העדיפות התקציביים...". בהמשך להחלטה עקרונית זו
הוסיפה הממשלה וקבעה את עלות סל שירותי הבריאות לשנת 2001. וזו היתה ההחלטה
במלואה:
עלות
סל שירותי הבריאות לשנת 2001
מחליטים:
1. בהמשך למדיניות
הממשלה שלפיה שיעור התוספת הריאלית לעלות סל שירותי הבריאות נקבע, מדי שנה בידי
הממשלה, וזאת בהתאם לצרכים ובמסגרת סדרי העדיפות התקציביים ושלא על-פי מנגנון של
נוסחה אוטומטית, להנחות את שרי הבריאות והאוצר כי בהפעלת סמכותם לפי סעיף 9(ב)(3)
לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד1994- (להלן - חוק ביטוח בריאות) יעמידו את
עלות הסל לקופות-החולים לשנת 2001, על סך של 19,187 מיליון ש"ח, במונחי מדד
יוקר הבריאות הממוצע לשנת 1999. עלות זו מבטאת את הגדלת עלות הסל בסך של 558
מיליון ש"ח, במונחי מדד יוקר הבריאות הממוצע לשנת 1999.
2. לייעד סך של 186
מיליון ש"ח, במונחי מדד יוקר הבריאות הממוצע לשנת 1999, מתוך העדכון האמור
בסעיף 1 לעיל, למימון תוספות טכנולוגיות ותרופות חדשות בעלות תרומה גבוהה לבריאות
הציבור במסגרת סל הבריאות. שר הבריאות יפעיל את הסמכויות הקבועות בסעיף 8 לחוק
ביטוח בריאות בהתאם לכללים ולסדרי העדיפויות שיקבע לעניין הוספת שירותים ותרופות
לסל השירותים.
70. מכל אלה ידענו כי הממשלה - ובה שר הבריאות ושר
האוצר - דבקה בעמדה שהוצגה לפנינו מטעמה, ולפיה מוסמכת היא, לפי שיקול דעתה, לעדכן
או שלא לעדכן את מדד יוקר הבריאות - בהתאם לשינויים הריאליים בעלות סל שירותי
הבריאות - וכי שיקול דעת זה מתיר לה אף שלא להידרש להמלצותיה של מועצת הבריאות
לגופן. ואמנם, נאמנה לגישתה זו מסרבת הממשלה לבחון את המלצותיה של מועצת הבריאות -
או לבחון לגופן את המלצותיה של הוועדה הפרלמנטרית, שבעיקרן זהות הן להמלצותיה של מועצת
הבריאות - באשר לשינוי שיש לערוך ברכיבי מדד יוקר הבריאות, והכל בגידרי הסמכות
הקבועה בסעיף 9(ב)(3) לחוק הבריאות.
71. משהובאה החלטת הממשלה לידיעתנו - ובצירוף לה
בקשת המשיבים כי נכריע בדין - ביקשנו את תגובת העותרות. תגובת העותרות הייתה,
כמשוער, כי נכריע אמנם בדין. ואכן מכריעים אנו בדין.
כללם של דברים
72. הצו על-תנאי שיצא מלפנינו הורה את המשיבים ליתן
טעם, מדוע לא יצהיר בית-המשפט כי שומה עליהם על המשיבים לפעול בהתאם להמלצתה של
מועצת הבריאות - המלצה שמיום 13 באוקטובר 1997 - וכסמכותם בהוראת סעיף 9(ב)(3)
לחוק בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1994, יעדכנו על-פי אותה המלצה את עלות סל
שירותי הבריאות לקופות החולים.
לעתירה זו אין אנו נענים וצו כעתירת העותרות
אין אנו מצווים.
ואולם, אין אנו דוחים את העתירה מכל-וכל,
ובייסדנו הכרעתנו על טעמים שהארכנו לדבר בהם בחוות דעתנו, אנו נענים למיקצתה. אנו
עושים אפוא את הצו מוחלט במובן זה, שמורים אנו את שר הבריאות ושר האוצר להידרש
להחלטתה של מועצת הבריאות מיום 13 באוקטובר 1997, לדון בה לגופה, לקבוע מימצאים,
להסיק מסקנות ורק לאחר כל אלה להחליט ולנמק את החלטתם כיאות. בהליך זה של דיון
וגיבוש עמדה רשאים הם המשיבים, כמובן, לעמוד בקשר עם העותרות - או עם מועצת
הבריאות - ולבקש מהן נתונים ומידע הנצרכים לעניין.
מתוך שהליכי העתירה נמשכים והולכים זמן רב
(הצו על-תנאי ניתן ביום 9 בנובמבר 1998) יקיימו המשיבים צו מוחלט זה תוך ארבעה
חודשים מהיום.
המשיבים ישלמו לכל אחת מן העותרות שכר טרחת
עורך דין בסך של 15,000 ש"ח.
ש
ו פ ט
השופט י' אנגלרד:
חברי השופט מ' חשין הרחיב והעמיק בדבר ההיבטים
השונים של מימון שירותי הבריאות במסגרת חוק ביטוח בריאות ממלכתי ומסכים אני עם
עיקרי הדברים. אולם, דברים אלה אינם מביאים אותי לאותה המסקנה הסופית אותה הסיק
חברי, וזאת על רקע השתלשלות העניינים לאחר הגשת העתירה כמתואר באפילוג של חברי.
שאלת עידכון עלות הסל לפי סעיף 9(ב)(3) לחוק, נידונה בוועדה פרלמנטרית מיוחדת
והמלצותיה זכו לדיון ולהכרעה בממשלה. הממשלה קבעה את אשר קבעה בשאלת המימון, אשר
כללה גם את הסוגיה המשמשת מושא לעתירה שלפנינו. בנסיבות אלה, אין לומר שטענות
העותרות לא זכו לדיון מפורט על ידי השרים להם מסור שיקול הדעת לפי החוק וכי עליהם
להידרש להן פעם נוספת. לאחר הדיון הפרלמנטרי וההכרעה הממשלתית בסוגיה איני רואה כל
טעם, לא מעשי ולא עקרוני, כי בית משפט זה יצווה על השרים, שעמדתם ידועה, כי יעיינו
וישקלו פעם נוספת בסוגיה הנדונה. לגופו של עניין, בית משפט זה אינו יכול ואינו
צריך, ככלל, לעסוק ולהכריע בשאלות של הקצאת משאבים במדינה לפי סדר עדיפות כלשהו.
החוק השאיר כאן במודע שיקול דעת לשרים, הנושאים - יחד עם הממשלה - באחריות
פרלמנטרית. מן המפורסמות הוא כי צרכי המדינה, גם הדחופים וההכרחיים ביותר הם רבים
מאד וכי המשאבים מצומצמים מאד; אך הקביעות לגבי סדר העדיפויות אינן נמנות על
תפקידי הרשות השופטת.
לכן, לטעמי, יש לבטל את הצו-על-תנאי ולדחות את
העתירה.
ש
ו פ ט
השופט ט' שטרסברג-כהן:
עיינתי בחוות-הדעת של
השופט מ' חשין ושל השופט י' אנגלרד ואני מסכימה לתוצאה אליה הגיע חברי השופט מ'
חשין ולנימוקיו לתוצאה זו.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט מ'
חשין, ברוב דעות של השופט מ' חשין והשופטת ט' שטרסברג-כהן ובניגוד לדעתו של השופט
י' אנגלרד.
היום,
כ"א בכסלו התשס"א (18.12.2000).
ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש
ו פ ט
העתק
מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
98023440.G29