הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז צפון נ. יוסף זועבי

פסק-דין בתיק עע"מ 229/15 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 229/15 עע"מ 964/15 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט מ' מזוז המערערים בעע"מ 229/15 והמשיבים 2-4 בעע"מ 964/15: 1. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה 2. ועדת הערר לענייני תכנון ובניה 3. פקיד ההסדר נ ג ד המשיבים 1-9 בעע"מ 229/15 והמערערים בעע"מ 964/15: 1. יוסף זועבי 2. פאטמה זועבי 3. תמאם זועבי 4. ופאא זועבי 5. רסמיה זועבי 6. הישאם זועבי 7. הישאם זועבי 8. הייתם זועבי 9. אחמד סולימן זועבי המשיבה 10 בעע"מ 229/15 והמשיבה 1 בעע"מ 964/15: המשיבים 11-18 בעע"מ 229/15 המשיבים 5-12 בעע"מ 964/15: 10. הוועדה המקומית לתכנון ובניה גלבוע 11. עבד אל רחמאן חוסיין זועבי 12. מחמוד חוסיין זועבי 13. עבדאללה חוסיין זועבי 14. אחמד חוסיין זועבי 15. יורשי המנוח מוחמד חוסיין 16. יורשי המנוח תאופיק חוסיין 17. זועבי חוסיין אחמד 18. זועבי עומר תאופיק המשיבים 19-25 בעע"מ 229/15 המשיבים 13-19 בעע"מ 964/15: 19. יורשי המנוח עבד אלקאדר חוסיין 20. מוחמד יוסף דהוד זועבי 21. מחמוד יוסף דהוד זועבי 22. מחמוד עבד אלחמיד דהוד 23. יורשי המנוח מחמד עבד אלחמיד 24. יורשי המנוח אדריס עבד אלחמיד זועבי 25. זועבי דהוד יוסף המשיבים 26-27 בעע"מ 229/15 והמשיבים 20-21 בעע"מ 964/15: 26. זועבי ורד אדריס 27. זועבי מוחמד סמיר ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת בתיק עת"מ 35967-05-12 שניתן ביום 10.12.2014 על ידי כבוד השופט זיאד הווארי בשם המערערים בעע"מ 229/15 והמשיבים 1-4 בעע"מ 964/15: עו"ד רועי שויקה בשם המשיבים 9-1 בעע"מ 229/15 והמערערים 1-9 בעע"מ 964/15: עו"ד ניצן זימרן בשם המשיבים 14-11 ו-18-16 בעע"מ 229/15 והמשיבים 5-8 בעע"מ 964/15: עו"ד משה חורי בשם המשיבים 18-15 בעע"מ 229/15 והמשיבים 9-12 בעע"מ 964/15: עו"ד משה חורי בשם המשיבים 19-25 בעע"מ 229/15 והמשיבים 13-19 בעע"מ 964/15 : עו"ד אמיר מרג'יה פסק-דין השופט י' עמית: שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת (כב' השופט ז' הווארי) מיום 10.12.2014 בעת"מ 37247-05-12 ובעת"מ 35967-05-12, שעניינם בתוכנית איחוד וחלוקה בכפר טמרה (להלן: הכפר). רקע 1. ענייננו במחלוקת הנסבה על תוכנית איחוד וחלוקה מספר ג/גל/מק/135, שהוכתרה כ"תכנית איחוד וחלוקה בהסכמה" (להלן: התוכנית), החלה על שטח מקרקעין בגוש 17112 בכפר טמרה (להלן: המקרקעין). המחלוקת היא אמנם במישור דיני התכנון והבניה, אך הורתה בסכסוך בעלות והליכי הסדר בחמישה גושי קרקעות בכפר טמרה (17108, 17109, 17110, 17111, ו-17112; להלן: הגושים), המתנהל מזה מספר עשורים בין שמונת בתי האב שבכפר, המחזיקים בגושים אלה בבעלות משותפת. חמשת הגושים מהווים את השטח הבנוי בכפר ואת הקרקעות הסמוכות לו. בהסדרי פשרה בין בתי האב, ובמסגרת ערעור שהגיע לפתחו של בית משפט זה (ע"א 158/89 מדינת ישראל נ' זועבי (19.1.2004) (להלן: פסק דין ההסדר)), התווה בית המשפט את הדרך לביצוע הליך ההסדר. בפסק דין ההסדר נקבע כי הקרקעות בגושים 17108 ו-17109 יירשמו על שם המחזיקים בהן בפועל, בעוד שהקרקעות בשלושת הגושים האחרים יוסדרו על פי החלק היחסי של כל בית אב, כך שכל משפחה, מבין שמונה בתי האב, תקבל את חלקה היחסי מן השטח השייך לכלל תושבי הכפר (להלן: עיקרון החלוקה היחסית). עוד נקבע, כי אם לאחר החלוקה וכתוצאה מהרישום, צד מסוים יקבל שטח בגודל קטן מהמגיע לו על פי חלוקת המושע בשני הגושים, יחויב בית האב שקיבל קרקע ביתר בפיצוי כספי על פי שווי שיקבע שמאי. בפסק הדין נקבע כי פקיד ההסדר יפעל על סמך הסדר הפשרה ופסק הדין. בשל חילוקי דעות בין בתי האב השונים, לא עלה בידי פקיד ההסדר לסיים משך שנים רבות את מלאכתו בגוש 17112, הוא הגוש אליו מתייחסת התוכנית. עד כאן במישור הקנייני אליו נחזור בהמשך. ומכאן, למישור התכנוני. 2. ביום 12.9.2011 אישרה המשיבה מס' 1 בעע"מ 964/15 (להלן: הוועדה המקומית) את התוכנית. התוכנית אושרה על ידי יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, לו האציל שר הפנים את סמכותו לפי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק). מכוח התוכנית הונפקו היתרי בנייה, שניתנו לחלק מהמשיבים. המערערים בעע"מ 964/15 (להלן: המערערים) הגישו עתירות לביטול התוכנית, בטענה כי המקרקעין שבתוכנית מצויים ב"סכסוך" במסגרת הליכי הסדר, ולא ניתנה לתוכנית הסכמה של כל בעלי התביעות בהליך ההסדר. העתירות נדחו בפסק דינו של בית המשפט המחוזי מיום 23.8.2012 (להלן: פסק הדין הראשון), מן הטעם שהתוכנית עברה את כל שלביה השונים, ואישורה על ידי שר הפנים מרפא את כל הפגמים והליקויים שנטענו על ידי המערערים. 3. על פסק הדין הראשון הוגש ערעור לבית משפט זה, וניתן סעד זמני אשר "מקפיא" את המצב הקיים (החלטתו של השופט נ' סולברג בעע"מ 7208/12 מיום 7.2.2013)). ואכן, הערעור נתקבל, נוכח טענת המערערים בעע"מ 229/15 (להלן: המדינה) – שהוצגה לראשונה רק במסגרת הערעור – ולפיה אישורו של שר הפנים ניתן בטעות, מתוך הבנה כי התוכנית התקבלה בהסכמת כל בעלי הזכויות הקנייניות במקרקעין, אך בהמשך נתברר כי לא כך הדבר. בשורה התחתונה, הורה בית משפט זה ביום 14.11.2013 על ביטול פסק הדין הראשון, והשיב את הדיון לבית המשפט המחוזי על מנת שיבחן את בטלות אישור שר הפנים ונפקותה. 4. משהוחזר הסכסוך לפתחו, בית משפט קמא דחה בשנית את העתירות בפסק דינו מיום 10.12.2014 (להלן: פסק הדין השני), והותיר את התוכנית על כנה. בפסק הדין השני נקבע כי לא הוכח ששר הפנים הוטעה טרם אישר את התוכנית. כן נתקבלה טענת הוועדה המקומית, לפיה לצורך אישור תוכנית איחוד וחלוקה בהסכמה מספיקה הסכמת בעלי העניין בקרקע, להבדיל מהבעלים במקרקעין או הטוענים לבעלות כזו. עוד נקבע: "אף אם נגיע לכלל מסקנה כי אישור השר לתכנית בטל, והדבר מהווה פגם מהותי המחייב את ביטולה, הרי שאין הדבר מביא בהכרח לביטול אוטומטי של ההיתרים שניתנו מכוח התכנית ויש לבחון אם בעניין שלפנינו קיימים שיקולים כבדי משקל אשר מצדיקים הפעלת תורת הבטלות היחסית, זאת בהתחשב בטעמים אשר פורטו בהרחבה בפסק הדין הראשון ובפסק דין זה, לרבות התנהלותה הקלוקלת של המדינה, השיהוי הכבד בהגשת העתירות והנזק הפוטנציאלי שעלול להיגרם למשיבים, אשר חלקם הסתמכו על המצב הקיים והוציא עקב כך סכומים כספיים נכבדים. [...] נוכח האמור, יש לבחון כעת באופן פרטני את עניינם של ארבעת ההיתרים שניתנו על ידי הועדה המקומית מכוח התכנית [...]". בהמשך, בחן בית משפט קמא באספקלריה זו את ההיתרים אשר ניתנו על-פי התוכנית, וקבע כי ככל שיתקבל הערעור על קביעתו כי אין להכריז על בטלות אישור שר הפנים לתוכנית, הרי שיש להחיל את דוקטרינת הבטלות היחסית על שניים מתוך ארבעת ההיתרים, ולהותירם בתוקפם. הערעורים שלפנינו וסיום הליכי ההסדר 5. הערעורים נסבים על פסק הדין השני, ובמסגרתם מבקשים המערערים והמדינה כי נורה על ביטול התוכנית. המדינה טענה בערעורה, כי אישורו של שר הפנים ניתן בהתבסס על מידע שגוי ומשכך דינו בטלות. כן הלינה המדינה נגד הקביעה העקרונית, שלשיטתה עולה מפסק הדין השני, ולפיה אין חובה לקבל את הסכמת בעלי הזכויות במקרקעין לצורך אישור תוכנית איחוד וחלוקה בהסכמה. המערערים הצטרפו לטענות המדינה, וטענו אף הם כי דין התוכנית להתבטל עקב אי-קבלת הסכמתם. בהחלטתו של השופט א' שהם מיום 19.4.2016 (עע"מ 964/15), התקבלה בקשת המערערים לסעד זמני, ונקבע כי לא יונפקו היתרי בניה נוספים על פי התוכנית, ולא יבוצעו עבודות בניה בהתאם להיתרי הבניה שהונפקו כבר מכוח התוכנית. 6. במהלך הדיונים שהתקיימו בערעורים שלפנינו, ניסה המותב להביא את הצדדים לעמק השווה בכל הנוגע לתוצאות האופרטיביות של הערעורים, תוך התאמת התוכנית ככל שניתן לזכויות הקנייניות של הצדדים, נוכח ההתקדמות בעבודתו של פקיד ההסדר. פקיד ההסדר מינה שמאי מעריך (להלן: השמאי) באישור בית המשפט, לצורך קביעת תשלומי איזון, והורה על תיקון לוח הזכויות בגושי הרישום, כך שהחלקות בשני הגושים הראשונים נרשמו על שם בעלי הזכויות באופן פרטני, והחלקות בשלושת הגושים הנותרים נרשמו על שם בתי האב. לוח הזכויות המתוקן מאמץ ברובו את התוכנית, כך שכל בית אב יקבל כ-85% מהשטח המגיע לו. זאת, מלבד בית האב דאוד יוסף, שבניו וצאצאיו תפסו חזקה בשטחים נרחבים בכפר, יותר מהמגיע לבית האב, ולגביהם נקבע כי עליהם לפצות את שאר בתי האב בכסף (נרשמה הערת שיעבוד על נכסי בית האב דאוד יוסף לטובת בתי האב הזכאים). 7. ששה ערעורים שהוגשו על החלטותיו של פקיד ההסדר נדחו בפסק דינו של בית המשפט המחוזי (עש"א 8715-02-17, השופט ע' טאהא) מיום 5.2.2018. בקשת רשות ערעור על פסק הדין נדחתה ביום 1.5.2018 (רע"א 2025/18), כך שרישום הזכויות במקרקעין על פי לוח הזכויות שנקבע על ידי פקיד ההסדר הוא חלוט. כפי שעולה מהודעת המדינה, הליך ההסדר הסתיים למעשה, והרישום בשלושה גושים בישוב טמרה כבר בוצע. רישום של גוש נוסף (17111) תלוי בתיקון המפות בהתאם לחלוקה שאושרה על ידי בית המשפט המחוזי, ורישומו של גוש 17112, הוא הגוש מושא התוכנית ומושא הערעורים שלפנינו, מסתיים בימים אלה. דיון והכרעה 8. כידוע, לתוכנית איחוד וחלוקה היבט תכנוני והיבט קנייני, מאחר שהיא מחלקת מחדש את הזכויות הקנייניות ומאפשרת את רישומן. כל עוד לא הושלמו הליכי ההסדר, לא ניתן היה לייחס מגרשים מסוימים במקרקעין למי מן הצדדים. במישור העקרוני, אני מקבל טענת המדינה והמערערים, כי על מנת לאשר תוכנית איחוד וחלוקה בהסכמה, יש לקבל את הסכמת כל בעלי הזכויות במקרקעין. פרשנות זו מתבקשת, הן נוכח ההשלכות הקנייניות המשמעותיות של תוכניות איחוד וחלוקה, והן לאור סעיף 122 לחוק, הנוקט לשון "הסכמתם של כל הבעלים הנוגעים בדבר", קרי, הסכמתם של כל מי שמוגדרים בחוק כבעלים (שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובנייה כרך ב, 1199-1196 (2015); וראו משה רז כהן איחוד וחלוקה 119-115 (2008), שם מביע המחבר עמדתו כי במצב בו הבעלים הרשומים מכרו את חלקתם לאחר, ונתגלעה ביניהם מחלוקת לגבי תוקף זכויותיו של בעל החוזה, רשאי מוסד התכנון להסתמך אך ורק על עמדתו של הבעלים הרשום). מקום בו קיימים בעלים רבים, כמו במקרה שלפנינו, ולא ניתן לקבל את הסכמת כולם, הרי שהפתרון הוא הגשת תוכנית לחלוקה חדשה שלא בהסכמה (אהרן נמדר תכנון ובנייה – תכניות, מוסדות והליכי תכנון 475-474 (2015), שם מביע המחבר את דעתו כי גם תוכנית שהמשתתפים לא התנגדו לה, לא צריכה להיחשב לתוכנית שבהסכמה, אם היוזמה לתוכנית באה מאת הרשות התכנונית). ובקיצור, קשה להלום תוכנית איחוד וחלוקה המתיימרת להיות "בהסכמה" כאשר לא ניתנה הסכמתם של בעלי הזכויות הקנייניות (ואיני שולל כי ייתכנו מקרים חריגים לגביהם יש לשקול נוהל מקל, והשוו לפסק דיני בעע"מ 3435/11 עבידאת נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים (19.6.2013)). 9. מכאן, שאישור שר הפנים שניתן לתוכנית לפי סעיף 109 לחוק התכנון והבניה, אכן לקה בפגם מהותי ודינו להתבטל, ועם ביטול האישור, דין התוכנית להתבטל. שקלתי אם לא להותיר את התוכנית על כנה תוך שימוש בדוקטרינת הבטלות היחסית, אך משמעות הדבר כי ניתן יהיה להוציא בעתיד היתרים נוספים מכוח אותה תוכנית, ותוצאה זו קשה להלום. עם זאת, בהינתן שהליך ההסדרה הקנייני הגיע לסיומו, פקיד ההסדר הכריע במישור הקנייני ואף ערך טבלאות איזון; בהינתן שלוח הזכויות המתוקן קיבל את אישורו של בית המשפט, וההשגות בעניינו נדחו; בהינתן שפקיד ההסדר אימץ למעשה את המתווה הקנייני שבהוראות התוכנית; ובהינתן שהתבצעה בשטח בנייה על בסיס ההיתרים שניתנו מכוח התוכנית ותוך הסתמכות לגיטימית – איני רואה טעם בביטול כל היתרי הבנייה שהונפקו על פי התוכנית. לכן, אני מאמץ את עמדת בית משפט קמא, ולפיה בנסיבות דנן יש לנקוט בסעד של בטלות יחסית ביחס לשניים מתוך ארבעת היתרי הבניה. הלכה למעשה, זו כיום גם עמדתה של המדינה, כאמור בהודעותיה מיום 5.7.2018 ומיום 8.8.2018. 10. אשר על כן, בהמשך לקביעתו של בית משפט קמא ומכוח דוקטרינת הבטלות היחסית, אנחנו רואים להותיר על כנם את ההיתרים הבאים: היתר מס' 20110466 מיום 26.8.2012 (ע"ש זועבי עומר תאופיק, חלקה 4 מגרש 5) והיתר מס' 20110481 מיום 30.12.2012 (ע"ש זועבי חוסיין אחמד, חלקה 4 מגרש 4). ביחס לשני היתרים אלה, נראה כי המשיבים הרלוונטיים הוציאו הוצאות רבות למימושם מתוך הסתמכות לגיטימית. שני ההיתרים הנוספים שנדונו – 20110299 ו-20110455 – יבוטלו. כפי שציין בית משפט קמא בפסק דינו, בעל היתר 20110299 פעל בחוסר תום לב, המשיך בבניה על אף שהיה מודע לכך שבית האב עליו הוא נמנה מחזיק בעשרות דונמים מעבר למגיע לו על חשבון בתי אב אחרים; ואילו בעל היתר 20110455 טרם החל בבניה. 11. סוף דבר, שהערעורים מתקבלים במובן זה שהאישור שניתן על ידי שר הפנים לתוכנית מבוטל. הסעד הזמני שניתן ביום 19.4.2016 מבוטל, מלבד ביחס להיתרים מספר 20110299 ו-20110455. בנסיבות העניין, איני רואה לעשות צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"ח באב התשע"ח (‏9.8.2018). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 15002290_E42.doc עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, supreme.court.gov.il