בוכבזה נ' החינוך ואח'

3 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 23378-03-25 לפני: כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג כבוד השופט יחיאל כשר כבוד השופטת רות רונן העותר: יצחק בוכובזה נגד המשיבים: 1. שר החינוך 2. שר הפנים 3. החשב הכללי של משרד האוצר 4. ועדת החינוך של הכנסת 5. מרכז השלטון המקומי בישראל עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: בעצמו בשם המשיבים 3-1: בשם המשיבה 4: בשם המשיב 5: עו"ד מיטל בוכמן-שינדל; עו"ד נעם נורקין עו"ד יצחק ברט עו"ד נועה בן-אריה פסק-דין השופט יחיאל כשר: עניינה של העתירה שלפנינו בצווים שעל שר החינוך להוציא מכוח סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן: החוק או חוק לימוד חובה). רקע הדברים סעיף 7(א) לחוק מטיל את האחריות למתן חינוך חובה על המדינה. סעיף 7(ב) לחוק מוסיף ומבהיר כי המדינה, יחד עם רשויות החינוך המקומיות, הן האחראיות לקיומם של מוסדות חינוך רשמיים (קרי, מוסדות חינוך שהוכרו כרשמיים על-ידי שר החינוך, והם מוסדות חינוך המוחזקים בידי המדינה והרשויות המקומיות), וקובע כדלקמן: "קיום מוסדות חינוך רשמיים למתן חינוך חובה חינם לפי חוק זה לילדים ולנערים הגרים בתחום שיפוטה של רשות חינוך מקומית מסויימת, יהא מוטל על המדינה ועל אותה רשות חינוך מקומית במשותף. השר, בהתיעצות עם שר הפנים, ועם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת יקבע, בצו שיפורסם ברשומות, לגבי כל שנת לימודים ולגבי כל רשות חינוך מקומית, את שיעור ההשתתפות של המדינה ושל רשות החינוך המקומית בקיום מוסדות החינוך הרשמיים שבהם ניתן חינוך חובה לילדים ולנערים הגרים בתחום שיפוטה של אותה רשות חינוך מקומית" (ההדגשה הוספה – י' כ'). מטרת הצו שיש לפרסמו לפי הסעיף הנ"ל, היא להגדיר את אופן חלוקת המימון בין משרד החינוך, לבין הרשויות המקומיות, לשם קיום מוסדות חינוך רשמיים אשר בין כתליהם ממומשת הזכות לחינוך חינם. לשם כך, הצו מפרט את שיעורי ההשתתפות של המדינה ורשויות החינוך המקומיות ברכיבים ההכרחיים לקיומם של מוסדות חינוך רשמיים. בתוך כך, מפרט הצו את שכר עבודתם של עובדי ההוראה; אגרות שכפול; חומרי מלאכה וערכות טכנולוגיות; פסיכולוג; ושכרם של עובדי עזר במערכת החינוך. עוד נקבע, בסעיף 7(ב) לחוק, כי שר החינוך יקבע, בצו שיפורסם ברשומות, את שיעור ההשתתפות של המדינה ושל רשות החינוך המקומית בקיום מוסדות החינוך הרשמיים שבהם ניתן חינוך חובה, בהתייעצות עם שר הפנים, ועם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת. יישום הוראותיו של סעיף 7(ב), הן באשר לחובת ההיוועצות הקבועה בו, והן לעניין תוכן הצו המתפרסם מכוחו, הוא שעומד במרכז העתירה דנן. בעתירתו, מבקש העותר, שכיהן בעברו כראש רשות מקומית, כי נורה למשיב 1 – שר החינוך – לקבוע נהלים פנימיים אשר יסדירו את המועד שבו תועבר, מידי שנה, טיוטת הצו למשיבים 3-2 (שר הפנים והחשב הכללי של משרד האוצר), לשם קיום ההיוועצות הנדרשת על פי סעיף 7(ב) לחוק, וכן כי ימציא שר החינוך למשיבים 3-2 את טיוטת הצו לשנת הלימודים התשפ"ו. עוד מבקש העותר כי נורה לשר החינוך לתקן את הצו מיום 28.8.2024, המתייחס לשנת הלימודים התשפ"ה, כך שיפורט בו, באופן ספציפי, תמהיל הוצאות הקיום של מוסדות החינוך הרשמיים ברשויות השונות. לבסוף, מבקש העותר כי נורה לשר החינוך על שינוי תוכנו של הצו, כך שיוסדר בו מנגנון תקצוב דיפרנציאלי שיטיב עם הרשויות החלשות כלכלית. זאת העת לציין כי העותר הגיש, לאורך השנים, מספר עתירות העוסקות בהליך התקנת הצווים ותוכנם. עתירות אלה, ברובן, נדחו או נמחקו מטעמים שונים. בשנת 2024, ניתן בבית משפט זה פסק דין מפורט ומנומק, שדן באחת מעתירותיו של העותר (ודחה אותה), במסגרתה העלה העותר טענות הדומות בעיקרן לטענותיו בעתירה שבפנינו (ראו: בג"ץ 752/24 בוכובזה נ' שר החינוך (19.8.2024) (להלן: בג"ץ 752/24)). במסגרת פסק הדין ב-בג"ץ 752/24, תוארו גם, בפירוט, ההליכים הקודמים בהם נקט העותר וההתפתחויות העובדתיות בסוגיות אותן העלה. על פסק הדין ב-בג"ץ 752/24 והשלכותיו על העתירה דנן, אעמוד עוד להלן. לאחר מתן פסק הדין ב-בג"ץ 752/24, הגיש העותר עתירה נוספת שעסקה גם היא בצו שהותקן מכוח חוק לימוד חובה, אשר נדחתה, על הסף, בין היתר בשל חזרה על טענות שנדונו ונדחו ב-בג"ץ 752/24 (ראו: בג"ץ 17683-10-24 בוכובזה נ' שר החינוך (15.10.2024)). בעתירתו הנוכחית, ובטיעונים שהגיש העותר לאחר הגשתה (וראו להלן), מעלה העותר טיעונים ועותר לסעדים, אשר ניתן לחלקם לשלוש קבוצות: הראשונה, טיעונים שעל בסיסם מבקש העותר כי נורה לשר החינוך לקבוע נהלים שיסדירו את קיום ההיוועצות בהתאם להוראות סעיף 7(ב) לחוק. השנייה, טיעונים לפיהם ההיוועצות שבוצעה לקראת הצו המתייחס לשנת הלימודים הבאה עלינו לטובה (התשפ"ו), נעשתה שלא כדין ולא בנפש חפצה ובלא קיומה של תשתית עובדתית מספקת. משכך, טוען העותר כי חובת ההיוועצות לא מולאה במובנה המהותי. השלישית, העותר מבקש כי נורה לשר החינוך להקצות את התקציבים לרשויות המקומיות באופן דיפרנציאלי, על בסיס מעמדן הסוציו-אקונומי. בהחלטה מיום 10.3.2025, הוריתי לעותר כי יודיע, בתוך 7 ימים, "מדוע אין דין טענותיו לעניין תוכן הצו להיות מסולקות על הסף לאור פסק דינו של בית משפט זה ב-בג"ץ 752/24 בוכובזה נ' שר החינוך (19.8.2024) [...]" בהמשך לאמור, ביום 17.3.2025 הודיע העותר כי הינו עומד על עתירתו. ביום 17.6.2025 הוגשה תגובה מקדמית מטעם המשיבים 3-1. במסגרת תגובתם המקדמית, טענו המשיבים 3-1 כי דין העתירה להידחות על הסף. זאת, מאחר שביחס לחלק מהסעדים המבוקשים בעתירה – ובפרט הבקשה לקביעת נוהל לגיבוש ואישור הצו וכן הבקשה הנוגעת לקיום הליכי ההיוועצות בהתאם לחוק – העתירה התייתרה באשר פורסם נוהל וקוימה היוועצות בהתאם לחוק. לעניין זה, הצביעו המשיבים 3-1 על העובדה שעוד ביום 2.6.2024 פרסם משרד החינוך "נוהל גיבוש ואישור צו לימוד חובה לפי סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה". עוד הצביעו המשיבים 3-1 על כך שלקראת פרסום הצו המתייחס לשנת הלימודים תשפ"ו, קוימה היוועצות כנדרש בדין. ביחס לחלקים בעתירה המופנים כלפי תוכן הצו, לשיטת המשיבים 3-1, טענות אלו נדונו ונדחו במסגרת פסק הדין שניתן ב-בג"ץ 752/24, מהטעם שלא נמצא מקור נורמטיבי שבכוחו לחייב את המשיבים לנסח את הצו באופן בו מבקש העותר. משכך, לשיטת המשיבים, דינה של טענה זו אף היא להידחות על הסף. עוד נטען, ביחס לטענות העותר לפיהן יש לתקן את הצו לשנת הלימודים התשפ"ה כך שיתייחס להוצאות מוסדות החינוך לכל רשות באופן פרטני, כי טענות אלו נדחו גם הן במסגרת פסק הדין ב-בג"ץ 752/24 משום שהן אינן מבוססות על מקור נורמטיבי, וכי לא חל שינוי בעניין זה בעתירה הנוכחית. מכל מקום, טענו המשיבים 3-1, התכלית אותה שואף העותר להשיג בעניין זה מושגת על ידי פרסום חוברת מפורטת מטעם משרד החינוך, בה מרוכזים נתוני תקציבי החינוך המועברים לרשויות השונות. המשיבים 3-1 הוסיפו וטענו כי עתירתו הנוכחית של העותר נעדרת תשתית עובדתית מספקת, מאחר שחרף פנייתו לגורמים הרלוונטיים ביחס לחלק מהסעדים אותם הוא מבקש, העותר לא המתין פרק זמן סביר לקבלת תשובה. לבסוף, שבו המשיבים 3-1 על טענתם ב-בג"ץ 752/24 (שהתקבלה בחלקה), לפיה העותר נעדר זכות עמידה. ביום 26.6.2025, הגישה המשיבה 4, ועדת החינוך והתרבות של הכנסת, את תגובתה המקדמית לעתירה, במסגרתה הבהירה כי היא מצטרפת לתגובתם המקדמית של המשיבים 3-1, וכי גם היא סבורה כי דין העתירה להידחות מטעמים דומים לאלו שפורטו בתגובתם המקדמית של המשיבים 3-1. המשיב 5, מרכז השלטון המקומי בישראל, הגיש אף הוא, ביום 26.6.2025, את תגובתו המקדמית לעתירה, במסגרתה טען כי אף לשיטתו דין העתירה להידחות. ביחס לסעדים הנוגעים לבקשה לקביעת נהלים לקיום חובת ההיוועצות, ולהליכי אישור צו שיעורי ההשתתפות לשנת התשפ"ו בהתאם לאותם נהלים, הצטרף המשיב 5 לעמדת המשיבים 3-1, לפיה דינם להידחות משבוצע המבוקש בעתירה. ביחס לטענות העותר הנוגעות לאופן ניסוח הצו, לרבות העתירה כי נורה לשר החינוך לקבוע בצו את שיעור ההשתתפות בנתון שקלי ולא בנתון יחסי המבוטא באחוזים, טוען המשיב 5 כי יש לדחות טענות אלו על הסף, מחמת היעדר זכות עמידה לעותר. המשיב 5 מסתמך לעניין זה על קביעות שנקבעו ב-בג"ץ 752/24, מהן ניתן ללמוד, לשיטת המשיב 5, כי העותר נעדר זכות עמידה בסוגיה הנ"ל וכי לגופו של עניין הערעור לא הצביע על מקור נורמטיבי לתמיכה בטענותיו. לנוכח האמור בתגובות המשיבים, וכן לנוכח פסק הדין ב-בג"ץ 752/24 הנ"ל, הוריתי, בהחלטתי מיום 1.7.2025, כי: "העותר יודיע, תוך 14 ימים, האם הוא מסכים כי עתירתו תמחק ללא צו להוצאות. זאת, בשים לב לכך שעולה מהתגובה המקדמית מטעם המשיבים 3-1, כי הסעדים שעניינם קביעת נוהל לגיבוש ואישור הצו לפי סעיף 7(ב) לחוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן: הצו), וקיום חובת ההיוועצות ביחס לתוכנו של הצו לשנת הלימודים הקרובה – התייתרו (סעיפים 12-4 לתגובה המקדמית מטעם המשיבים 3-1); ואילו טענות העותר באשר לתוכנו של הצו, נדחו בפסק הדין ב-בג"ץ 752/24". בהמשך לאמור, ביום 13.7.2025 הגיש העותר את תגובתו, במסגרתה הבהיר כי הוא עומד על עתירתו. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בעתירה, בתגובות המקדמיות, ובתשובות להן, על נספחיהן, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף וכך אציע לחבריי כי נפסוק, והכל מהטעמים אשר יפורטו להלן. ראשית, הסעד במסגרתו מבוקש כי ייקבעו נהלים לקיום חובת ההיוועצות הקבועה בסעיף 7(ב) לחוק, התייתר זה מכבר. כעולה מתשובתם המקדמית של המשיבים 3-1 וכן מהעתירה עצמה, במסגרת אחת מעתירותיו הקודמות של העותר (בג"ץ 5135/23 בוכובזה נ' שר החינוך, (4.12.2023)), הודיעו המשיבים 2-1 כי הוחלט לגבש נוהל פנימי שנועד להסדיר את הליכי גיבוש טיוטת הצו ואישורה. מלאכת גיבושו של הנוהל האמור הושלמה, וביום 2.6.2024 פורסם הנוהל באתר משרד החינוך. נוהל זה הסדיר, בין היתר, את מועד קיום חובת ההיוועצות. משאלו הם פני הדברים, ברי כי הסעד הראשון בעתירה, הנוגע לפרסום נוהל פנימי שייעודו להסדיר את מועד העברת טיוטת הצו לצורך קיום חובת ההיוועצות, התייתר. שנית, לא מצאתי שיש מקום לדון בטענות העותר ביחס לאי-קיום חובת ההיוועצות במובנה המהותי. כעולה מתגובות המשיבים, ההיוועצות המחויבת על פי סעיף 7(ב) לחוק קוימה, כפי שמאשרים הן הגורם המתייעץ (שר החינוך) והן הגורם המייעץ (ועדת החינוך והתרבות של הכנסת). עוד עולה כי שר החינוך אף ניהל שיח, לגבי טיוטת הצו, עם מרכז השלטון המקומי. וזאת עיקר: ועדת החינוך והתרבות של הכנסת אינה טוענת שההיוועצות עימה הייתה שלא בנפש חפצה או בלא שתהיה בפני חבריה תשתית עובדתית מתאימה. ועדת החינוך והתרבות של הכנסת וכן מרכז השלטון המקומי אף מבקשים לדחות על הסף את העתירה בה טוען העותר את טענותיו באשר להיוועצות. יתר על כן, טענותיו של העותר בעניין ההיוועצות נטענו בלא תשתית עובדתית של ממש. בנסיבות אלו ברי שטענותיו של העותר בהקשר דלעיל דינן להידחות על הסף. שלישית, גם טענותיו של המבקש הנוגעות לתוכן הצו, דינן להידחות על הסף, משני טעמים: הראשון – עניינם של הוראת סעיף 7(ב) לחוק ושל הצווים המוצאים מכוחה, הוא במישור היחסים שבין השלטון המרכזי לבין הרשויות המקומיות. משכך, ככל שאמורים הדברים בתוכנו של הצו, קיימות עותרות מתאימות – הרשויות המקומיות. והנה, לא רק שלא נמצאה ולו רשות מקומית אחת שתסבור שיש מקום להגשת עתירה ובה טיעונים הדומים לטיעוניו של העותר, אלא שהגורם המייצג את הרשויות המקומיות – מרכז השלטון המקומי – מבקש לדחות את העתירה על הסף. בנסיבות אלו, כפי שכבר נקבע ב-בג"ץ 752/24, נעדר העותר זכות עמידה. השני – טענותיו של העותר לגבי תוכן הצו לא עוגנו במקור נורמטיבי שניתן ללמוד ממנו כי מוטלת חובה על שר החינוך לקבוע את שיעור ההשתתפות של המדינה בתקציבי הרשויות באופן דיפרנציאלי. על כן, טענותיו של העותר לעניין זה מוכוונות לעניינים המצויים בשיקול-דעתו של שר החינוך, ובפרט, בענייננו, בשיקול-דעתו בהחלטות בעלות אופי חברתי-כלכלי, בהן ייטה בית המשפט שלא להתערב זולת במקרים חריגים בהם נפל פגם חמור בהחלטה (בג"ץ 2875/18 התאחדות תאגידי כוח אדם זר בענף הבניין נ' ממשלת ישראל, פסקה 33 לפסק דינה של השופטת י' וילנר (18.6.2019); בג"ץ 5782/21 זילבר נ' שר האוצר, פסקה 38 לפסק דינו של השופט א' שטיין (12.1.2022)). יתרה מכך, ומעבר לצורך, יצוין כי המשיבים 3-1 הסבירו, בתגובה המקדמית מטעמם, כי המימון הניתן על ידי המדינה הוא בפועל דיפרנציאלי ומתחשב במצב הסוציו-אקונומי של כל רשות ורשות ולא מצאתי בהתייחסותו של העותר לכך תשובה של ממש. סוף דבר: העתירה נדחית על הסף, ומשכך נדחות מאליהן הבקשות הנלוות לעתירה. בנסיבות העניין, העותר יישא בהוצאות המשיבות 3-1 בסך 5,000 ש"ח, ובהוצאות המשיבה 5 בסך 5,000 ש"ח. ניתן היום, ג' אלול תשפ"ה (27 אוגוסט 2025). נעם סולברג משנה לנשיא יחיאל כשר שופט רות רונן שופטת