ראובן ביבאר נ. מועצת שמאי המקרקעין

החלטה בתיק בג"ץ 2242/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2242/12 לפני: כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט נ' סולברג העותר: ראובן ביבאר נ ג ד המשיבים: 1. מועצת שמאי המקרקעין 2. שר המשפטים עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: עו"ד דיאן קשקוש בשם המשיבים: עו"ד מיכל צוק פסק-דין 1. לפנינו עתירה למתן צו על תנאי, המכוונת כנגד הוראות המעבר הנוגעות לשינויי חיקוקים מסוימים המסדירים את אופן הסמכתם של שמאי מקרקעין, ולחילופין להארכת תוקפן של הוראות מעבר אלה. להלן יפורטו בתמציתיות הנתונים הנדרשים להכרעה בעתירה. התשתית הנורמטיבית 2. חוק שמאי מקרקעין, תשכ"ב-1962 (להלן: חוק שמאי מקרקעין הישן), קבע כי המבקש לעסוק בשמאות מקרקעין נדרש לעמוד בבחינות הסמכה למקצוע, טרם שיוכל להרשם בפנקס שמאי המקרקעין (רישום שהוא בבחינת חובה לצורך עיסוק במקצוע שמאות המקרקעין בישראל). בחוק שמאי מקרקעין, התשס"א-2001 (להלן: חוק שמאי מקרקעין, או חוק שמאי מקרקעין החדש) נקבע, בסעיף 7(א)(1) שבו, תנאי סף נוסף, והוא דרישה לכך שהמבקש להרשם כשמאי מקרקעין יהיה בעל תואר אקדמי מוכר. נוכח העובדה שהדרישה לזכאות לתואר אקדמי – לא היתה קיימת בחוק שמאי מקרקעין הישן, נחקקו הוראות מעבר, ואלו פורטו בסעיף 45 לחוק שמאי מקרקעין החדש. מהאמור בסעיף 45(א)(1) לחוק שמאי מקרקעין החדש עולה כי הדרישה לתואר אקדמי תכנס לתוקפה רק בינואר 2009, בחלוף שבע שנים מיום כניסתו לתוקף של חוק שמאי מקרקעין החדש. החל ממועד זה, קיימים איפוא שני תנאי סף מצטברים לצורך רישום בפנקס שמאי המקרקעין: האחד, עמידה בכל בחינות ההסמכה והשני, זכאות לתואר אקדמי מוכר. 3. ביני לביני, בשנת 2006 הותקנו תקנות שמאי מקרקעין (בחינות), התשס"ו-2006 (להלן: תקנות הבחינות), מכח חוק שמאי מקרקעין החדש, אשר קבעו מתווה בחינות חדש לצורך הסמכה כשמאי מקרקעין בישראל, לעומת הבחינות שנערכו עד אז (ואשר פורטו בכללי שמאי מקרקעין (תכנית בחינות), התשכ"ג-1963 (להלן: כללי הבחינות הישנים)). לענייננו חשובה תקנה 13(3) לתקנות הבחינות, הקובעת כי מי שעבר את הבחינות במתכונתן עובר להתקנת תקנות הבחינות, יוכל להרשם בפנקס שמאי המקרקעין, ויהיה פטור מלהבחן בבחינות החדשות, ובלבד שיעשה כן עד לחודש ספטמבר 2011. מכאן שמועמד, אשר לא נרשם בפנקס שמאי המקרקעין עד לחודש ספטמבר 2011, נדרש איפוא לעבור בהצלחה את בחינות ההסמכה למקצוע שמאות המקרקעין, על פי מתכונתן החדשה, כפי שזו קבועה בתקנות הבחינות, והעובדה שעבר את הבחינות במתכונתן הישנה – לא תועיל לו. תמצית הנתונים ביחס לעותר 4. העותר למד שמאות מקרקעין במהלך שנת 2001, והחל להבחן בבחינות הסופיות לצורך ההסמכה כשמאי החל משנת 2003. את הבחינה האחרונה, מתוך מכלול הבחינות הנדרשות לצורך הסמכה כשמאי, עבר העותר בהצלחה רק בחודש אוגוסט 2010 (כאשר למעט הבחינה האחרונה, כל הבחינות שאותן עבר העותר נערכו על פי המתכונת הישנה). עם זאת, במועד זה, שבו עמד העותר בתנאי הסף הראשון (מעבר של כל בחינות ההסמכה) – הוא עדיין לא עמד בתנאי הסף השני (זכאות לתואר אקדמי), תנאי אשר נכנס כאמור לתוקפו בינואר 2009. בהתאם, ולאחר התכתבויות שונות עם מזכיר מועצת שמאי המקרקעין, הודע לבסוף לעותר, בתאריך 07.02.2011, כי הוחלט שלא להיענות לבקשתו לרשום אותו בפנקס שמאי המקרקעין, חרף העובדה שעבר את בחינות ההסמכה, וזאת משום שאין הוא מחזיק בתואר אקדמי מוכר. כנגד סירוב זה הוגשה העתירה ובגדרה – בתגובתו מתאריך 25.12.2012 – טען העותר, בין השאר, כי החל מתאריך 16.10.2012 הוא זכאי לתואר אקדמי מטעם אוניברסיטת חיפה. דא עקא, שבכך איחר לכאורה העותר את המועד האחרון לרישום בפנקס שמאי המקרקעין, זאת מאחר שמרבית הבחינות שאותן עבר נערכו על פי המתכונת הקבועה בכללי הבחינות הישנים, ולפיכך היה עליו להרשם בפנקס עד לחודש ספטמבר 2011. במילים אחרות, כאשר עמד העותר בתנאי הסף השני (16.10.12) – הוא כבר לא עמד בתנאי הסף הראשון, נוכח ביטול תוקפם של כללי הבחינות הישנים. העותר נדרש איפוא כיום לעבור את מרבית בחינות ההסמכה מחדש, וזאת כדי לעמוד בתנאי הרישום המשולבים בפנקס שמאי המקרקעין. במכלול זה עוסקת העתירה שבפנינו, שמסגרתה תוקף העותר את סבירותן של הוראות המעבר שבחוק שמאי מקרקעין ובתקנות הבחינות, ואת הסירוב שקיבל. טענות הצדדים 5. העותר טוען באמצעות בא-כחו המלומד, שהעלה כל טענה אפשרית בעבור מרשו – כי אין הבדל של ממש בין הבחינות החדשות לבין הבחינות הישנות, והשינויים במתכונת ובתוכן הבחינות הם מזעריים. לפיכך, כך לשיטת העותר, אין זה מידתי לדרוש ממנו, כמי שעבר בהצלחה את הבחינות במתכונת הקבועה בכללי הבחינות הישנים, לעבור פעם נוספת את הבחינות, הפעם במתכונת הקבועה בתקנות הבחינות. עוד טוען העותר כי שינוי מתווה בחינות ההסמכה, ככל שהוא חל על מי שהחלו את לימודי השמאות עובר לשינוי, מהווה פגיעה בחופש העיסוק של אותם שמאים-בכח. נוכח פגיעה זו, הפרשנות הראויה של תקנות הבחינות, לשיטתו של העותר, הינה כי הן לא תחולנה על מי שמבקש להרשם כשמאי, אשר החל את לימודיו לפני כניסתן לתוקף של תקנות הבחינות, ובהתאם – כי כללי הבחינות הישנים ימשיכו לחול על כל מועמד שכזה. לחילופין, העותר סבור כי אין הצדקה לפער שבין כניסתה לתוקף של הדרישה לזכאות לתואר אקדמי (אשר תחילתה בינואר 2009), לבין כניסתה לתוקף של הוראת המעבר הקבועה בתקנות הבחינות (שתחילתה בחודש ספטמבר 2011, שהוא המועד שבו התבטל תוקפן של הבחינות במתכונתן הישנה). הנה כי כן, לשיטת העותר היה מקום ליצור הרמוניה, כלשונו, בין שני החיקוקים, ולקבוע שדרישת הסף הסטטוטורית בדבר זכאות לתואר אקדמי תכנס לתוקפה בד בבד עם כניסתה לתוקף של הוראת המעבר שבתקנות הבחינות, דהיינו רק בחודש ספטמבר 2011. 6. המשיבים מצידם טוענים כי יש לדחות את העתירה מהטעם שסבירותן של תקנות הבחינות כבר נבחנה בבית משפט זה, ואושרה בפסק הדין ב-עע"ם 5948/10 לוי נ' מועצת שמאי המקרקעין (16.06.2011) (להלן: עניין לוי). לשיטת המשיבים, הטענות המועלות כאן על ידי העותר דומות למדי לטענות שהועלו בעניין לוי, ומשבית משפט זה הכריע כבר בטענות אלה – אין מקום לשוב ולהדרש להן. העותר התבקש להתייחס לטענה אחרונה זו ובתשובתו טען העותר שאין בפסק הדין בעניין לוי כדי להצדיק את דחיית עתירתו. לשיטתו של העותר, האמירות שבעניין לוי ביחס לסבירותן של תקנות הבחינות היו בבחינת אמרות אגב, ועל כן הן אינן בגדר הלכה מחייבת. כן סבור העותר כי העתירה בעניין לוי כוונה רק כנגד מועצת שמאי המקרקעין, בעוד עתירתו שלו מכוונת גם כנגד שר המשפטים, אשר רק לו סמכות להתקין תקנות באשר לאופן ביצועו של חוק שמאי מקרקעין. דיון והכרעה 7. לאחר עיון בעתירה, בתגובה המקדמית מטעם המשיבים, ובתשובת העותר לתגובה המקדמית, וכן בחומר שצורף להן, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף בשל חוסר עילה. להלן יפורטו הנימוקים לקביעתנו זו. 8. אכן, כפי שציינו המשיבים בתגובתם, בית משפט זה כבר נדרש בעניין לוי לשאלת סבירותו של המכלול הנורמטיבי אותו תוקף העותר. בפסק דין זה נקבע, בין היתר, כדלקמן: "על חשיבותן של הוראות מעבר בכל הקשור לדין העוסק בהסדרת עיסוק עמד בית משפט זה בפרשת לשכת מנהלי ההשקעות [הכוונה ל-בג"ץ 1715/95 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367 (1997) – ח"מ]: 'הנה-כי-כן, חוק חדש הקובע תנאים לעיסוק, מקצוע או משלח יד (נכנה את כולם עיסוק או מקצוע), חל בדרך-כלל על כל מי שמבקש לעסוק באותו עיסוק, בין שהוא עסק בו בעבר ובין שלאו. זוהי תחולה אקטיבית או מיידית של החוק... החלת החוק על מי שעוסקים בו בהווה, שעסקו במקצוע גם בעבר, אינה החלה רטרואקטיבית של החוק. עם זאת, החלה זו של החוק פוגעת בחופש העיסוק של אלה שעסקו במקצוע בעבר. לעתים הדבר מהווה גם פגיעה בזכות הקניין שלהם... זאת פגיעה לא רק בציפייה אלא גם בזכות, היא הזכות לחופש העיסוק (ולעתים, הקניין)... מטרתן של הוראות המעבר היא למנוע תחולה אקטיבית (מיידית) של החוק החדש על מי שעסקו במקצוע בעבר'. [...] זהו בדיוק תפקידה של התקנה במקרה דנן, אותה מבקש המערער כי המשיבה תשנה למענו, כלומר תשנה את המועד שנקבע בה עד לסיום לימודיו. אולם לטעמי סמכות שכזו – 'להארכת המועד' – אינה קיימת בידי המשיבה, אלא בידי שר המשפטים בהתאם לסעיפים 9(ג) ו-43(א)(1) לחוק שמאי מקרקעין. יתרה מכך, הוראת המעבר שקבועה בתקנות היא לטעמי סבירה ומאוזנת, כפי שנקבע על ידי בית המשפט לעניינים מנהליים ומובן כי אין כל מקום לשנותה, ובכך לפגוע בעקרון השוויון, אך למענו של המערער... עסקינן בהוראת מעבר מהותית שכפי הנראה אנשים רבים הסתמכו עליה, ולא ניתן לשנותה ולהתאימה למקרה פרטני זה או אחר. ההפך הוא הנכון, המערער הוא זה שהיה צריך להתאים עצמו להוראת המעבר" (ההדגשות שלי – ח"מ). הנה כי כן, בית משפט זה כבר הכריע בעניין לוי, באופן מפורש, כי הוראות המעבר השונות בנוגע לאופן הסמכתם של שמאי מקרקעין, באופן שנקבע בחוק שמאי מקרקעין ובתקנות הבחינות – הינן סבירות ומאוזנות. אמנם, בעניין לוי הנ"ל ציין בית משפט זה כי אין למועצת שמאי המקרקעין סמכות להתקין תקנות, וכי סמכות זו נמצאת בידיו של שר המשפטים (אשר לא היה משיב שם), אך אין בכך כדי לגרוע מן המסקנה הסופית שם, לפיה המכלול הנורמטיבי הינו מידתי, וכי על המבקש לעסוק בשמאות מקרקעין – להתאים את עצמו להוראות המעבר, ולא להיפך (עיינו: עת"מ 47804-07-12 שלם נ' מועצת שמאי המקרקעין בישראל (10.09.2012)). כך נהגו כל המבקשים לעסוק בשמאות מקרקעין החל מכניסתם לתוקף של החיקוקים השונים, וכך גם היה על העותר לעשות, במשך השנים הרבות שעמדו לרשותו. 9. דין דחייה דומה חל גם על טענתו "ההפוכה" של העותר, לפיה יש מקום לקבוע, רטרואקטיבית, שדרישת הזכאות לתואר אקדמי, הקבועה בחוק שמאי מקרקעין החדש, תכנס לתוקפה רק בספטמבר 2011, דהיינו בד בבד עם ביטול תוקפן של הבחינות שנערכו על פי כללי הבחינות הישנים. לשיטתו של העותר, אם היו "מאוחדים" המועדים הנ"ל, הרי שהיתה נוצרת מציאות שבה הוא היה נמצא עומד בכל הדרישות לצורך רישום בפנקס שמאי המקרקעין כבר בשנת 2010, שכן אז הוא השלים את כל הבחינות הנדרשות, בעוד שדרישת התואר האקדמי טרם היתה נכנסת לתוקף. אלא שגם כאן, וחרף הכסות המשפטית-חוקתית שניסה העותר לשוות לטענותיו אלו, מדובר הלכה למעשה בניסיון "להתאים" מצב נורמטיבי למידותיו הפרטניות של העותר, אשר זכאותו לתואר אקדמי קמה רק בשנת 2012 (במקום בינואר 2009, כנדרש), דהיינו במועד שבו העובדה שעמד בבחינות במתכונתן הישנה כבר לא היתה בעלת נפקות. הנה כי כן, טענתו של העותר כאן – מבקשת לחרוג מההוראה הסטטוטורית המפורשת הקבועה בסעיף 45(א)(1) לחוק שמאי מקרקעין החדש המדברת בכך שהוראות המעבר לעניין התנאים לרישום בפנקס יחולו רק למשך תקופה של שבע שנים מיום תחילתו של החוק האמור, דהיינו עד לתאריך 23.01.2009. איננו סבורים לפיכך כי העובדה שקיים פער בין מועד כניסתה לתוקף של דרישת התואר האקדמי, לבין מועד ביטול תוקפן של הבחינות במתכונתן הישנה, הוא בבחינת "חוסר הרמוניה חקיקתית", המצריך את התערבותו של בית משפט זה, שהרי המועד הקובע לענין דרישת התואר האקדמי – מצוות המחוקק הראשי היא. 10. לסיום נוסיף כי אין גם לקבל את טענת העותר לפיה לא קיים פער משמעותי בין הבחינות במתכונתן החדשה, לבין הבחינות במתכונת הישנה. כפי שעולה מתגובתם המקדמית של המשיבים, מועצת שמאי המקרקעין מינתה בעניין זה ועדה מקצועית, אשר דנה בעניין וקבעה כי רק בשלוש בחינות מסוימות ניתן להסתפק בבחינות במתכונתן הישנה, וזאת משום שאכן לא נערך ביחס אליהן שינוי משמעותי. לא מצאנו איפוא כל עילה לקבל את השגותיו של העותר גם בהקשר זה, הגורסות כי בכל הבחינות לא התרחש שינוי מהותי, ובהתאם אף איננו סבורים כי יש מקום להתערב בשיקול הדעת של הועדה המקצועית הנ"ל. 11. סוף דבר: נוכח כל האמור לעיל – העתירה נדחית על הסף, שכן אין היא מגלה על פניה עילה. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏ט"ז באב התשע"ג (‏23.07.2013). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12022420_K09.doc מה מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il