דוניה עאבד נ. שר הפנים

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2271/98 בפני: כבוד השופט מ' חשין כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט א' ריבלין העותרות: 1. דוניה זאד אחמד מוחמד עאבד (חתחות) 2. בהיג'ה מוסטפא מוחמד ברכאת (לחאם) 3. חיריה אברהים מחמד עבוד (עמאש) 4. רוידה מקסקס 5. נג'יבה עיד אסעד (ג'מאמעה) 6. מלכה עבד אלפתאח סולטאן 7. סלמא אבו שהאב 8. האגודה לזכויות האזרח בישראל נגד המשיבים: 1. שר הפנים 2. מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה והשומרון תשובה לצו-על-תנאי תאריך הודעה אחרונה: י"ז בתמוז תשס"א (8.7.2001) בשם העותרות: עו"ד גילה שטופלר, עו"ד דן יקיר בשם המשיבים: עו"ד אסנת מנדל פסק-דין השופט מ' חשין: עתירה זו שלפנינו נתקיים בה היפוך דברו של בילדד השוחי לאיוב. בילדד איחל לאיוב "וְהָיָה רֵאשִׂיתְךָ מִצְעָר וְאַחֲרִיתְךָ יִשְגֶּה מְאׁד" (איוב ח', ז'), ואילו העתירה שלפנינו, ראשיתה שגתה במאוד ואילו אחריתה היתה מיצער. החלה בקול רעש גדול ונסתיימה בקול דממה דקה. נפתח בתיאור העובדות ונעבור לשאלת החוק והמשפט. עיקרי העובדות שלעצמן 2. שבע נשים אוחזות בעתירה ועימהן האגודה לזכויות האזרח בישראל (האגודה או האגודה לזכויות האזרח). כל שבע הנשים היו אזרחיות ישראל, תושבות ישראל והתגוררו בישראל. במועדים שונים במהלך שנות השמונים (אחת מהן, בשנות השבעים), נישאו העותרות לתושבי יהודה ושומרון (האיזור) וכל אחת מהן הלכה אחרי בן-זוגה למקום מגוריו באיזור. כל אחת מן הנשים זכתה, לבקשתה - או לבקשת מי מטעמה - במעמד של תושבת קבע באיזור, וניתנה בידה תעודת זהות של האיזור. כמדיניות שנהגה במשרד הפנים אותן שנים, חוייבו נשים כָּעותרות - כתנאי מוקדם לקבלת מעמד של תושבות קבע באיזור - לוותר על אזרחותן הישראלית. כך היה אף דין העותרות. העותרות חתמו, כל אחת מהן לעצמה, על בקשה לוויתור על אזרחות ישראל, והאזרחות אכן נלקחה מהן. למדיניות זו לא נמצא, כמסתבר, תיעוד מפורט, אך לדברי רשויות משרד הפנים לפנינו, יסוד הדברים היה ברצון למנוע קיומה של זיקת-כפל: זיקת-קבע למדינת ישראל (אזרחות) וזיקת-קבע לאיזור (תושבות קבע באיזור). מטעמים שונים, בהם שיקולי ביטחון, ביקשו הרשויות למנוע זיקת-כפל זו, ומכאן הדרישה שהיתה לוויתור על אזרחות. לימים שונתה המדיניות, וכיום - כפי שנמסר לנו - אין עוד משרד הפנים דורש ויתור על אזרחות ישראל כתנאי לקבלת מעמד של תושב קבע באיזור. 3. לימים נתגרשו העותרות מבני-זוגן ושבו למשפחותיהן בישראל. ואולם, משביקשו להסדיר מחדש את מעמדן בישראל ולקנות לעצמן זכות לישיבת קבע, נידחו בקשותיהן בשל אותו ויתור של אזרחות. כן סירבו הרשויות ליתן לילדיהן של העותרות - שנילוו אליהן לישראל - רשיון לישיבת קבע. 4. מכאן עתירתן של העותרות לפנינו, ועתירתן של עותרות אלו שני ראשים בה: אחד, כי נורה את שר הפנים להשיב לעותרות את אזרחותן ולהעניק לילדיהן אזרחות ישראל, ושניים, כי יושבו לעותרות תעודות הזהות הישראליות שנשללו מהן באיזור בעת שעברו, עם נישואיהן, מישראל לאיזור. שני ראשים אלה שלעתירה, כל אחד מהם מעורר סוגיות משפט שונות, וכל אחד מהם הוא לעצמו. אחד עניינו בזכות לאזרחות לעותרות ולילדיהן, שני עניינו בהחזקת תעודות זהות באיזור. בהמשך דברינו להלן נידרש לכל סוגיה בנפרד ונפתח בסוגיית האזרחות. לסוגיית הוויתור על אזרחות והשבת האזרחות 5. משביקשו מעמד של תושבות קבע באיזור, עם נישואיהן, נדרשו העותרות לוותר על אזרחות ישראל. לטענתן של העותרות, דרישה זו היתה דרישה שלא-כדין; מעשה הוויתור לא היה מעשה מרצון; והוויתור על האזרחות לא תפש מעיקרו. ראו והשוו: בג"ץ 296/80 בוקובזה נ' מדינת ישראל, פ"ד לה(1) 492. כל אחת מן העותרות גוללה לפנינו מסכת עובדות שונה מחברתה - כך באשר לעניינה האישי וכך באשר לנסיבות הוויתור על האזרחות - ואולם טענה אחת משותפת היא, ולפיה הוחתמו העותרות כולן על בקשות הוויתור שלא מרצונן ובלא שהבינו או בלא שידעו כלל על מה הן חותמות. לכאורה, הנטל על העותרות הוא להוכיח טענתן באורח מפורש ומפורט, ואין די בטענה סתמית ולפיה חתמו העותרות על בקשות הוויתור בכפיה, בהיעדר רצון ובהיעדר הבנה. אין פלא בדבר, איפוא, שהמשיבים השיבו לטיעוני העותרות כי לאחר עבור כעשור שנים ויותר אין ביכולתם ובאפשרותם לברר מה אירע בעניינה של כל עותרת ועותרת. אלא שהכרעה בשאלה זו נחסכה מאיתנו משחל - תוך כדי ההליכים לפנינו - שינוי בעמדתו של משרד הפנים. 6. לאחר הגשת העתירה, ובעיקבות דיונים שהיו בבית המשפט, החליטו רשויות משרד הפנים על הנהגתו של נוהל להשבת אזרחות ישראל לנשים במעמדן של העותרות. עיקרו של הנוהל הוא, כי "בהיעדר מניעה ביטחונית, ולפי פניה להשבת האזרחות, תושב אזרחות כל אשה שוויתרה על אזרחותה בנסיבות [כשלנו]... וילדיה המתגוררים עימה." וכך נאמר בנוהל שנשלח ביום 27 ביוני 2000 בידי מנַהל מינהל האוכלוסין למנהל לישכת מינהל האוכלוסין: הנדון: השבת אזרחות ישראלית (בג"ץ דוניה - עבד ואח') 2271/98 ואחרים להלן סקירה בנושא והוראות נוהל בהתאם. רקע מדובר בעתירות לבג"ץ שהוגשו להשבת אזרחות ישראלית לנשים שנישאו לתושבי האזור וויתרו על האזרחות עת ביקשו להירשם במרשם האוכלוסין של האזור. בתשובת המדינה לבג"ץ הוצהר כי בהעדר מניעה בטחונית ולפי פניה להשבת האזרחות, תושב אזרחות כל אשה שויתרה על אזרחותה בנסיבות המתוארות לעיל, וילדיה המתגוררים עמה. בהתאם לכך נקבע בזאת נוהל לטיפול בבקשות להשבת אזרחות של אזרחיות כאמור לעיל. הוראות נוהל מצ"ב דוגמא של טופס בקשה להשבת אזרחות שהוכן במיוחד לטיפול בסוגייה זו. נא למסור העתק לכל פונה בעניין השבת אזרחות ישראלית. א. עם הגשת הבקשה: 1. ייבדקו הפרטים שנרשמו בה, במאגרים הממוחשבים של מערכת אביב. 2. יעודכן בהגבלה "אחר" בקובץ: "השבת אזרחות ד.ע. אסמכתא 2271/98". 3. האשה תתבקש להכין ולהמציא תעודות ציבוריות לעדכון רשומתה במרשם האוכלוסין (נישואין, גירושין, תעודת לידה של ילדיה וכו'). 4. יינתן למבקשת אישור על הגשת הבקשה. ב. המשך טיפול: 1. להעביר מיידית שאילתות שב"כ אודות המבקשת ואודות ילדיה מעל גיל 14. 2. להעביר צילום של הבקשה למח' אזרחות. 3. לצרף תיק אישי. 4. לברר מעמד אזרחי של המבקשת, כדי לאמת שהיתה אזרחית ישראלית, עד לויתור. 5. לאמת כי ויתרה על האזרחות הישראלית כדי להירשם במרשם של אזור יש"ע וכי הויתור אושר כדין. ג. עם קבלת תשובות שב"כ לגבי המבקשת: בהעדר מניעה בטחונית, תושב אזרחותה (לסמל שקדם לויתור) באישור מח' אזרחות ומתאריך האישור. אם האשה השתקעה בישראל או משתקעת כעת, לבטל את העזיבה במרשם. ד. עם קבלת תשובות שב"כ לגבי ילדים 1. בהעדר מניעה בטחונית, יירשמו הילדים כאזרחים ישראלים אם השתקעו בישראל. לצורך הוכחת השתקעותם בישראל יאושר לילדים בשלב ראשון מעמד א5/ לחצי שנה. בתום התקופה ייבדק מרכז חיים, ואם השתקעו בישראל יירשמו כאזרחים ישראליים, באישור המח' לאזרחות ומתאריך האישור. 2. לילדים שלא השתקעו בישראל - לא תוקנה אזרחות ישראלית. 3. תשומת הלב מופנית להוראות סעיף 4(א) לחוק האזרחות, התשי"ב1952-. ה. בקשה לתעודת זהות אשה שהושבה לה האזרחות הישראלית כמתואר, ומבקשת תעודת זהות ישראלית תמציא תצהיר שנחתם בפני ראש הרשות המקומית, בפני עורך דין או בפני רשם של בית-משפט אודות מגורים בישראל, ואם כבר מתגוררת בישראל תצרף גם ראיות לכך בכל הנוגע לה ולילדיה. מצ"ב נוסח התצהיר. 7. משנקבע הנוהל החדש, הושבה אזרחות ישראל לעותרות, וכן הוענקה אזרחות ישראל לילדיהן המתגוררים עימהן בישראל. ואולם העותרות טענו, וממשיכות הן וטוענות, כי בכך אין די. וכל כך למה? שלטענתן מוענקת להן האזרחות רק מעתה ואילך, ואילו זכותן עומדת להן, כך הן טוענות, להשבה מלמפרע של האזרחות, למיום שאולצו (לטענתן) לוותר עליה. רק השבה מלמפרע, טוענות הן, תזכה אותן במלוא זכויותיהן לשנים שאזרחותן נשללה מהן שלא-כדין. ומהן אותן זכויות? לעניין זה טוענות העותרות כי אם לא תושבנה להן אזרחות מלמפרע, תישללנה מהן זכויות אלו ואחרות אותן מעניק המוסד לביטוח לאומי. 8. מששמענו כך, ביקשנו לצרף את המוסד לביטוח לאומי כמשיב נוסף לעתירה, וביקשנו את תגובתו לטיעוני העותרות. המוסד לביטוח לאומי נענה לבקשתנו, ובתשובתו עמד באורח מפורט על זכויות שיש לתושבים - לרבות אזרחי ישראל שמקום מגוריהם הוא באיזור - ובלבד שעמדו בתנאים מסויימים ובכללם הגישו בקשות שונות, שילמו דמי ביטוח ועוד. 9. משראינו כך, ביקשנו את העותרות כי תפרטנה - כל אחת מהן ועניינה-שלה - מהן אותן זכויות אשר נשללו מהן בשל כך שאזרחותן לא הושבה להן מלמפרע. לשאלתנו זו לא זכינו לקבל תשובה מן העותרות, זולתי התשובה הכללית כי אי-השבת האזרחות מלמפרע תפגע בהן. בתגובה על הודעה זו כתבנו ביום 17 ביוני 2001 החלטה הדורשת מן העותרות לפרט, כל אחת מהן לעניינה, את הפגיעות שהן טוענות להן. ובלשון ההחלטה: קראנו את ההודעה אשר הוגשה מטעם העותרות ביום 12.6.01, וצר לנו לומר כי בא-כוח העותרות סוטה באורח ניכר מהדברים שנאמרו בישיבת בית-המשפט שמיום 29.10.00. כפי שאמרנו לבאי-כוח בעלי-הדין בעתירה הנוכחית (ובעתירה שבבג"ץ 1512/98) לא יהא זה מן הראוי אם נדון בשאלות כלליות כשאלות שהועלו בעתירה הנוכחית. ענייננו הוא באנשים ספציפיים, ועד שנידרש לשאלות המשפטיות שומה עלינו לדעת ולהבין את עניינו הספציפי של כל אדם ואדם. יתר-על-כן: עלינו לשמוע טרונייתו של אדם פלוני מפיו שלו ולא מפי שלוחיו בלבד. רק כך נוכל לדעת לאשורם את פני הדברים לאמיתם. ככל שעולה מהודעת העותרות שמיום 12.6.01 נוקטות הן בטיעוני משפט כלליים ולא בטיעוני עובדה ובטיעוני משפט פרטניים באשר לכל עותר ועותרת ספציפיים. כפי שאמרנו, אין זה מן המידה כי נדון בשאלות תיאורטיות ונדון אך בשאלות שעניינן ספציפי ותחום פרישתן ספציפי. המועדים שנקבעו בהחלטה שמיום 29.10.00 חלפו עברו זה מכבר, אך דומה כי לא יהא זה מן הראוי אם נקפיד בשאלה זו של לוח זמנים. ואולם בשאלת פרישת העתירה - נקפיד. ניתן לעותרות היתר להגיש תיקון לעתירה תוך עשרה ימים, ואולם עתירה זו המתוקנת תבוא בשמן ומפיהן של העותרות עצמן, ובחתימתן. משנקבל את התצהירים החדשים נחליט על דבר המשך ההליכים. 10. העותרות לא נענו לבקשתנו כי תפרטנה באורח ספציפי את הפגיעות בהן, ובמקום זאת קיבלנו את תשובתו של עורך-דין דן יקיר, היועץ המשפטי של האגודה, בה חוזר הוא על הדרישה הכללית להשבה מלמפרע של האזרחות. 11. איננו סבורים שיהיה זה מן הנכון כי נידרש לטענות על-אודות פגיעות תיאורטיות שהעותרות עלולות לשאת בהן בשל השבת האזרחות אך מכאן ולהבא בלבד. בקשתן המקורית של העותרות בעתירה - הבקשה כי תושב להן אזרחות ישראל - נענתה בידי המשיבים. איננו סבורים שיהיה זה ראוי ונכון כי נדון בבקשה החדשה שזיכרה לא בא בעתירה המקורית, וכי בלא שבא לפנינו כל פירוט או טיעון ספציפי לעניינה של כל עותרת ועותרת נידרש עתה לדיון תיאורטי על זכותן של העותרות כי תושב להן מלמפרע זכות האזרחות שוויתרו עליה. 12. יתר-על-כן: איננו סבורים כי בית המשפט הגבוה לצדק הוא הפורום הראוי והמתאים לבירור הטענות אותן מעלות העותרות בדבר פגיעה שנפגעו - שלא-כדין, לטענתן - בזכויותיהן הסוציאליות. בירור סוגיית זכויות אלו - זכויות שכנגדן עומדות, לטענת העותרות, חובות הביטוח הלאומי - מקומן להתברר בדרך הרגילה והמקובלת. לשון אחר: על העותרות לפנות אל המוסד לביטוח לאומי תוך פירוט כל העובדות שלעניין, וכי תיתקלנה בסירוב - והסירוב יהיה סירוב מנומק, כמובן - תעמוד להן זכותן, כל אחת מהן בעניינה, לפנות לבית הדין לעבודה. ייזכר שכהוראת סעיף 24 לחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט1969-, בית הדין לעבודה הוא הערכאה המוסמכת לדון בטרוניות כְּאלו שיש בפי העותרות. העותרות לא עשו דבר מכל אלה: הן לא פנו כלל למוסד לביטוח לאומי; בקשותיהן - אשר לא הוגשו - לא נתקלו בסירוב; ולא היתה כל פניה לבית הדין לעבודה. למותר לומר כי טענות שמעלות עותרות לפנינו באשר לזכותן להחזיר לעצמן את האזרחות מלמפרע, זכאיות הן להעלות לפני בית הדין לעבודה אף-הוא. באותם דיונים שיהיו יֵיעשה, כמובן, בירור מקיף של העובדות - בעניינה של כל עותרת ועותרת - בירור שאנו בבית המשפט הגבוה לצדק לא נוכל לעשות. בנסיבות אלו כולן, לא נמצא לנו הצדק לקַפֶּנְדַרְיָה שעשו העותרות בפנותן אל בית המשפט הגבוה לצדק כערכאת-דיון ראשונה. 13. העותרות באו אל-שלהן, הלכה למעשה, ובמהלך הדברים הרגיל ניתן היה לסיים את הדיון בעניינן. אלא שהאגודה לזכויות האזרח, אשר צירפה עצמה כעותרת נוספת לעתירה, אינה אומרת די. זו הפעם אין האגודה מבקשת לטעון בשם אשה פלונית או אלמונית. זו הפעם עושה עצמה האגודה אפוטרופא לכל הנשים האנונימיות שאי-פעם ויתרו על אזרחותן עם נישואיהן ועקירתן מישראל לאיזור. מבקשת היא כי נוציא פסק כללי מצהיר, כי כל אותם ויתורי-אזרחות שנעשו - בהליכים בלתי-תקינים נעשו, וכי יש להשיב לכל אותן נשים (אנונימיות) - מלמפרע - את אזרחותן שעליה ויתרו. 14. כשם שבעבר לא נעתרנו לעתירות כלליות ולא היצהרנו הצהרות כלליות מעין זו המבוקשת מאיתנו עתה, כן יהא גם הפעם. לא יהא זה לא נכון ולא ראוי אם נידרש לעתירה שהיא כללית וסתמית במהותה - כעתירתה זו של האגודה לזכויות האזרח - ונורה על השבת אזרחות לנשים שאיננו יודעים מי הן - נשים ללא-שם, נשים בלתי-ידועות בזהות ובמיספר. על עתירה מעין-זו אמר השופט זמיר בבג"ץ 1901/94 לנדאו נ' עירית ירושלים, פ"ד מח(4) 403, 411: הלכה פסוקה היא שבית-משפט זה אינו נענה לעותר המבקש סעד כוללני. ההבדל בין סעד כוללני לסעד ממוקד אינו חד ואינו ניתן להגדרה מדויקת. אפשר לומר, בלי למצות ואף בלי לדייק, כי סעד כוללני מתייחס, בדרך כלל, למדיניות הראויה בסוג של מקרים או לדרך ההתנהגות הנדרשת בסוג של מקרים, שמספרם אינו ידוע ופרטיהם אינם ברורים, להבדיל מסעד ממוקד, המתייחס למקרה מסוים שעובדותיו ידועות וברורות. הוספנו על כך בבג"ץ 240/98 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' השר לענייני דתות, פ"ד נב(5) 167, 182-181: שלושה המה עיקרים היוצרים הכרעה שיפוטית וסעד בצדה: סכסוך בין בעלי-דין (lis inter partes ) במובנו הרחב של המושג "סכסוך"; הכרעה שיפוטית באותו סכסוך; הענקת סעד בצדה של ההכרעה. בריח-התיכון בכל שלושה עיקרים אלה יימצא ביסוד הספציפיות והקונקרטיות: הסכסוך חייב שיהא ספציפי וקונקרטי (טרוניה על אי-הענקת רישיון-עסק ספציפי; תלונה על הפקעתה של כברת-קרקע פלונית; עתירה בגין מעצר שלא-כדין); בעקבות הסכסוך הספציפי והקונקרטי תבוא הכרעה שיפוטית ספציפית וקונקרטית אף-היא (האם הסירוב להעניק רישיון-עסק ספציפי היה כדין או שלא-כדין; האם הפקעת הקרקע הספציפית נעשתה בסמכות וכדין או שלא בסמכות ושלא-כדין; האם המעצר היה מעצר כדין או מעצר שלא-כדין). ומשיימצא כי צדק התובע (או העותר) בתביעתו, או בעתירתו, תבוא עת הסעד. והסעד אף הוא, כסכסוך מעיקרו וכהכרעת הדין, חותַם הקונקרטיות והמיוחדוּת יוטבע בו. על דרך-הכלל, בהיגרע יסוד הספציפיות והקונקרטיות ולו מאחד משלושה העיקרים היוצרים הכרעה שיפוטית, לא תקום ולא תהיה הכרעה שיפוטית וממילא לא יינתן סעד לתובע ולעותר. ............................................ העיקרים המאפיינים את הרשות השופטת הם הספציפיות והקונקרטיות. אכן, בצד הספציפי והקונקרטי תבוא הפעילות הנורמטיבית הקרויה "חקיקה שיפוטית". בעיקר אמורים הדברים בבית-המשפט העליון, שהלכה היוצאת מלפניו מחייבת את הכול. ואולם, אותה "חקיקה שיפוטית" הינה - בנוהג שבעולם - תוצר-לוואי להחלטה ספציפית וקונקרטית בין בעלי-דין המבקשים כי בית-המשפט יכריע ביניהם, כי בית-המשפט יעשה צדק בין איש לרעהו (justice between man and man). עתירתה של האגודה לזכויות האזרח אינה עונה על דרישות הקונקרטיות והספציפיות, ואף לא מצאנו בה מאפיינים המצדיקים חריגה מן הכלל. הנה-כי-כן, אין העתירה מציינת את זהותן של אותן נשים הזכאיות להשבת האזרחות; ועוד לא ידענו: באֵלו נסיבות ויתרו על אזרחותן? אימתיי ויתרו על אזרחותן? האם מעוניינות הן, מעיקרם של דברים, להשבת האזרחות? ואפשר אין הן מעוניינות בהשבת האזרחות בימים אלה שמא יגרום להן הדבר נזק? 15. משנמצא לנו כי משרד הפנים קבע נוהל חדש ומיוחד לאותן נשים שוויתרו על אזרחותן; עברו להתגורר עם בן-זוגן באיזור; ועתה מבקשות הן כי תושב להן אזרחותן. לא עוד אלא שמשרד הפנים עשה לזירוז ההליכים; לא נוכל לומר כי הנוהל אינו סביר ואינו ראוי. אין אף מקום כי נידרש לטענות ערטילאיות וסתמיות אותן מעלה האגודה על-אודות כשלים העלולים להתעורר ביישומו של הנוהל. פירסום הנוהל 16. האגודה לזכויות האזרח ביקשה לתקן את עתירתה - זו הפעם העתירה עתירתה היא ולא עתירת הנשים העותרות - ולהוסיף טענה על טענות. הטענה החדשה היא, שנוהל משרד הפנים לא נתפרסם ברבים וכי באי-פירסום הנוהל הפר משרד הפנים חובה שהוטלה עליו בהלכה באשר לפירסומן של הנחיות מינהליות. ראו: בג"ץ 5537/91 אפרתי נ' אוסטפלד פ"ד מו(3) 501. משרד הפנים כופר בטענה על היעדר פירסום. הכל מסכימים כי הנוהל החדש לא פורסם ברשומות, אך כהנחיית משרד הפנים - כך טוענים המשיבים - הופץ הנוהל בלשכות של מירשם האוכלוסין, ונמסר הוא לעיונה של כל אשה המבקשת להסדיר את מעמדה לאחר שוויתרה על אזרחותה. לא שמענו כי נוהל זה אינו מקויים הלכה למעשה. לכאורה, ובנסיבותיו המיוחדות של העניין, ניתן לומר כי במעשה שעשה קיים משרד הפנים את דבר ההלכה ולפיו "הנחיות פנימיות שיש בהן כדי לאצול על זכויות הפרט... 'תנאי מוקדם והכרחי לקביעתן ולהחלתן... הוא, בהבאתן....לידיעת המעוניינים, בין בפירסומן לרבים בין אחרת'" (בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 768 (המצטט מפרשת אפרתי). הנחיות פנימיות אינן חייבות בפירסום ברשומות, ועיקר לעניינן הוא כי פירסומן ייעשה באורח סביר, דהיינו, באורח שיאפשר למעוניינים להיוודע עליהן. עמד על-כך השופט אליעזר גולדברג בבג"ץ 1477/96 נמרודטקס נ' משרד התעשייה והמסחר, פ"ד נג(5) 193, 201-198, באומרו כך (בעמ' 201): ...הנדרש לצורך עמידה בחובת הפרסום הוא כי הפרסום יהא סביר. בחינת הסבירות תיקבע לאור יעילותו של הפרסום. על הרשות המינהלית לפרסם את ההנחיות הפנימיות באופן אפקטיבי, שיקים הנחה סבירה כי הן תגענה לידיעת הפרט, אשר ההנחיות נוגעות אליו, כשמידת האפקטיביות מותאמת למהותה של ההנחיה הספציפית. ככל שחשיבותה של ההנחיה מבחינת זכויותיו וחובותיו של הפרט גדולה יותר, כך תידרש הרשות לנקוט אמצעים אפקטיביים יותר על-מנת להביא את ההנחיה לידיעת הפרט. שכן, אין דינה של הנחיה הקובעת כלל פורמאלי או טכני בלבד, כדינה של הנחיה שיש בה להקים זכות לאזרח, או לפגוע בזכותו. אופן פרסום פלוני יכול שיהא סביר להנחיה מהסוג הראשון, אך להיחשב כבלתי סביר להנחיה מהסוג השני. ראו עוד: בג"ץ 3081/95 ד"ר ג'ובראן רומיאו נ' המועצה המדעית של ההסתדרות הרפואית בישראל, פ"ד נ(2) 177. 17. בנסיבות העניין, הבאת הנוהל לידיעת הנשים לעת שהן פונות בבקשה כי תושב להן אזרחותן הישראלית, מהווה דרך נאותה של פירסום, ובכך מקיים משרד הפנים את חובתו "לפרסם את מדיניותו ולעשותה נגישה לכל מי שיבקש לקרוא בה וללומדה" (פרשת סטמקה, 768). אכן, לא שמענו מפי בא-כוח האגודה דרך אפקטיבית ראויה אחרת לפירסום. וכי שומה עליו על משרד הפנים להפיץ עלונים באזורי הרשות הפלסטינית? הוא אשר אמרנו: בנסיבות העניין והמקום טוב עשה משרד הפנים בקובעו נוהל שקבע ובהפיצו את הנוהל כפי שהפיץ. לא נותר לנו אלא לקוות כי משרד הפנים אף נָאֶה יקיים ויקפיד על ביצועו של הנוהל. 18. עד כאן דברינו לעניין השבת האזרחות. נעבור עתה לעניינן של תעודות הזהות. לעניינן של תעודות הזהות 19. משנישאו העותרות והלכו אחרי בני-זוגן להתגורר באיזור, ניטלו מהן תעודות הזהות הישראליות שהחזיקו בהן. בעתירה המקורית נדרשו הרשויות להשיב לעותרות את תעודות הזהות הישראליות שנלקחו מהן. עתירה זו נענתה תוך כדי ההליכים לפנינו, בהמשך להשבת האזרחות לעותרות ולילדיהן שעימהן בישראל. העותרות באו איפוא אל שלהן. לא כן האגודה לזכויות האזרח. גם כאן - כבסוגיית האזרחות - מבקשת האגודה כי נצהיר באורח כללי על אי-חוקיות שהיתה במעשי המשיבים, וכי נוסיף הצהרות נוספות כפי שנפרט עוד להלן. תשובתנו לדרישת האגודה היא תשובתנו בסוגיית האזרחות, אך למעלה מן הצורך נוסיף ונאמר בסוגייה זו עוד דברים אחדים. 20. ענייננו עתה הוא בצו שציווה מפקד כוחות צה"ל באיזור יהודה ושומרון (המפקד), ושמו: צו בדבר תעודות זהות ומירשם אוכלוסין (יהודה והשומרון) (מס' 297), התשכ"ט1969- (הצו או צו תעודות זהות). הצו אוסר על תושב האיזור להחזיק בה-בעת בתעודות זהות של תושב האיזור ובתעודת זהות ישראלית, והוראותיו שלענייננו באות בסעיפים 8א, 8ב ו8-ג בו: 8א. איסור החזקת תעודה שהוצאה מחוץ לאיזור (א) תושב יחזיק רק תעודת זהות שניתנה לו לפי צו זה ולא יחזיק תעודת זהות שהוצאה לפי הדין החל בישראל או תעודת זהות שהוצאה בשטח מוחזק. (ב) סעיף קטן (א) וסעיף 2 לא יחולו על מי שמחזיק כדין תעודת זהות שהוצאה על-פי הדין בישראל ושלא קיבל תעודת זהות לפי צו זה. 8ב. איסור החזקת תעודת זהות על-ידי מי שאינו תושב מי שאיננו תושב לא יחזיק בתעודת זהות שהוצאה לפי צו זה. 8ג. החזרת תעודת זהות מצאה הרשות המוסמכת כי אדם מחזיק בתעודת זהות שאינו רשאי להחזיק בה לפי צו זה, רשאית היא להחרים ממנו את אותה תעודת זהות. ("שטח מוחזק" הוא, כהוראת סעיף 1 לצו, שטח המוחזק על-ידי צה"ל למעט האיזור). מכוחם של הסעיפים 2 ו4- לצו, חייבים תושבי האיזור להגיש בקשה לקבלת תעודת זהות של האיזור, לשאת עימהם תמיד תעודת זהות, ולהציג את תעודת הזהות משיידרשו לכך בידי בעלי-סמכות המנויים בסעיף 4 לצו. חריג להוראה זו קבוע בסעיף 8א(ב), ולפיו המחזיק בתעודת זהות על פי הדין בישראל אינו חייב להחזיק בתעודת זהות של האיזור. מוסיף סעיף 8א(א) לצו וקובע, כי המחזיק בתעודת זהות של האיזור אסור הוא להחזיק, בה-בעת, בתעודת זהות ישראלית. וכך, אם בחר תושב האיזור להחזיק בתעודת זהות של האיזור אין הוא רשאי להחזיק בתעודת זהות ישראלית (וזה היה דין העותרות). החזיק תושב האזור בתעודת זהות ישראלית בלא היתר, רשאית הרשות להחרים את התעודה (סעיף 8ג לצו). 21. טוענת האגודה: ככל שאוסר הוא על תושבי האיזור להחזיק בתעודת זהות ישראלית, צו תעודות זהות צוּוָה בהיעדר סמכות. וכל-כך למה? שהמפקד קנה סמכות להסדיר את החיים באיזור אך לא הוקנתה לו סמכות להסדיר את מעמדם של תושבי ישראל ביחסיהם עם מדינת ישראל. בקובעו את שקבע בצו, חרג איפוא המפקד מסמכותו ופגע, בין השאר, בחופש התנועה של אזרחי ישראל. כיצד כך? שאזרח ישראל המתגורר באיזור ואינו מחזיק בתעודת זהות ישראלית, נתקל בקשיים משמבקש הוא לממש את חופש התנועה אל ישראל ומישראל, ונטילת תעודות הזהות ממנו פוגעת ממילא בזכויותיו. מכאן עתירת האגודה, כי נורה את המפקד להשיב את תעודות הזהות לכל מי שתעודת הזהות ניטלה ממנו עקב הוראת סעיף 8א לצו, וכי נצהיר על הוראת סעיף 8א כהוראה שנקבעה בחריגה מסמכות. כפי שאמרנו למעלה, עתירתן של העותרות נענתה במלואה ולא נותר לנו אלא להידרש לעתירתה הכללית של האגודה. 22. הרשאי היה המפקד לצוות את צו תעודות זהות? הרשאי היה לאסור על המחזיקים בתעודת זהות של האיזור להוסיף ולהחזיק, בה-בעת, בתעודות זהות ישראלית אף היא? התשובה לשאלה זו תולה עצמה בסמכותו של המפקד, ולסמכות זו נידרש עתה. 23. המפקד הוא בעל זכות השליטה באיזור, והוא הנושא באחריות לסדר הציבורי ולמימשל התקין בשטח (בג"ץ 619/78 "אל טליעה", שבועון נ' שר הביטחון, פ"ד לג(3) 505, 510). כך נקבע בתקנה 43 לתקנות האג 1907, ולפיה משימתו העיקרית של המפקד היא לשמור על הסדר הציבורי ועל ביטחון הציבור (בג"ץ 358/88 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' אלוף פיקוד המרכז, פ"ד מג(2) 629, 639; בג"ץ 24/91 תימרז נ' מפקד כוחות צה"ל, פ"ד מה(2) 326). כן מוטלת חובה על המפקד "לקדם את פני הסכנות הנשקפות מתוך שטח זה לשטח המוחזק עצמו ולמדינה עצמה" (בג"ץ 606/78 אויב נ' שר הבטחון, פ"ד לג(2) 113, 117). הוראת תקנה 43 לתקנות האג אינה אלא "הוראת-מיסגרת, והמיסגרת תימלא תוכן על-פי עקרון-היסוד" התוחם את גבולות הסמכות של המפקד הצבאי (פרשת גולדשטיין, שם, 336, בהסתמך על בג"ץ 393/82 ג'מעית אסכאן אלמעלמון אלתעאוניה אלמחדודה אלמסאוליה אגודה שיתופית רשומה כדין במפקדת אזור יהודה והשומרון נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה והשומרון, פ"ד לז(4) 795, 798). הסמכות לפעול ניתנה איפוא למפקד הצבאי, והבחירה באמצעים להשגת המטרות נתונה, על דרך העיקרון, לשיקול דעתו - לשיקול דעתו-שלו, לא לשיקול דעת בית המשפט - הגם שבחירת האמצעי חייבת שתיעשה באורח סביר ותוך התחשבות בעקרון המידתיות, לאמור, בהתחשב בכך שהאמצעי בו נוקט המפקד יקיים יחס ראוי לסכנה הצפויה ולציפיות התרחשותה. עמדנו על-כך בפרשת גולדשטיין, וכך אמרנו בהקשר זה (שם, 335): ...המפקד הצבאי מופקד על קיום הסדר הציבורי והביטחון, והאמצעים שינקוט ייגזרו מן הנסיבות בשטח. נדע מכאן, כי "היקפם של הצעדים הננקטים ליישומו של אינטרס מהותי זה [לשמירה על ביטחון כוחות צה"ל והתושבים - מ' ח'] ושיעורם הם פועל יוצא של הצורך למנוע פשיעה, אנרכיה וסיכון חיי אדם": בג"ץ 4112/90 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' אלוף פיקוד הדרום [פ"ד מד(4) 626, 638] בעמ' 638. שיקול-הדעת למפקד הצבאי ניתן אילו אמצעים ינקוט, והגם שהחלטותיו ניתנות, כעיקרון, לביקורת בית-המשפט, לא ייטה בית-המשפט להתערב בשיקוליו. ... חייב שיהיה "...יחס סביר בין המטרה הצבאית לבין הפעולה הננקטת" (פרשת תימרז, בעמ' 335), והאמצעי הננקט חייב "...להתאים לגודל הסכנה תוך התחשבות בסיכויי התרחשותה" ... למותר לומר כי עוצמת זכותו של הנפגע-בכוח תקרין על סבירות פעילותו של המפקד. חובתו של המפקד לשמור על שלום הציבור ועל ביטחון האיזור כרוכה מאליה בסמכות לפעול נגד כל אדם המצוי באיזור, ואחת היא אם תושב הוא אם תייר. כך דינו של אזרח ישראל אף-הוא. מסקנה נדרשת לענייננו היא, שאם נמצא למפקד כי ביטחון האיזור והשמירה על הסדר הציבורי תבעו את ציוויו של צו תעודות זהות, היה המפקד רשאי ומוסמך לצוות צו זה. 24. ואמנם, כעולה מתגובת המדינה ציווה המפקד את צו תעודות זהות משיקולי ביטחון, בעיקר בשל החשש שמא החזקת תעודות זהות של ישראל בידי תושבי האיזור תנוצל לרעה ותסייע לביצוע פעולות נגד ישראל. ובלשונה של המדינה בתשובתה לעתירה: ההצדקה לאיסור לשאת תעודת זהות של האזור, יחד עם תעודת זהות שהוצאה בישראל, או בשטח מוחזק על-ידי צה"ל מצויה במישור הבטחוני, נוכח החשש כי אלו החיים באזור במעמד של תושבות קבע, ומעורים באוכלוסיה המקומית לטוב ולרע, יוכלו לנצל לרעה את חופש התנועה הרב יותר שמעניקה להם תעודת הזהות הישראלית. בנסיבות אלה, לא דבק כל פסול בהוראות הצו. נימוקי ביטחון אלה טעם רב יש בהם - בימינו אלה דומה כי אין צורך להוסיף ולהרחיב - וגם מי שלא ניחַן בדמיון מופלג יבין מה שימוש לרעה יכול שיהיה בתעודת זהות ישראלית המוחזקת בידי תושב האיזור. בתיתנו דעתנו לשיקול הדעת הרחב המוקנה למפקד, בוודאי לא נוכל לומר כי קמה עילה המורה אותנו - או המזכה אותנו - להתערב באשר ציווה, ולומר לו מה תעשה ומה תחדל. נוכח חומרתם של סיכוני הביטחון הכרוכים בהחזקת תעודות זהות של האיזור ושל ישראל בה-בעת, ציוויו של המפקד נראה בעינינו גם מידתי גם סביר. הזכות והחובה להחזיק בתעודות זהות ישראלית 25. מוסיפה האגודה וטוענת, כי באוסרה על המחזיק בתעודת זהות של האיזור להוסיף ולהחזיק גם בתעודת זהות ישראלית, עומדת הוראת צו תעודות זהות בניגוד להוראת סעיף 24 לחוק מירשם האוכלוסין, תשכ"ה1965- (חוק המירשם) אשר על-כן בטלה היא. וכל כך למה? שלטענת האגודה מקנה סעיף 24 לחוק המירשם זכות לתושב ישראל להחזיק בתעודת זהות ישראלית; זכות זו עומדת גם לאנשים כעותרות; ולטענת האגודה אין ניתן לשלול זכות מהותית זו בצו של המפקד. האמנם כך? 26. קובע ומורה אותנו סעיף 24 לחוק המירשם: זכות לקבל תעודת זהות 24. תושב הנמצא בישראל שמלאו לו 16 שנה חייב לקבל תעודת-זהות; לא מלאו לו 16 שנה רשאי הוא לקבלה בהסכמת נציגו כמשמעותו בסעיף 80 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופוסות, התשכ"ב1962-, או באישור פקיד-הרישום הראשי. (נעיר כי בנוסחו המקורי דיבר סעיף 24 בתושב ה"רשאי לקבל תעודת זהות" אך לאחר תיקונו בחוק החזקת תעודת זהות והצגתה, תשמ"ג1982- (בסעיף 5 (1) בו) הפך ה"רשאי לקבל" ל"חייב לקבל". עוד נוסיף, כי בהתאם להוראת סעיף 2 לחוק החזקת תעודת זהות והצגתה, "תושב שמלאו לו 16 שנים חייב לשאת עימו תמיד תעודת זהות..."). הנה-כי-כן, החובה - או הזכות - להחזיק בתעודת זהות חלות על "תושב הנמצא בישראל", ו"תושב" כהגדרת סעיף 1 לחוק המירשם הוא "מי שנמצא בישראל כאזרח ישראלי או על פי אשרת-עולה או תעודת-עולה, או על פי רשיון לישיבת-קבע." תושבי האיזור אינם בכלל אלה - אין הם נמצאים בישראל כאזרחים ואין הם מחזיקים ברישיון לישיבת קבע בישראל - וממילא אין ולא כלום ביניהם לבין חוק המירשם. לכאורה, איפוא, אין הוראת סעיף 24 לחוק המירשם חלה על תושבי האיזור. מהו אם-כן הקשר בין תושבי האיזור לבין סעיף 24 לחוק המירשם? 27. לעניין זה נַפנֶה עצמנו לחוק ששמו הוא חוק להארכת תוקפן של תקנות- שעת-חירום (יהודה והשומרון וחבל עזה - שיפוט בעבירות ועזרה משפטית), תשל"ח1977- (חוק יהודה והשומרון). תקנות-שעת-חירום (תקש"ח) שבתוספת לחוק קובעות "חזקת תושבות", ולפיה לעניינם של חוקים מסויימים ייחשב פלוני "תושב ישראל" אף שמתגורר הוא ב"איזור". וכהוראת תקנה 6ב לתקש"ח: חזקת תושבות 6ב. (א) לצורך החיקוקים המנויים בתוספת הביטוי "תושב ישראל" או ביטוי אחר בעניין תושבות, מגורים או ישיבה בישראל האמור בהם, יראו אותו ככולל גם אדם שמקום מגוריו הוא באזור והוא אזרח ישראלי או שהוא זכאי לעלות לישראל לפי חוק השבות, התש"י1950-, ואשר אילו מקום מגוריו היה בישראל היה נכנס בגדר ביטוי כאמור. (ב)............................. חוק המירשם הוא בין החוקים המנויים בתוספת. מכאן: מי שמתגורר ב"איזור" - כהגדרת "איזור" בתקש"ח שבתוספת לחוק יהודה והשומרון - והוא אזרח ישראל או זכאי שבות ואשר אילו מקום מגוריו היה בישראל היה "תושב ישראל", ייחשב לעניין חוק המירשם כ"תושב ישראל". ומהו "איזור"? על-כך מורה אותו תקנה 1 לתקש"ח (בהגדרות שרשרת): "אזור" - כל אחד מאלה: יהודה והשומרון וחבל עזה למעט שטחי המועצה הפלסטינית; "שטחי המועצה הפלסטינית" - השטחים הכלולים, מעת לעת, בתחום הסמכות הטריטוריאלית של המועצה לפי ההסכם; "ההסכם" - הסכם הביניים הישראלי-פלסטיני בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה, שנחתם בוושינגטון בין מדינת ישראל לבין ארגון השחרור הפלסטיני, ביום ד' בתשרי התשנ"ו (28 בספטמבר 1995), לרבות נספחיו והמסמכים שנלוו אליו. שירשור הגדרות אלו ילמדנו, כי "חזקת התושבות" אינה חלה על מי שמקום מגוריו הוא בשיטחה של המועצה הפלסטינית, ובנוסף לכך לא תחול החזקה גם על מי שאינו ממלא אחר התנאים האחרים הקבועים בתקנה 6ב לתקש"ח. משמע, המתגוררים בשיטחי המועצה הפלסטינית לא ייחשבו "תושבי ישראל" לעניינו של חוק המירשם. 28. נמצא לנו, איפוא, כי העותרות ונשים אחרות במעמדן - דהיינו: תושבות הרשות הפלסטינית - אין הן "תושבות ישראל", וממילא אין הן חייבות (או: אין הן זכאיות) להחזיק בתעודת זהות ישראלית על-פי הוראת סעיף 24 לחוק המירשם. ממילא דין הוא שטענת האגודה בהקשר זה כי תידחה. 29. לסיכום: עתירתה של האגודה בסוגיה זו, לא זו בלבד שעתירה כללית היא, אלא שראויה היא כי תידחה גם לגופה. אחרית דבר 30. כללם של דברים: שבע העותרות הראשונות באו אל-שלהן עם השבת האזרחות ותעודות הזהות לידיהן והענקת אזרחות ותעודות זהות (לפי העניין) לילדיהן שעימהן בישראל. אשר לדרישת העותרות להשבתה של האזרחות מלמפרע, דרכן של העותרות סלולה לפניהן לפנות למוסד לביטוח לאומי, ובהתאם לצורך ולעניין - לבית הדין לעבודה. עתירותיה של האגודה לזכויות האזרח בישראל, אף-הן דינן דחיה. סוף דבר: העתירה נדחית, אך לא נעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת ד' ביניש­: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט א' ריבלין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט מ' חשין. היום, ח' באלול תשס"א (27.8.2001). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________ העתק מתאים למקור 98022710.G19 /אמ, גילה נוסח זה כפוף לשינויי עריכה טרם פרסומו בקובץ פסקי הדין של בית המשפט העליון בישראל. שמריהו כהן - מזכיר ראשי בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444