התחנה המרכזית החדשה בתל אביב נ. עיריית תל אביב

14 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 2330/21 עע"מ 3563/21 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט א' שטיין כבוד השופט ש' שוחט המערערת בעע"מ 2330/21: התחנה המרכזית החדשה בתל אביב המערערת בעע"מ 3563/21: עיריית תל אביב-יפו נ ג ד המשיבות בעע"מ 2330/21 : 1. עיריית תל אביב-יפו 2. חברת אובר דה ריינבו בע"מ המשיבות בעע"מ 3563/21: 1.התחנה המרכזית החדשה בתל אביב-יפו 2. חברת אובר דה ריינבו בע"מ ערעורים על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 21.2.2021 בעת"מ 60649-02-20 שניתן על-ידי כבוד השופטת הבכירה ר' ברקאי תאריך הישיבה: כ"א באייר התשפ"ב (22.5.2022) בשם המערערת בעע"מ 2330/21: עו"ד דנה רייס; עו"ד נטלי בן דוד יוסף בשם המשיבה 1 בעע"מ 2330/21 ובעע"מ 3563/21: עו"ד ארז גבע; עו"ד חגי בורשטיין בשם המשיבה 2 בעע"מ 2330/21 ובעע"מ 3563/21: עו"ד זהר גרינברג פסק-דין השופט נ' סולברג: ערעורים מזה ומזה, על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, מיום 21.2.2021, בעת"מ 60649-02-20 (השופטת ר' ברקאי). רקע עובדתי חברת התחנה המרכזית החדשה בתל אביב בע"מ (המערערת בעע"מ 2330/21, והמשיבה 1 בעע"מ 3563/21 – להלן: התמח"ת), היא הבעלים הרשום של מתחם התחנה המרכזית בתל אביב. מתחם זה כולל בתוכו אלפי נכסים מושכרים, לכל אחד מהם מתנהל חשבון ארנונה נפרד אצל עיריית תל אביב-יפו (המערערת בעע"מ 3563/21, והמשיבה 1 בעע"מ 2330/21 – להלן: העירייה). אחד הנכסים הללו, דוּוח לעירייה החל מחודש יולי 2011, ככזה שאינו ראוי לשימוש, ובהתאם ניתן פטור מתשלום ארנונה בגינו, מכוח סעיף 330 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: הפקודה). בדיעבד נודע, כי סמוך לאותו מועד, החל לפעול בנכס מועדון "הבלוק", על-ידי חברת אובר דה ריינבו בע"מ (המשיבה 2 בשני הערעורים – להלן: מפעילת המועדון). בשל נסיבות החורגות מענייננו, חתמו העירייה והתמח"ת על הסכם, שבמסגרתו 'ויתרה' העירייה על הארנונה בגין חלק מהתקופה האמורה; הסכסוך שלפנינו נוגע לחיובי הארנונה רק החל מיום 13.5.2015. ביום 22.10.2017, הודיעה התמח"ת לעירייה, לראשונה, כי מפעילת המועדון היא שמחזיקה בנכס, וביקשה להסב את חיובי הארנונה על-שמה. בעקבות ההודעה, הסבה העירייה את חשבון הארנונה על-שם מפעילת המועדון מאותו מועד ולהבא; לא רטרואקטיבית. דהיינו, על-פי רישומי העירייה, התמח"ת נותרה חייבת בתשלום הארנונה מיום 13.5.2015 עד ליום 22.10.2017 (להלן: תקופת המחלוקת). השגה שהגישה התמח"ת לעירייה – נדחתה. נקבע כי על-פי הפקודה, המחזיק הרשום הוא החייב בארנונה, עד למועד בו מסר הודעה על שינוי זהות המחזיק בפועל. העתירה בבית המשפט המחוזי התמח"ת לא השלימה עם החיוב, ועתרה לבית המשפט לעניינים מנהליים בבקשה להורות לעירייה לבטל את חיובהּ לגבי תקופת המחלוקת. לטענתה, החייב בארנונה הוא בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס – המחזיק בפועל. העירייה, כך נטען, ידעה במשך השנים כי מפעילת המועדון היא שמחזיקה בנכס, ובמרוצת השנים אף ביקרו בו נציגים מטעם אגפים שונים בעירייה, בין השאר במסגרת הסדרת רישיון העסק שניתן למועדון כבר בשנת 2011. עוד ציינה התמח"ת, כי לפני שקבעה כי היא זו שחייבת בגין תקופת המחלוקת, פנתה העירייה למפעילת המועדון בניסיון לפרוע את החוב, דבר המעיד, לטענתה, כי העירייה הכירה בכך שמפעילת המועדון – היא, ולא התמח"ת – חייבת בתשלום הארנונה. בית המשפט המחוזי, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, דחה את העתירה. ראשית, עמד בית המשפט על הצורך ליישב בין הכלל שלפיו הארנונה תשולם בידי "בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס", לבין החריג המעוגן בסעיפים 325 ו-326 לפקודה, שלפיהם כל עוד לא נמסרה הודעה על שינוי בזהות המחזיק בנכס בפועל – "יהיו המוכר, המעביר או המשכיר חייבים בארנונה שהקונה, הנעבר או השוכר היו חייבים לשלם ולא שילמו". נקבע, כי בהתאם להלכה הפסוקה, "רשאית העירייה לפעול לגביית חוב הארנונה בגין התקופה שבמחלוקת הן [מהתמח"ת] – הבעלים, אשר כל עוד לא מסרה הודעה על חילופי מחזיק חבותה אינה תמה מכוח 'החזקה קונסטרוקטיבית בנכס', והן [מפעילת המועדון] – אשר אין חולק כי היא זו שהחזיקה בנכס בתקופה שבמחלוקת, והיא זו 'בעלת הזיקה הקרובה ביותר לנכס'". אשר לטענות התמח"ת, שלפיהן העירייה היתה מודעת לעובדה שמפעילת המועדון היא המחזיקה בפועל בנכס, ציין בית המשפט, כי אמנם במקרים בהם יודעת המחלקה הרלבנטית בעירייה על השינוי בזהות המחזיק בפועל – פוקעת חבותו של הבעלים גם ללא מסירת ההודעה; אך בענייננו, "לא הובאו [...] ראיות שיכולות היו לבסס קביעה חד משמעית בדבר ידיעת העירייה אודות המחזיק בפועל בנכס בתקופה שבמחלוקת, או קביעה כי היתה מוטלת עליה החובה, בנסיבות העניין, לבדוק את זהות המחזיק בנכס, בבחינת קיומה של ידיעה קונסטרוקטיבית". ברם, בית המשפט המחוזי לא הסתפק בקביעה עקרונית בדבר חבותה של התמח"ת, והוסיף לבחון "האם קיים מדרג על פיו חייבת העירייה לפעול לשם גביית חוב הארנונה? דהיינו, האם על העירייה לנקוט בהליכי גביה קודם כלפי המחזיק בפועל, בהיותו בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס, ורק אח"כ כלפי הבעלים שלא שלח הודעה על זהות המחזיק?". אליבא דבית המשפט המחוזי, בעניין זה לא נקבעה הלכה חד-משמעית, אך "יש לתת את הדעת ללשון סעיף 326 לפקודת העיריות, ולפיה חבות הבעלים אשר שרירה וקיימת כל עוד לא נמסרה על ידו הודעה על שינוי במחזיק, מתייחסת לארנונה שהשוכר (או הקונה או הנעבר) 'היו חייבים לשלם ולא שילמו'" (ההדגשה במקור). ב'שורה התחתונה', קבע בית המשפט המחוזי, כי "העירייה רשאית לפעול לגביית הארנונה הן מבעלת הזיקה הקרובה ביותר לנכס, היא [מפעילת המועדון], בהיותה המחזיקה בנכס, והן מהבעלים של הנכס, [התמח"ת], אשר לא שלחה הודעה כדין. לצד האמור וכפי שקבעתי לעיל, על העירייה לפעול למיצוי הליכי הגביה תחילה אל מול בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס, שהוא בעל החבות המהותית לשאת בחיובי הארנונה, ובענייננו [מפעילת המועדון], וככל שלא תצליח דרכה ו/או יתגלו קשיים משמעותיים בהליכי הגביה, תפעל גם כנגד הבעלים, [התמח"ת]". מכאן הערעורים שלפנינו. תמצית טענות הצדדים התמח"ת טוענת, כי שגה בית המשפט המחוזי בקביעתו שלפיה ניתן לגבות גם ממנה תשלום ארנונה בגין התקופה שבמחלוקת. לטענתה, תכלית סעיף 326 "אינה להשית חיוב במס על מי שאיננו מחזיק במקום בו [לא] ניתנה הודעה, אלא רק למנוע פערים ברצף הנישומים". העירייה ניהלה יחסים מתמשכים אל מול התמח"ת בכל הנוגע לחיובי הארנונה בגין הנכסים השונים. נכרת הסכם בין הצדדים, שהוביל לסילוק כל חובות התמח"ת שנולדו קודם ליום 13.5.2015. אם כך, טוענת התמח"ת, בהסתמך על חזקת תקינות המעשה המינהלי, כי קמה חזקה ש"ההסכמים עליהם חתומה העירייה, נכרתו לאחר בדיקות מקיפות ויסודיות ומשקפים נכונה את חיובי הארנונה המוטלים על הנכסים בתחנה המרכזית". לכך מצטרפת, כך התמח"ת, גם העובדה שהעירייה העניקה למועדון רישיון עסק זמן רב קודם לשנת 2015. קיימת אפוא חזקה שהעירייה ידעה אל-נכון מי הוא המחזיק בפועל בנכס, עוד קודם למסירת הודעת השינוי ביום 22.10.2017. התמח"ת מבקשת להסתמך על עמדת השופט דנציגר בבר"ם 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ (17.4.2008) (להלן: עניין דור אנרגיה) הקובע, כי "לא ניתן יהיה לדעתי להתעלם, במקרים המתאימים, מנסיבות בהן מחלקות אחרות של הרשות המקומית ידעו באופן פוזיטיבי על כך שהחזקה בנכס הועברה לאחר שאינו הנישום הרשום [...] במקרים מסוימים, בהצטברותן של נסיבות אלה, ואולי גם של נסיבות נוספות, ניתן יהיה לראות משום התעלמות של הרשות מ'תמרורי האזהרה', התעלמות העולה כדי הפרת חובת ההגינות מצדה". העירייה טוענת מנגד, כי אין ממש בטענות התמח"ת. ראשית, מדגישה העירייה, כי הציטוט שהובא מעניין דור אנרגיה, לקוח מאמרת-אגב של השופט דנציגר, אשר נדחתה במפורש על-ידי יתר השופטים בפסק הדין. למעשה, ההלכה שנקבעה בעניין דור אנרגיה שונה לחלוטין. נפסק, כי כל עוד לא מסר הבעלים הודעה על שינוי בהחזקה, יחוב הוא בתשלום הארנונה כ'מחזיק קונסטרוקטיבי'. החריג היחיד לכלל זה, נוגע אך ורק לידיעה פוזיטיבית של המחלקה הממונה על גביית הארנונה – ידיעה אשר לא נטענה כּמוֹתה בענייננו, וממילא לא הוּכחה. לצד זאת, מבקשת גם העירייה לערער על החלטת בית המשפט המחוזי. לטענתה, שגה בית המשפט בקביעתו, כי עליה למצות תחילה את הליכי הגביה אל מול המחזיקה בפועל, משום שחיובהּ של התמח"ת הוא שיורי בלבד. העירייה טוענת, כי על-פי ההלכה הפסוקה, ההסדרים המעוגנים בסעיפים 325 ו-326 לפקודה, מטרתם "להקל את הנטל המוטל על העירייה לגבות את המס, מתוך הכרה בכך שהטלת נטל של בדיקה אקטיבית באשר לזהותו של המחזיק בכל נכס ונכס, הינה גזירה שהרשויות המקומיות לא תוכלנה לעמוד בה". מדרג הגביה שקבע בית המשפט המחוזי, טוענת העירייה, מרוקן מתוכן את ההסדר שנקבע בסעיפים אלה: "חיוב העירייה לגבות תחילה מהמחזיק למעשה כמוהו כהטלת חובה אקטיבית על העירייה לבדוק את מצב ההחזקה בנכסים [...] קביעת בית המשפט [המחוזי] הופכת את המחזיק הרשום, שלא מסר הודעת חדילה במועד, לאדיש לחיוב הארנונה [...] שכן הוא כלל לא יחוב בו, הגם שלא הודיע לעירייה על חדילת חזקה". העירייה סבורה, כי מדובר בקביעה עקרונית כבדת משקל, שפירושה הוא ש"על העירייה להטיל חיוב רטרואקטיבי על המחזיק למעשה בכל מקרה של הודעה כאמור, וזאת בניגוד להלכות שנקבעו על-ידי בית משפט נכבד זה בנושא החיוב הרטרואקטיבי". לשיטתה, "לקביעתו העקרונית של בית המשפט [המחוזי] יש, כמובן, גם השלכת רוחב ישירה על כלל הרשויות המקומיות אשר תאלצנה, אף הן, לשנות את אופן התנהלותן, ולפעול שלא בהתאם לסעיפים 326 ו-325 לפקודה". מפעילת המועדון, אף היא מצטרפת לעמדת העירייה. מרבית טענותיה, לפנינו ובבית המשפט המחוזי, עסקו בעיקר במישור היחסים שבינה לבין התמח"ת – ואינם נוגעים לערעורים שלפנינו. דיון והכרעה לאחר שנתתי את דעתי על טיעוני הצדדים, אלה שבכתב ואלה שבעל-פה, ושבתי ועיינתי בפסק הדין של בית המשפט המחוזי, באתי לכלל מסקנה, כי דין ערעור התמח"ת – להידחות, דין ערעור העירייה – להתקבל, וכך אציע לחברַי כי נעשה. סעיפים 325 ו-326 לפקודה הכלל הבסיסי הוא, כי החובה לשלם ארנונה, מוטלת על "המחזיק בנכס" (סעיף 8(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים)). "המחוקק ביקש להדגיש, כי בנקטו את הביטוי 'מחזיק' אין הוא מתכוון דווקא למי שמוקנות לו הזכויות המשפטיות המקיפות ביותר לגבי הנכס, אלא למי שהוא – יחסית כמובן – בעל הזיקה הקרובה ביותר אל הנכס" (ר"ע 422/85 חברת בתי גן להשכרה בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לט(3) 341 (1985)). סעיפים 325 ו-326 לפקודה – 'סעיפי החדילה' – מעמידים חריג סטטוטורי לכלל זה: "325. חדל אדם ביום מן הימים להיות בעלם או מחזיקם של קרקע או של בנין שהוא חב עליהם בארנונה לפי הוראות הפקודה, ימסור הוא או נציגו הודעה על כך בכתב לעירייה ולאחר מכן לא יהיה חייב בשיעורי ארנונה נוספים; אין האמור גורע מחבותו בשיעורי הארנונה המגיעים מלפני מסירת ההודעה. 326. נעשה אדם בעלו או מחזיקו של נכס שמשתלמת עליו ארנונה, יהא חייב בכל שיעורי הארנונה המגיעים ממנו לאחר שנעשה בעל או מחזיק של הנכס, אלא שאם היתה כאן מכירה או העברה חייבים המוכר או המעביר או נציגיהם – ואם היתה כאן השכרה לתקופה של שנה או יותר חייבים המשכיר או נציגו – למסור לעירייה הודעה על העסקה כאמור, ובה יפרשו שמו של הקונה, הנעבר או השוכר; כל עוד לא ניתנה הודעה כאמור, יהיו המוכר, המעביר או המשכיר חייבים בארנונה שהקונה, הנעבר או השוכר היו חייבים לשלם ולא שילמו; בהשכרה לתקופה הקצרה משנה אחת, יהיה המשכיר חייב בארנונה" (ההדגשה הוספה – נ' ס') סעיף 325 עוסק במקרה שבו חדל המחזיק הרשום מלהחזיק בנכס, מכל סיבה שהיא; סעיף 326 עוסק במקרה הספציפי שבו אדם העביר את החזקתו בנכס לאחר – כמו בעניין שלפנינו. אם כך, במקרה שבו המחזיק הרשום חדל מלהחזיק בנכס, או העביר את ההחזקה בו לאחר – עליו למסור הודעה על כך. כל עוד לא נמסרה הודעה כאמור – ימשיך המחזיק המקורי לחוב בתשלום. תכלית סעיפי החדילה, כך נקבע לא פעם, היא "להקל את הנטל המוטל על העירייה לגבות את המס, מתוך הכרה בכך שהטלת נטל של בדיקה אקטיבית באשר לזהותו של המחזיק בכל נכס ונכס, הינה גזירה שהרשויות המקומיות לא תוכלנה לעמוד בה" (עניין דור אנרגיה, פסקה 28; וראו גם ע"א 739/89 מיכקשוילי נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מה(3) 769 (1991); בר"ם 1008/06 טרכטינגוט נ' מנהל הארנונה של עיריית תל אביב יפו 21.11.2006)); הנריק רוסטוביץ ארנונה עירונית – ספר ראשון, 276 (מהדורה חמישית, רונית כהן כספי ושגיב חנין עורכים, התשס"א) (להלן: רוסטוביץ)). ידיעת הרשות כחלופה להודעה עד כה הצגנו את הכלל, אך ככל כלל – גם לסעיפי החדילה יש יוצא מן הכלל. בעניין דור אנרגיה, עלתה השאלה, האם יתכנו מקרים שבהם גם אם חדל המחזיק הרשום מלמסור הודעה כחוק, יחשב המחזיק כאילו הודיע ('מודיע קונסטרוקטיבי') – וחבותו תסתיים. השופט דנציגר סבר, כי חובת ההגינות המוטלת על רשויות המדינה, מוליכה למסקנה כי "יתכנו מקרים מסוימים, שבהם תוחזק הרשות המקומית כמי שמעלה בתפקידה כנאמן הציבור, קרי התרשלה בבדיקה באשר למצב הבעלות או החזקה של נכס מסוים שבשטחה. כוונתי היא לאותם מקרים שבהם קיימת הצטברות של נסיבות, שייתכן וכל אחת מהן בנפרד אינה אמורה להדליק 'נורה אדומה' אצל הרשות המקומית, ועם זאת, בהצטברותן, יש בהן כדי ליצור מצב קיצוני המטיל חובת בדיקה אקטיבית על הרשות עצמה. בנסיבות כאלה, לא תוכל הרשות המקומית לשבת בחיבוק ידיים ולהמשיך, עד קץ הימים, לשלוח הודעות חיוב לנישום שאינו משלם את חיוב הארנונה" (פסקה 34). בין הנסיבות הללו, מונה השופט דנציגר את משך הזמן בו נצבר החוב, את גובה החוב, את היות הנכס "נכס ציבורי וידוע", ואת "ידיעתן הפוזיטיבית של מחלקות אחרות של הרשות המקומית אודות הפסקת החזקה או הבעלות של הנישום בנכס". ברם, שאר חברות ההרכב דחו את עמדתו של השופט דנציגר. השופטת פרוקצ'יה ציינה, כי לעמדתה: "יש קושי, לטעמי, בנסיבות ענין זה לעשות שימוש בעקרון חובת ההגינות הכללית החלה על הרשות הציבורית כלפי האזרח בדרך של הסטת החובה המוטלת על האזרח להודיע לרשות על השינוי בחזקה בנכס, והעברתה לשכם הרשות בהתקיים נסיבות מסוימות. לדבר זה אין אחיזה בלשון החוק, והוא גם אינו מתיישב עם מטרותיו ותכליתו. בהטלת חובה כזו על הרשות מכח הדין הכללי יש לא רק משום הטלת נטל על הרשות, שאין לו מקור כלשהו בחוק המסמיך, אלא יש בכך גם משום החלשה ניכרת של החובה הסטטוטורית המוטלת על המחזיק כלפי הרשות, אשר במקום להתגונן בפני הפרת חובתו על פי חוק, בוחר בטענת התקפה כלפי הרשות הציבורית על שהיא לא בדקה מצידה את מצב הנכס – חובה שלא הוטלה עליה בחוק, ואינה מוטלת עליה, לטעמי, גם מכח חובת ההגינות הכללית. נטל חובת ההודעה הוטל מכח חוק על המחזיק. הרשות, המייצגת את הציבור ואת האינטרס הציבורי, פטורה מביצוע בדיקה בשטח. אין מקור שבדין, ואין הצדקה מבחינת האינטרס הציבורי, ליצירת פתח מילוט לאזרח מקיום חובה פשוטה וקלה, והמרתה, במצבים מסויימים, בהטלת נטל כבד על הציבור. החוק החרות והדין הכללי לא התכוונו למצב דברים מעין זה, ונראה לי כי נסטה מלשון החוק, מתכליותיו ומטרותיו אם נפרש את הדברים אחרת" (פסקה 14 לחוות דעתה). על-אף האמור, הותירה השופטת בצריך עיון, את השאלה "האם תתכנה נסיבות חריגות שבהן ידיעה בפועל של הרשות המוסמכת המופקדת על ענין הארנונה בעירייה בדבר שינוי זהות המחזיק בנכס בתחומי הרשות, עשויה להוות תחליף להודעה בכתב מאת המחזיק, הנדרשת על פי הוראות סעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות" (פסקה 15; ההדגשה במקור – נ' ס'). השופטת ארבל הצטרפה לעמדת השופטת פרוקצ'יה, אלא שנתנה דעתה גם על השאלה שחברתה הותירה ללא מענה. "חברתי, השופטת פרוקצי'ה, בחרה להותיר בצריך עיון את השאלה, האם תיתכנה נסיבות חריגות שבהן ידיעה בפועל של הרשות המוסמכת לענייני ארנונה בעירייה בדבר שינוי זהות המחזיק בנכס בתחומה, עשויה להוות תחליף להודעה בכתב מאת המחזיק היוצא. כשלעצמי, אני נוטה לדעה כי במצב בו מתקיימת ידיעה בפועל כאמור, המשך הגביה מהמחזיק היוצא יהיה בלתי סביר – ברוח הדברים שנאמרו לעיל בדבר חובת הסבירות המוטלת על הרשות – ועל כן יהיה מקום לראות בהוראת סעיף 325 לפקודה כאילו מולאה, ובמחזיק היוצא כמי שמילא את חובתו האמורה" (פסקה 7 לחוות דעתה). אמנם בעניין דור אנרגיה לא נקבעה הלכה מחייבת, אך הלכה למעשה, אומצה בפסיקה עמדתה של השופטת ארבל (ראו למשל: עע"ם 2611/08 בנימין נ' עיריית תל-אביב (5.5.2010); בר"ם 8462/11 מנהל הארנונה בעיריית הרצליה נ' פלקון (12.8.2014)). אם כך, נמצאנו למדים כי המקרה היחיד שבו תיפסק חבותו של המחזיק הרשום אף שלא מסר הודעה כפי שנדרש על-פי חוק, הוא כאשר הגורם הממונה על רישום וגביית הארנונה – ידע בפועל על השינוי בזהות המחזיק, גם ללא מסירת הודעה כאמור. חריג זה תואם לתכלית סעיפי החדילה, שכן הוא אינו מטיל על הרשות כל חובה יתרה, וחל רק במקרים בהם הגורם הרלבנטי התוודע לשינוי – גם אם לא בהודעה רשמית. חבות המחזיק בפועל עד כה, עסקנו בחבותו של המחזיק הרשום. למדנו כי ככל שחדל מלהגיש הודעה על שינוי בהחזקה – ימשיך לשאת בחיוב הארנונה עד למועד מסירת ההודעה, וזאת כ'מחזיק קונסטרוקטיבי'; למעט במקרים בהם מחלקת הארנונה ידעה בפועל על השינוי, או אז נראה את המחזיק בפועל כ'מודיע קונסטרוקטיבי'. ברם בכך לא תמה המלאכה, שכן עלינו לפנות אל העבר השני, ולבחון גם את מעמדו החוקי של המחזיק בפועל כל עוד לא נמסרה הודעה על שינוי החזקה. ודוק: במקרים שבהם גובי הארנונה ידעו אל נכון על השינוי בזהות המחזיקים – הרי שפקעה חבותו של המחזיק הרשום. אולם יתכנו מקרים שבהם נודע לעירייה על זהות המחזיק בפועל בדיעבד; לאחר שכבר נשלחה הודעת חיוב למחזיק הרשום. אם כך, האם, כל עוד לא נמסרה הודעה על שינוי החזקה – המחזיק החוקי לגבי חיוב הארנונה הוא המחזיק הרשום בלבד, או שמא סעיף 326 מוסיף את האפשרות לגבות מהמחזיק הרשום, על מנת לפשט את הליך הגביה – אך מותיר בידי העירייה את הזכות לגבות גם מהמחזיק בפועל? שאלה זו נדונה והוכרעה בע"א 8417/09 עיריית ירושלים נ' לוי (21.8.2012) (להלן: עניין לוי). נקבע (שם, פסקה 18), כי סעיף 326 מוסיף חייב נוסף, אך אינו גורע ולוּ נימה מחבותו של המחזיק בפועל: "לפי הוראות הסעיפים [326-325 לפקודה], חבות הארנונה של המחזיק או הבעלים המקורי מסתיימת [...] 'רק עם משלוח הודעה... לעירייה, ולא עם חדלות הבעלות או ההחזקה בפועל'. למרות זאת, אין ללמוד מכך כי חבות הארנונה חלה באופן בלעדי על המחזיק או הבעלים המקורי. תכלית סעיפים 326-325 היא להקל על העירייה בתהליך הגבייה של הארנונה – כך שאין היא צריכה לעמוד בעצמה על מצב הבעלות או ההחזקה בכל נכס בכל עת ועת. הוראת סעיף 326 מבקשת אך להוסיף על חבות הארנונה הקיימת באופן רגיל ולא לגרוע ממנה – שכן, המחזיק או הבעלים המקורי חייב, לפי הסעיף, רק 'בארנונה שהקונה, הנעבר או השוכר (קרי: הגורם בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס, לפי העניין) היו חייבים לשלם ולא שילמו'. רוצה לומר: חבות הארנונה העיקרית בגין נכס כלשהו לעולם תחול, בהתאם לסעיף 8(א) לחוק ההסדרים, על בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס, ואילו המחזיק או הבעלים המקורי יהיה חייב, בנוסף לכך, מכוח הוראת סעיף 326, עד למועד שבו הוא שולח הודעה לעירייה". אף אני סבור, כי סעיף 326 אינו מבקש לגרוע כמלוא נימה מחבותו של המחזיק בפועל. נהפוך הוא, הסעיף פותח בקביעה שלפיה "נעשה אדם בעלו או מחזיקו של נכס שמשתלמת עליו ארנונה, יהא חייב בכל שיעורי הארנונה המגיעים ממנו לאחר שנעשה בעל או מחזיק של הנכס". המשך הסעיף, אינו מסייג קביעה זו, אלא אך מבקש להוסיף עליה חבות נוספת: "אלא שאם היתה כאן מכירה או העברה חייבים המוכר או המעביר [...] למסור לעירייה הודעה על העסקה כאמור, ובה יפרשו שמו של הקונה, הנעבר או השוכר; כל עוד לא ניתנה הודעה כאמור, יהיו המוכר, המעביר או המשכיר חייבים בארנונה שהקונה, הנעבר או השוכר היו חייבים לשלם ולא שילמו". פרשנות אחרת, שלפיה בכל מקרה יראו רק את המחזיק הרשום כחייב בארנונה, משמעה הפיכת החריג שבסעיפים 325 ו-326 לכלל: לא עוד "הארנונה [...] תשולם בידי המחזיק בנכס" (סעיף 8 לחוק ההסדרים), כי אם 'הארנונה תשולם בידי המחזיק הרשום בספרי העירייה'. דברים דומים נזדמן לי לכתוב לפני שנים רבות, כשופט בבית משפט השלום בירושלים: "סעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות נועדו, כטענת ב"כ התובעת, לחזק את כוח הגבייה של העירייה באופן שהחיוב בארנונה יוטל גם על מי שחדל מלהחזיק בנכס ולא מסר על כך הודעה בכתב. אין בכוחן של הוראות הסעיפים הללו לגרוע מכוחה של העירייה לחייב בארנונה 'מחזיק' אחר [...] פרשנות שמציע ב"כ הנתבע לסעיפים 326-325, אינה מתיישבת עם תכליתם, וכמוה – בנסיבות העניין דנן – כביטול מכללא של הוראת סעיף 8 לחוק ההסדרים. פרשנות תכליתית מחייבת מתן תוכן ומשמעות לשתי ההוראות גם-יחד. כאמור, רשאית העירייה לתבוע את המחזיק בפועל, מכוחו של סעיף 8 לחוק ההסדרים" (ת"א (שלום י-ם) 15133/95 עיריית ירושלים נ' עובד (18.12.2000) להלן: עניין עובד). דעתי היום, כדעתי אז. מדרג גביה אם כך, במקרה שבו חדל המחזיק הרשום מלשלוח הודעה על שינוי ההחזקה, והדבר התגלה רק בדיעבד, יתקיימו למעשה שני חייבים במקביל: המחזיק הרשום, והמחזיק בפועל. באנו עתה לתורף הדברים: כאשר אנו מצויים במצב שכזה, בו עומדים בפני העירייה שתי כתובות גביה אפשריות, האם, כדברי בית המשפט המחוזי, קיים 'מדרג' גביה, המחייב את העירייה לגבות ראשית מהמחזיק בפועל, ורק לאחר מכן לפנות אל המחזיק ה'קונסטרוקטיבי'? אולי ההיפך הוא הנכון? או שמא באפשרותה לבחור לחייב את האחד או את האחר, לפי שיקוליה? כאמור, עמדת בית המשפט המחוזי היא, שחובתו של המחזיק בפועל, קודמת לזו של המחזיק הרשום. עמדה זו התבססה על נוסח סעיף 326, שלפיו "כל עוד לא ניתנה הודעה כאמור, יהיו המוכר, המעביר או המשכיר חייבים בארנונה שהקונה, הנעבר או השוכר היו חייבים לשלם ולא שילמו". עוד הזכיר בית המשפט המחוזי את דברי השופט עמית בעניין לוי (פסקה 5): "העירייה רשאית להשית את הארנונה הן על המחזיק למעשה והן על המחזיק המקורי בשל התקופה שלפני מסירת ההודעה, כך שהסיכון הסופי בגין אי משלוח הודעה במועד מוטל על המחזיק המקורי, שכל עוד לא נשלחה הודעה מטעמו רואים אותו כ'מחזיק קונסטרוקטיבי'. אולם חבותו של המחזיק המקורי כ'מחזיק קונסטרוקטיבי' תחול רק במקרים בהם העירייה אינה יכולה לגבות את חוב הארנונה מהמחזיק למעשה בגין התקופה לפני מסירת ההודעה, או שהגבייה ממנו כרוכה בקשיים". עמדה זו קנתה לה (עוד קודם לכן) שביתה גם בספרות: "הפועל היוצא הוא, כי חבותו של המחזיק הקונסטרוקטיבי מותנית בכך, כי המחזיק הקונסטרוקטיבי יחויב בתשלום הארנונה רק באותם מקרים, שבהם אין הרשות המקומית יכולה לגבות את חוב הארנונה ממי שהשתמש בנכס ולא נרשם כנישום, או שהגביה ממנו כרוכה בקשיים" (רוסטוביץ, עמ' 285). עמדתי שונה. כפי שהוצג לעיל, תכליתם של סעיפי החדילה, שמצאה את ביטויה בעשרות פסקי דין, היא להעלים באופן מוחלט את הצורך בהפעלת שיקול דעת, בשאלה מיהו החייב בארנונה. כל שעל הרשות לעשות, הוא לבחון מיהו המחזיק הרשום בחשבון הארנונה. האחריות הבלעדית לעדכון פרטי המחזיקים, מגולגלת לכתפי המחזיק הרשום והיא מלוּוה בתמריץ משמעותי: הדרך היחידה שיוכל המחזיק הרשום להיפטר מהחיוב – היא להודיע על השינוי בהחזקה. אם כך, יצירת מדרג הגביה אינו תורם לתכלית זו – ואף פוגע בה. לאחר שהעירייה תשלח למחזיק הרשום הודעת חיוב, יהיה עליה לפנות בדיעבד גם אל המחזיק בפועל; בהעדר הודעה מסודרת שנמסרה במועד, עלול המחזיק לכפור בטענה כי הוא שהחזיק בנכס למשך אותה תקופה; העירייה תאלץ להפעיל מאמצים (שהיקפם המדויק לא הוברר עד תום בעמדת בית המשפט המחוזי) לגבות את חובהּ מהמחזיק בפועל – ורק לאחר מכן, ככלות כל הקצים, תוכל לפנות אל המחזיק הרשום. גם אז עלולה להתגלע מחלוקת בשאלה האם העירייה אכן עשתה די על מנת להיפרע מהמחזיק בפועל, או שמא הקשיים שהתעוררו בגביית החוב אינם עולים כדי 'קשיים משמעותיים' המצדיקים לרדת במורד שרשרת הגביה. מנגנון זה איננו "מקל את הנטל המוטל על העירייה לגבות את המס", ובמקרים רבים מחייב אותה, הלכה למעשה, לבצע "בדיקה אקטיבית באשר לזהותו של המחזיק בכל נכס ונכס". מדרג שכזה גם אינו מתמרץ את המחזיקים הרשומים לפעול לעדכון ההחזקה בנכס. חרב הסכנה שיחובו הם בארנונה – קהתה. עוד יש לתהות, מהו הקשר הרציונלי שבין התרשלותו של המחזיק הרשום במסירת ההודעה, לבין התוצאה היחידה שיוצר מדרג הגביה – והיא שלרשות מוענקת 'רשת ביטחון' למקרים שבהם היא איננה מצליחה לגבות מהחייב 'הרגיל'. טול מקרה בו המחזיק בפועל חדל פירעון, ואינו מסוגל לשלם את חוב הארנונה. הרי אילו היה המחזיק הרשום מודיע במועד על שינוי ההחזקה, לא היה לרשות 'כיס' נוסף לגבות ממנו. מדוע אם כן, שמחדלו של המחזיק הרשום יעניק לרשות יתרון בלתי צפוי שכזה? קשה לראות כיצד תוצאה זו מסייעת להגשים את תכליותיו המוצהרות של ההסדר. אם לא די בכך, כפי שנכתב בעניין דור אנרגיה, הטלת החבות על המחזיק הרשום איננה 'המילה האחרונה', שכן המחזיק בפועל לא יִוותר פטור בלא-כלום: "ככל שקיים בעלים או מחזיק ש'נהנה מההפקר' בתקופת הזמן שבה לא הודיע הבעלים או המחזיק הקודם על ההעברה כאמור, הרי שהפתרון של הנישום הוא במישור היחסים שבינו לבין הבעלים או המחזיק החדש, ולא במישור היחסים מול העירייה" (פסקה 30). אם כן, כל פועלו של מדרג הגביה, מתבטא הלכה למעשה בהעתקת הנטל למצות את הזכויות אל מול המחזיק בפועל, מהמחזיק הרשום, האחראי ל'תאונה המשפטית' – אל כתפי העירייה. קשה להלום תוצאה שכזו. אשר לנימוקים שציין בית המשפט המחוזי, חשוב להבהיר, כי עמדתו של השופט עמית, אותה ציטט בית המשפט המחוזי – נדחתה בעניין לוי. אמנם, גם המשנה לנשיאה (בדימוס) ריבלין, בדעת הרוב, ציין כי "יתרה מזאת, מלשון הסעיף אף עולה כי חבותו של המחזיק או הבעלים המקורי היא שיורית, כך שיש לחייבו בתשלום ארנונה רק כאשר לא ניתן לגבותה ממי שחב בה בפועל" (ענין לוי, פסקה 18) – אך לדידי מדובר באמרת אגב שנכתבה בהיסח הדעת, שכן היא אינה עולה בקנה אחד עם דרך הילוכו ביתר חוות דעתו. ההיפך הוא הנכון: לאורך חוות הדעת, מדגיש המשנה לנשיאה (בדימוס) כי דווקא האפשרות לגבות מהמחזיק בפועל מעוררת קשיים ניכרים, בהיותה גביה רטרואקטיבית. בהתאם, עולה מדבריו כי דרך המלך היא גביה מהמחזיק הרשום, אלא אם קיימת הצדקה מספקת לחרוג, ולגבות מהמחזיק בפועל: "בצד של השיקולים העשויים להצביע על אי-סבירותו של החיוב למפרע [...] יש לתת את הדעת גם לכך שלפני העירייה עמדה חלופת חיוב נוספת, אשר במסגרתה היא כלל לא הייתה נדרשת לפעול באופן רטרואקטיבי. כאמור, סעיפים 326-325 לפקודת העיריות מאפשרים לרשות המקומית לגבות את תשלומי הארנונה מהמחזיק או הבעלים המקורי שלא הודיע לעירייה על העברת ההחזקה או הבעלות. אמנם, סעיפים אלה – כך קבענו לעיל – אינם שוללים את סמכותה של הרשות לגבות את הארנונה מהמחזיק או הבעלים הנוכחי, אולם בעת בחינת סבירות ההחלטה לעשות כן למפרע, יש בהחלט להתחשב בכך שלרשות עומדת חלופת חיוב נוספת, המאפשרת לה לגבות את הכספים הדרושים לרווחת תושביה, וזאת מבלי לבצע פעולות למפרע". לדידי, גם לשון הסעיף איננה מובילה בהכרח למסקנה שקיים מדרג גביה שבו המחזיק בפועל קודם למחזיק הרשום. ניתן אמנם ללמוד על קיומו של מדרג כזה מהמילים "שהקונה, הנעבר או השוכר היו חייבים לשלם ולא שילמו"; אך פרשנות זו נוגדת כאמור את תכלית הסעיף, ומעוררת קשיים ניכרים – מה גם שהיא איננה הפרשנות האפשרית היחידה. להשקפתי, מילים אלה מטרתם להבהיר, כי חבותו של המחזיק הרשום בארנונה – חלה רק על ארנונה שטרם שולמה. כלומר, אף שהמחזיק הרשום מוחזק ועומד בחבותו, לצד המחזיק בפועל – אין העירייה רשאית לגבות את חובה פעמיים, בגין אותה תקופה. אם כך, ממכלול האמור, אני סבור כי לא ניתן לקבל את פרשנות בית המשפט המחוזי, ולחייב את הרשות לגבות תחילה את חובה מהמחזיק בפועל – בטרם תפנה למחזיק הרשום. כעת, עלינו לתת את הדעת על האפשרות ההפוכה, והיא כי עלינו לחייב את הרשות לפנות תחילה אל המחזיק הרשום, קודם שתפנה למחזיק בפועל. כאמור, אפשרות זו גם היא עולה מדברי המשנה לנשיאה (בדימוס) ריבלין בעניין לוי, ובשורשה התפיסה כי "הלכה ידועה היא כי ידו של בית המשפט 'תהא קפוצה' בהתרת חיובי ארנונה רטרואקטיביים" (פסקה 10). לשיטתי, גם גישה זו – אין להלום. בעניין זה, דעתי כדעתו של השופט עמית בחוות דעתו (אמנם בדעת מיעוט), שלפיה חיוב המחזיק בפועל – איננו חיוב רטרואקטיבי כלל ועיקר: "בכל פסקי הדין שהביא חברי המשנה לנשיא (בדימ') השופט ריבלין בנושא של חיובים רטרואקטיביים, היה מדובר בחיובים שהושתו על המחזיק למעשה באופן רטרואקטיבי, אם בשל שינוי בסיווג השטח או גודלו [...] אם בניגוד לפטור שניתן לו בעבר [...] וכיו"ב". ודוק: במקרים מעין אלה, 'בזמן אמת' לא התקיים חיוב, או שהתקיים חיוב מופחת, והחיוב נברא, יש מאיִן – רק בדיעבד. ההסדר שלפנינו שונה; כפי שעולה מסעיף 8 לחוק ההסדרים, וכפי שמציינת גם הרישא של סעיף 326, כבר 'בזמן אמת' היה המחזיק בפועל חייב בתשלום הארנונה, אלא שבהעדר ידיעה מצד העירייה על זהותו – לא נשלחה לו הודעת חיוב, אלא לאחר שחלף זמן מה. אם כך, לא מדובר ברטרואקטיביות כלל ועיקר. גם לעניין זה התייחסתי אז, באותו עניין נושן הנזכר לעיל: "לא דומה הטלת ארנונה לקביעת השומה; שהטלת הארנונה נעשית בהחלטת מועצת העירייה, על פי מצוות סעיף 8(א) רישא לחוק ההסדרים [...] קביעת השומה היא עניין אחר: 'הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם על ידי המחזיק בנכס' (סעיף 8(א) סיפא לחוק ההסדרים). שומת הארנונה לנכס הינה, למעשה, יישום קריטריונים שנקבעו על ידי מועצת העירייה בצו הטלת הארנונה, על בסיס עובדתי נתון. צודק ב"כ המלומד של העירייה בהפנותו לדברי המלומד ה' רוסטוביץ: 'התברר לרשות המקומית, כי נפלה טעות ביסודות השומה, והיא מבקשת לתקן את השומה, אין לראות במעשה זה הטלת מס למפרע'. זו אכן ההלכה עוד מקדמת דנא. [...] אינני סבור, אפוא, כי מדובר בהטלת מס רטרואקטיבית פסולה, כי אם בתיקון מוצדק של טעות בקביעת השומה" (עניין עובד). ממילא, אם לא מתקיים חשש ממיסוי רטרואקטיבי, הרי אין הצדקה גם לא למדרג שבו המחזיק הרשום קודם למחזיק בפועל. המסקנה העולה מכל האמור היא, כי במקרים בהם חדל המחזיק הרשום מלהודיע לעירייה על העברת ההחזקה לאחר, אזי כאשר יתגלה הדבר, יעמוד חובו של המחזיק הרשום בעינו, והעירייה תוכל להחליט, בהתאם לשיקוליה, אם ברצונה להעביר את החיוב אל המחזיק בפועל, אם לאו. מן הכלל אל הפרט מכל שנאמר, עולה כי דין ערעור התמח"ת – להידחות. הערעור עוסק בעיקר בטענת התמח"ת, שלפיה חזקה על מחלקת הארנונה כי ידעה על השינוי בזהות המחזיק, בהתחשב בהליכים שניהלו מחלקות אחרות בעירייה, ובחזקת תקינות המנהל. כאמור – לא די בכך. על-פי ההלכה הפסוקה, נדרשת התמח"ת להוכיח ידיעה בפועל, של הגורם הממונה על הארנונה בעירייה. ידיעה כזו לא נטענה – וממילא לא הוּכחה. מן העבר השני, דין ערעור העירייה – להתקבל. לא ניתן להלום את קביעת בית המשפט המחוזי שלפיה על העירייה למצות תחילה את הליכי הגביה אל מול מפעילת המועדון. קביעה זו, אשר נושאת בחובה השלכות רוחביות מרחיקות לכת, מטילה על העירייה נטל בלתי סביר, בניגוד לתכלית החוק. העירייה רשאית לגבות את חובה מהתמח"ת, או ממפעילת המועדון, לפי שיקול דעתה. סוף דבר אציע אפוא לחברַי לקבל את ערעור העירייה, ולדחות את ערעור התמח"ת. התמח"ת תישא בהוצאות העירייה בסך של 10,000 ₪ ובהוצאות מפעילת המועדון בסך של 2,500 ₪. ש ו פ ט השופט א' שטיין: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ש' שוחט: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט נעם סולברג. ניתן היום, ‏י"ח בתמוז התשפ"ב (‏17.7.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 21023300_O09.docx יא מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1