נרקיסים - כח אדם לבניה בע"מ נ. משרד הפנים

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 22394-07-25 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופטת רות רונן העותרות: 1. נרקיסים - כח אדם לבניה בע"מ 1. התאחדות תאגידי כח האדם בענף הבנין 2. אורטל אינטרנשיונל עובדים זרים (2005) בע"מ 3. אחד עשרה כוח אדם בע"מ 4. איבריקה משאבי אנוש בע"מ 5. חברת אלון - מאגרי אנוש לבנין בע"מ 6. טובה שירותי כוח אדם בע"מ 7. י.ב.מ אינטרנשיונל אמפלוימנט בע"מ 8. ניו פאוור עובדים זרים בע"מ 9. סנטרל תאגיד כח אדם לבניין בע"מ 10. עינת (כוח אדם לבניה) 2005 בע"מ 11. שריקי מאגרי אנוש בע"מ 12. תהילת אורי ניהול משאבי אנוש בע"מ 13. פרוג'קט פרו בע"מ 14. און בונה - שירותי כח אדם לבניין בע"מ 15. דמרי מאגרי אנוש בע"מ נגד המשיבים: 1. משרד הפנים 2. שר האוצר 3. שר העבודה 4. רשות האוכלוסין וההגירה עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרות: עו"ד אילן בומבך; עו"ד יריב רונן בשם המשיבים: עו"ד יונתן ברמן; עו"ד יעל הרבסט פסק-דין השופטת רות רונן: עניינה של העתירה: אגרה שנתית ודמי היתר שנתיים המשולמים על ידי מעסיקים של עובדים זרים בענף הבניין בהתאם לסעיפים 1י ו-1י1 לחוק עובדים זרים, התשנ"א-1991 (להלן: החוק). העותרות – חברות כח-אדם המורשות להעסיק עובדים זרים בענף הבניין בישראל והתאחדות תאגידי כח-אדם זר בענף הבניין – סבורות כי על המשיבים לעשות שימוש בסמכותם בכדי לפטור אותן מתשלומים אלה ביחס לתקופה שבין 7.10.2023 ועד 31.12.2023 (להלן: התקופה הרלוונטית). ביום 7.10.2023 התעוררה מדינת ישראל למתקפת פתע מצד ארגוני הטרור ברצועת עזה, ובו ביום פרצה מלחמה עזה וממושכת בחזיתות שונות. אירועי אותו יום והמלחמה שבאה בעקבותיו השפיעו על ענפים רבים במשק הישראלי – וביניהם, ענף הבנייה. כפי שעולה מעמדות הצדדים, הפגיעה המרכזית בענף הבנייה נבעה מחוסר בכח-אדם, עקב סגירת מעברי הכניסה לישראל והתליית תוקפם של היתרי הכניסה לישראל של תושבי איו"ש ורצועת עזה. נוסף על כך, על פי טענת העותרות, עובדים זרים רבים עזבו את הארץ באופן מידי (לפחות חלקם מבלי למשוך את הפיקדון שנצבר עבורם) ואחרים סירבו להתייצב באתרי הבנייה. נטען כי באותה התקופה ענף הבנייה בישראל שותק לחלוטין – ומטבע הדברים, לעותרות נגרם נזק כלכלי כבד מאוד. העותרות מלינות על כך שחרף היעדר כל פעילות בענף, הן נאלצו לשאת בתשלומי האגרה השנתית ודמי ההיתר השנתיים המשולמים על ידיהן בגין כל עובד ועובד למשיבה 4, רשות האוכלוסין וההגירה (להלן: רשות האוכלוסין). זאת, על אף שחלק ניכר מהעובדים לא הגיעו לאתרי הבנייה, וחלקם אף יצאו מהארץ (עד כמה שניתן להבין מהעתירה, היציאה של אותם העובדים מהארץ לא נרשמה כיציאה לצמיתות המאפשרת להפחית את העובד ממכסת התאגיד, מאחר שהעובדים לא משכו את הפיקדון שנצבר עבורם). על פי הנטען, תשלומי האגרה השנתית ודמי ההיתר מצטרפים לכל התשלומים הנוגעים לאותם עובדים שבהם העותרות נדרשו להמשיך לשאת – לרבות ביטוח רפואי, אחזקת מגורים הולמים והוצאות נלוות שונות. יצוין כי בתום שנת 2023, לאחר פניות חוזרות ונשנות מצד העותרות – החליטה רשות האוכלוסין שלא להתנות את חידוש ההיתרים לשנת 2024 בתשלום חובות העותרות ביחס לתקופה הרלוונטית (7.10.2023-31.12.2023). הוחלט לאפשר לעותרות להגיש בקשות להיתרים לשנה נוספת – הגם שיש להן חוב לרשות האוכלוסין בגין האגרות השנתיות ודמי ההיתר שנצברו בשלושת החודשים שלאחר פרוץ המלחמה. בחלוף כשנה, בחודש נובמבר 2024 התפרסם חוזר מטעם רשות האוכלוסין, שלפיו על התאגידים להסדיר את חובותיהם עד תום השנה כתנאי להארכת ההיתר בשנה נוספת, לשנת 2025. בהמשך, ביום 5.1.2025 הגישו מספר תאגידי כח-אדם ערעורים לבית הדין הארצי לעבודה בגין החלטת רשות האוכלוסין. הליכים אלה הסתיימו בהסכם פשרה בין הצדדים שקיבל תוקף של פסק דין, שלפיו העותרות ישלמו את חובותיהן עד ליום 31.3.2025 (עש"ר 10462-01-25); וכך אכן היה. בהמשך הוגשה העתירה שלפניי. לשיטת העותרות, מוצדק כי שר הפנים ינקוט באחת משתי דרכים על מנת לפטור אותן מתשלומי האגרה השנתית ודמי ההיתר ביחס לתקופה הרלוונטית. האחת, ששר הפנים יעשה שימוש בסמכותו לפי סעיפים 1י(ג) ו-1י1(ה)(1) לחוק – ויפטור את העותרות מתשלום אגרה שנתית ודמי היתר ביחס לתקופה הרלוונטית (ולמעשה יזכה אותן בדיעבד, עבור אלה מהן שכבר שילמו אותם). הדרך השנייה והחלופית היא ששר הפנים יעשה שימוש בסמכותו לפי סעיף 6ג(ג) לחוק ויקבע כי הוראות סעיפים 1י1 ו-1י לא יחולו על תאגידי כח-אדם בענף הבניין ביחס לתקופה הרלוונטית. כך או אחרת, העותרות סבורות כי ההחלטה שלא לפטור אותן מתשלומים שוטפים אלה היא החלטה שרירותית ובלתי סבירה באופן קיצוני. זאת, בשים לב למצב ששרר בענף הבנייה בתקופה הרלוונטית והפגיעה הכלכלית הקשה שתשלומים אלה מסבים להן. העותרות מדגישות כי למעשה הן נדרשות לשלם אגרות שנתיות ודמי היתר ביחס לתקופה שבה לא ניתן היה באופן מעשי להעסיק עובדים זרים; ואף בעבור עובדים שנמלטו מהארץ. כמו כן, נטען כי חל על המשיבים השתק שיפוטי כלפי העותרות – וזאת לאחר שרשות האוכלוסין אפשרה להן לחדש את ההיתרים לשנת 2024 מבלי לשלם את החוב בעבור התקופה הרלוונטית, ולא עמדה על תשלום חובות אלה עד להודעה מטעמה בחודש נובמבר 2024 (כמפורט לעיל בפסקה 3). המשיבים סבורים כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה. ראשית נטען כי מתן הסעד המבוקש בעתירה משמעו למעשה להורות לשרי הממשלה לתקן תקנות – כאשר מדובר בסעד שאין זה מדרכו של בית המשפט לתת. המשיבים מדגישים כי מדובר בעניין שבמדיניות כלכלית הדורש הסטת תקציבים – שהוא מסוג הנושאים המצויים בליבת שיקול דעתה של הממשלה. לגוף העניין, נטען כי עניינן של העותרות אינו שונה מעניינם של בעלי עסקים רבים אחרים שנגרמה להם פגיעה כלכלית בתקופת המלחמה. ממשלת ישראל פועלת במישורים שונים על מנת להתמודד עם השלכות המלחמה על המשק – כאשר מסלול הפיצוי המרכזי שיועד לעסקים ברחבי הארץ שמחזור הפעילות שלהם בתקופה הרלוונטית נפגע כתוצאה מהמלחמה, הוא מסלול ההוצאות המזכות. על פי האמור בתגובת המדינה, מסלול זה קובע נוסחת פיצוי בגין הוצאות קבועות ורכיבי שכר של עסקים, בהתאם לנתונים שנמסרים לרשויות על ידי בעלי העסקים בדבר מידת הפגיעה שנגרמה להם. המשיבים גורסים כי מנגנון זה עוצב תוך התחשבות בכלל העוסקים – מתוך החלטה עקרונית שנועדה ליתן מענה אחיד לכל הענפים. כמו כן, נטען כי אין לקבל את טענת העותרות להשתק שיפוטי, מאחר שלא היה ניתן ללמוד מהתנהלותה של רשות האוכלוסין כי היא ויתרה על תשלום החובות. בפרט צוין כי לאורך כל שנת 2024 – במסגרת הדיווח החודשי שנשלח לעותרות, נכללו כל החובות שלהן לרשות האוכלוסין, לרבות חובות בגין אי-תשלום אגרה ודמי היתר בתקופה הרלוונטית. דיון והכרעה לאחר עיון בעתירה ובתגובת המשיבים, על נספחיהן, מצאנו כי דין העתירה להידחות – בהיעדר עילה להתערבותנו. כידוע, לממשלה נתון שיקול דעת רחב בעיצוב של מדיניות כלכלית-חברתית, בהתאם לסדרי העדיפויות הנקבעים על ידה, אילוצים תקציביים, וסל רחב של שיקולים הנוגעים לצרכי השעה, המשק והמדינה (בג"ץ 4948/22 בכ"ר גנים איכות בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד החינוך, פסקה 13 (10.7.2023); בג"ץ 11087/05 חברת העובדים השיתופית הכללית בא"י בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 13 (21.8.2012)). משום כך, היקף ההתערבות של בית המשפט בהחלטות שעניינן בשיקול דעת מקצועי-כלכלי ובהקצאת משאבים ציבוריים – הוא מצומצם. זאת, למעט במקרים חריגים – כאשר ההחלטה חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות, או כאשר נפל בה פגם מינהלי אחר היורד לשורש העניין (בג"ץ 2592/24 פונומרנקו נ' ממשלת ישראל, פסקה 13 (15.1.2025)). הטעם העיקרי לכך הוא כי "הרשות המבצעת היא שמחזיקה במומחיות הנדרשת, והיא שנושאת – יחד עם הרשות המחוקקת – באחריות הציבורית להכרעות הנורמטיביות הגלומות במדיניותה החברתית-כלכלית" (בג"ץ 5984/20 המון ווליום בע"מ ואח' נ' ממשלת ישראל, פסקה 3 (3.11.2020) (להלן: עניין המון ווליום)). דברים אלה, היפים לעת שגרה – נכונים בהחלט גם לעתות חירום ומשבר (ראו, למשל, במשבר מגפת הקורונה: עניין המון-ווליום; בג"ץ 7416/20 היכל תרבות בכרמיאל ע"ש נרקין בע"מ נ' שר התרבות והספורט (21.12.2020); וכן במהלך תקופת המלחמה: בג"ץ 3787/24 נשיאות המעסיקים והעסקים בישראל (ע"ר) נ' שר האוצר (10.2.2025), ואף בהקשר הספציפי של הפגיעה בענף הבנייה: בג"ץ 50085-05-25 התאחדות הקבלנים בוני הארץ נ' ראש הממשלה (24.7.2025)). אין חולק כי למלחמה שפקדה את מדינת ישראל בשנתיים אחרונות היו השלכות משמעותיות על המשק הישראלי על ענפיו השונים. אדוות המלחמה על הפעילות הכלכלית בישראל הן רבות וידועות, ומצוקתן של העותרות – בדומה לעוסקים רבים אחרים – היא ברורה ומובנת. אולם כפי שעולה מתגובת המשיבים, הממשלה מודעת לקשיים הללו, והיא נדרשה להתמודדות של עוסקים ועסקים עמם. לשם כך גיבשה הממשלה מסלול פיצוי כללי ואחיד לכלל ענפי המשק אשר נפגעו בתקופה הרלוונטית. החלטה זו מצויה בלב שיקול דעתה של הממשלה בגיבוש מענה כלכלי ומשקי למחירי המלחמה, בהיותה החלטה המערבת בה שיקולים תקציביים וכלכליים וקביעת סדרי עדיפויות חברתיים. העותרות אמנם מדגישות את חסרון הכיס שנגרם להן – אך בשים לב לכל האמור לעיל, לא די בכך כדי להצדיק מתן צו שיפוטי שיורה על הסדרה פרטנית של עניינן במובחן מיתר בעלי העסקים שנפגעו כתוצאה מהמלחמה ובאופן שונה מזה שנקבע על ידי הממשלה. כמו כן, אף לגוף הדברים, עיקר הסעדים המבוקשים בעתירה משמעותם להורות לשר הפנים להשתמש בסמכותו ולתקן את תקנות עובדים זרים (דמי היתר), התשס"ו-2006 ואת תקנות עובדים זרים (אגרת בקשה ואגרה שנתית), התשס"ד-2004. אלא שכידוע, בית משפט זה ממילא נמנע ככלל מלתת צווים המורים על התקנת תקנות או תיקונן – אלא במקרים חריגים (בג"ץ 7929/23 עמראנה נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, פסקה 8 (7.11.2023); בג"ץ 8676/18 כבהה נ' שרת המשפטים, פסקה 8 (14.5.2019); בג"ץ 8735/13 שטנגר נ' שרת המשפטים, פסקה 17 (14.12.2017)). נוסף על כך, טענת העותרות כי על רשות האוכלוסין חל השתק שיפוטי – אין לה על מה להישען. עיון בשיח המקדים שהתנהל בין העותרות לרשות אינו מצביע על מצג מצדה שהיה ניתן ללמוד ממנו כי היא אינה עומדת על חובותיהן של העותרות. סוף דבר: העתירה נדחית. העותרות יישאו בהוצאות המשיבים בסך של 5,000 ש"ח. ניתן היום, י"ג כסלו תשפ"ו (03 דצמבר 2025). דוד מינץ שופט עופר גרוסקופף שופט רות רונן שופטת