בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א
2313/98
ע"א
2371/98
בפני: כבוד השופט י' זמיר
כבוד
השופטת ד' דורנר
כבוד
השופט י' אנגלרד
ע"א
2313/98
המערער: שר
המסחר והתעשיה
נגד
המשיבים: 1.
מינקול בע"מ
2.
יעקב סולימה סחר בינלאומי בע"מ
3.
יוסף לוי עסקי מזון בע"מ
4.
משה מוצפי בע"מ
5.
סוכאף בע"מ
6.
חב' מרינה בע"מ
7.
אחים חממה בע"מ
8.
ארגון מגדלי פירות אגודה שיתופית בע"מ
9.
ב.א. חברה למיכון ותוצרת חקלאית בע"מ
10.
קיבוץ יזרעאל
11.
קיבוץ משמר העמק
12.
יואל צימרמן
13.
גרשון אברמסון
14.
רון שרון
15.
ערן מוקדי
16.
נעם קרמר
17.
מנשה שם-טוב
18.
אריה יופה
19.
מאיר המאירי
20.
מרדכי סחין אברמוביץ
ע"א
2371/98
המערערים: 1.
ארגון מגדלי פירות אגודה חקלאית שיתופית
בע"מ
2.
ב.א. חברה למיכון ותוצרת חקלאית בע"מ
3.
קיבוץ יזעאל
4.
קיבוץ משמר העמק
5.
יואל צימרמן
6.
גרשון אברמסון
7.
רון שרון
8.
ערן מוקדי
9.
נעם קרמר
10.
מנשה שם-טוב
11.
אריה יופה
12.
מאיר המאירי
13.
מרדכי סחין
נ
ג ד
המשיבים: 1.
מינקול בע"מ
2.
יעקב סולימה סחר בינלאומי בע"מ
3.
יוסף לוי - עסקי מזון בע"מ
4.
משה מוצפי בע"מ
5.
סוכאף בע"מ
6.
חברת מרינה בע"מ
7.
אחים חממה בע"מ
8.
שר המסחר והתעשיה
ערעורים
על פסק-דינו של בית המשפט
המחוזי
בנצרת בתיק ע"ש 1157/97 שניתן
ביום
19.2.98 שניתן על ידי כבוד השופט
ג'
גינת
בשם המערער: עו"ד מיקי חשין
(בע"א
2313/98 והמשיב 8
בע"א
2371/98)
בשם
המשיבים 7-1: עו"ד ל' אביגדורי
(בע"א
2313/98 ובע"א
2371/98)
המשיבים
20-8: עו"ד שאול פלס ועו"ד שירי רפאלי
בע"א
2313/98 והמערערים
בע"א
2371/98)
פסק-דין
השופט י' אנגלרד:
לשר המסחר והתעשייה (להלן: "השר")
נתונה הסמכות, על פי חוק היטלי סחר, תשנ"א1991-, להגן על הייצור המקומי מפני
יבוא מתחרה באמצעות הטלת היטל בטחה. השר עשה שימוש בסמכות זו כדי להגן על הייצור
המקומי של שקדים מפני יבוא מתחרה מארצות הברית. היבואנים, אשר חויבו בתשלום ההיטל
על יבוא שקדים מארצות הברית בשנים 1996-1997 ערערו בפני בית המשפט המחוזי בנימוק
כי שני הצווים, אשר הטילו את היטלי הבטחה הנידונים, הם חסרי תוקף. טענתם היתה כי
בהליך קבלת ההחלטה נפלו פגמים, ובין היתר, כי בפני השר לא היתה תשתית עובדתית
מספקת לשם הוצאת הצווים. בית המשפט המחוזי בנצרת - מפי השופט ג' גינת - קיבל את
טענת היבואנים וביטל בפסק דינו את תוקף הצווים. על כך הערעורים שבפנינו, שהוגשו על
ידי השר ועל ידי ארגון מגדלי הפירות ומגדלים שונים.
1. אפרט, תחילה, את המסגרת הנורמטיבית החלה על
הסוגיה של הטלת היטלי בטחה. הסמכות הכללית ניתנה לשר מכוח סעיף 2(א)(3) לחוק היטלי
סחר, אשר קובע בזו הלשון:
2.(א)
השר...רשאי להטיל בצו היטל על יבוא טובין לישראל, על יצוא טובין מישראל, על החזקתם
של טובין או על מתן שירותים (בחוק זה - היטל בטחה), אם לדעתו ההיטל דרוש לאחת או
יותר ממטרות אלה כפי שיפרט בצו:
...
(3)
הגנה על ייצור מקומי מפני נזק ממשי שנגרם או עלול להיגרם על ידי יבוא מתחרה,
בהתחשב בתועלת למשק הנובעת מהיבוא; לענין זה "נזק ממשי" - אף כתוצאה
מהפרשי עלויות של מרכיבים חקלאיים במוצרי מזון מיובאים לעומת עלותם במוצרי מזון מייצור
מקומי.
2. סעיף 2(ד) לחוק היטלי סחר קוצב את תקפו של צו
המטיל היטל:
תקפו
של צו המטיל היטל בטחה יהיה לתקופה שלא תעלה על שנתיים, אולם רשאי השר לחזור
ולהטיל את ההיטל, או להאריך תקפו של צו, כל עוד הוא דרוש למטרה מהמטרות המפורטות
בסעיף קטן (א).
סעיף 56 לחוק מחיל על היטל בטחה את הוראות סעיף 2 לחוק מסי
מכס ובלו (שינוי תעריף), תש"ט1949-, הוראות לפיהן בהעדר אישור של הצו על ידי
וועדת הכספים של הכנסת, תוך חודשיים מיום פרסומו, יפוג תוקפו של הצו. להלן ההוראות
הרלוונטיות מתוך סעיף 2 לחוק זה:
2(א)(1)
הוראה בצו לפי חוק זה, שכתוצאה ממנה מוגדל מס או מוטל מס על סחורה שהיתה פטורה
ממנו, תקפה יפקע בתום חדשיים מיום פרסומו של הצו ברשומות, אם לא אושרה או לא בוטלה
אותה הוראה על ידי החלטה של ועדת הכספים של הכנסת לפני תום החודשיים, ובלבד שהזמן
שבין כנסי הכנסת לא יבוא במנין.
2(א)(2)
החלטה לפי פסקה (1) תונח על שולחן הכנסת ותקבל תוקף בתום שבעה ימים מיום הנחתה אם
עד אז לא באה דרישה מצד חבר הכנסת שהכנסת תבטל אותה; באה דרישה כאמור, תדון בה
הכנסת, וההחלטה תקבל תוקף בתום שבועיים מיום הדרישה אם הכנסת לא ביטלה אותה.
...
2(ב)
כל הוראה אחרת בצו לפי סעיף 1 תעמוד בתקפה, אם לא בוטלה על ידי החלטה של הכנסת תוך
התקופה המפורשת בסעיף-קטן (א).
2(ב1)
פקע תקפה של הוראה בצו לפי סעיף 1 עקב הוראות סעיף זה יחזור לתקפו כל דין שבוטל
באותה הוראה.
3. השר עשה שימוש בסמכותו הכללית, במטרה להגן על
הייצור המקומי, והטיל היטל בטחה לגבי יבוא שקדים. השיטה במשך מספר שנים היתה כי
נקבע בצו היטל קבוע על כל קילוגרם שקדים מיובאים. שיעור ההיטל נקבע על פי המחירים
בשוק העולמי לעומת הוצאות הייצור המקומיות. ההיטל נע מ- 2.39 דולר לק"ג בשנת
1992 עד לדולר אחד לק"ג בשנת 1996. משמעות הירידה בשיעור ההיטל היא כי
המחירים בשוק העולמי האמירו, תוך התקרבות לעלות הייצור המקומי.
4. יצוין, כי בשנים האחרונות נבחנים עקרונות
חדשים לגבי הסחר העולמי על פי הסכמי GATT
והסכמי WTO. המגמה הכללית היא לליברליזציה ביבוא וזאת
גם במסגרת הסכמים בילטרליים. בעניין יבוא שקדים בהיות ארצות הברית ארץ המקור
העיקרית ליבואם, התנהל משא ומתן ממושך עם נציגי הממשל האמריקאי במסגרת ההסכם לאזור
סחר חופשי הקיים בין שתי המדינות. בהסכם זה נקבע מהן ההעדפות שמעניקה כל מדינה
ליצרני המדינה האחרת.
5. ואמנם, בשנת 1996 שונה אופן קביעת שיעורו של
ההיטל. במקום שיעור קבוע לק"ג הנהיג השר שער נייד בצו מיום 5.12.96, הלוא הוא
צו היטלי סחר (היטל בטחה על יבוא טובין - הגנה על היצור המקומי)(תיקון מס' 5),
התשנ"ז1996- (להלן: "הצו הראשון"). בבסיס קביעת גובה ההיטל עמדה
עלות ייצורם המקומי של שקדים. ההיטל נועד לגשר על ההפרש בין עלויות רכישת השקדים
בארצות הברית ויבואם לבין עלות ייצורם בישראל. כך, משהוערכה עלות הייצור המקומי
בכתשעה דולרים נקבעו ההיטלים כדלקמן:
שקדים בקליפותיהם שמקורם בארה"ב:
הערך
שערכם נמוך מ- 4.5 דולר לק"ג
ההיטל
סכום בש"ח השווה ל- 4 דולר
לק"ג
שערכם 4.5 דולר לק"ג או יותר אך נמוך מ- 5.5
דולר לק"ג
סכום בש"ח השווה ל- 3 דולר
לק"ג
שערכם 5.5 דולר לק"ג או יותר אך נמוך מ- 6.5
דולר לק"ג
סכום בש"ח השווה ל- 2 דולר
לק"ג
שערכם 6.5 דולר לק"ג או יותר אך נמוך מ- 7.5
דולר לק"ג
סכום בש"ח השווה ל- 1 דולר
לק"ג
שקדים מקולפים שמקורם בארצות הברית:
הערך
שערכם נמוך מ- 5 דולר לק"ג
ההיטל
סכום בש"ח השווה ל- 6 דולר
לק"ג
שערכם 5 דולר לק"ג או יותר אך נמוך מ- 6 דולר
לק"ג
סכום בש"ח השווה ל- 4 דולר
לק"ג
שערכם 6 דולר לק"ג או יותר אך נמוך מ- 7 דולר
לק"ג
סכום בש"ח השווה ל- 3 דולר
לק"ג
שערכם 7 דולר לק"ג או יותר אך נמוך מ- 8 דולר
לק"ג
סכום בש"ח השווה ל- 2 דולר
לק"ג
שערכם 8 דולר לק"ג או יותר אך נמוך מ- 9 דולר
לק"ג
סכום בש"ח השווה ל- 1 דולר
לק"ג
בהשוואה לשיעור היטל קבוע, השיטה החדשה היתה גמישה יותר,
משום שהיא אפשרה ניידות גובה ההיטל על פי מחירי היבוא המשתנים. עם זאת, נוצרה בעיה
לגבי שקדים מקולפים, משום בנסיבות מסוימות עלה סכום מחיר השקדים בתוספת שיעור
ההיטל על עלות הייצור המקומי, אשר נקבעה, כאמור, לתשעה דולרים (למשל על שקדים
מקולפים בערך הנמוך מ 5 דולר הוטל היטל בסך 6 דולר כך שעלות השקדים ליבואן עשויה
היתה הגיע ל- 11 דולר לק"ג, היינו שני דולרים מעל לעלות הייצור המקומי).
6. אין להתפלא, אפוא, כי כאשר הובא הצו לאישורה
של ועדת הכספים, ביום 27.1.97, כמצוות סעיף 2 לחוק מסי מכס ובלו (שינוי תעריף)
הנזכר, הביעו נציגי היבואנים התנגדות להיטל, תוך הצבעה, בין השאר, על התוצאה
החריגה שפורטה לעיל. חברי הוועדה הורו לנציג משרד החקלאות לדאוג לכך כי התוצאה
הנזכרת תימנע ואז יאושר הצו על ידי וועדת הכספים.
7. לאחר ישיבת הוועדה, שבה לא אושר הצו הראשון,
פרסם השר, ביום 4.2.97, צו חדש והוא צו היטלי סחר (היטל בטחה על יבוא טובין - הגנה
על הייצור המקומי)(תיקון מס' 7), התשנ"ז1997- (להלן: "הצו השני").
בצו הזה המבנה של שיעורי ההיטל זהה לזה של הצו הראשון, אלא שגובה ההיטלים הופחת
כדי שעלות ק"ג שקדים ליבואן לא תעלה על 9 דולרים. כך למשל ההיטל על ק"ג
שקדים קלופים שערכם נמוך מ- 5 דולר לק"ג הועמד על 4 דולרים (במקום 6 דולרים
בצו הראשון). יצוין, כי תוקף הצו הראשון, אשר לא אושר ולא בוטל על ידי ועדת
הכספים, היה פוקע מעצמו על פי הוראת סעיף 2 לחוק מסי מכס ובלו (שינוי תעריף), בתום
חודשיים מיום פרסומו, דהיינו ביום פרסום הצו השני. אולם, בצו השני קבע השר כי
תחילתו של הצו השני היא למפרע מיום 5.12.96 ותוקפו עד ליום 31.12.97. מכל מקום,
הצו הראשון אינו קיים יותר, בין משום שבוטל עקב התחולה למפרע של הצו השני ובין
משום שלא אושר על ידי ועדת הכספים ולכן תוקפו פקע מעצמו בתום חודשיים מיום פרסומו.
8. הצו השני הובא לאישור ועדת הכספים ביום
4.3.97. הוועדה דנה לגופו של הצו בהרחבה. היא שמעה, בין היתר, את נציגי היבואנים
ואת נציגי המגדלים. היבואנים חלקו על הקביעה כי עלות הייצור המקומי היא 9 דולרים
לק"ג, טענו כי מקורו של מחיר השוק הגבוה של שקדים בישראל אינו בהם, כי לא
הוכח שקיימת סכנה לייצור המקומי וכי המכס הגבוה גורם למחסור בשוק ולהאמרת מחירים.
המגדלים גרסו כי האינטרס הלאומי מחייב הגנה על השקד. הם טענו כי הם בעיצומו של
תהליך התייעלות אשר יאפשר בעתיד תחרות עם השוק האמריקאי. הוזכר כי השקד נותן ייבול
רק לאחר 5 שנים מיום נטיעתו ונטען כי משיגיעו הזנים החדשים לתנובה מלאה, יוכל
הייצור המקומי לספק את צרכי השוק כולו. בתום הדיון אושר הצו ללא מתנגדים.
9. יומיים לאחר החלטת הוועדה, ביום 6.3.97, פנו
היבואנים לבית המשפט המחוזי בנצרת ב"ערעור" על תוקף הצו השני, וזאת
במסגרת סעיף 50 לחוק היטלי סחר, לבטל את הצו או לחלופין להקטין את שיעוריו ככל
שימצא לנכון. היבואנים טענו כי שיעורי ההיטל הם בלתי סבירים, באשר הם פוגעים
בציבור הצרכנים ואינם מועילים למגדלים המקומיים שכבר מזמן מכרו את הגידול הדל בלאו
הכי. כן טענו היבואנים כי בידי השר לא היתה, בטרם התקין את הצו, תשתית ראייתית
ראויה לביסוס קיומה של מטרה המאפשרת להטיל היטל, כנדרש בסעיף 2(א)(3) לחוק היטלי
סחר. לטענתם, השר התעלם מן התועלת למשק הנובעת מן היבוא.
10. בינתיים, לפני מתן פסק הדין בבית המשפט המחוזי ביום
19.2.98, חלו שינויים נוספים במסגרת הנורמטיבית. השר פרסם ביום 23.11.97 צו נוסף
הוא צו היטלי סחר (היטל בטחה על יבוא טובין - הגנה על הייצור המקומי)(תיקון),
תשנ"ח1997- (להלן: "הצו השלישי"). בצו הזה שונה אופן חישוב שיעור
ההיטל תוך פיצול המבחנים: עד לכמות מסוימת נקבע היטל קבוע (לגבי שקדים בקליפותיהם
1.35 דולר לק"ג בכמות שאינה עולה על 180 טון שקדים; לגבי שקדים קלופים 1.80
דולר לק"ג בכמות שאינה עולה על 2000 טון), ומעל לאותה כמות נקבע סכום קבוע
לק"ג בניכוי הערך לק"ג (6.5 דולר לק"ג עבור שקדים בקליפותיהם
בניכוי הערך לק"ג; 8 דולר לק"ג בניכוי הערך לק"ג עבור שקדים
קלופים). המגמה הכללית של השינויים היא הפחתת ההיטל ביחס לצו השני.
11. לשם שלמות התמונה אוסיף, כי בסמוך לאחר מתן פסק
הדין בבית המשפט המחוזי, אשר ביטל את הצו השני, ביום 30.12.98, תוקן חוק היטלי סחר
והוסף לו פרק ב'1 שעניינו היטל יבוא על טובין שמקורם במדינה שהסכם העדפה, כהגדרתו
בחוק, בינה לבין ישראל מאפשר הטלת היטל, שאינו היטל בטחה, על יבוא טובין. על פי
החוק החדש הסמכות של השר אינה מותנית בקיום תנאים מוקדמים כלשהם, אם כי נקבע בו
ששיעור ההיטל לא יעלה על שיעור המכס המוטל על טובין שמקורם במדינות שאין להן הסכם
סחר עם ישראל. ואמנם, ביום 4.1.99, פורסם צו היטלי סחר (היטל יבוא הנובע מהסכם
העדפה)(הוראת שעה), תשנ"ט1999-, לפיו הוטל על יבוא שקדים מארצות הברית היטל
ייבוא ששיעוריו זהים בעיקרם לאלה שנקבעו בצו השלישי.
12. כאמור, בית המשפט המחוזי קיבל את ערעורם של
היבואנים וביטל את תוקף הצווים הראשון והשני. אעיר מיד, כי לא זו בלבד שהיבואנים
לא ביקשו בהודעת הערעור את ביטול הצו הראשון, אלא צו זה ממילא התבטל, כנזכר לעיל,
אם על ידי החלתו למפרע של הצו השני ואם, כיוון שלא אושר על ידי ועדת הכספים, לאחר
שעברו חודשיים מיום פרסומו. לכן, לא היה כל צורך לבטלו בדרך שיפוטית. בנמקו את
ביטול הצווים, קבע בית המשפט קמא, כי:
טענות
השר נטענו בעלמא. לא הוצגו חוות דעת מומחים או נתונים אחרים, הנוגעים לתוצאות הליך
הפיתוח הנטען, שגם לגביו לא הובאו ראיות של ממש. הטענה מנוסחת באופן כוללני, ואינה
נשענת על עובדות מבוססות. הביטויים בהם השתמש השר הינם כלליים וחסרי ביסוס. לא
הוצגו נתונים, ולא הובאה תשתית עובדתית להצדקת הטיעונים האמורים. משלא הוצגו
"הנתונים", אין לקבל את ה"מסקנות" הנטענות העולות מהם...לא
הוצגו נתונים ביחס למצב כיום לעומת המצב הצפוי, בתקופה הרלוונטית, או
בהשוואה למצב עם ההיטל מהסוג הנדון או בלעדיו. לא היה ניסיון להצדיק את הטענה, תוך
השוואה לענפים אחרים, או השוואה למקומות אחרים. לא הוכחו מימדי הנזק הצפוי, אם
בכלל. משלא הוכח "נזק ממשי" שנגרם או שעלול היה להיגרם ע"י היבוא,
כפי שמוגדר בסעיף 2(א)(3) לחוק, הרי שאין הצדקה להטלת ההיטל (עמודים 10-11,
ההדגשות במקור).
13. כן קבע בית המשפט, כי בניגוד לכללי המשפט
המינהלי, השר החתום על הצווים - הוא שר התעשיה והמסחר - לא היה השר אשר בדק את
הנתונים ואשר הפעיל את שיקול הדעת בקבלת ההחלטות. פעולות אלו נעשו על ידי שר
החקלאות, בעזרת צוות משרדו. בית המשפט סבר כי משרד החקלאות הביא בחשבון אך ורק את
האינטרסים של מגדלי השקדים, על שלומם הוא מופקד. נקבע כי:
הסתמכות
השר על המלצות מגמתיות אלה של משרד החקלאות, מגמתיות הנובעת מעצם היות משרד
החקלאות מופקד על האינטרסים של החקלאים, וראיה חד-צדדית של הדברים מצביעות על
הפעלת שיקול הדעת שלא כדין, פעולה שהיא פגומה באופן מהותי. (עמוד 7 לפסק הדין).
14. לפיכך, הסיק בית המשפט:
ההחלטה
נתקבלה מבלי שנתבססה על תשתית עובדתית איתנה, מלאה ואמינה. השר הסתמך על טיעונים
שהובאו בפניו מאת משרד החקלאות, ולפיהם קבע את שיעורי ההיטל, בלא שחקר ודרש בעצמו
או על ידי מי מטעמו את העובדות הרלוונטיות. השר התייחס לטיעונים מגמתיים,
חד-צדדיים, אשר לא חשפו בפניו את התמונה במלואה, תוך מתן משקל לשיקולים
בלתי-רליוונטיים, וללא איזון נאות בין השיקולים הראויים.
השר
לא הצליח להראות כי ההיטל נקבע למען המטרה הנקובה בסעיף 2(א)(3) לחוק...השר לא
הצביע על סיבה להעלאת שיעורי ההיטל במידה כה ניכרת לעומת המגמה בשנים
החולפות...(עמודים 15-16 לפסק הדין).
את הטענה כי היבואנים נשמעו בפני ועדת הכספים של הכנסת דחה
בית המשפט בנימוק כי יש להבחין בין העובדה שהיבואנים נשמעו בפני הוועדה לבין חובתו
של השר לא רק לשמוע את עמדתם (באמצעות הוועדה) כי אם גם להתייחס אליה לגופה.
15. בסיכומו של דבר, בית המשפט קמא פסל את הצו הן
בשל פגמים בהליך קבלת ההחלטה של השר, הן לגופו של עניין. באשר להליך קבלת ההחלטה
התבטאו הפגמים בכך כי השר סמך על חוות דעתו של שר החקלאות, ששיקוליו הם חד צדדיים
ומגמתיים בהיותו מופקד על האינטרסים של החקלאים; בכך שהחליט מבלי שתונח לפניו
תשתית עובדתית; ובכך שלא שמע את טענות היבואנים. כן קבע בית המשפט שהשר שקל
שיקולים הזרים לעניין, באשר אינם נוגעים, כנדרש בחוק, לנזק ממשי שצפוי כתוצאה מן
היבוא. בין השיקולים הפסולים שנשקלו על ידי השר מנה השופט את החשש מפגיעה במעמד
המדינה בשל פגיעה בהסכמי הסחר עם ארצות הברית, את מתן העדיפות לענף השקד בשל היכולת
לגדלו על קרקעות שוליות ואת קיומם של צווים דומים לגבי פירות וירקות אחרים. כן
ציין בית המשפט, כי השיקולים אותם שקל השר היו שיקולי מגדלי השקדים בלבד, בעוד אשר
החוק דורש כי יש להתחשב גם בתועלת המשק כולו. מכאן כי חוסר הסבירות בהחלטת השר
מתבטא בכך, שלא נעשה איזון ראוי בין השיקולים השונים.
16. לפני שאגע בטיעונם של השר ושל המגדלים לגופם של
השיקולים המונחים ביסוד הצו השני, ברצוני להתייחס למסגרת הנורמטיבית של הביקורת
השיפוטית על היטלי סחר. בית המשפט המחוזי דן בערעורם של היבואנים במסגרת הוראת
סעיף 50 לחוק היטלי סחר. ואלה הן ההוראות הנוגעות לענייננו:
(א)
החולק על חבותו בהיטל או הרואה עצמו נפגע מהחלטת יושב ראש הוועדה או המנהל בהשגה
לפי סעיף 49, רשאי לערער עליה תוך 30 ימים מיום שהודעה לו החבות בהיטל או החלטת
יושב ראש הוועדה או החלטת המנהל, לפי הענין.
(ב)
בית המשפט המוסמך לדון בערעור לפי סעיף קטן (א) הוא בית המשפט המחוזי; הערעור
יידון לפני שופט יחיד.
...
(ה)
בית המשפט רשאי להורות לממונה או ליושב ראש הוועדה להביא תלונה או בקשה לבחינה
מחדש לפני הוועדה וכן לאשר, להפחית, להגדיל או לבטל את השומה או את ההיטל, או
לקבוע שלא חל היטל כלל, או לפסוק באופן אחר, הכל כפי שיראה לו.
17. בפני בית המשפט קמא נטען - ועל טענה זו חזרו גם
בפנינו - כי סעיף 50(ה) לחוק היטלי סחר, הקובע את דרך הערעור על חבות בהיטל, אינו
מעניק לבית המשפט המחוזי סמכות לבטל את הצווים עצמם או להפחית את השיעור הנקוב
בהם, כי אם רק לבטל או לשנות חבות מסוימת של מערער נתון. בית המשפט המחוזי דחה את
הטענה בהסתמכו על ההוראה הנזכרת אשר, לדעתו, מסמיכה אותו במפורש לבטל את ההיטל וכן
לפסוק "כפי שייראה לו". כן הפנה בית המשפט קמא להחלטה בבג"ץ
2621/95 ריג'נט גלידה (1995) בע"מ ואח' נ' שר התעשיה והמסחר
(לא פורסם):
עניינה
של העתירה שלפנינו, בבקשת העותרות כי נצהיר ונקבע כי צו היטלי סחר (היטל ביטחה על
יבוא טובין - הגנה על הייצור המקומי)(תיקון מס' 2), התשנ"ה1994-, ככל שהוא
נוגע לגלידה הראויה למאכל, הינו בטל.
בהודעה
מטעם המדינה היפנתה המדינה את תשומת הלב לסעיף 50 לחוק היטלי סחר,
התשנ"א1991-. על פי הוראה זו, מי שחולק על חבותו בהיטל רשאי לערער בפני בית
המשפט המחוזי.
נחה
דעתנו כי טענה זו בדין יסודה. לעותרת ניתנה הודעה בדבר החבות בהיטל. פתוח בפניה
הפתח לסעד חלופי. מטעם זה - ובלי להיכנס לגוף העניין - דין העתירה להידחות.
העותרות יוכלו, כמובן, להעלות בפני בית המשפט המחוזי כל טענה בדבר תוקף הצו וחבותה
היא אותו יכלה להעלות בפנינו [כך במקור].
18. לדעתי, בית המשפט קמא לא דק פורתא. הן ההקשר
והן המבנה של הוראת סעיף 50 לחוק הנזכר מלמדים כי המדובר בערעור על החלטה מנהלית,
בין היתר, על החלטה שהטילה על יבואן חבות לשלם היטל בטחה. לכן הוקצבה ליבואן תקופה
של שלושים יום לשם הגשת ערעור על חבותו בהיטל מיום שהודעה לו החבות בהיטל.
לפנינו, איפוא, סמכות לבחינה שיפוטית של אקט מנהלי ספציפי שמשמעותו היא הטלת חבות
מוחשית על אדם (נישום) מסוים. במסגרת זו מוענקת לבית המשפט המחוזי סמכות
לבטל את השומה או את ההיטל הקונקרטיים, או להפחיתם או להגדילם או לקבוע שלא חל -
בנסיבות המקרה - היטל כלל, או אף לפסוק באופן אחר, "הכל כפי שייראה לו".
הכוונה היא לנורמה האינדיבידואלית שנוצרה על ידי האקט המנהלי הספציפי.
19. המצב המשפטי שונה לגבי עצם תקפותו של צו השר.
לגבי הצו עצמו - בתור נורמה כללית, להבדיל מנורמה אינדיבידואלית - אין להיזקק
להוראות סעיף 50(ה) לחוק הנזכר. כלומר, אין בית המשפט המחוזי מוסמך להגדיל או
להפחית את שיעור ההיטל הקבוע בצו, או לפסוק לגביו כפי שייראה לו. במסגרת הוראת
סעיף 50 לחוק, תפקידו העיקרי של בית המשפט הוא לבחון בחינה שיפוטית את החלת הצו על
המקרה המוחשי. אין זאת אומרת, שבית המשפט מנוע מלבחון את עצם חוקיות הצו. נהפוך
הוא, בהנחה כי השר, בהוציאו את הצו, חרג מסמכותו שהוענקה לו על פי החוק המסמיך,
הרי בהתבטל הצו, גם האקט המנהלי הספציפי הנשען עליו הופך חסר תוקף. לכן, בית המשפט
הדן בערעור מוסמך גם מוסמך לבחון את חוקיות צו ההיטל, בהליך המכונה תקיפה עקיפה.
זוהי גם משמעותה של החלטת חברי, הנשיא א' ברק, בבג"ץ 2621/95 ריג'נט גלידה
(1995) בע"מ ואח' נ' שר התעשיה והמסחר (לא פורסם), שבה הופנו
העותרות, שטענו לבטלותו של צו ההיטל, לערעור בפני בית המשפט המחוזי כסעד
חלופי.
20. כאמור, בית המשפט קמא מצא כי צו היטל הבטחה הוא
בטל. בערעור שלפנינו מעלה פרקליטות המדינה בשם השר שורה של טיעונים הבאים לחלוק על
נימוקיו של בית המשפט קמא, אחד לאחד. המגדלים, מצדם, מחרים מחזיקים אחרי טיעוני
המדינה תוך כדי הדגשה מיוחדת את השייכות של השיקולים שנפסלו, לטעמם שלא כדין, על
ידי בית המשפט קמא.
21. דין הערעור להתקבל. ראשית, נקודת המוצא היא
שהצו, כמו כל החלטה מנהלית, נהנה ממחזקת החוקיות, וכל הטוען אחרת עליו הראיה.
שנית, לגוף העניין, דומה כי בית המשפט קמא הקפיד יתר על המידה עם השר הן בדבר
איסוף נתונים והן בדבר שקילת השיקולים השייכים לעניין. יש לזכור, כי בבדיקת
החוקיות של צו, אין בית המשפט שם את שיקול דעתו תחת שיקול דעתו של השר המוסמך,
והדברים ידועים. במקרה הנדון, עובדה חשובה היא כי הצו של השר בנוגע להיטל בטחה על
שקדים לא היה הראשון, אשר היה בו, כביכול, חידוש מפתיע בענף השקדים. היטל מעין זה
היה קיים זה מספר שנים, והצורך בשינויו נבע מכך שהוא לא השיג את מטרתו בשל שינויים
דרסטיים במחירי השקדים. לכן, הוצע להנהיג במקום היטל קבוע היטל משתנה לפי מחירי
הייבוא כמוסבר לעיל. מטרת הצו החדש הייתה להבטיח באמצעות שיעור היטל גמיש יותר את
ההגנה על הייצור המקומי וכן למנוע פגיעה ביבואנים במקרה של תנודות חריפות במחירי
הייבוא. הצו נידון בועדת הכספים של הכנסת ובעקבות הדיון - בו התגלה פגם מסוים
בגובה ההיטל - שונה הצו למפרע והשינוי אושר לאחר מכן על ידי הוועדה.
22. איני רואה כל פגם בכך שהשר הסתמך בשיקוליו על
נתונים שנאספו על ידי משרד החקלאות, ובמיוחד על החישוב של עלות הייצור המקומי. כמו
כן, איני רואה כל פגם בכך שהשר התחשב בפגיעה אפשרית בהסכמי הסחר עם ארה"ב.
באשר להוכחת הנזק הממשי - ואיני משוכנע כי נטל ההוכחה לקיומו מוטל על השר במסגרת
הליך של תקיפה עקיפה של הצו - הרי ברור מאליו שיבוא שקדים, שמחירם נופל מעלות
הייצור המקומי, עלול לגרום לנזק ממשי למגדלים. מלבד נתונים בסיסיים אלה, מה עוד יש
להוכיח לשר התעשייה והמסחר, המוחזק לדעת את ההשלכות של ייבוא מתחרה על הייצור
המקומי?!
23. יתרה מזו, כאשר חקיקת משנה זוכה לאישור של ועדה
מוועדות הכנסת, בית המשפט ינהג במשנה זהירות לפני שיפסול אותה. וכך פסק,
בבג"צ 4769/90 זידאן ואח' נ' שר העבודה והרווחה ואח', פ"ד
מז(2) 147, חברי, השופט א' מצא, בעמוד 172:
זאת
ועוד: זהירות מיוחדת ינהג בית המשפט קודם שיתערב בחקיקת משנה שזכתה לאישורה של
ועדה מוועדות הכנסת. הטעם לכך הוא, שחקיקת משנה אשר נתאשרה כאמור יש שהיא נתפסת
כ"חקיקה עקיפה מטעם הכנסת עצמה" (כביטויו של השופט ברנזון בבג"צ
108/70 מנור ואח' נ' שר האוצר, בעמ' 445 מול אות השוליים ג'). כלל
זה, המחייב אמת מידה של זהירות מיוחדת ביחס ליכולת ההתערבות בחקיקת משנה שאושרה
על-ידי ועדה מוועדות הכנסת, היה נר לרגלי בית המשפט גם בפרשיות נוספות (ראה:
בג"צ 310/80 דרור הדרום חברה לפיתוח בע"מ נ' עיריית
תל-אביב-יפו ואח', דברי השופט בכור בעמ' 262 מול אות השוליים ב; בג"צ
89/83 לוי נ' יושב-ראש ועדת הכספים של הכנסת ואח', דברי השופט
גולדברג בעמ' 495 מול אות השוליים ו). משמעותו של כלל זה איננה, שבאישורה על-ידי
ועדה מוועדות הכנסת יש כדי לחסן חקיקת משנה, שהיא בלתי סבירה בעליל, מפני ביטול
על-ידי בית המשפט. אכן, בידי בית המשפט לפסול חקיקת משנה מחמת אי-סבירות, גם אם
אושרה על-ידי ועדה מוועדות הכנסת, אלא שבית המשפט "לא ימהר לשלול מטעם זה את
תקפה של חקיקת-משנה כזאת...אלא כאמצעי אחרון במקרה קיצוני ביותר, שבו עלול להיגרם
עוול בולט שאין לו תקנה בדרך אחרת, למשל, על-ידי פרשנות מתאימה העוקפת את הצורך
בפסילה" (דברי השופט ברנזון, בע"א 492/73 שפייזר ואח' נ' המועצה
להסדר הימורים בספורט ואח' וערעור שכנגד, בעמ' 26).
24. לאור מסקנתי כי אין יסוד לפסול את חוקיות הצו,
אין לי צורך להכריע בשאלה מה היתה התוצאה המדויקת אילו נפסל צו ההיטל הנדון. גדר
הספקות הוא, האם במקרה כזה פטור היבוא מכל היטל, או שמא ימשיך לחול ההיטל שהוטל
בצו הקודם, בדומה לרעיון הגלום בהוראת סעיף 2(ב1) לחוק מסי מכס ובלו (שינוי תעריף)
הנזכרת לעיל.
אי-לכך, הערעור מתקבל ופסק דינו של בית המשפט
קמא בדבר בטלות הצו מתבטל. היבואנים ישאו בהוצאות המשפט של השר בסך 12,000
ש"ח, וכן ישאו בהוצאות המשפט של המגדלים בסך 25,000 ש"ח.
ש
ו פ ט
השופט י' זמיר:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
השופטת ד' דורנר:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט
אנגלרד.
ניתן היום, כ"א באדר א' תש"ס
(27.2.2000).
ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש
ו פ ט
העתק מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
98023130.Q02 /שב