יונתן שוחט ואח' נ. הועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא

פסק-דין בתיק עע"ם 2339/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 2339/12 לפני: כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט י' עמית כבוד השופט א' שהם המערערים: יונתן שוחט ואח' נ ג ד המשיבות: 1. הועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא 2. עיריית כפר סבא 3. הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, מיום 14.2.2012, בעת"מ 57029-09-11, שניתן על-ידי כב' השופט א' ש' שילה – סג"נ תאריך הישיבה: כ"א באייר התשע"ג (1.5.2013) בשם המערערים: עו"ד דרור ברוטפלד; עו"ד דניאל הרשקו בשם המשיבות 2-1: עו"ד בתיה בראף; עו"ד גילי שמואלי בשם המשיבה 3: עו"ד נטע אורן פסק-דין השופט א' שהם: ­­ 1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופט א' ש' שילה – סג"נ), מיום 14.2.2012, בעת"מ 57029-09-11, בגדרו נדחתה עתירתם של המערערים להפסקת עבודות הפיתוח והבניה לסלילת דרך בסמוך לבניינים בהם הם בעלי זכויות, וזאת בהתאם לתב"ע (תכנית בניין עיר) הקיימת באזור. רקע עובדתי והליכים קודמים 2. המערערים הינם בעלי זכויות בשני בתים משותפים, בניין "בית התמר" ובניין "בית שבירו", ברחוב משה סנה, ב"שכונה הירוקה", אשר בכפר-סבא. בעתירה שהגישו לבית המשפט לעניינים מנהליים, ביום 27.9.2011, ביקשו המערערים מבית המשפט להורות למשיבה 1 (להלן גם: הועדה המקומית לתכנון ובניה כפר סבא או הועדה המקומית) ולמשיבה 3 (להלן גם: הועדה המחוזית), להרוס את דרך משה סנה בכפר סבא (להלן: הדרך), ולבנות דרך חדשה, אשר תתאים באופן מדויק להוראות תכנית המתאר המחוזית כס/60/1/א (להלן: תכנית המתאר או התכנית), לרבות נספח התנועה המפורט שצורף לה, אשר בתשריט שבו, מופיעים פרטי הדרך, מידותיה ומרכיביה, והכל כפי שיפורט להלן. 3. תכנית המתאר האמורה אושרה על ידי הועדה המחוזית לתכנון ולבניה ביום 21.12.2005, ופורסמה למתן תוקף ביום 20.8.2006. במהלך שנת 2007, ובהמשך להכנת התכנית, הוכנה תכנית פיתוח, המתייחסת, בין היתר, לפיתוח רחוב משה סנה בכפר-סבא, ולשינוי התכנון הפנימי שבו, מן התכנון המקורי שהוצע בתכנית (להלן: תכנית הפיתוח). הודעה על השלמת תכנית הפיתוח ותחילת ביצועה בשטח, נמסרה בועדת המשנה לתכנון ולבניה ביום 9.10.2007. במקביל לכך, הוגשה תכנית התנועה, הכוללת את ביצוע סלילת הדרך ברחוב משה סנה, לאישור משרד התחבורה (להלן: תכנית התנועה). ביום 24.10.2011, התקבל אישור משרד התחבורה לתכנית זו. 4. בהמשך להשלמת תכנית הפיתוח, פורסמו מכרזים לביצועה; ביום 21.7.2008, ניתנה החלטת הועדה המקומית בבקשה לביצוע עבודות עפר, תשתית, מערכות ניקוז וביוב, מים, תקשורת וחשמל במתחם תכנית המתאר, אשר בהתאם לה הוצא, ביום 23.7.2008, היתר בניה. בנוסף, ביום 31.3.2011, ניתנה החלטת הועדה המקומית בבקשה לביצוע תכנית הפיתוח לשכונת "הזמר העברי", אשר במתחם תכנית המתאר, ובהתאם לה, הוצא, ביום 4.4.2011, היתר בניה לדרך. על בסיס היתרי הבניה האמורים, בוצעו העבודות והסתיימו זה מכבר. 5. בהתאם לבקשות להיתר, שהוגשו על ידי המערערים, בליווי תכניות הפיתוח האמורות, ניתן ביום 24.8.2009, היתר בניה לבניין "בית התמר". כמו כן, ביום 14.4.2011, ניתן היתר בניה לבניין "בית שבירו". 6. לטענת המערערים בעתירתם, עבודות הבניה וסלילת הדרך בוצעו שלא לפי נספח התנועה, המהווה חלק מן התב"ע. לגרסתם, שינוי נספח התנועה, בדרך של הכנת תכנית פיתוח לדרך, הסוטה ממנו, עולה כדי שינוי של דין (תב"ע), המצריך הליכים מתאימים, כגון פרסום השינוי, דבר שלא נעשה בפועל. עוד נטען, כי המערערים רכשו את הזכויות בדירות שבבניינים, בהסתמך על התב"ע שפורסמה כדין. לעומת זאת, תכנית הפיתוח נערכה בהיחבא, ללא כל הליך של פרסום ומבלי שהנפגעים ממנה השמיעו את קולם. לפיכך, כך טענו המערערים, זכויותיהם צריכות להיקבע אך ורק על פי הפרסומים המחייבים. המערערים הוסיפו וטענו כי, הסטייה העיקרית מנספח התנועה, נעוצה בכך שהדרך נסללה בצמוד לבניינים בהם הם מתגוררים, במקום במרחק של כ-10 מטרים מהם, כפי התכנון המופיע בנספח התנועה, תוך הצרתה של הדרך. כמו כן, טוענים המערערים לשינויים נוספים שבוצעו, וביניהם: הדרך פלשה לשטח ציבורי פתוח, אשר בחזית בניין "בית התמר"; רוחב הדרך, לרבות המדרכות, הוקטן; בוטלה החנייה שתוכננה ברוחב של 2.5 מטר; רוחבם של המפרדה, המיסָעָה והמדרכה בצד בנייני המערערים – הוצר; וכן, הוקמה כיכר ברוחב 30 מטר והוסף מסלול אופניים, רכיבים אשר לא מופיעים בתכנית המתאר, וזאת במקום שטח ציבורי פתוח. עוד נטען, כי סלילת הדרך באופן הזה, מעלה במידה רבה את רמת הרעש הצפויה בדירותיהם. 7. לאור זאת, פנו המערערים, בראשית חודש אוגוסט 2011, לראש העיר, למהנדס העיר ולאדריכל עיריית כפר סבא, בבקשה להפסיק מיידית את עבודות הפיתוח ברחוב משה סנה, משהבחינו בכך שהדרך נסללת, שלא בהתאם להוראות תכנית המתאר. המערערים נענו, כי העירייה החליטה לשנות את מתווה הדרך. משכך, פנו המערערים במכתב, מיום 15.8.2011, אל הגורמים הרלוונטיים בעירייה בדרישה לתיקון החריגות, ואף התרו כי אם לא תענה בקשתם ייאלצו לפנות לערכאות. במכתב תשובה מטעם מהנדס העירייה, מיום 22.8.2011, נכתב, בין היתר, כי אין מדובר בהפרות הנוגדות את מסמכי התב"ע, אלא בשינויים תנועתיים ובטיחותיים שבוצעו במסגרת תכנית הפיתוח, וזאת בהתאם לסמכות העירייה, והכל לטובת הפרויקט. 8. בהמשך לכך, ולאחר שתשובת מהנדס העירייה לא הניחה את דעתם של המערערים, הם שלחו, ביום 1.9.2011, באמצעות בא כוחם, מכתבים לועדה המקומית ולועדה המחוזית, ודרשו כי אלה תפעלנה בהתאם לסמכותן, כדי להפסיק את ביצוע העבודות ברחוב משה סנה. לטענת המערערים, לאחר שליחת המכתב, הם הבחינו בהאצה ממשית בביצוע העבודות לשם השלמת הדרך. ביום 13.9.2011, נתקבלה תשובת היועץ המשפטי של הועדה המקומית, אשר דחה את כל טענות המערערים, בציינו, כי עבודות הסלילה הינן חוקיות, ואין כל מקום להורות על הפסקתן. 9. לנוכח הדברים האלה, הגישו המערערים, כאמור, עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים, ביום 27.9.2011 (להלן: העתירה הראשונה). בד בבד, הוגשה בקשה לצו ביניים, שנועד למנוע את השלמת עבודות סלילת הדרך. פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים 10. ביום 14.2.2012, ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופט א' ש' שילה – סג"נ), אשר דחה את עתירת המערערים על הסף, מטעמים של שיהוי, מעשה עשוי, וחוסר תום לב, כפי שיפורט להלן. 11. בפתח פסק דינו, דן בית המשפט המחוזי בטענת השיהוי, וקבע כי הוא מאמץ את גרסת המשיבות, שלפיה, חלקן הארי של עבודות הסלילה הסתיים בראשית חודש יוני 2011, הווה אומר, יותר משלושה חודשים לפני מועד הגשת העתירה. צוין בפסק הדין, כי "העותרים [המערערים] יכולים היו לראות את תוואי הדרך הנכבשת ונסללת, ולעמוד על רוחבה הכולל ועל העבודות המתקדמות שנעשו בה למצער בחודש יוני 2011, אם לא קודם לכן". בית המשפט המחוזי הוסיף, כי המערערים, אשר לשיטתם קנו את דירותיהם על-פי התכנון שבנספח התנועה, היו צריכים להיות רגישים במיוחד לעניין מיקומה של הדרך, ולהבחין בשינוי, בסמוך לאחר תחילת העבודות. עוד הדגיש בית המשפט המחוזי, לעניין זה, כי אף שהמערערים התרו במכתבם מיום 15.8.2011, לגבי הפנייה לערכאות, תוך 72 שעות – הרי שבסופו של דבר, הם הגישו את עתירתם רק ביום 27.9.2011, בפתחה של תקופת החגים. בית המשפט קבע בפסק דינו, כי "היית מצפה מהעותרים [המערערים] למהר ולהגיש את עתירתם סמוך ככל האפשר לאחר שהבחינו בעבודות הסותרות את נספח התנועה, שנעשו מול עיניהם, במיוחד כשההוצאה הציבורית הכרוכה בעבודות אלו ברורה לכל". בית המשפט הוסיף וקבע, כי העתירה הוגשה בחלוף יותר מכפל תקופת השיהוי הסטטוטורית, בת 45 הימים, מהמועד שבו יכלו המערערים להבחין בתוואי הדרך. בית המשפט הוסיף עוד, בהקשר זה, כי "ייתכן שאפילו היו העותרים [המערערים] מגישים את העתירה לקראת תום תקופת השיהוי הסטטוטורית, עדיין היה מקום לראות שיהוי בגין משך הזמן שחלף, שהרי העותרים [המערערים] עצמם טוענים כי בתקופה זו היו העבודות בדרך בעיצומן". בית המשפט המחוזי אף נתן דעתו לכך, שהמערערים לא פנו בבקשה לסעד במעמד צד אחד, או לכל הפחות, בבקשה לקביעת דיון מוקדם, אלא אף ביקשו לדחות את מועד הדיון שנקבע ליום 7.11.2011, לתקופה של שלושה שבועות. אשר על כן, הגיע בית המשפט המחוזי לכלל מסקנה, כי המערערים השתהו בהגשת העתירה, ובכך איפשרו למשיבות להמשיך ולהשקיע כספי ציבור בסכומים ניכרים, וזאת מבלי לנסות ולהביא לעצירת התהליך, מבעוד מועד. בסופו של יום, קבע בית המשפט, כי מתקיימים בענייננו הן שיהוי סטטוטורי (היינו, שיהוי מעבר ל-45 הימים שנקבעו בחוק), הן שיהוי סובייקטיבי, והן שיהוי אובייקטיבי. 12. אשר לטענת חוסר תום הלב של המערערים, קבע בית המשפט, כי מעיון בהיתרי הבניה שניתנו לבנייני המערערים, אשר כללו את תכנית הפיתוח הסביבתי שלהם, עולה, כי תכנית הדרך, כפי שנסללה בפועל, ולא כפי שתוכננה בתשריט שבנספח התנועה, היתה חלק בלתי נפרד מבקשות ההיתרים, ומההיתרים עצמם כפי שאושרו, בתאריכים 24.8.2009 ו- 14.4.2011. בית המשפט המחוזי קבע בפסק דינו, כי "קשה להלום שהעותרים [המערערים], הטוענים כי קנו דירותיהם על פי התב"ע ונספח התנועה, לא בחנו גם את תוכניות הבניה וההיתרים או הבקשות להיתרים כפי שהוגשו". בית המשפט אף ציין, כי הדברים נכונים ביתר שאת, שעה שאחד המערערים הוא המבקש בבקשה להיתר לבניית "בית התמר". לפיכך, כך נקבע, ניתן ללמוד מעובדות אלה על חוסר תום לבם של המערערים. 13. אשר לטענה כי מדובר ב"מעשה עשוי", קבע בית המשפט המחוזי, כי אף טענה זו עומדת למשיבות לשם דחיית העתירה. נקבע, לעניין זה, כי בהתאם למצב בשטח, ניתן ללמוד, שבעת הגשת העתירה, היתה סלילת הדרך בבחינת מעשה עשוי. 14. אשר לטענות המערערים בדבר סטיית תכנית הפיתוח מנספח התנועה, קבע בית המשפט המחוזי "שאין לדחות מיניה וביה את טענת המשיבות כי לשון התב"ע איפשרה להכין תכנית פיתוח שבה מתווה הדרך יוזז לכיוון זה או אחר, ויעשו בה אף שינויים נוספים". ואולם, נקבע, כי טענות בנושא זה, היה על המערערים להפנות לועדת הערר המחוזית, בערר על החלטת הועדה המקומית לאשר את תכנית הפיתוח כפי שאושרה, ולהוציא היתר בניה לביצועה של התכנית. בית המשפט המחוזי ציין, כי לא מצא צורך להכריע, לגופה של הטענה, האם רשאית הייתה הועדה המקומית לשנות את תכנית הדרך, באופן שבו שינתה אותה. 15. אשר על כן, ומהטעמים שפורטו לעיל, דחה, כאמור, בית המשפט המחוזי את עתירת המערערים, וחייבם בהוצאות המשפט, בסך 27,500 ₪. 16. ביום 20.3.2012, הגישו המערערים ערעור לבית-משפט זה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, המונח לפנינו, ואדרש אליו בהמשך הדברים. ביני לביני, ביום 4.6.2012, הגישו המערערים ערר לועדת הערר המחוזית (ערר מס' 151/12), בגין הוצאת היתרי הבניה ביום 23.7.2008 וביום 4.4.2011, לתכנית סלילת הדרך כפי שנסללה בפועל, ואשר לטענתם חרגה מתכנית המתאר המקורית, כאמור. החלטת ועדת הערר המחוזית 17. ביום 7.11.2012, ניתנה החלטת ועדת הערר המחוזית במחוז המרכז (להלן: ועדת הערר או הועדה), שבמסגרתה נדחה עררם של המערערים פה אחד, כפי שיפורט להלן. 18. בפתח הדברים, ציינה ועדת הערר, כי "הנושא בכללו לרבות אי החוקיות הנטענת ומשקלה בנסיבות, הוכרע על ידי בית המשפט בפסק דינו והערתו בנוגע לאפשרות הפנייה לועדת הערר, ניתנה בדיעבד, ולא היה בכוונתו 'להחיות' אפשרות זו בנסיבות תיק זה". יחד עם זאת, דנה ועדת הערר בערר שלפניה, על רקע הטענות בנושא השיהוי, והיותה של הדרך בגדר מעשה עשוי, ובשולי הדברים מצאה למתוח ביקורת על האופן בו נוהגות הרשויות בנושא שינוי נספחים, מבלי לאפשר ביקורת ציבורית. להלן אפרט את הדברים כסדרם. 19. ועדת הערר עמדה על כך כי המערערים השתהו בפנייתם אליה, במשך כארבעה חודשים, במהלכם הסתמכו הרשויות על קיומו של פסק דינו של בית המשפט המחוזי, והשלימו את העבודות, על פי היתרי הבניה שהוצאו להן. ועדת הערר הדגישה, כי ערר יש להגיש תוך 30 יום מקבלת ההחלטה עליה עוררים, או מקום בו מדובר בגילוי מאוחר של העובדות, במהירות הראויה, ולא יאוחר מ-30 יום מהמועד שבו הובררו העובדות הרלבנטיות. ועדת הערר אף סקרה את המבחנים שהתוותה הפסיקה בסוגיית השיהוי, בציינה, כי בית המשפט המחוזי עשה את מלאכתו נאמנה בעניין זה, כאשר אין ספק כי גם קודם להגשת הערר, בשעה שנדונה העתירה, התקיימו יסודות השיהוי האובייקטיבי והסובייקטיבי "קל וחומר משחלפו ארבעה חודשים נוספים והנושא הגיע לפתחנו". עוד נקבע, כי הדברים אף נכונים ביתר שאת, נוכח היותו של המעשה – בגדר מעשה עשוי, וגם מסיבה זו יש לדחות את הערר. 20. אשר לטענה בדבר אי חוקיותם של ההיתרים שהוצאו, ציינה ועדת הערר, כי ספק אם קיימת לה סמכות מלכתחילה, לבחון חוקיותם של היתרים, שביצועם הסתיים. ואולם, צויין, כי בשל השיהוי שחל בענייננו, ובשים לב לעובדה שעסקינן במעשה עשוי – אלמנט אי החוקיות הנטען אינו משנה את התוצאה בעניינם של המערערים. יצוין, כי לגישת הועדה, ניתן לדחות את הערר גם לגופו של עניין, שכן "קיים פירוש, גם אם דחוק, לפיו הועדה המקומית [המשיבה 1] הסתמכה על הוראות התכנית אשר קובעת מדרג בין הנספחים השונים לה, בין אם מחייבים, בין אם מנחים ובין אם 'סכמתיים'". הועדה סברה, כי במצב דברים זה, ואף אם מדובר בנספח מנחה, הרי שניתן לסטות ממנו, בהתבסס על שיקולים עניינים ותכנוניים. 21. בשולי ההחלטה, מצאו לנכון חברי ועדת הערר, להבהיר כי "עדיפה דרך ההפקדה על דרך שינוי הנספחים". נאמר, בהקשר זה, כי מסלול ההפקדה עומד בבסיס הגדרתן של תכניות שנעשו כדין, ולמעשה, היסוד המכונן בתכניות מתאר, מבוסס על היותן מפורסמות לציבור ונתונות לביקורתו, בצד היותן ראויות, כפי שנקבע על ידי מוסד התכנון המוסמך לאשרן. אשר על כן, המליצה ועדת הערר, כי "נכון תפעל הועדה המקומית [המשיבה 1] אם להבא שינויים כגון דא ייעשו במסגרת של תכנית שתופקד, או לכל הפחות, במסגרת פרסום מוגבל יותר להתנגדויות (דוגמת הקלה)". לאור כל האמור, דחתה הועדה את הערר שהוגש על-ידי המערערים. 22. ביום 26.12.2012, הגישו המערערים עתירה מנהלית נוספת לבית המשפט לעניינים מנהליים, במחוז מרכז-לוד (עת"מ 53469-12-12) (להלן: העתירה השניה), בה ביקשו מבית המשפט להורות על ביטול החלטת ועדת הערר המחוזית, מיום 7.11.2012, ועל החזרת הדיון לועדה, על-מנת שתדון לגופו של הערר. 23. ביום 28.2.2013, החליט בית המשפט המחוזי (כב' השופטת ז' בוסתן), כי מן הראוי להמתין עד לפסק דינו של בית משפט-זה, בערעור שהוגש על-ידי המערערים, במסגרת העתירה הראשונה. טענות המערערים בערעור 24. בערעור שהגישו המערערים לבית-משפט זה, על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים, אשר ניתן בעתירתם הראשונה, נטען, כי טעה בית משפט קמא משלא הבחין בין הועדה המקומית לבין העירייה, כשתי ישויות משפטיות נפרדות. לטענת המערערים, הסעד העיקרי שהתבקש בעתירה, כּוּון נגד הועדה המקומית, אשר רק ביום 1.9.2011 יוּדעה, באמצעות מכתבם של המערערים אליה, בדבר הפרת הוראות התב"ע על-ידי העירייה. לפיכך, כך נטען על-ידי המערערים, יש למנות את המועד לבחינת נושא השיהוי מיום זה, ומשעתירתם הוגשה ביום 27.9.2011, לא היה כל מקום לדחות את העתירה על-הסף מחמת שיהוי. עוד הוסיפו המערערים וטענו בהקשר זה, כי טרם פנייתם לערכאות כנגד הועדה המקומית, הם פנו אליה בתלונה, כדי לאפשר לה למצות את הדין עם עבריין הבניה, קרי העירייה. לפי הטענה, במידה שהיו המערערים פונים מיד לבית משפט קמא בעתירה נגד הועדה המקומית, היתה נדחית עתירתם, כמוקדמת. המערערים המשיכו ותקפו, את משקל היתר שנתן, לטענתם, בית משפט קמא, למסכת התכתובות והפגישות שערכו המערערים עם העירייה, אשר ביצעה את עבירות הבניה מושא הליך הזה. לטענתם, בית המשפט המנהלי נדרש אך לבדוק את שיקול דעת הועדה המקומית באכיפת חוקי התכנון והבניה, וזאת מהמועד הראשוני, שבו נמסר לועדה המקומית על דבר הפרת חוקי התכנון והבניה, כפי שהיה במקרה דנן. לטענת המערערים, ישנם שני מסמכים המוכיחים את טענתם, לפיה הועדה המקומית לא ידעה את דבר הפרת הוראות חוק התכנון והבניה על ידי העירייה, לפני המכתב שנשלח על-ידי בא כוחם: המסמך הראשון, הוא חוות דעת השמאי המכריע – שבה צוטטו הוראות נספח התנועה והתב"ע, כפי שאלו הוצגו בפני השמאי, בין היתר, על-ידי שמאי הועדה המקומית, אשר כלל לא ידע כי בוצע שינוי בנספח התנועה ובתב"ע. המסמך השני, "הגרמושקה" (תכנית הגשה לקבלת היתר בניה – א.ש.) שהוגשה על-ידי הועדה המקומית והעירייה, לבקשה לצירוף ראיות, ממנה לא ניתן ללמוד על כוונת העירייה לסטות מהוראות התב"ע. בהקשר זה, טענו המערערים, כי טעה בית משפט קמא, משביקש לראות אך את תיק היתר הבניה של הבניינים, ולא את תיק הבניין של הדרך, מושא הליך זה. לפי הטענה, עיון בתיק הבניין של העירייה בועדה המקומית, מלמד כי העירייה לא מסרה לועדה המקומית, שבכוונתה לסטות מהוראות התב"ע ונספח התנועה, ולו מטעם זה, דין הערעור להתקבל. בהמשך לנושא השיהוי, נטען על-ידי המערערים, כי שגה בית משפט קמא, משלא בחן את נושא השיהוי, בדגש על החריג לו, הנוגע לפגיעה חמורה בשלטון החוק, אשר מתקיימת במקרה זה. לגישת המערערים, גם אם יש בסיס לטענת השיהוי, יש לדחות את הטענה בשל הנימוקים הבאים: האחד, יש בסטיות של העירייה מהוראות נספח התנועה ומהתב"ע, כדי לפגוע בציבור רב של אנשים המתגוררים בשכונה. השני, ההפרה הנטענת ושינויו של נספח התנועה נעשו ללא הליך פרסומי כדין ושלא בתום לב. לטענת המערערים, יסודות השיהוי הסובייקטיבי לא מתקיימים, מאחר שמיד עם גילוי חריגות הבניה בחודש אוגוסט 2011, פנו נציגי המערערים לגורמים המוסמכים בעירייה, והדגישו בפניהם את כוונתם לעמוד על זכויותיהם באשר לדרישה לסלילת הדרך בהתאם לתב"ע. עוד נטען, כי אף חליפת המכתבים בין הצדדים העידה על כוונת המערערים לעמוד על זכויותיהם. לגרסת המערערים, אף יסודות השיהוי האובייקטיבי לא מתקיימים, וזאת מאחר שלא הוצגה כל תשתית ראייתית בפני בית משפט קמא ביחס לנזק שנגרם לעירייה או לצד שלישי, כתוצאה מהאיחור בהגשת העתירה, שעה שמדובר בעתירה אשר הוגשה כאמור, אך 27 ימים ממועד פניית המערערים לועדה המקומית. יתירה מזאת, לפי הטענה, העירייה פעלה בחוסר תום לב והאיצה את ביצוע העבודות לאחר קבלת המכתב מבא-כוחם של המערערים, ומשכך אין לה להלין אלא על עצמה בהקשר להוצאות הכספיות שהוציאה. עוד הוסיפו וטענו המערערים, כי אין הם חולקים שכבר בחודש יוני 2011, הם יכלו לראות את תוואי הדרך ההולך ונסלל, ולהבחין עד כמה הדרך קרובה לבתיהם, לעומת התכנון שבנספח התנועה. ואולם, לטענת המערערים, הם היו סמוכים ובטוחים שהעבודות מבוצעות בהתאם לתב"ע, ורק בחודש אוגוסט 2011 הבינו כי העבודות מבוצעות תוך חריגה ניכרת מהתב"ע ומנספח התנועה. לפי הטענה, כל שראו המערערים הוא אתר עבודה, ולא היתה להם שום ידיעה היכן בדיוק תמוקם הדרך בסופו של דבר. 25. אשר לקביעת בית משפט קמא בנוגע לחוסר תום ליבם של המערערים או מי מטעמם, טענו המערערים, כי מ"הגרמושקות" שהוגשו בהקשר להיתר הבניה בבנייניהם, לא ניתן היה לדעת כי הוראות התב"ע שונו או שנספח התנועה שונה. זאת, משום שנספח הפיתוח – אשר מכוחו ניתן היתר הבניה ובוצעה הסטייה מהוראות התב"ע ומנספח התנועה – נערך ללא פרסום, וללא הליך התנגדויות, בניגוד לכל דין. עוד הוסיפו וטענו המערערים, כי טעה בית משפט קמא, משלא ייחס חוסר תום לב לועדה המקומית, כאשר השמאי מטעמה ציין, במסגרת "שומה מכרעת", אך ורק את התב"ע ונספח התנועה לה כמחייבים, והסתיר מפני השמאי המכריע את תכנית הפיתוח וכוונת הועדה המקומית או העירייה לסטות מהתב"ע או מנספח התנועה. בהתאם ל"שומה המכרעת", נקבעה שומת היטל ההשבחה שעל דיירי "בית התמר" לשלם, וכתוצאה מכך, הם שינו את מצבם לרעה. 26. לבסוף טענו המערערים, כי טעה בית משפט קמא, משלא קבע כי פעולות הבניה והסלילה שביצעה העירייה, נעשו ללא כל הסמכה שבחוק, והן מהוות סטייה חמורה ואסורה מהוראות התב"ע, ולכן יש להרוס לאלתר את הדרך שנבנתה. לגישת המערערים, בחירת העירייה לחרוג מהוראות התב"ע, על נספחיה, נתקבלה בניגוד לכללי המשפט המנהלי, זאת שכן ההחלטה התקבלה משיקולים זרים, בחוסר הגינות ותום לב, ומבלי לקיים הליך של שימוע לציבור הנפגעים בעניין זה. לפי הטענה, העירייה סטתה מהוראות התב"ע מסיבות פוליטיות ולא ענייניות, וזאת כדי להיטיב עם השכונה הסמוכה – שכונת "סביוני הכפר", ולהגן עליה מפני "השכונה הירוקה", בה נבנו בנייני המערערים. לטענת המערערים, בפגישות שקיימו עם נציגי העירייה, נמסר להם מפורשות, כי "השכונה הירוקה" הינה "המכה של סביוני הכפר", ומשכך, הפרת הוראות התב"ע ונספח התנועה לה, באופן של הצמדת הדרך דווקא לקווי הבניין של המערערים, מהווה הפלייה פסולה. לסיכום, נטען על-ידי המערערים, כי כלל החריגות שביצעה העירייה – לרבות ביטול מפרצי החניה, שינוי תוואי הדרך והצמדתה לחזית בנייני המערערים, ביטול השטח הציבורי הפתוח, הוספת כיכר מזרחית והקטנת שטח המפרדה – כל אלה סוטים באופן קיצוני ממתחם הסבירות והמידתיות, ולכן דינם בטלות. טיעוני המשיבות 2-1 27. לטענת המשיבות 2-1, הועדה המקומית ועיריית כפר סבא בהתאמה (להלן גם: המשיבות), דין הערעור להידחות על הסף ואף לגופו של עניין. וזאת, בין היתר, בשל הנימוקים הבאים: אין מקום להתערב בממצאי העובדה שנקבעו על ידי בית משפט קמא; הסעדים שמתבקשים בערעור הפכו עקרים מתוכן, מאז ניתנה החלטת ועדת הערר, אשר דחתה את טענות המערערים מחמת שיהוי כבד, חוסר תום לב ובשל עקרון המעשה העשוי, ואף לגופו של עניין. לשיטת המשיבות, לא נפל כל פגם בקביעות העובדתיות או המשפטיות של בית המשפט המחוזי. הכרעותיו העובדתיות של בית המשפט, התבססו, בעיקרן, על תצהירים שהוגשו על-ידי המערערים עצמם, ועל עדויות משלימות שנשמעו בעל פה באולם בית המשפט. יתירה מזאת, משניתנה החלטת ועדת הערר – גוף התכנון המקצועי – אשר קבעה כי הדרך נסללה כדין ונספח התנועה איננו מחייב, הרי שנסתם הגולל על טענות המערערים. לפי טענת המשיבות, הערעור דנא, כמו ההליכים הקודמים בענייננו, נגוע בשיהוי מהותי, המצדיק את דחייתו על הסף. כפי שקבע בית משפט קמא כממצא עובדתי, עבודות הסלילה ברחוב משה סנה בוצעו במקום, מזה יותר משנה, במהלכה ידעו המערערים אודות ביצוען. יתירה מזאת, לטענת המשיבות, היתר הבניה הוצא על פי תכנית הפיתוח, והמערער 1 אף עיין בהיתר ובתשריט המצורף לו במחלקת ההנדסה של העירייה, עוד טרם שהוגשה העתירה הראשונה בהליך זה. מתכנית הפיתוח, אשר מהווה חלק בלתי נפרד מבקשות היתרי הבניה שאושרו, עולה, כי תוואי הדרך כפי שנסללה בפועל, הופיע בבקשות להיתר בניה של בנייני המערערים. לטענת המשיבות, חרף העובדה שהמערערים ידעו אודות תוואי הדרך, לפי תכנית הפיתוח, הם ישבו על הגדר ולא פנו לערכאות משפטיות על מנת לעצור את סלילת הדרך, ורק לקראת גמר ביצוע העבודות, החלו לשגר מכתבים למשיבות בעניין זה. יתירה מזאת, לטענת המשיבות, אף בהיתרי הבניה שהוצאו לבנייני המערערים, ביום 24.8.2009 וביום 14.4.2011, ניתן כבר לראות כי המרחק בין הבניינים המתוכננים לבין הדרך, כפי שבוצעה בפועל, תואם את האמור בתכנית הפיתוח. לפי הטענה, שני היתרי הבניה מציגים וכוללים בחובם את התכנון המעודכן של רחוב משה סנה, ומשכך, טענות המערערים בעניין הסתמכותם, כביכול, על נספח התנועה של התכנית הינן טענות תמוהות, והן נגועות בחוסר תום לב. 28. לגופו של עניין, טוענות המשיבות, כי לא נגרמה פגיעה בשלטון החוק באופן שבו הושלמה הדרך, בסופו של דבר. לטענתן, הן פעלו בהתאם לסמכויותיהן ולא נפל כל פגם בהחלטות אשר התקבלו, ואף ועדת הערר קבעה בהחלטתה, כי סלילת הדרך נעשתה כדין. לעמדת המשיבות, בהתאם להוראות תכנית המתאר עולה, כי ההוראה המחייבת בתכנית, מתייחסת אך ל"רוחב הדרך", בעוד שכל שאר מרכיבי הדרך, לרבות הסדרי התנועה, אופן חלוקת הדרך למיסעה, חניה או שביל אופניים, נתונים לשיקול דעת הרשות, ובלבד שרוחב תחום הדרך הסטטוטורי על-פי התב"ע, נשמר. לפי הטענה, רוחב הדרך לא שונה ביחס להוראות התכנית, וככל שקיימים שינויים בין נספח התנועה לתכנית הפיתוח, הרי ששינויים אלה נוגעים להסדרי התנועה ושינוי השימושים בתוך גבולות הדרך הקבועים בתב"ע. עוד טוענות המשיבות, כי עיון בהוראות תכנית המתאר מגלה, כי נספח התנועה של התכנית אינו בגדר נספח מחייב, ומעמדו אף פחות משל נספח מנחה. לפי הטענה, מנסחי תכנית המתאר ציינו במפורש בסעיף 8 לתכנית, אילו נספחים מחייבים ואילו נספחים מנחים, ובאשר לנספח התנועה בו עסקינן, נטען, כי לא צוין בתכנית, האם הוא מחייב או מנחה, ולכן מעמדו פחוּת במידה רבה. לטענת המשיבות, משמעות הדבר הינה, כי לועדה המקומית יש סמכות לערוך בו שינויים, תוך הפעלת שיקול דעת מנהלי. אשר להסדרי התנועה ולאופן חלוקתה של הדרך, טענו המשיבות, כי הם בבחינת הצעה תכנונית כללית, ובסעיף 20 לתכנית נקבע, בין היתר, כי "רוחב סופי למיסעות בתחום זכות הדרך של הרחוב הירוק יותווה בתכנית הפיתוח". אף לפי סעיף 26 לתכנית, אשר קובע כי, לשם השלמת המהלך התכנוני תוּכן תכנית פיתוח, ברור לחלוטין, כי נספח התנועה כשלעצמו אינו חזות הכל, משום שתכנון התנועה הוא פועל יוצא של תכנית הפיתוח. לגישת המשיבות, אין ממש בטענות המערערים בדבר אפליה או שיקולים זרים בהחלטת המשיבות, שכן מדובר בהחלטה מושכלת וסבירה, המאזנת בין אינטרסים של שכונות שונות בעיר "כך שזה יהנה והשני לא יצא חסר". השינויים שבוצעו בנספח התנועה התבססו על שיקולים תנועתיים וציבוריים, המאזנים בין צורכי שתי השכונות. כך למשל, בוטלו מפרצי החניות הטוריות שהוצגו בנספח התנועה, ובמקומן תוכננו חניות זוויתיות מצידו השני של הרחוב. באופן זה, כך טוענות המשיבות, הוספו עשרות מקומות חניה, לעומת התכנון המקורי שבנספח התנועה. נוסף על כך, לעמדת יועצי התנועה של הפרויקט, מיקום חניות במפרצי תנועה לאורכו של ציר ראשי, כרחוב משה סנה, אינו בטיחותי ועלול לגרום לעיכובים בתנועה. אשר להקטנת רוחב המדרכה ורוחבי המיסעות, טענו המשיבות, כי בהתאם לעמדת יועצי התנועה של הפרויקט, הרוחב שנסלל בפועל הינו רוחב מספק ומקובל. אשר לשינוי בתכנון הצומת – אשר שונה מצומת מתומרר למעגל תנועה – טענו המשיבות, כי על פי עמדת יועצי התנועה של הפרויקט, למעגל תנועה יש אופי ממתן והוא בטוח יותר מבחינה תנועתית, מצמתים שאינם מרומזרים. אשר להוספת שביל האופניים, נטען על-ידי המשיבות, כי במסגרת המוּדעות שהתפתחה לשבילי אופניים בשנים האחרונות, הוחלט להוסיפו, וזאת לרווחת התושבים. בהתייחס לטענת המערערים בדבר הגברה בלתי סבירה של מפלס הרעש בדירותיהם, טענו המשיבות, כי הליכי התכנון לוו מראשיתם ביועץ אקוסטיקה, אשר חיווה את דעתו באשר למפלס הרעש שנמדד, וקבע כי הוא נמוך מהקריטריון המקובל. לעניין טענת המערערים בדבר הכרעת השמאי המכריע, טענו המשיבות, כי השמאי המכריע לא קבע את שוויָין של הדירות, בהתאם לתוואי הדרך ולהסדרי התנועה, ואין לכך כל קשר להליך בחינת ההשבחה או הפגיעה בדירות, אשר נידונו על-ידי השמאי המכריע. לגישת המשיבות, המערערים רכשו מלכתחילה את דירותיהם כשהן ממוקמות על דרך ראשית, ואין בשינוי הסדרי התנועה בדרך, כדי לשנות מעובדה זו. לפיכך, גורסות המשיבות, כי דין הערעור להידחות על הסף, ולחלופין, לגופו של עניין. טיעוני המשיבה 3 29. לטענת המשיבה 3, הועדה המחוזית (להלן גם: המשיבה), יש לדחות את הערעור ככל שהוא מופנה כלפיה. לטענתה, לא קיימת יריבות בין המערערים לבין הועדה המחוזית, וכבר במסגרת העתירה המנהלית הכירו המערערים בהיותה של הועדה המחוזית בגדר משיבה פורמלית בלבד. למרות זאת, מבקשים המערערים, במסגרת הערעור דנן, כי הועדה המחוזית תפעיל את סמכותה לפי סעיף 28 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק). המשיבה הדגישה בטיעוניה את ההפרדה שיש לערוך בין שני מישורים נפרדים. האחד, המישור התכנוני, ולפיו נתונות לועדה המקומית ולועדה המחוזית סמכויות לפי סעיפים 28-27 לחוק התכנון והבניה. המישור השני הינו המישור האכיפתי, אשר במסגרתו נקבעו סמכויות אכיפה שונות, ואשר מכוחו ניתן להורות על הריסת דרך בלתי חוקית. סמכויות אלה נתונות לגורמים שונים בועדה המקומית, לגורמים בועדה המחוזית והן למדינה, וזאת בהתאם לפרק י' לחוק התכנון והבניה, העוסק ב"עבירות ועונשין". לטענת המשיבה, המערערים ערבבו בין שני המישורים, בכך שפנו לועדה המחוזית בבקשה לבצע פעולת אכיפה, במסגרת סעיף 28 לחוק התכנון והבניה, בעניין הכביש שנסלל, וזאת ככל שהועדה המקומית לא תבצע את תפקידה. לגישת המשיבה, סעיף 28 לחוק לא נועד לכך שהועדה המחוזית תחליף את פעילותה של הועדה המקומית. לועדה המחוזית הוקנו סמכויות רבות ומשאביה מוגבלים, ומשכך, הסמכות לפי 28 לחוק נתונה לשיקול דעתה של הועדה המחוזית, והדבר לא נועד לקדם תכליות של פיקוח. לגישת המשיבה, בהתאם לפסיקתו של בית-משפט זה, יש ליתן פרשנות מצמצמת לסמכויות הפיקוח של הועדה המחוזית, ואף נקבע, כי על הועדה המקומית, ועליה בלבד, לפעול לשם אכיפת דיני התכנון והבניה, אף אם העתירה כוונה גם נגד הועדה המחוזית. עוד הדגישה המשיבה בטיעוניה, כי למדינה סמכות אכיפה מקבילה, ולצורך הפעלתה, אין היא נזקקת לסעיף 28 לחוק התכנון והבניה. מבחינה מנהלית, אכיפת דיני התכנון והבניה מטעם המדינה, נעשית על-ידי היחידה הארצית לפיקוח על הבניה במשרד הפנים (להלן: היחידה הארצית). באזורים המצויים במרחב התכנון המקומי, כבמקרה דנן, נוהגת היחידה הארצית לבצע פעולות אכיפה, לפי שיקול דעתה, רק במקרים חריגים ומצומצמים בלבד, כגון, כאשר מתגלה חוסר יכולת מקצועית מספקת של הפיקוח המקומי; או במקרים בהם עולה חשד לביצוע עבירות על-ידי נבחרי ציבור בועדה המקומית. לסיכום, טענה המשיבה, כי בענייננו לא התקיימו נסיבות חריגות, בגינן מוצדק להפעיל את סמכויות האכיפה של הועדה המחוזית, ואף אין מקום להפעיל את סעיף 28 לחוק התכנון והבניה לצורכי אכיפה. לפיכך, סבורה המשיבה, כי דין הערעור להידחות, ככל שהדבר נוגע לועדה המחוזית. תשובת המערערים 30. המערערים הדגישו בתשובתם, כי אמנם ועדת הערר בחרה לדחות את הערר שהגישו, בטענת שיהוי ובהסתמכה על פסק-דינו של בית משפט קמא, אך עם זאת, קבעה ועדת הערר, כי נפל פגם במהלכי המשיבות, והומלץ כי ינהגו אחרת בפעמים הבאות, באופן שהשינויים המוצעים יוצגו לציבור במסגרת פרסום, או במסגרת תכנית שתופקד. עוד מוסיפים המערערים וטוענים, כי המשיבות מודות בסיכומיהן בקיומן של סטיות חמורות מהוראות התב"ע, אשר לטענתן, אושרו על-ידי יועץ אקוסטיקה ונתמכו בעמדת יועצי התנועה של הפרויקט. ואולם, כך לטענת המערערים, עמדות יועצי התנועה ויועץ האקוסטיקה מעולם לא הוגשו לבית משפט קמא, ובעוד שהמערערים הגישו חוות דעת מומחה מטעמם. לדידם של המערערים, טענות המשיבות, באשר לצורך ולהצדקה בביצוע השינויים, נטענו בעלמא, ללא הבאת ראיות או אסמכתאות. אשר לטיעוני הועדה המחוזית, טענו המערערים בתשובתם, כי אין כל התייחסות עניינית מטעם הועדה המחוזית לחריגות המהותיות מהוראות התב"ע, ואף אין בפיה כל נימוק, מדוע אותן סטיות חמורות אינן מצדיקות את הפעלת סמכויות האכיפה שהוקנו לה. דיון והכרעה 31. במוקד הערעור דנן עומדות לדיון מספר שאלות נכבדות. ראשית, מהו מעמדו הנורמטיבי של נספח התנועה שצורף לתכנית, האם הוא מחייב, אם לאו. וכפועל יוצא מכך, נשאלת השאלה, האם היו המערערים רשאים להסתמך עליו. שנית, מתעוררת השאלה בנוגע לאופן שבו על הרשות לערוך שינויים בנספחים המצורפים לתכנית בניין עיר. טרם שאדון בשאלות כסדרן, אבקש להתייחס לטענות הסף שהועלו על-ידי המשיבות בהליך זה, כמו גם בהליכים הקודמים בתיק זה, בדגש על טענת השיהוי. אציין, כבר עתה, כי לא ראיתי צורך להידרש, במסגרת ערעור זה, לטענה בדבר חוסר תום ליבם של המערערים, שכן לא מצאתי לה בסיס ממשי, המצדיק דחייה על הסף. בנוסף, אבהיר, כי סוגיית "המעשה העשוי" תיבחן בהמשך הדברים, ולא כטענת סף. טענת השיהוי 32. טענת השיהוי הועלתה על-ידי המשיבות והתקבלה על-ידי הערכאה קמא ולאחריה גם על-ידי ועדת הערר. בשתי ערכאות אלה, נקבע, כי משעה שהמערערים יכלו לראות את תוואי הדרך הנסללת ואת העבודות המתקדמות שנעשו בה, וזאת כבר בחודש יוני 2011, והם בחרו להגיש את עתירתם רק ביום 27.9.2011, הרי שעתירתם לוקה בשיהוי מתמשך וקשה. אציין, כבר עתה, כי אינני סבור שמתקיימים במקרה דנן כל יסודות השיהוי, כפי שיובהר להלן, ומכל מקום, מחמת הפגמים בהתנהלותה של המשיבה 1, כפי שיפורט בהמשך הדברים, דומני, כי יש מקום להידרש לעתירה, לגופו של עניין. כמקובל במקומותינו, יש לבחון את טענת השיהוי בשני מישורים. האחד, האם אכן התקיימו במקרה דנן תנאי השיהוי הסובייקטיבי ותנאי השיהוי האובייקטיבי? השני, בהינתן העובדה כי חל שיהוי בהגשת העתירה, שלכאורה מצדיק את דחייתה על הסף, האם יש לדון בטענות לגופם של דברים, מקום בו הופרו, באורח מהותי, דיני התכנון והבניה? 33. נתחיל את הילוכנו במושכלות ראשונים. השיהוי, כעילת סף במשפט המנהלי, מצריך בחינה של שלושה אינטרסים: האינטרס של העותר, הוא הנפגע, בבירור הסכסוך; האינטרס של הרשות המנהלית וצדדים שלישיים; והאינטרס הציבורי של טובת הכלל בשמירה על שלטון החוק (אליעד שרגא ורועי שחר המשפט המינהלי: עילות הסף 194 (2008) (להלן: שרגא ושחר)). בבוחננו את האינטרס של העותר, יש להתמקד ביסוד השיהוי הסובייקטיבי, ולפיו יש לשאול, האם התנהגותו של העותר מצביעה על ויתור משתמע מצידו על זכותו לפנות לערכאות. לצורך בחינת האינטרס של הרשות המנהלית ונזקים שנגרמו או עלולים להיגרם לצדדים שלישיים, אנו נדרשים ליסוד השיהוי האובייקטיבי, שעניינו, מידת השינוי שחל במצב בשטח והיקף הפגיעה באינטרסים של הצדדים הנוגעים בדבר, נוכח האיחור בהגשת העתירה. רכיבים מצטברים אלה – הרכיב הסובייקטיבי והרכיב האובייקטיבי – הם המקימים את טענת השיהוי. לצד מבחנים אלה, יש להידרש למבחן, המסייג במהותו את טענת השיהוי, ועניינו, חומרת הפגיעה בשלטון החוק המתגלה במעשה המנהלי. יסוד זה נועד להבטיח קיומם של עקרונות בסיסיים שעניינם תקינות מנהלית, חוקיות וטוהר מידות, המגלמים את האינטרס הציבורי בכללותו (וראו, מיני רבים: ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין, פד"י נו(3) 385 (2002) (להלן: פרשת חוף הכרמל); עע"ם 7142/01 הועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3) 673 (2002) (להלן: פרשת החברה להגנת הטבע); עע"ם 8723/03 עיריית הרצליה נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון, פ"ד נח(6) 728 (2004); עע"ם 4768/05 מרי נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז הדרום (29.3.2006); עע"ם 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (7.12.2006) (להלן: פרשת אי התכלת); עע"ם 1012/12 קופי טיים בע"מ נ' אחוה המכללה האקדמית לחינוך (22.8.2012)). איזון בין מכלול האינטרסים האלו, הוא המוביל להכרעה בטענת השיהוי. בית המשפט, היושב על המדוכה, יבחן את שלושת מרכיבי השיהוי, ויקבע את משקלו היחסי של כל אחד מן השיקולים, בהתאם לנסיבות העניין המובא לפניו (בג"ץ 5682/02 פלוני נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נז(3) 84 (2003); עע"ם 1975/01 הועדה המקומית לתכנון ולבניה כרמיאל נ' רובינשטיין, פ"ד נו(6) 638 (2002); בג"ץ 1135/04 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' "הצוות המלווה" לעניין תמ"א 31/א/18, פד"י נט(4) 784 (2005)). בהקשר הנדון, חזר בית-משפט זה והזכיר, כי ההכרעה בסוגיית השיהוי נתונה לשיקול דעתו של בית המשפט, ולא נקבעו כללים נוקשים, ביחס לאופן הפעלתו של שיקול דעת זה (בג"ץ 1262/06 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' סיעת ש"ס, סא(1) 185 (2006); שרגא ושחר, בעמ' 206-205)). אף תקנה 3 לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: תקנות בתי משפט לעניינים מנהליים או התקנות) תומכת בכך. תקנה 3 לתקנות קובעת את המועד להגשת עתירה מנהלית לבית המשפט לעניינים מנהליים: "3. (א) עתירה תוגש במועד שנקבע לכך בדין. (ב) לא נקבע מועד כאמור, תוגש העתירה בלא שיהוי, לפי נסיבות הענין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם. (ג) בית המשפט רשאי להאריך מועד שנקבע להגשת עתירה כאמור בתקנות משנה (א) ו-(ב), לאחר שנתן למשיב הזדמנות להגיב לבקשת ההארכה, אם ראה הצדקה לכך." בפסיקה נקבע, לא אחת, כי הרציונאל העומד ביסוד תקנה 3, העוסקת במועד להגשת עתירה מנהלית, הוא רציונאל של שיהוי ולא של התיישנות. לפיכך, דינה של עתירה, אשר הוגשה בחלוף ארבעים וחמישה הימים המנויים בתקנה 3(ב), אינו בהכרח סילוק על הסף, ולבית המשפט נתון שיקול הדעת להאריך את המועד להגשת העתירה. (עע"ם 2376/06 דרויש נ' מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל (25.09.2007); עע"ם 3832/07 עיריית עפולה נ' המוסד לביטוח לאומי (21.12.2010)). יפים לענייננו הדברים שנאמרו על-ידי השופטת א' פרוקצ'יה בפרשת אי התכלת, כפי שיובאו להלן. אציין, כי אף שבפרשת אי התכלת, דובר על תקנה 3 לתקנות התכנון והבניה (סדרי דין בעתירות לבית משפט לעניינים מנהליים), התשנ"ו-1996, אשר בוטלו זה מכבר, תקנה זו דומה ביסודה להוראת תקנה 3 לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים, אשר בהן עסקינן במקרה דנא. להלן הדברים הרלבנטיים לענייננו: "...בית משפט זה עמד לא אחת על כך שהעקרון המונח ביסוד הגבלת המועד להגשת עתירה על-פי התקנה הוא עקרון שיהוי ולא התיישנות. משמעות הדבר היא כי אין מדובר במגבלה קשיחה, אלא בקיום אמת מידה לבחינת שיהוי, בהתחשב בנסיבות המיוחדות של העניין ובתכליות דיני התכנון והבניה, וחשיבות יסוד הוודאות והיציבות במסגרתם. תקנה 3 נועדה, אפוא, להותיר בעינו את שיקול דעתו של בית המשפט לעניינים מנהליים בבחינת התקיימותו של שיהוי בנסיבותיו של מקרה קונקרטי, ולא להצר שיקול דעת זה" (פסקה 84 לפסק-הדין, ההדגשות במקור – א.ש.). 34. משעמדנו על העקרונות הנורמטיביים, נפנה לבחון האם מתקיימים רכיבי השיהוי, במקרה הפרטני שלפנינו. 35. לצורך בחינת סוגיית השיהוי הסובייקטיבי, יש לשאול, האם המערערים השתהו בהגשת עתירתם לבית המשפט לעניינים מנהליים, באופן שיכול להצביע על כך שהם ויתרו על זכויותיהם. לשם כך, יש לאתר את תקופת הזמן, לאורה תיבחן טענת השיהוי, ולשאול, מהי ההחלטה המנהלית אותה ראוי להעמיד לביקורת שיפוטית? האם את שינוי נספח התנועה באמצעות תכנית הפיתוח, או את שיקול הדעת המנהלי של הרשות, לפעול מכוחה של תכנית הפיתוח? ברי, כי לא ניתן כעת לתקוף את תכנית הפיתוח אשר נתקבלה לפני מספר שנים, אך ניתן לתקוף את שיקול דעתה של הרשות התכנונית ביישומה של תכנית זו, אשר לא פורסמה ולא ניתנה למערערים כל אפשרות להביע התנגדות בהקשר אליה (וראו, לעניין זה: ע"א 2962/97 ועד אמנים – חוכרים ביפו העתיקה נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב, פ"ד נב(2) 362, 372-371 (1998) (להלן: פרשת ועד אמנים)). בענייננו, תכנית הפיתוח, אשר שינתה את התכנון הפנימי של רחוב משה סנה, אשר בו עסקינן, הוכנה בשנת 2007, אך מעולם לא פורסמה, ולא השתכנעתי כי המערערים ידעו על קיומה, או שהיו צריכים לדעת אודותיה. מן החומר שהונח בפניי עולה, כי אין ממצא ברור ופוזיטיבי בשאלת ידיעתם של המערערים על דבר קיומם של שינויים סביבתיים, בסמוך לפרויקט בו הם רכשו זכויות בדירות מגוריהם, טרם שהחלו עבודות התשתית במקטע הדרך הקרוב לבנייניהם. הגם שער אני לטענה בדבר ידיעתו של המערער 1, לכאורה, על קיומה של תכנית הפיתוח, אשר לוותה לבקשה להיתר שהוגשה לבניין "בית התמר" ולבניין "בית שבירו", לא ניתן לייחס את ידיעתו של מערער זה לכל המערערים האחרים, באופן אוטומטי (פרשת ועד אמנים, בעמ' 373 לפסק-הדין). מכל מקום, נקודת המוצא לדיוננו, אשר נחזור אליה בהמשך הדברים, הינה, כי שינוי נספח התנועה באמצעות תכנית הפיתוח, לא פורסם מעולם, ועל כך אין חולק. ההודעה על השלמת תכנית הפיתוח מיום 9.10.2007, אשר נמסרה לגופי התכנון בלבד, אינה מספיקה, לטעמי, במצב דברים זה. לפיכך, סבורני, כי לא ניתן לקבוע, כי המערערים, או מי מהם, ידעו אודות הליכי השינוי בשלב זה, ועד לביצוע העבודות בפועל בחודש יוני 2011. נחזור, אם כן, לשאלה, אימתי מתחיל בענייננו מירוץ הזמן, לצורך בחינתה של טענת השיהוי? המערערים אינם חולקים על כך, שכבר בחודש יוני 2011, הם יכלו לראות את השינוי המתהווה בדרך, אך לטענתם, רק בחודש אוגוסט 2011 הם הבינו כי העבודות מבוצעות תוך חריגה מנספח התנועה, כשאז הם פנו לגורמים המוסמכים בעירייה, לשם מיצוי ההליכים מולם. משלא שבעו נחת מהפגישות ומחליפת המכתבים עם גורמי העירייה, הם פנו בכתב, כבר בתחילת חודש ספטמבר 2011, לועדה המקומית לתכנון ולבניה. יצוין, בהקשר זה, כי יש ממש בטענת המערערים, באשר להיותן של העירייה והועדה המקומית – אישיות משפטית נפרדת. כפי שנקבע בפסיקה, רשות מקומית הינה אישיות משפטית (תאגיד), אשר מתקיימת באופן נורמטיבי במשפט הפרטי. לעומת זאת, הועדה המקומית, הינה אישיות משפטית בתחום המשפט הציבורי, וחוק התכנון והבניה מעניק לה כוחות שלטוניים (ע"א 324/82 עיריית בני-ברק נ' רוטברד, פ"ד מה(4) 102 (1991) (להלן: פרשת עיריית בני-ברק); וראו גם: ע"א 3862/04 עיריית פתח תקווה נ' נקר (13.2.2008); בג"ץ 2258/10 מדני נ' עיריית תל אביב-יפו (13.5.2010)). חוק התכנון והבניה יוצר הבחנה ברורה, בין הועדה המקומית כרשות תכנונית, לבין הרשות המקומית (העירייה). יפים לענייננו הדברים שנקבעו בפרשת עיריית בני-ברק, על-ידי השופט (כתוארו אז) א' ברק: "אין לראות בועדה המקומית כאורגן של העירייה לעניין תכנון ובניה. כאשר ועדה מקומית מפעילה את סמכויותיה השלטוניות, היא אינה פועלת כאורגן של העירייה, אלא היא פועלת בשמה שלה ובעבור עצמה ולא בשם זולתה או בעבורו [...]". (בעמ' 131 לפסק- הדין). אשר על כן, אנו למדים כי עירייה לחוד וועדה מקומית לחוד. זאת ועוד, במסגרת חוק התכנון והבניה, לא הוענקו לועדה המקומית רק סמכויות תכנון, אלא גם סמכויות אכיפה ופיקוח, שתכליתן להבטיח את ביצוע דיני התכנון והבניה, כהלכתם. האחריות העיקרית לאכוף את דיני התכנון והבניה מכוח החוק, מוטלת לפתחה של הועדה המקומית (ראו: עע"ם 2219/10 יו"ר הועדה המקומית לתכנון ולבניה אבו בסמה נ' עמותת רגבים (26.5.2013) (להלן: עניין אבו בסמה)), וזאת בהתאם לאמור בסעיף 27 לחוק התכנון והבניה, אשר נושא את הכותרת "ביצוע החוק על-ידי הועדה המקומית": "27. (א) מתפקידה של הועדה המקומית ושל כל רשות מקומית במרחב תכנון הכולל תחום של יותר מרשות מקומית אחת להבטיח את קיומן של הוראות חוק זה וכל תקנה על פיו. (ב) מקום שקיימת ועדת משנה לתכנון ולבניה חייבים בביצוע כאמור גם הועדה המקומית וגם ועדת המשנה." סבורני, כי, בנסיבות העניין, משפנו המערערים בכתב, ביום 1.9.2011, אל הועדה המקומית, היא הגורם האחראי על אכיפת דיני התכנון והבניה באזור, לאחר שמיצו את ההליכים מול הגורמים הרלוונטיים בעירייה – אין מדובר בשיהוי ניכר, שעה שהם הגישו את עתירתם ביום 27.9.2011. ודוק, הלכה היא, כי ניסיונות למיצוי הליכים מצד העותר אינם יוצרים, ככלל, שיהוי (בג"ץ 453/84 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' שר התקשורת, פ"ד לח(4) 617 (1985)). כפי שנקבע בע"א 6365/00 בר אור נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז צפון, פ"ד נו(4) 46,38 (2002): "אין לראות במאמצי הפרט למצות את ההליכים המנהליים העומדים לרשותו כיוצרים שיהיו הפועל לחובתו". אשר על כן, ומשכך הם פני הדברים, הגעתי למסקנה, כי לא מתקיים בענייננו הפן הסובייקטיבי של השיהוי, ולכל הפחות, ניתן לומר, כי השתהותם של המערערים בהגשת העתירה לא היתה כה גדולה, נוכח העובדה, כי הם פעלו בדרך של פנייה לרשות, הן בפגישות והן בחליפת מכתבים, בטרם הגישו את עתירתם לבית המשפט לעניינים מנהליים. 36. כעת אפנה לבחינת סוגיית השיהוי האובייקטיבי. במסגרת היבט זה של בחינת השיהוי, אדרש לבחינת מידת הנזק שנגרם לרשות המנהלית או לצדדים שלישיים עקב ההשתהות בהגשת העתירה (פרשת חוף הכרמל, בעמ' 398 לפסק-הדין; פרשת אי התכלת, פסקה 90 לפסק-הדין; בר"ם 8777/06 מפעלי תחנות בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה טבריה (19.11.2006); עע"ם 8283/11 אלדר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (18.4.2012)). בהקשר זה, נקבע בבג"ץ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה, פ"ד מח(5) 630 (1994) (להלן: פרשת נחום) כדלהלן: "השיהוי האובייקטיבי קיים כאשר מירוץ הזמן, עד הגשת העתירה, אפילו לא נגרם באשמת העותר, גרם לשינוי המצב, באופן שקבלת העתירה באותו מועד תגרום נזק, שהיה נמנע לו הוגשה העתירה במועד הראוי." (עמ' 641 לפסק-הדין). בענייננו, טענו המשיבות, כי העבודות המרכזיות – במסגרתן נסללו, בין היתר, המיסעות ומעגל התנועה – הושלמו בשלהי מאי 2011, וביוני 2011 כבר הושלמה סלילת הדרך החדשה, בחלק הרלוונטי להליך דנן. ניתן להניח, כי הרשות השקיעה כספים לא מבוטלים בביצוע עבודות הסלילה, ואולם, בשום שלב, לא הובאו ראיות על-ידי מי מהמשיבות להוצאות הכספיות שהיו כרוכות בעבודות אלו ולהיקף הנזק הכספי שייגרם, ככל שתתקבל עתירת המערערים. עם זאת, מוכן אני להניח את המובן מאליו, כי הריסת הדרך כיום, משמעותה הוצאות כספיות גבוהות ומשמעותיות, לאחר שביצוע העבודות הושלם והדרך החדשה עומדת על מכונה. מבחינה זו, נראה, כי הונח בסיס לקיומו של שיהוי אובייקטיבי, באופן שהמערערים הגישו את עתירתם לאחר השלמת עבודות הסלילה, שהיו כבר בגדר "מעשה עשוי" בעת פתיחתו של ההליך. 37. משהגעתי לכלל מסקנה, כי בענייננו לא חל שיהוי סובייקטיבי בהגשת העתירה, אך היבטו האובייקטיבי של השיהוי מתקיים, אפנה לדון ברכיב השלישי של טענת השיהוי, המהווה חריג למקרים בהם מתקיימים יסודותיו של השיהוי. בגדר יסוד זה, נבחנת השאלה, האם, ככל שבית המשפט יקבל את טענת השיהוי ויימנע מלדון בעתירה לגופה, עלולים להיפגע עקרונות היסוד של שלטון החוק (ראו: עע"ם 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5) 877 (2004); פרשת אי התכלת, בפסקה 96 לפסק-הדין). בהלכה הפסוקה נקבע, כי "יסוד זה נותן ביטוי לעיקרון שלפיו בית המשפט לא ייתן ידו לפגיעה חמורה בשלטון החוק גם אם העתירה הוגשה בשיהוי שפגע באינטרסים מוכרים" (פרשת החברה להגנת הטבע, בעמ' 679 לפסק-הדין). נשאלת השאלה, האם, במקרה דנן, נפל פגם במעשה הרשות, הפוגע בתקינותו של ההליך המנהלי? עוצמת הפגמים המנהליים הפוגעים בשלטון החוק משתנה ממקרה אחד למשנהו, ולא ניתן להתייחס אליהם כמקשה אחת (ראו, לעניין זה: בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193 (1999); שרגא ושחר, בעמ' 213)). סבורני, כי בענייננו, אי פרסום והימנעות מהעמדת תכנית הפיתוח, אשר סטתה מנספח התנועה, לביקורת ולבחינה ציבורית, גרמה לפגיעה בציבור לא מבוטל של 54 המערערים, אשר הסתמכו על התב"ע, ועל נספח התנועה שצורף לה, בעת שרכשו את דירותיהם בפרויקט, מושא הליך זה. אף ועדת הערר השמיעה בהחלטתה, ביקורת משמעותית על נוהגן של הרשויות לפעול בדרך של שינוי נספחים, במקום לפרסם ברבים את דבר השינוי או להפקיד את תכנית השינוי כדין. נקבע, כי היה על הועדה המקומית, לבצע שינויים אלו, לכל הפחות, במסגרת פרסום מוגבל להתנגדויות, דוגמת בקשות להקלה. בהמשך הדברים, ובדיון לגופו של עניין, אבקש לעמוד בהרחבה על תכליות חובת הפרסום ועל חשיבותו הרבה של מוסד ההתנגדויות בהליכי התכנון והבניה. נראה, כי, בענייננו, וכפי שיפורט להלן, הפרה הרשות המנהלית את חובת הפרסום, ביחס לשינויים שבוצעו, ובכך פגעה בתקינות ההליך המנהלי ובערכים כמו שקיפות ציבורית והגינות. לפיכך, הנני סבור, כי בחינת הפגיעה בראי עקרון שלטון החוק, היא המכריעה את הכף לטובתם של המערערים בעניין זה. אף אם מבחינה אובייקטיבית, כפי שהובהר לעיל, דבק שיהוי בהגשת עתירתם של המערערים לבית המשפט המחוזי, הרי שלגישתי, אין מדובר בעוצמת שיהוי כזו, אשר בכוחה לגבור על הפגם החמור שנפל בהליך המנהלי, שמקורו באי-פרסום השינוי שבוצע בנספח התנועה. על כל פנים, סבורני, כי לא די בשיהוי האובייקטיבי כדי להביא לדחיית עתירת המערערים על הסף, מטעם זה בלבד. יפים לענייננו הדברים שנאמרו בפרשת ועד אמנים, בהקשר זה: "המסקנה היא, כי העתירה שבפנינו מעוררת שאלות הנוגעות להשלטתו של שלטון החוק בהליכי התכנון והבניה. שאלות אלה עולות בתפר עדין במיוחד, אשר עניינו בשיתופו של האזרח בהליכי התכנון והבניה ובמתן האפשרות המלאה לאזרח להשמיע את קולו במסגרתם של הליכים אלה. לא למותר לשוב ולציין את השפעתם העמוקה של הליכים אלה על רווחתו של האזרח, בכל מובניה. עובדה זו מעצימה את האינטרס הנוגע להשלטת החוק במקרה שבפנינו. במצב דברים זה, חלה במלוא כוחה ההלכה שלפיה 'גם כאשר העתירה לוקה בשיהוי, ומבחינת האינטרסים המעורבים בעניין יש מקום לדחות את העתירה, עדיין עשוי בית המשפט לדון בעתירה ולהכריע בה לגוף העניין כדי להגן על שלטון החוק' (דברי השופט זמיר בעניין נחום, בעמ' 642)" (עמ' 377 לפסק-הדין). לאור האמור לעיל, ומאחר שלדעתי מדובר בפגיעה מהותית בשלטון החוק ובהליכי התכנון והבניה, כפי שיפורט להלן, דין טענת השיהוי להידחות. 38. משהגעתי למסקנה כי יש לדחות את טענת השיהוי כטענת סף, אבקש לפנות לבחינת נסיבות המקרה, לגופו של עניין. היקף התערבות בית המשפט בהחלטות הרשות המנהלית 39. כלל נקוט עימנו, מימים ימימה, ולפיו, הפעלת ביקורת שיפוטית על החלטות גופי התכנון הסטאטוטוריים תהיה מצומצמת. בית המשפט, הבוחן את ההחלטה המנהלית, אינו שם את שיקול דעתו במקום שיקול דעתה של הרשות המנהלית, אשר קיבלה את ההחלטה ומופקדת על ביצועה, אלא בוחן את סבירות ההחלטה והאם נפלו פגמים בהליך או בשיקול הדעת שהופעל על ידי מוסד התכנון, מן ההיבט של הדין המנהלי (בג"ץ 4140/95 סופרפארם (ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ, פ"ד נד(1) 49 (1999); בג"ץ 5137/08 אלבז נ' הועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (14.10.2010); עע"ם 317/10 שפר נ' יניב (23.8.2012)). בית המשפט אינו יושב כערכאת ערעור על שיקוליה התכנוניים של רשות התכנון, והתערבותו תעשה רק משמתקיימות עילות מנהליות מובהקות כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום לב, או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (ראו: עע"ם 2418/05 מילגרום נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים (24.11.2005); בג"ץ 4776/03 מלון רג'נסי ירושלים בע"מ נ' שר הפנים (2005); ע"א 1805/00 מחצבות כנרת (שותפות מוגבלת) נ' משרד התשתיות, פ"ד נו(2) 63 (2001)). ואולם, התייחסות בית המשפט תהיה שונה, בבוחנו את תקינות ההליך, אשר הוביל לקבלת ההחלטה התכנונית. במקרה זה, יש מקום לבחינה קפדנית ורחבה יותר, היות שבבחינה מסוג זה, אין בית המשפט נדרש לשקול שיקולים מקצועיים-תכנוניים, במקומה של הרשות המנהלית (עע"ם 3189/09 החברה להגנת הטבע נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (2.7.2009)). נוכח הלכות אלה, יש לבחון, האם בשינויו של נספח התנועה בענייננו, נפלו פגמים המצדיקים את התערבותו של בית המשפט. זו הסוגיה העיקרית העומדת לפתחנו. מעמדה של התכנית ונספחיה 40. הלכה מושרשת היא מקדמת דנא, כי תכניות בניין עיר הן בגדר חיקוק (ראו: ע"א 416/58 ג'דעון נ' סלימאן, פ"ד יג(2) 916 (1959); ע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה נתניה, פ"ד מו(5) 727 (1992); ע"פ 389/91 מדינת ישראל נ' ויסמרק, פ''ד מט(5) 705 (1996); ע"א 9355/02 מדינת ישראל נ' ראשד, פ"ד נח(4) 406 (2004) (להלן: פרשת ראשד); עע"ם 6198/06 גולדשטיין נ' מעש כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ (26.5.2008)). כפועל יוצא ממעמדה של תכנית בניין עיר כחיקוק, הרי שבית המשפט הוא זה המוסמך לפרשה (ע"א 8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, פ"ד נו(2) 466 (2001); עע"ם 1446/06 הועדה המחוזית לתכנון ולבניה נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ (21.9.2010); עע"ם 8026/09 גליק נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (23.12.2010); עע"ם 6486/10 ברגר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה הוד השרון (25.12.2011)). נקודת המוצא בפרשנות תכנית מתאר, בדומה לפרשנות של דברי חקיקה, היא לשון התכנית, לה יש להעניק את המשמעות המקובלת והרגילה (ע"א 10213/03 מרחבי השרון בע"מ נ' מייזליק (30.1.2006) (להלן: פרשת מרחבי השרון)). נוסף על כך, מתפקידו של בית המשפט להתחקות אחר תכליתה של התכנית ולהעניק לה פרשנות המגשימה את מטרתה (פרשת ראשד, בעמ' 416 לפסק-הדין). בענייננו, משאין מחלוקת כי תכנית המתאר, כשלעצמה, הינה במעמד של דין, וחלים עליה כללי הפרשנות הנוהגים ביחס לדברי חקיקה, נשאלת השאלה, מה תוקפם, או מעמדם הנורמטיבי, של הנספחים שצורפו לתכנית, וכיצד יש לפרשם? לשם כך, נבחן להלן את תקנון התכנית, מושא הערעור דנן, וננסה לתוּר אחר תשובה לשאלה הפרשנית שעולה בענייננו – מה מעמדו של נספח התנועה שצורף לתכנית, והאם הינו נספח מחייב או מנחה? עניין זה, נדון בפסיקה, כפי שיפורט להלן, וניתן לעמוד על הכיוון הכללי, מהדברים שנאמרו מפי השופט מ' חשין (כתוארו אז) בע"א 3213/97 נקר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, פ"ד נג(4) 625 (1999) (להלן: פרשת נקר): "לעניינם של 'חיקוקים' – ובהם תכניות מיתאר – מה שמתפרסם הוא הדין המחייב ומה שאינו מתפרסם אין הוא דין. ומשמתפרסם הדין המחייב, ניתק טבורו מיוצרו-מחוללו ופירושו אינו ניתן אלא לבית-המשפט הוא לבדו" (עמ' 648 לפסק-הדין). 41. במקרה שלפנינו, תכנון בניית הבניינים שבפרויקט, לרבות תכנונם הסביבתי, הוסדר, כאמור, בתכנית המתאר המחוזית כס/60/1/א, אשר לה צורפו מספר נספחים, וביניהם נספח התנועה, מושא ערעור זה. עיון בתקנון התכנית מלמד, כי בסעיף 8 לתקנון, ישנה התייחסות מפורשת למסמכים אשר צורפו לתכנית, וביניהם: תשריט, נספחי בינוי, נספח תנועה, תקנון, טבלאות איזון והקצאות, נספח איכות הסביבה, נספח מדידה ונספח ניקוז וביוב. עוד צוין בסעיף זה, באופן שאינו משתמע לשתי פנים, כי "מסמכי התכנית מהווים חלק בלתי נפרד מהתכנית". כזכור, נטען על-ידי המערערים, כי בעוד שמסמכי התב"ע פורסמו ברשומות ומחייבים בשל כך את העירייה, הרי שתכנית הפיתוח נעשתה בהיחבא, ללא כל פרסום ומבלי לאפשר לנפגעים הפוטנציאליים ממנה, להשמיע את התנגדותם. לפיכך, כך לטענתם, יש לקבוע את זכויותיהם אך ורק על פי הפרסומים המחייבים – התכנית ומסמכיה המצורפים. סבורני, כי יש טעם בטענתם של המערערים, ואפרט להלן את עמדתי. לאחר בחינה מעמיקה של סעיף 8 לתקנון התכנית, ניתן להבחין, כי רק בשניים מתוך שמונת המסמכים המצורפים לתכנית, נכתבה הערה באשר למעמדם: לגבי נספחי הבינוי – נכתב כי הם "מחייבים"; ולגבי נספח הניקוז והביוב – נכתב כי הוא "מנחה". אשר לשאר מסמכי התכנית, לרבות נספח התנועה מושא הליך זה, לא נכתב מאומה לגבי תוקפם או מעמדם. כאמור, לטענת המשיבות, משלא צוין בתכנית, כי נספח התנועה הוא "מחייב" או "מנחה" – הרי שמעמדו הוא הנמוך ביותר, ומשכך, יש לועדה המקומית סמכות לערוך בו שינויים, ללא פרסום ברבים, תוך הפעלת שיקול דעת מנהלי. אין בידי לקבל טענה זו של המשיבות. אין זה מתקבל על הדעת, כי ניתן יהיה לבצע בנספחי התכנית שינויים בקלות כה רבה, שעה שהם צורפו לתכנית שפורסמה כדין, ואשר הובהר לגביהם בתקנון התכנית, כי הם "מהווים חלק בלתי נפרד מהתכנית", וזאת מבלי לפרסם את השינויים ומבלי ליתן אפשרות להעמידם תחת שבט ביקורתו של הציבור – רק משום שלא צוין בצידם דבר אודות מעמדם. לגישתי, ההיפך הוא הנכון, מקום בו לא הופיעה בתקנון התכנית הערה בדבר מעמדו של מסמך מסוים, כגון שהנספח אינו מחייב, היא הנותנת כי לא חל שינוי במעמדו, ונקודת המוצא צריכה להיות כי מסמך כזה מחייב, לכל דבר ועניין. זאת בפרט, כאשר כל הנספחים פורסמו ביחד עם התכנית, וכחלק בלתי נפרד ממנה, כפי שפורסם גם נספח התנועה, בענייננו. 42. בפסיקת בית המשפט המחוזי בירושלים, הובעה הדעה, כי ככל שתכנית "שותקת" באשר לתוקפו של נספח בינוי – אזיי יש לראות בנספח זה כמחייב. בנסיבות אותה פרשה, נקבע, אמנם, כי נספח הבינוי, שצורף לתכנית, הינו נספח מנחה, אך זאת משום שמעמדו נקבע מפורשות כמנחה, בהוראות אותה תכנית. וכך נאמר, באותו עניין, על-ידי הנשיאה מ' ארד: "מעמדו של נספח בינוי המצורף לתכנית, נקבע על פי האמור בהוראות אותה תכנית. ודוק, התכנית, המהווה חיקוק, עשויה לקבוע הוראות שונות לגבי תוקפו ומעמדו של נספח הבינוי. כאשר התכנית קובעת כי נספח הבינוי המצורף לה או חלק מהוראותיו הנו מחייב, כולו או חלקו, לא ניתן ליתן היתר בניגוד להוראות המחייבות בלא נקיטת הליכים על פי החוק שיתירו זאת. לעומת זאת, מקום בו התכנית קובעת כי נספח הבינוי, או חלק ממנו, הוא מנחה בלבד, רשאי הגורם התכנוני, במקרים המתאימים, ליתן היתר שיש בו סטייה מהוראות מנחות המצויות בנספח הבינוי [...]. התכנית עשויה, כאמור, לקבוע כי נספח הבינוי כולו, או הוראות מסוימות הקבועות בו, הם בעלי מעמד מחייב, או לחלופין, לקבוע כי נספח הבינוי או הוראות מסוימות הקבועות בו הם בעלי מעמד מנחה בלבד. אכן, יש להניח כי ככלל, מקום בו התכנית 'שותקת' בכל הנוגע למעמדו של נספח הבינוי, יש לראות את ההוראות הקבועות בו, נוכח היותן חלק מהתכנית, המהווה חיקוק שאמור להנחות את הציבור, כמחייבות". (עת"מ (מחוזי י-ם) 8311/08 בר-און נ' ועדת הערר לתכנון ולבניה מחוז ירושלים (5.11.2008) (להלן: פרשת בר-און) (ההדגשות הוספו – א.ש.). בענייננו, כאמור, התכנית לא קבעה כל הוראה בדבר מעמדו של נספח התנועה, וזאת במובחן מנסיבות פרשת בר-און, שדלעיל, שם הוראות התכנית קבעו במפורש את היותו של נספח הבינוי כנספח מנחה. בערעור שהוגש לבית-משפט זה בפרשת בר-און, קבע הנשיא א' גרוניס את הדברים הבאים, ביחס לנספח בינוי (להלן גם: תכנית בינוי), דברים הרלוונטים גם לענייננו, בשינויים המחוייבים: "הפסיקה התייחסה בעבר למעמד תכנית הבינוי, והדעה הרווחת הינה כי תכנית בינוי המצורפת לתכנית מסוימת נחשבת, ככלל, כבעלת מעמד דומה לזה של התכנית הסטטוטורית. לכלל זה משמעות בשני מישורים: ראשית, לעניין היחס בין תכנית המיתאר לבין תכנית הבינוי שצורפה אליה עם פרסומה. זאת, כאשר נטען כי הן סותרות [...]. שנית, כאשר נטען כי היתר הבניה הניתן מכוח תכנית מיתאר מסוימת, אינו תואם את תכנית הבינוי שצורפה לתכנית המיתאר בעת שזו פורסמה. [...]. בסופו של דבר, ההכרעה בשאלה זו תתקבל לאחר פרשנות ההוראות הרלוונטיות בתכנית הסטטוטורית". (עע"ם 2015/08 בר-און נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה-מטה יהודה (31.12.2012) (להלן: עניין בר-און)). 43. עוד אתייחס בעניין זה, לפרשה נוספת אליה הפנו המשיבות בסיכומיהן, כתימוכין לטענתן בדבר אופיו הבלתי מחייב של נספח התנועה. המדובר בעמ"נ (מחוזי י-ם) 101/10 מ. פרלמן בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים (להלן: עניין פרלמן). לטענתן, נקבע בפרשה זו, כי שינוי סדרי התנועה, אינו בגדר הליך תכנוני המשנה את ייעוד הקרקע, ומשכך אין לראות בו כנספח מחייב, מכוח התב"ע. ואולם, עיון מדוקדק בפסק-הדין בעניין פרלמן מעלה, כי ניתן לאבחן את הפרשה שם מענייננו, בשני מישורים. ראשית, במקרה דנא, אין עסקינן אך בהסדרי תנועה, אלא בשינויים אשר הובילו, בין היתר, לביטול מפרצי חנייה, לשינויים במיקומה של הדרך ובאופן חלוקתה, ולהקטנת רוחב המדרכה ורוחבי המיסעות. שנית, בעניין פרלמן, קבע סעיף 9 לתקנון התכנית שם, באופן מפורש, כי הנספח שבו דובר, הינו נספח מנחה בלבד. ברי, כי הנסיבות דנן שונות בתכלית, שכן התכנית לא ציינה את מעמדו של נספח התנועה, אשר צורף לה. 44. הנה כי כן, לאור העובדה, שאין עליה חולק, כי התכנית, מושא ערעור זה, "שותקת" ביחס לתוקפו של נספח התנועה, אינני רואה כל הצדקה או טעם לקבוע כי דווקא נספח זה הינו בגדר נספח מנחה, או אף בעל מעמד נמוך יותר. סבורני, כי עקרונות ההגינות, הסבירות, השקיפות, והסתמכות הצדדים, מובילים לפרשנות החיקוק, באופן שנספח זה, אשר צורף לתכנית שפורסמה כדין, ואשר צוין לגביו כי הוא מהווה חלק בלתי נפרד מהתכנית – יהיה במעמד של נספח מחייב. נראה, כי כל פרשנות אחרת, תוביל לתוצאה בלתי צודקת, ובלתי סבירה, בנסיבות העניין. פרשנות זו אף מתחייבת בשים לב למעמדה הנורמטיבי המחייב של התכנית. יפים לעניין זה הדברים שנקבעו בפרשת מרחבי השרון, שם דובר על פרשנות תכנית בינוי, אשר אושרה כחלק מתשריט תכנית המתאר, ולפיכך, נקבע לגביה, שמעמדה המשפטי זהה למעמד תכנית המתאר עצמה: "[...] במקום שבו תכנית הבינוי צורפה לתכנית המתאר כחלק מתשריט התכנית, ואושרה על-ידי הועדה המקומית לתכנון ובניה במסגרת אישור תכנית המתאר עצמה, כי אז אין מדובר עוד בתכנית שהיא 'לבר-חוק התכנון', אלא בתכנית ש'יש לה מעמד משפטי כמו לתכנית המתאר' (ע"פ 586/94 מרכז הספורט אזור בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 112, 128-130 [...])". (בעמ' 15 לפסק-הדין). כאמור, נספח התנועה, צורף לתכנית המתאר, בעת שזו אושרה על-ידי הועדה המחוזית לתכנון ולבניה ביום 21.12.2005, ופורסמה למתן תוקף ביום 20.8.2006. המשמעות הסבירה וההגיונית היא, כי מעמדו של נספח התנועה נגזר מהוראות התכנית עצמה, וחריגה מהוראות נספח התנועה, כמוה כחריגה מהוראות התכנית הסטטוטורית (והשוו: בג"ץ 697/80 גלמונד נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, אזור תל-אביב, פ"ד לו(1) 817 (1980); עניין בר-און, בפס' 15 לפסק-הדין). יתירה מזאת, על בית המשפט לפרש את התכנית, כמו כל חיקוק, באופן המגשים את תכליתה (פרשת נקר, בעמ' 635 לפסק-הדין; פרשת מרחבי השרון, בפס' 21 לפסק-הדין; עניין בר-און, בפס' 16 לפסק-הדין). במקרה דנן, נראה כי פרשנות לפיה, נספח התנועה הינו נספח מחייב, מתבקשת מתוך בחינה תכליתית של הוראות התכנית הסטטוטורית. מלבד סעיף 8 לתקנון התכנית, עליו עמדתי לעיל, הקובע כי "מסמכי התכנית מהווים חלק בלתי נפרד מהתכנית", קיים גם סעיף 10 לתקנון, אשר מתייחס לתשריט המצורף לתכנית, והוא קובע, כי "התשריט, על כל מסמכי התכנית המפורטים בסעיף 8 לעיל, מהווה חלק בלתי נפרד מן התכנית בכל העניינים הנוגעים לתשריט ולתכנית". לכך יש להוסיף את סעיף 14 לתקנון, שעניינו "דרכים" ואשר קובע כי "רוחב הדרכים כולל הדרכים המשולבות וקווי הבנין לאורכם יהיו כמסומן בתשריט ועפ"י נספח התנועה". סעיף 9 לתקנון התכנית, שעניינו "מטרות התכנית", קובע, בין היתר, כי תכלית התכנית הינה לקבוע הוראות להקמת "שכונה ירוקה", אשר תיתן דגש על היבטי איכות הסביבה. נוכח קיומן של הוראות אלה, ובשים לב להיקף הסטייה מנספח התנועה, כפי המצב בשטח, דומה, כי יש לפרש את הנספח כנספח מחייב, ויש לקבוע, כי המערערים היו רשאים להסתמך עליו, כפי שהסתמכו על התב"ע עצמה, ועל יתר צרופותיה. שינוי מנספח התנועה – הכיצד? 45. לאור מסקנתי בדבר תוקפו המחייב של נספח התנועה, כנגזר ממעמדה הנורמטיבי של התכנית הסטטוטורית עצמה, נשאלת השאלה, כיצד יכולה הרשות המנהלית לבצע בו שינויים? ובלשון אחר, האם השינוי שבוצע בנספח התנועה, באמצעות עריכת תכנית פיתוח, ללא כל הליך של פרסום, נעשה כדין? 46. חוק התכנון והבניה כולל חובות פרסום סטטוטוריות שונות, וביניהן בסעיף 12ב(ג) לחוק, הקובע חובת פרסום באשר להחלטותיהן של ועדות הערר; בסעיפים 89 ו-89א לחוק, הקובעים חובות פרסום ודרכי פרסום של הפקדת תכנית; ובסעיף 149 לחוק, שעניינו פרסום של אישור לבקשה למתן שימוש חורג או למתן הקלות. הוראות אלה מגשימות ערכים של שקיפות ההליך התכנוני ושל שיתוף הציבור בו, והן מהוות תנאי מוקדם להפעלת הסמכות המוקנית לועדות התכנון (ראו: ע"א 4002/98 מונייר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד נז(4) 665 (2003); בג"ץ 3581/07 קלו נ' הועדה הארצית לתשתיות לאומיות (18.4.2010)). בענייננו, ועדת הערר המחוזית, הערכאה המקצועית אשר דנה בהליך זה, ציינה בהחלטתה, מיום 7.11.2012, באופן ברור ומפורש, כי דרך המלך לשינויים, כדוגמת אלה שבוצעו במקרה דנן, הינה "במסגרת של תכנית שתופקד או לכל הפחות במסגרת פרסום מוגבל יותר להתנגדויות (דוגמת הקלה)". מן המפורסמות הוא, כי מוסד ההתנגדות הינו אחד מעקרונות היסוד בהליכי תכנון ובניה. זכות ההתנגדות מהווה מכשיר שבאמצעותו ניתנת לאזרח זכות טיעון בפני הרשות, טרם שתחול הפגיעה בו במסגרת התכנית. הזכות להגשת התנגדויות נובעת מחובת ההגינות המוטלת על הרשות, ומבטאת את עקרון העל, לפיו, אין פוגעים בזכות או באינטרס לגיטימי של אדם, לפני ששומעים אותו תחילה וניתנת לו זכות הטיעון (בג"ץ 288/00 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, פ"ד נה(5) 673 (2001) (להלן: פרשת אדם טבע ודין); בג"ץ 10/00 עיריית רעננה נ' המפקחת על התעבורה, מחוזות ת"א והמרכז, פ"ד נו(1) 739 (2001); עע"ם 2408/05 הושעיה ישוב קהילתי כפרי של איגוד המושבים נ' מדינת ישראל – משרד הביטחון (4.2.2007)). היטיב לתאר זאת השופט ת' אור בפרשת ועד אמנים: "פוטנציאל הפגיעה של תכניות בפרטים הוא רב. לא פעם, הגשמתן של מטרות כלל-חברתיות רצויות על-ידי השלטון עלול להסב פגיעה קשה לפרטים החיים במעגל ההשפעה של פעולות אלה. זכות ההתנגדות מאפשרת לאותם פרטים לנקוט פעולה אקטיבית כדי למנוע פגיעה בלתי נחוצה בהם או להקטינה. היא משפרת גם את תהליכי קבלת ההחלטות התכנוניות בדרך של שיתוף האזרחים הנפגעים מהן. [...] ניתן לסכם אפוא ולומר כי מדובר ב'זכות דיונית חשובה מאוד, שיש לשמור עליה מכל משמר' (דברי השופט ויתקון בעניין בג"ץ 527/74 ח'לף נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז הצפון, פ"ד כט(2) 319, 328) (עמ' 379 לפסק-הדין). נוסף לחובות פרסום ספציפיות אלו, הקבועות בחוק, ושעליהן עמדה ועדת הערר בהחלטתה, הכירה הפסיקה בחובות פרסום נוספות, הנובעות מעקרונות היסוד של המשפט המנהלי. כך, למשל, טעמים של הגינות מנהלית יכולים להצדיק הכרה בחובת פרסום החלטות, שיש להן השפעה על תכנון פעולותיו של היחיד. כמו כן, טעמים של הגנה על הסתמכותו הלגיטימית של הפרט, בייחוד בתחום של תכנון ובניה, המשפיעה במישרין על הפרט, מצדיקים הליך של פרסום, ובעקבותיו מתן האפשרות להתנגדויות. הצדקה נוספת להכרה בחובת פרסום נעוצה בהיבטים דמוקרטיים של שיתוף הציבור ושקיפות מנהלית – פרסומן של החלטות הרשות מבטא עקרונות של שקיפות שלטונית, המבטיחים באופן מירבי את תקינות פעולתה של הרשות, משרתים את הביקורת הציבורית על פעולותיה, ואף תורמים להגברת אמון הציבור בשלטון (עע"ם 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון (17.11.2010); עע"ם 10112/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד נח(2) 817 (2003); לדיון מקיף בסוגיה זו, ראו: דפנה ברק –ארז משפט מינהלי 347-346 (2010) (להלן: ברק-ארז)). יפים לענייננו הדברים שנאמרו בפרשת נקר: "נורמות שיש בהן כדי להשפיע על הכלל או על זכויות יחידים, חייבות להתפרסם ברבים כדי שהכול יוכלו לדעת מה קובע הדין. נורמות אלו חייבות אף להיות נגישות לפרט ולכלל, שהמבקש לדעת מה הדין יוכל אמנם לדעת אותו. בה-בעת, ומאותם טעמים עצמם, הדין המתפרסם ברבים הוא הדין המחייב, הוא ולא מסמכים שהיחידים והכלל, כולם או מקצתם, אף אינם יודעים על קיומם. כך, למשל, אם יבקש פלוני לקנות כברת קרקע פלונית באזור שעליו חלה תכנית, כיצד ידע מה מעמדה ומה שווייה של אותה קרקע? אף אתה אמור: פלוני יעיין (בין השאר) בתכנית – בתקנון ובתשריט – ומאלה ילמד וידע מהו הסטטוס של הקרקע ומה זכויות עומד הוא לרכוש. הזכויות באותה קרקע פלונית תיקבענה על-פי הפרסומים המחייבים, ולא על-פי מסמכים עלומים שבתיקי הרשויות, מסמכים שלא באו לידי ביטוי בתכנית כפי שפורסמה. לו אחרת אמרנו, כי-אז השמטנו במו-ידנו את ערכו של הפרסום כמכשיר במשטר פתוח כשלנו, משטר המחייב שקיפות של מעשי הרשות". (עמ' 648 לפסק-הדין, ההדגשות הוספו – א.ש.). 47. כאמור, חלה כיום מגמה, אשר התגברה ברבות השנים, ואשר במסגרתה הכיר בית-משפט זה בשיתוף הציבור בהליך המנהלי, גם בהיעדר חובה סטטוטורית (איל בנבנשתי וגיא שגיא "שיתוף הציבור בהליך המינהלי" ספר יצחק זמיר – על משפט, ממשל וחברה 119 (2005)). בהלכה הפסוקה נעשה שימוש בעקרון השיתוף כעקרון פרשני, וניתנה עדיפות לפרשנות המקדמת את ערך השיתוף בתחום דיני התכנון והבניה (ראו לעניין זה: פרשת אדם טבע ודין, בעמ' 691 לפסק-הדין; ברק-ארז, בעמ' 296-295). נראה, כי במקרה שלפנינו, לא זו בלבד שהיתה מוטלת על הרשות חובה לפרסם את השינויים שבוצעו בנספח התנועה, מכוח החובה הסטטוטורית הקבועה בחוק, כפי שאף ציינה ועדת הערר בהחלטתה – אלא שחובת הפרסום במקרה דנן, נדרשה מכוח עקרונות יסוד של שקיפות, הגינות ושיתוף בהליכי התכנון, כפי שפורט לעיל. משהגעתי למסקנה, כי נפל פגם בתקינות ההליך המנהלי בענייננו, אבקש לבחון את נפקותו של הפגם בנסיבות העניין דנן. הפרת חובת הפרסום – תוצאות הפגם 48. תוצאת הפרתה של חובת הפרסום במקרה שלפנינו, מושפעת מאופן בחינת הפגיעה הנגרמת לפרט בשל אי הפרסום. ככלל, כאשר הפרסום נועד להגן על זכויות, כמו למשל זכות ההתנגדות במקרה דנן, המחדל מלפרסם יוביל לבטלות ההחלטה, בעיקר כאשר הנוגע בדבר לא ידע אודותיה (ברק-ארז, בעמ' 348). ואולם, בית המשפט ימנע מהחלתה של גישה מחמירה מעין זו, כאשר אי הפרסום לא פגע ביכולת התכנון או ההסתמכות של הפרט (בג"ץ 3081/95 רומיאו נ' המועצה המדעית של ההסתדרות הרפואית בישראל, פ"ד נ(2) 177 (1996) (להלן: עניין רומיאו); וראו גם, עניין בר-און, פסקה 17 לפסק-הדין, שם נקבע כי המערערים לא הראו כי נגרמה להם, בנסיבות העניין, פגיעה ממשית כתוצאה מאי הפרסום). גישה זו עולה בקנה אחד עם עקרון הבטלות היחסית, אשר אומץ בפסיקה, ואשר תומך בדוקטרינה גמישה המעניקה שיקול דעת נרחב יותר באשר לתוצאותיו של הפגם, בהתאם למכלול נסיבות המקרה. לפי גישה זו, נטייתו של בית המשפט תהיה לאמץ פתרון מידתי, אשר יהלום את הנסיבות הקונקרטיות, ולא יוביל בהכרח לביטול המעשה המנהלי (ראו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית 1335-1334 (מהדורה שניה, 2011) (להלן: זמיר)). 49. על פי תורת הבטלות היחסית, או "התוצאה היחסית", בלשונו של השופט זמיר (רע"פ 2413/99 גיספן נ. התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה (4) 673 (2001); בג"ץ 10455/02 אמיר נ' לשכת עורכי הדין, פ"ד נז(2) 729 (2003); בג"ץ 1555/05 לוי נ' ביה"ד האיזורי מחוז תל אביב (16.7.2009)), הפרת חובה על ידי רשות ציבורית אינה מביאה לבטלות ההחלטה באופן אוטומטי "גם אם היא פוגעת במראית פני הצדק, ואף אם מתקפחת זכותו של אדם" (עע"ם 3493/08 שחמון נ' רשות הרישוי המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו (13.12.2010) (להלן: עניין שחמון). לפי גישה זו, על בית המשפט הדן בעניין, להפריד בין מישור הפגם לבין מישור הסעד, דהיינו, להבדיל בין עצם קיומו של הפגם לבין תוצאותיו. נוסף על כך, יש להתאים את מידותיו של הסעד למגוון קריטריונים, בשים לב לנסיבות המקרה, והדבר מסור לשיקול דעתו של בית המשפט. בין השיקולים הרלוונטיים, יש לתת את הדעת לחומרת ההפרה; למיהות הגורם התוקף את ההחלטה המינהלית; לאופי הנזק שנגרם לאדם, עקב הפגמים שנפלו בהליך; ולסיכוי לרפא את הפגם ולתקן את המעוות (ע"א 4275/94 הבורסה לניירות ערך בתל-אביב בע"מ נ' א' ת' ניהול מאגר הספרות התורנית בע"מ, פד"י נ(5) 485 (1997); זמיר, בעמ' 1335-1328). גישת הבטלות היחסית קנתה לה שביתה בתחומי משפט נרחבים (פרשת אי התכלת, בפס' 107 לפסק-הדין; בג"ץ 10934/02 קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל (10.5.2004); בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פד"י נט(2) 14 (2004)), וכך גם בתחום התכנון והבניה (עע"ם 7926/06 אדרי-אל ישראל בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה גליל עליון (24.6.2009); עניין בר-און, פס' 17 לפסק-הדין; עניין שחמון, פס' 17 לפסק-הדין; עע"ם 317/10 שפר נ' יניב (23.8.2012)). אף בנושא של הפרת דרישת הפרסום בהליך המנהלי, החילו בתי המשפט את דוקטרינת הבטלות היחסית, וזאת הן במקרים של הפרת חובת הפרסום של חקיקת משנה (ראו למשל, בג"ץ 9461/00 אגודת המים בעמק הירדן נ' שר התשתיות הלאומיות (12.12.2006); בג"ץ 2910/04 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' משרד החינוך, פ"ד נט(3) 625 (2004)), והן במקרים של הפרת חובות פרסום פסיקתיות (ראו: עניין רומיאו, בעמ' 195-194 לפסק-הדין; ע"פ 6914/04 פיינברג נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט(6) 49 (2005)). הנה כי כן, תורת הבטלות היחסית הינה כלי שרת במשפט המנהלי, והיא משלבת בין שיקולי צדק לבין שיקולים מעשיים (ראו: בג"ץ 6259/08 ירסקי נ' הרשות – מנהל האגף לרכב ולשירותי תחזוקה במשרד התחבורה (28.10.2010) (להלן: עניין ירסקי), ובזכות גמישותה ויעילותה, טווח החלתה הוא רחב מאוד. 50. בענייננו, אין צורך להכריע בשאלה העקרונית, האם במקרה דנן, ראוי להחיל את גישת הבטלות היחסית, על אי פרסום השינויים שבוצעו בנספח התנועה. אציין, עם זאת, כי לאור קביעתי בדבר היותו של נספח התנועה מחייב, ובשים לב לעמדתה של ועדת הערר, כי השינויים שבוצעו במקרה דנן, היו צריכים להתבצע בדרך של הפקדת תכנית, או לכל הפחות, בפרסום מוגבל להתנגדויות, אני נוטה לדעה, כי אין מדובר בפגם קל או שולי, במעשה המנהלי של הרשות. כפי שנקבע בפסיקה, לא כל פגם בהליך המנהלי מוביל לבטלות ההחלטה המנהלית, ובדרך כלל רק פגם מהותי, כפי המקרה דנן, גורר אחריו תוצאה של בטלות (וראו לעניין זה, בג"ץ 8404/00 האגודה לזכות הציבור לדעת נ' שר התקשורת, פ"ד נה(3) 547 (2001); בג"ץ 816/98 רווח נ' השר לענייני דתות, פ"ד נב(1) 868 (1998); לדיון בהבחנה בין פגם מהותי לבין פגם טכני ראו: ברק-ארז, בעמ' 806-805). ואולם, במקרה דנן, קיימת הצדקה משמעותית להמנע מלהכריז על בטלותה של ההחלטה המנהלית, על-יסוד השיקול הפרקטי, שהוכר בפסיקה, שעניינו "מעשה עשוי". במקרה שלפנינו, עסקינן בשינויים אשר בוצעו בפועל – שכן עבודות הבניה וסלילת הדרך הסתיימו זה מכבר. לפיכך, מדובר במקרה מובהק של מעשה עשוי, אשר הושקעו בו כספים ומשאבים רבים. במצב דברים זה, ניתן ליישם, במקרה דנן, הלכה למעשה, את כלל הבטלות היחסית, ולדחות את הסעד שעניינו ביטול ההחלטה והחזרת המצב לקדמותו, כפי שיובהר להלן. 51. הרציונל העומד מאחורי כלל המעשה העשוי הינו, כי אין ליתן סעד שיפוטי בעניין שאינו ניתן לשינוי, או שקיים קושי מהותי לשנותו (דפנה ברק-ארז עוולות חוקתיות 228 (1993)). בהתייחס לסיטואציה המוגדרת כמעשה עשוי, קבעה ההלכה הפסוקה כי: "כאשר מדובר במעשה עשוי, 'אין מנוס אלא לדחות את ההשגה הערעורית אף אם לכאורה יש בה ממש לגופה' (רע"א 8129/02 ארגיל שירותי הובלה (1993) בע"מ נ' הנאמן על חברת דן רולידר בע"מ (בהקפאת הליכים), פ"ד נז(5) 481, 489). שהרי 'באופן הרגיל לא יצווה בית-המשפט ... על עשיית דבר שביצועו נגמר בשלמותו או בחלקו המכריע' (בג"ץ 292/61 בית אריזה רחובות בע"מ נ' שר החקלאות, פ"ד טז(1) 20, 31). וראה גם: בג"ץ 5023/91 פורז נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו(2) 793, 804-805)". (עע"ם 8354/04 האגודה לסיוע והגנה על זכויות הבדואים בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (25.1.2006) וראו גם: פרשת ירסקי, בפס' 3 לפסק-הדין). ראוי לציין, כי הדיון בכלל המעשה העשוי, יכול להתקיים כבר בפתח הדברים, כשיקול לדחיית העתירה על הסף, כפי שנעשה בהליכים הקודמים בתיק זה. ואולם, כאשר בית המשפט סבור כי נפל פגם בהחלטה המנהלית – הרי שעקרון המעשה העשוי, יכול וצריך להתלבן גם במהלך או בתום הדיון המשפטי, במסגרת שאלת הסעד (וראו לעניין זה: שרגא ושחר, בעמ' 256). מבחינה זאת, בידי בית המשפט נתונה הסמכות לשקול אם להעניק לעותר סעד הצהרתי בדבר הפגם שנפל במעשה המנהלי, וזאת תחת סעד אופרטיבי, המורה לשנות את המצב הקיים בשטח. בנסיבות שלפניי, על אף הפגם המהותי שנפל באי פרסום השינוי של נספח התנועה, ועל אף שהמערערים היו רשאים להסתמך על נספח זה, אשר התפרסם כחלק מתכנית בניין העיר – אין מחלוקת, כאמור, כי העבודות הסתיימו זה מכבר והדרך עומדת על מכונה, בבחינת מעשה עשוי. טעם אחרון זה מטה את הכף לעבר המנעות מהריסת הדרך שנבנתה ומהשחתה לריק של כספי ומשאבי ציבור רבים, אשר הושקעו לשם כך. אשר על כן, ובנסיבות שפורטו לעיל, דין הערעור להידחות. 52. אשר לאחריותה של הועדה המחוזית מכוח סעיף 28 לחוק התכנון והבניה, ספק רב אם היא היתה צריכה להפעיל את סמכויות האכיפה במקרה דנן, שכן, לפי הפסיקה שהותוותה בעניין זה, על הועדה המחוזית להפעיל את סמכותה לפי סעיף זה, רק במקרים נדירים וחריגים. זאת, בין היתר, כדי שלא ייווצר תמריץ לועדה המקומית להתנער מחובתה שלה (ראו, למשל, עניין אבו בסמה, בפס' 14 לפסק-הדין; בג"ץ 10202/01 ארגון סוכנים ובעלי תחנות הדלק בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(5) 713, 719 (2003); ע"א 1661/09 ‏שינברגר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה (27.10.2011); עע"ם 8518/11 הועדה המחוזית לתכנון ובניה נ' אליודן חברה לבניין בע"מ (4.2.2013)). לפיכך, יש לדחות את הערעור בעניינה של הועדה המחוזית, גם מטעם זה. 53. לסיום אציין, כי פתוחה בפני המערערים הדרך להגיש תביעה אזרחית בגין נזקיהם, ככל שיוכחו, וכל טענותיהם שמורות להם. במצב דברים זה, ולמרות דחיית הערעור, המשיבות 2-1 תישאנה בהוצאות המערערים בערכאה זו, בסכום כולל של 50,000 ₪. ש ו פ ט השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים לתוצאה אליה הגיעו חבריי, אך שלא מטעמיהם, באשר לדידי אין לראות את הועדה המקומית כמי שפעלה שלא כדין. 1. סעיף 8 לתכנית המתאר קובע כלהלן (הדגשות הוספו – י"ע): 8. מסמכי התכנית: א. תשריט בק.מ. 1:2500 ב. נספחי בינוי מחייבים בק.מ. 1:1250, 1:500 – 2 גליונות. ג. נספח תנועה – 2 גליונות. ד. תקנון בן 20 דפים. ה. טבלאות איזון והקצאות – 1 חוברת. ו. נספח איכות הסביבה – 1 חוברת. ז. נספח מדידה בק.מ. 1:1250 – 2 גליונות. ח. נספח ניקוז וביוב מנחה – 1 חוברת. מסמכי התכנית מהווים חלק בלתי נפרד מהתכנית. סעיף 10 לתכנית המתאר קובע כלהלן: חלות: הוראות תכנית זו תחולנה על השטח המתוחם בקו כחול כהה בתשריט המצורף לרבות נספחיו (להלן: התשריט). התשריט, על כל מסמכי התכנית המפורטים בסעיף 8 לעיל, מהווה חלק בלתי נפרד מן התכנית בכל העניינים הנוגעים לתשריט ולתכנית. סעיף 14 לתכנית המתאר קובע כלהלן (הדגשות הוספו – י"ע): דרכים: התכנית כוללת התווית דרכים חדשות, ביטול דרכים קיימות, חלק ממחלף בין דרך מס' 4 ודרך בגין (ראה פרוט להלן). רוחב הדרכים כולל הדרכים המשולבות וקווי הבניין לאורכם יהיו כמסומן בתשריט ועפ"י נספח התנועה. סעיף 15 לתכנית מתייחס לנספח הבינוי וקובע כי הוא כולל "הוראות בדבר צורת הבניינים, גובהם, מיקומם, קווי הבניין ומספר יחידות הדיור בכל בנין ובנין". בהמשך נקבע כי "נספחי הבינוי מהווים חלק בלתי נפרד מהתכנית" אך ניתן לשנות מרווחים בין בניינים בתאום ואישור מהנדס העיר, וכי זכויות הבניה הן על פי המפורט בטבלאות האיזון וההקצאה. סעיף 16 לתכנית שכותרתו "הוראות בניה לאזורי המגורים" מפרט את אופי הבינוי בכל אחד מאזורי המגורים (כמו השטח הממוצע של כל דירת מגורים), תוך קביעת הוראות מפורשות באשר לפרטים לגביהם תתאפשר גמישות תכנונית. סעיף 20 לתכנית שכותרתו "שצ"פ מיוחד רחוב ירוק" קובע כי "רוחב סופי למיסעות בתחום זכות הדרך של הרחוב הירוק יותווה בתכנית הפיתוח". סעיף 26 לתכנית שכותרתו "תכניות פיתוח – עריכתן וביצוען" קובע כי תוכן תכנית פיתוח כללית לשטח התכנית, אשר תכלול את המגרשים באזורים השונים, הדרכים, הדרכים המשולבות ועוד. סעיף זה, המשתרע על פני מספר עמודים, אינו מזכיר את נספח התנועה. ובסיפא לסעיף נקבע, כי כל שינוי בתכנית הפיתוח יהיה בסמכות הועדה המקומית. 2. חברי הגיעו למסקנה כי יש לראות גם את נספח התנועה כמחייב, למרות שבתוכנית לא נאמר לגביו כי הוא מחייב (כפי שנקבע לגבי נספח הבינוי) או מנחה (כפי שנקבע לגבי נספח הביוב). לדידי, מקום בו מנסח התכנית מצא להבחין במפורש בין נספחי התכנית השונים, יש ליתן לכך משקל, על פי כלל הפרשנות של "מכלל הן נשמע לאו". אילו היה נכתב בתוכנית כי נספח התנועה הוא מחייב, אזי סטייה מהנספח הייתה נחשבת כסטייה מתוכנית המתאר לכל דבר ועניין. אילו היה נכתב בתכנית כי נספח התנועה הוא "מנחה", היינו מכירים בכך שלועדה המקומית ניתן מרחב גמישות בתכנון הדרך, והיא רשאית הייתה לסטות מהנספח על סמך שיקולים עניינים ותכנוניים. לטעמי, קשה להלום כי נספח התנועה, לגביו לא נקבע כי הוא מנחה, יהיה "קשיח" יותר, מאשר אילו היה נקבע כי הוא מנחה בלבד. 3. בתכנית מתאר מחוזית עסקינן, והפרשנות התכליתית של התכנית מביאה לטעמי למסקנה אחרת. נראה כי מנסח התכנית ביקש לקבע את מיקום הדרך ורוחבה (הרוזטה), על מנת לאפשר גמישות תכנונית בכל הקשור לחלוקה הפנימית של הדרך. כך גם משתמע מסעיף 20 לתכנית, הקובע כי "רוחב סופי למיסעות בתחום זכות הדרך של הרחוב הירוק יותווה בתכנית הפיתוח". סעיף 1 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, מגדיר מהי דרך: "דרך" - תוואי למעבר רכב, הולכי רגל או בעלי חיים, לרבות מסילת ברזל, מבני דרך, אי תנועה, קיר תומך, קיר או סוללה למניעת רעש וכן תעלה, חפיר ומעביר מים בצד הדרך או מתחת לה, ולרבות מיתקני דרך; במקרה דנן, מנסח התכנית ביקש להתוות את מיקומה ורוחבה של "הדרך", כמשמעה בחוק התכנון והבניה, אך הותיר מרווח גמישות תכנונית לשלב הרישוי, בכל הקשור בהסדרי התנועה, במגבלת רוחב הדרך שנקבע בתכנית, כמו החלוקה הפנימית של הדרך בין המיסעות, שבילי האופניים, מדרכות, מפרצי חניה וכיו"ב. פרטים אלו נקבעו באופן מחייב וסופי בתוכנית הפיתוח. לאור מסקנתי זו, היה אפוא מקום לדחות את הערעור מן הטעם שאין לראות בסלילת הדרך באופן בו היא נסללה בסופו של יום, משום סטיה מתכנית המתאר. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' שהם. ניתן היום, י"ג באלול התשע"ג (‏19.8.2013). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12023390_I05.doc יא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il