לוי יעקב ניסים נ. מדינת ישראל

פסק-דין בתיק בג"ץ 2223/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2223/04 בפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט ס' ג'ובראן העותר: יעקב ניסים לוי נ ג ד המשיבה: מדינת ישראל עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: ט"ו בחשון התשס"ו (17.11.2005) העותר: בעצמו בשם המשיבה: עו"ד ערן אטינגר פסק-דין השופטת מ' נאור: 1. העותר, שאינו מיוצג, נפצע בשנת 1995 במהלך שירות מילואים והוגדר, כתוצאה מפציעה זו, כנכה צה"ל (55% נכות לצמיתות). 2. ביום 19.5.2002 נכנס לתוקפו חוק תשלום קצבאות לחיילי מילואים ולבני משפחותיהם, התשס"ב-2002 (להלן:"חוק הקצבאות") המעניק לחייל שנפגע במהלך ועקב שירות המילואים קצבה בגין נכות תפקודית שנגרמה לו בשל הפגיעה, בהתאם לאחוזי הנכות שנקבעו לו על ידי צה"ל. 3. עד כניסתו לתוקף של החוק הוסדרו זכויותיהם של נכי צה"ל שנפגעו עקב או במהלך שירות המילואים וכן זכויות שאריהם במסגרת חקיקת השיקום בלבד, לאמור – חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959 וחוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), התש"י-1950 (להלן:"חוק הנכים"), וזאת בדומה לחיילים שנפגעו בשירותם הסדיר. כך, אדם שהוכר כנכה צה"ל זכאי למענק חד פעמי או לתגמולים חודשיים מכוחו של חוק הנכים, כאשר גובה התגמולים נקבע לפי דרגת הנכות שנקבעה לאותו אדם. בנוסף, זכאים נכי צה"ל להטבות שונות, בהן שיקום מקצועי. 4. הרקע לחקיקתו של חוק הקצבאות הוא פניות שנעשו למשרד הביטחון בשלהי שנות ה-90 מטעם "פורום המגדי"ם, המחטי"ם והטייסים במילואים", ארגון וולונטארי של אנשי מילואים, שביקש לשפר את זכויותיהם של אנשי מילואים ושאריהם במקרה של פציעה או מוות. חוק הקצבאות הוא למעשה תולדה של פניה זו והתייעצויות שבאו בעקבותיה, במסגרתן הוחלט כי ראוי שהטבת הזכויות תיעשה במסגרת חקיקה ראשית של הכנסת. 5. מטרתו העיקרית של החוק, כפי שעולה מסעיף המטרה, היא עיגון זכויותיהם של חיילים שנפצעו במהלך או עקב שירות המילואים ושל שאריהם של חיילי מילואים שנהרגו, לקבלת קצבאות שוטפות מקום בו אין הם זכאים לקצבה מקופת גמל או שהקצבה לה הם זכאים נמוכה מגובה הקצבה הקבוע בחוק: "חוק זה מטרתו להבטיח תשלום קצבאות לחיילי מילואים שנפגעו בתקופת שירותם עקב שירותם ולבני משפחותיהם של חיילי מילואים שנספו עקב שירותם, במקרים שחיילי המילואים או בני משפחותיהם אינם זכאים לקצבה מקופת גמל, או שזכאותם לקצבה מקופת גמל פחותה מזכויותיהם לפי חוק זה, והכל בהתאם להוראות חוק זה". תכלית החוק היא, אפוא, למנוע פגיעה כלכלית בחיילי מילואים שיפגעו והבטחת "שקט נפשי" ליוצאים לשירות המילואים באמצעות הידיעה כי אם יפגעו או יהרגו חלילה, הם ושאריהם מכוסים ביטוחית על ידי המדינה גם אם אינם מחזיקים כיסוי ביטוחי מסוג זה בחייהם האזרחיים. 6. סעיף 19 לחוק (להלן:"סעיף התחולה") מגביל את תחולת הוראותיו למי שנפצע החל מיום 1.1.1999 ובכך מוציא מגדר הזכאות לקצבה את הנפגעים לפני מועד זה, ובכלל זה את העותר. על הגבלת תחולתן של הוראות החוק העתירה שלפנינו. טענות העותר 7. העותר, אשר נפצע, כאמור, במהלך שירות מילואים, היה טרם פציעתו חשמלאי ומנהל תחזוקה במפעל. הפציעה הסבה נזק קשה לידו הדומיננטית ולאחר פציעתו נאלץ לעזוב את מקום עבודתו. בעזרת סיוע של משרד הביטחון החל העותר בתהליך שיקום במסגרתו קיבל מימון חלקי ללימודים לשם רכישת מקצוע חדש ובחר במסלול לימודים בן ארבע שנים בסופו הוכשר כמטפל ברפואה סינית. העותר, בן 53 כיום, מצוי במצב כלכלי קשה. הפציעה בגיל מאוחר (47), המגבלות הרפואיות מהן הוא סובל מאז פציעתו וארבע שנות הלימוד יצרו מציאות בה תהליך השיקום הוא קשה עד למאוד. לטענתו, הכירה המדינה בצורך לסייע לו ולכשכמותו ולתקן את מצב הדברים שנהג טרם חקיקתו של חוק הקצבאות לפיו אנשי מילואים אינם מכוסים ביטוחית במקרה של אובדן כושר עבודה אולם תיקון זה, בדמותו של חוק הקצבאות, אינו חל, כאמור, עליו. 8. מזה כמה שנים, מכתת העותר את רגליו בין מוסדות המדינה והצבא ושוטח את פנייתו בפני גורמים שונים אולם עד כה, על אף שהביעו אמפטיה למצבו וצער רב על שקצרה ידם מלסייע – השיבו הללו את פניו ריקם. 9. הטענה העיקרית בפיו של העותר היא טענה של פגיעה בזכות החוקתית לשוויון. לטענתו, תחולתן המוגבלת של הוראות החוק מפלה בין חיילי מילואים שנפצעו עד לינואר 1999 לבין חיילי מילואים שנפצעו לאחר ינואר 1999, למרות שעל פי כל פרמטר רלוונטי מתקיימת זהות בין שתי הקבוצות. כך, חייל מילואים העונה על דרישות החוק ונפצע לאחר יום 1.1.1999 יהא זכאי לקצבה אותה מעניק החוק בגין אובדן כושר עבודה בעוד שחייל מילואים באותו מצב שנפצע לפני יום 1.1.1999 לא יהא זכאי לקבלה. 10. עוד טוען העותר כי המדינה מנעה ממנו מידע. לטענתו, בעת היותו איש מילואים, הביטוח בו היה מבוטח לא כיסה מצב של אובדן כושר עבודה בגין פציעה עקב שירות מילואים. המדינה מצידה, לא ביטחה אותו בביטוח כזה ואף לא הודיעה לו שאינו מבוטח. 11. הסעד אותו מבקש העותר, הלכה למעשה, הוא ביטולו של סעיף התחולה שכן זהו הסעד היחיד המעניק לו את מבוקשו. חרף זאת, טען העותר, בתגובתו לתשובת המדינה, כי הוא אינו עותר לביטולו של הסעיף. קשה להבין עמדה זו שהרי בקשתו של העותר היא להחיל את חוק הקצבאות שלא על פי מועד הפציעה. מאחר וסעיף התחולה קובע כי תחולתו של החוק מוגבלת למועד פציעה ספציפי, היא הנותנת כי הסעד אותו מבקש העותר הוא ביטול הסעיף. טענתו זו של העותר היא, אפוא, בבחינת תרתי דסתרי וניתן היה לדחות את העתירה באמצעות הקביעה כי אם החוק עומד בעינו כפי שהוא, אין העותר זכאי על פיו לקבלת הסעד המבוקש על ידו. ואולם העותר איננו מיוצג. הדרך המשפטית היחידה בה ניתן להיעתר למבוקשו של העותר היא ביטולו של סעיף התחולה, כך הבינה המדינה את עתירתו, ואפשרות זו תבחן על ידינו. דיון 12. השאלה הניצבת לפנינו היא האם הוראת סעיף התחולה המעניקה הטבה ממועד מסוים ולהבא, כך שנוצרת אבחנה בין הזכאים לה לבין מי שאינם זכאים לה על בסיס המועד בלבד - חוקתית היא. במילים אחרות, האם קביעת נקודת זמן היוצרת הבחנה בין חיילי מילואים הזכאים לקבל את ההטבות הקבועות בחוק הקצבאות לבין אלו שאינם זכאים להן, כאשר על פי יתר הנתונים לקבלת ההטבות הקבועים בחוק מתקיימת זהות ביניהם, הינה חוקתית. הבחינה החוקתית 13. בחינת חוקתיותו של חוק נעשית כידוע בשלושה שלבים. ראשית, נבדק האם יש פגיעה בזכות אדם חוקתית המעוגנת בחוק יסוד. במידה ולא נפגעה זכות כזו תמה הבחינה החוקתית אולם אם נקבע שזכות כזו נפגעה יש לבחון האם הפגיעה היא כדין, לאמור, האם החוק הפוגע מקיים את דרישותיה של פסקת ההגבלה. במידה והפגיעה היא כדין, מסתיימת הבחינה החוקתית. אולם, במידה ונקבע כי הפגיעה אינה כדין, יש לבחון את תוצאת אי החוקתיות, קרי, הסעד שינתן לעותר. השלב הראשון - פגיעה בזכות חוקתית 14. הזכות לשוויון וחובת השוויון חלות כלפי קבוצת שוויון, קרי, קבוצה מסויימת המורכבת מבני אדם או גופים שמתקיימת ביניהם זהות במישור הרלוונטי לנורמה או למדיניות המוחלות באותו עניין - ולא כלפי המצויים מחוץ לקבוצה זו (בג"ץ 3792/95 תאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנויות, פ"ד נא(4) 259; להלן: "תיאטרון הנוער"). כך למשל, הזכאים להטבות שניתנות לתושבי אזורי עדיפות לאומית הם בני אדם המתגוררים באותם אזורים, ומגורים אלו הם שיוצרים את הזהות ביניהם לעניין ההטבה ומגבשים אותם לכלל קבוצת שוויון אחת. 15. בחינתה של החלת חובת שוויון במקרה ספציפי נעשית בכמה שלבים. ראשית, מוגדרת קבוצת השוויון ונבדק האם נשמר השוויון בין חברי הקבוצה ובין מי שאינם חברים בה, לאמור, השוויון החיצוני. בשלב השני, נבדק קיומו של שוויון בין החברים באותה קבוצה, לאמור, השוויון פנימי (ראו: בג"צ 5496/97 מרדי נ' שר החקלאות, פ"ד נה(4) 540 (להלן:"עניין מרדי"), תיאטרון הנוער, בעמ' 284-281; בג"ץ 1703/92 ק.א.ל. קוי אויר למטען בע"מ נ' ראש הממשלה, פ"ד נב (4) 193, 233-231). 16. טרם כניסתו לתוקף של חוק הקצבאות, על סעיף התחולה המעוגן בו, חלה על כלל חיילי המילואים שנפצעו במהלך ועקב שירותם הצבאי מערכת אחידה של הטבות. חוק הקצבאות שינה מצב דברים זה כך שאין קיימת עוד אחידות בסל ההטבות אותן מקבלים חיילי המילואים הזכאים. קבוצת השוויון בעניינינו מורכבת, אפוא, מכלל חיילי המילואים העומדים בתנאים הקבועים בחוק הקצבאות ואלמלא סעיף התחולה היו זכאים להטבות הקבועות בו ובמילים אחרות, כל חיילי המילואים שנפצעו במהלך ועקב שירותם ונקבעו להם אחוזי נכות כנהוג על ידי הצבא, הם קבוצת שוויון אחת. 17. טענת ההפליה אותה מעלה העותר מופנית כלפי האבחנה אותה עורך החוק בין חברי קבוצת השוויון האמורה על בסיס מועד הפציעה. למעשה, מחלק סעיף התחולה את קבוצת השוויון המקורית לשתי קבוצות שוויון חדשות בהן חברים, בהתאמה, אלו שנפצעו לפני יום 1.1.1999 ואלו שנפצעו לאחר מועד זה. לא נראה וממילא אף לא נטען כי המדינה נהגה הפליה בתוך הקבוצות עצמן, קרי, נהגה במדיניות של איפה ואיפה בין חיילי מילואים שנפצעו לפני התאריך האמור או לחילופין בין חיילי המילואים שנפצעו לאחריו, כך שהשאלה הניצבת לפנינו היא שאלה של שוויון חיצוני ובמילים אחרות, האם החלת דין שונה על כל אחת מהקבוצות החדשות שנוצרו, קבוצות בהן חברים מחד גיסא אלו שהחוק חל עליהם ומאידך גיסא אלו המוצאים מגדרו על ידי סעיף התחולה - פוגעת בשוויון. 18. קראתי ושמעתי את טענותיו של העותר ומוכנה אני מבלי להכריע בדבר לצאת מתוך הנחה שאכן נפגעה בעניינינו הזכות החוקתית לשוויון. על השוויון כזכות אדם חוקתית עמד אך לאחרונה הנשיא ברק בפרשת גיוס בחורי הישיבות (בג"ץ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון ואח' נ' הכנסת ואח' (טרם פורסם, ניתן ביום 11.5.2006)): "ברשימה ארוכה של פסקי דין קבע בית המשפט העליון, כי שוויון הינה זכות הנתונה לכל אדם בישראל...בית המשפט העליון ראה בה מהחשובה שבזכויות האדם. היא מהווה את "נשמת אפו של המשטר החוקתי שלנו כולו" (השופט מ' לנדוי בבג"ץ 98/69 ברגמן נ' שר האוצר, פ"ד כג(1) 693, 698). היא "עקרון יסוד חוקתי, השלוב ושזור בתפיסות היסוד המשפטיות שלנו ומהווה חלק בלתי נפרד מהן" (השופט מ' שמגר בבג"ץ 114/79 בורקאן נ' שר האוצר, פ"ד לב(2) 800, 806)... היפוכו של השוויון הינו ההפליה (ראו ד"נ 10/69 בורונובסקי נ' הרבנים הראשיים לישראל, פ"ד כה(1) 7, 35; להלן – פרשת בורונובסקי). ההפליה הינה "הרע-מכל-רע" (השופט מ' חשין בבג"ץ 7111/95 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת, פ"ד נ(3) 485, 502; להלן – פרשת מרכז השלטון המקומי). ההפליה "היא נגע היוצר תחושת קיפוח ותיסכול. היא פוגמת בתחושת השייכות ובמוטיוואציה החיובית להשתתף בחיי החברה ולתרום לה" (השופט ג' בך בבג"ץ 104/87 נבו נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מד(4) 749, 760)... עמד על כך חברי, השופט מ' חשין, בציינו כי "הפליה מכרסמת עד כלות ביחסים בין בני-אנוש, ביניהם לבין עצמם. תחושת הפליה מביאה לאובדן עשתונות ולהרס מירקם היחסים בין אדם לחברו" (פרשת השלטון המקומי, עמ' 503. ראו גם בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673, 688). בצדק ציין חברי השופט א' לוי כי "ההפליה היא רעה החודרת לבסיס המשטר הדמוקרטי, מחלחלת ומקעקעת את יסודותיו, עד שלבסוף היא מביאה להתמוטטותו ולחורבנו" (בג"ץ 2618/00 חברת פארות בע"מ נ' שר הבריאות, פ"ד נה(5) 49, 57; להלן – פרשת חברת פארות)". 19. עם זאת, יש לציין כי ניתן היה לחשוב גם אחרת, קרי, כי לא קיימת בעניינינו פגיעה בזכות החוקתית לשוויון; סעיף התחולה קובע כי ההסדר החדש יחול על חיילים שנפצעו החל מהמועד בו החל החוק להתגבש. באשר ליתר החיילים - יחול עליהם הדין כפי שנהג מאז ומעולם. אבחנה זו אינה פוגעת בשוויון המהותי. כך אף עולה לכאורה מ-רע"א 7678/98 קצין התגמולים נ' דוקטורי (טרם פורסם, ניתן ביום 20.6.2005); בעניין זה נדונה בהרכב מורחב השלכת שינויים של מבחנים לקביעת דרגת נכות ועלתה השאלה האם בעקבות שינוי המבחנים רשאי קצין התגמולים להפחית את התגמולים גם לנכים אשר דרגת נכותם נקבעה על פי המבחנים הקודמים. השופטת פרוקצ'יה, בדעת מיעוט, סברה כי התשובה לשאלה הינה חיובית ובין יתר הנימוקים ציינה כי עקרון השוויון מחייב תוצאה לפיה לנכים בעלי פגיעות זהות תינתנה דרגות נכות זהות. עמדה זו לא התקבלה על ידי שופטי הרוב אשר סברו כי בשל מימד הזמן, התייחסות שונה לנכים שווים לא תהווה פגיעה בשוויון. ציין המשנה לנשיא מ' חשין, שנימנה על שופטי הרוב: "חברתי השופטת פרוקצ'יה אוחזת בחוזקה בקרניו של עקרון השוויון. לדבריה, החלת התקנות החדשות על כל הנכים - ותיקים כחדשים - תקיים את עיקרון השוויון כהילכתו, בעוד שהחלת תקנות ותיקות על נכים ותיקים ובה-בעת החלת תקנות חדשות על נכים חדשים - וכנתון לנו, הותיקים יזכו יותר מן החדשים - תפגום בעקרון השוויון. מכאן מסקנתה, כי יש להחיל את התקנות החדשות על כל הנכים כולם, ותיקים וחדשים בחבילה אחת. מסקנה זו שעניינה פגיעה בעקרון השוויון אינה מקובלת עלי, שכן לא נמצא לי מה פגיעה בשוויון המהותי ובהגינות פוגעים אנו בהחילנו על אירוע פלוני דין שחל בזמן פלוני, בעת האירוע, ועל אירוע אלמוני דין שחל בזמן אלמוני, בעת האירוע. טיעונה זה של חברתי יהיה תקף (למיצער, בחלקו) בנושא של מדיניות-מענקים, לא כן הוא דין בתגמולים שלפי חוק הנכים. כל נכה הוא לעצמו וזכותו כלפי המדינה תיקבע על-פי עניינו הפרטי ועל-פי הדין החל עליו. נתקשה לקבל, אמנם, כי חיילים שנפגעו באורח שווה לעת מלכותו של דין מסוים יזכו לתגמולים שונים זה-מזה. לא כן במקום שהחיילים נפגעו, גם אם אותה פגיעה עצמה, אך בזמנים שונים ולעת מלכותם של דינים שונים. נכה ותיק קנה ציפייה לתגמול ספציפי ואילו נכה חדש לא קנה ציפייה לאותו תגמול. מה טעם נאמר אפוא כי נהגנו בשניים שלא בשוויון?" (הדגשות לא במקור). (ראו גם: בג"ץ 5675/95 גלוברמן נ' שר הבטחון (לא פורסם, ניתן ביום 25.2.1997)) אניח עם זאת לצורך הדיון, כאמור, כי אכן נפגעה בעניינינו הזכות החוקתית לשוויון. השלב השני - פיסקת ההגבלה 20. לא כל פגיעה בזכות אדם היא פגיעה שלא כדין. לא פעם פוגע חוק בזכות אדם חוקתית, אך חוקתיותו של החוק עומדת בעינה, שכן הפגיעה מקיימת את דרישותיה של פסקת ההגבלה (ראו למשל: בג"ץ 2334/02 שטנגר נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד נח(1) 786; בג"ץ 5026/04 דיזיין 22 – שארק דלוקס רהיטים בע"מ ואח' נ' רוזנצווייג צביקה, רע"נ היתרי עבודה בשבת - אגף הפיקוח משרד העבודה והרווחה ואח' (טרם פורסם, ניתן ביום 4.4.2005)). אכן, אין בעצם הפגיעה כדי ללמד על אי חוקתיותו של החוק ויש לבחון את הוראותיו לאור פסקת ההגבלה: "תפקידה של פסקת ההגבלה הוא כפול: מחד גיסא, היא באה להבטיח כי זכויות האדם הקבועות בחוקי היסוד לא ייפגעו אלא בהתקיים התנאים הקבועים בה. מאידך גיסא, היא באה לקבוע כי בהתקיים תנאיה, הפגיעה בזכויות היסוד היא חוקתית. הנה כי כן, זכויות האדם אינן מוחלטות. ניתן להגבילן. להגבלות המוטלות על זכויות האדם יש גבולות. הם קבועים בפסקת ההגבלה" (פרשת גיוס בחורי הישיבות). 21. בפסקת ההגבלה מנויים ארבעה תנאים שבהתקיימם תוכר פגיעה בזכות אדם כחוקתית: ראשית, על הפגיעה להיעשות בחוק. שנית, החוק הפוגע חייב להלום את ערכיה של מדינת ישראל. שלישית, החוק נועד לתכלית ראויה ורביעית, על החוק לפגוע בזכות במידה שאינה עולה על הנדרש. 22. הפגיעה בשוויון בעניינינו נעשית מכוח סעיף 19 לחוק הקצבאות והסמכה מפורשת המעוגנת בו. התנאי הראשון מתקיים. 23. באשר למבחן השני, דומני כי לא בו נעוץ מרכז הכובד של העתירה. הצדדים, ולעניין זה, שני הצדדים, לא העלו בפנינו כל טענה הנוגעת לעניין זה ודומני כי נכון יהיה לאחד את הדיון בשלב זה עם הדיון הרחב בתכלית החוק. תכליתה של הוראת החוק 24. תכליתו של חוק נתפסת כראויה שעה שהיא "מכוונת להגשים יעדים חברתיים חשובים אשר השגתם עולה בקנה אחד עם אופייה של החברה כמגנה על זכויות אדם" (בג"ץ 1030/99 ח"כ אורון נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד נו(3) 640, 662). כאמור בפתח הדברים, תכליתו של חוק הקצבאות היא למנוע פגיעה כלכלית בחיילי מילואים שנפגעו ולהבטיח "שקט נפשי" ליוצאים לשירות המילואים או במילים אחרות להקנות להם את הידיעה שבמידה ויפגעו או יהרגו יהיו הם ושאריהם מכוסים ביטוחית על ידי המדינה גם במידה ואינם מחזיקים כיסוי ביטוחי מסוג זה בחייהם האזרחיים. 25. תכלית זו ראויה היא והולמת את ערכיה של מדינת ישראל ולא נשמעה לפנינו כל טענה המערערת על כך. העותר מבקש שהוראות החוק תחולנה עליו וטוען אך כנגד חוקתיותו של סעיף התחולה. ברם, המדינה טוענת כי תכלית החוק, שאין חולק כי תכלית ראויה היא ותכליתו של סעיף התחולה חד הן שכן "הברירה הייתה בין חקיקת החוק באופן שיחול על מי שנפגע לאחר יום 1.1.99 לבין אי חקיקת החוק בכלל, זאת בשל מגבלות תקציביות". 26. מספר תכליות השלובות זו בזו עומדות בבסיסו של סעיף התחולה. ראשית, משתלבת תכליתו של הסעיף עם תכליתו הכללית של החוק, כפי שנפרשה לעיל. מהחומר שהוצג בפנינו עולה כי סעיף התחולה הוא שאפשר את חקיקת החוק והברירה היתה בין הגבלת התחולה או אי חקיקת החוק כלל. תכליתו השנייה של סעיף התחולה היא הגשמת אופיו של החוק כהסדר ביטוחי. מאופיו הביטוחי של ההסדר המעוגן בחוק הקצבאות נובעת גם תחולתו המוגבלת שכן ביטוח מעצם טיבו וטבעו אינו נעשה באופן רטרואקטיבי אלא כלפי העתיד. תכליתו השלישית של הסעיף היא מתן ביטוי למסגרת התקציבית בה נחקק החוק שהיא השיקול העיקרי שעמד בבסיס חקיקתו, ועוד אדון בכך בהרחבה בהמשך. תכליתו הרביעית של הסעיף היא מתן ביטוי לאינטרס הסתמכות והציפייה של חיילי המילואים שנפצעו בין המועד שנקבע בסעיף התחולה לבין מועד כניסתו לתוקף של החוק, חיילים להם הובטח כי ההסדר אותו מעגן חוק הקצבאות יחול גם עליהם, וגם לכך עוד נשוב בהמשך. 27. האם תכליות אלו תכליות "ראויות" הן, כלשונה של פסקת ההגבלה? סבורה אני כי התשובה היא בחיוב. התכלית הראשונה שהזכרתי, היא תכלית החוק, מבקשת לקדם ולהגשים מטרה חברתית ראויה ולהעניק סיוע לאנשים שנפגעו בעת ששירתו את המדינה ובשליחותה. התכלית השניה מגשימה ומשקפת את אופיו של החוק וההסדר המעוגן בו – קרי מתן ביטוי לאופיו הביטוחי של ההסדר כהסדר הצופה פני עתיד. באשר לתכלית השלישית, המדינה הבהירה, הן במסגרת תגובתה והן במהלך הדיונים, כי אילוץ תקציבי היה המניע העיקרי בבסיסה של תחיקת סעיף התחולה ואף העותר לא השמיע כל טענה לגבי קיומו של שיקול אחר. ואכן, נראה כי השיקול התקציבי הוא השיקול העיקרי שעמד בבסיס ההחלטה לצמצם את תחולת החוק. 28. האם תכלית תקציבית היא תכלית ראויה? משאבי המדינה הם, מטבע הדברים, מוגבלים ובמגוון רחב של תחומים פועלות המדינה ורשויותיה תחת מגבלות תקציביות. הגבלת התקציב ותחימת יעדיו אינן רק מוּבְנוֹת אל תוך התנהלותה של המדינה אלא אף הכרחיות. אכן, סיטואציות בהן קיים הכרח לבצע החלטות חלוקתיות ולבחור את יעדי ההשקעה והקיצוץ טומנות בחובן, לכאורה, גם פוטנציאל לפגיעה בשוויון. על מנת להקיף את מלוא מורכבותם של מקרים בהם עולה טענה של הפליה תקציבית יש לבחון את הדברים תוך מודעות למגבלות התקציביות מחד גיסא ותוך מחוייבות לעקרון השוויון מאידך גיסא. מערכת שיקולים כפולה זו היא שהופכת את הקריטריון על פיו נערכת האבחנה התקציבית למרכזי. במילים אחרות, כאשר הנחת היסוד היא כי לעולם יתקיימו אילוצים תקציביים והפגיעה בשוויון במובנו הפורמאלי תהא לעיתים בלתי נמנעת – הקריטריונים על פיהם יותווה התקציב ועל פיהם ייתחמו גבולות הקבוצות שתזכנה בתקציבים – הם שיקבעו האם המדובר בהפליה פסולה. רעיון זה נזכר בפסיקה בהקשרים שונים אולם היטיב לתאר זאת השופט זמיר בעניין מרדי: "אילוץ תקציבי יכול להיות שיקול ענייני, במיוחד בהקשר של מתן מענקים; לכן הוא עשוי להצדיק שינוי התנאים למתן המענקים. עם זאת אילוץ תקציבי אינו שיקול יחיד; קיימים שיקולים נוספים וכללים שונים שגם אותם צריך להביא בחשבון ולאזן ביניהם לבין עצמם כדי להגיע אל החלטה שיש בה סבירות, מידתיות ושוויון. לדוגמה, אילוץ תקציבי לא היה יכול לבסס החלטה שהמשרד לא יקבל כלל בקשות למענקים שיוגשו על-ידי נשים או על-ידי ערבים או על-ידי חקלאים מעל גיל מסויים. החלטה כזאת הייתה נפסלת בגלל פגיעה בשוויון. הווה אומר, אילוץ תקציבי עשוי להצדיק שינוי התנאים למתן מענקים, אך השינוי חייב להיעשות באופן שוויוני. וכך אמר השופט מצא ב-בג"ץ 205/94 נוף נ' משרד הביטחון, פ"ד נ(5) 449, 463: 'מקום בו מבקשת הרשות לספק צורך ציבורי מסוים, והמשאבים העומדים לרשותה פחותים מן המשאבים שהיו נחוצים לסיפוקו של אותו צורך במלואו, מוטל על הרשות לקבוע אמות מידה להקצאת משאביה. אך אמות מידה אלה חייבות להיות שוויוניות, ובשום מקרה אין בקיומם של אילוצים תקציביים כדי להצדיק קביעת אמות מידה המפרות את שורת השוויון'" (שם, בעמ' 558). 29. נראה אפוא כי אילוץ תקציבי הוא שיקול לגיטימי במסגרת גיבושה של מדיניות ציבורית ומדיניות כזו יכולה להיות ראויה גם אם גרמה לפגיעה בשוויון. הוראת חוק המשקפת איזון בין הרצוי למצוי, בין תקציב נתון לרצון להשיג יעדים חברתיים יכולה להיות למען תכלית ראויה והוא הדין, לדעתי, בעניינינו. 30. באשר לתכלית הרביעית, אינטרס ההסתמכות מוכר בשיטתנו כאינטרס בעל משקל ובר הגנה (ראו למשל ד"נ 20/82 אדרס חומרי בניין בע"מ נ' הרלו את ג'ונס ג.מ.ב.ה דואיסבורג, פ"ד מב(1) 221) וההגנה על אינטרס זה כפי שהיא באה לידי ביטוי בסעיף התחולה, אף היא לתכלית ראויה. המסקנה היוצאת היא כי תכליתו של סעיף התחולה הינה תכלית ראויה אולם בכך לא תמה הבחינה ויש לבדוק האם האמצעים להשגתה של תכלית זו הם מידתיים. המידתיות 31. מבחן המידתיות נחלק כידוע לשלושה מבחני משנה. המבחן הראשון בוחן את קיומו של קשר רציונאלי או התאמה בין האמצעי שננקט למטרה המבוקשת. המבחן השני הוא מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה שביסודו מצויה התפיסה כי אל לפגיעתו של החוק בזכות החוקתית להיות מעבר לנדרש להשגתה של התכלית הראויה. מבחן המשנה השלישי בוחן את היחס בין התועלת הצומחת מהשגת התכלית הראויה לבין היקף הפגיעה בזכות החוקתית. מבחן האמצעי המתאים 32. עבודת המטה שהחלה את הכנתו של החוק היתה בראשית שנת 1999. על פי מסמכים שהוצגו בפנינו, כבר אז נמסר בלשון שאינה משתמעת לשתי פנים כי תוקפה של החקיקה יחול על חיילי המילואים שנפצעו ממועד תחילת העבודה עליה ולא אחורנית מכך. בתגובת המדינה נמסר כי האפשרות להחיל את החוק למפרע עלתה אולם נדחתה מפאת שיקולים תקציביים. המדינה התקשתה אומנם להציג אומדן מדויק לגבי עלות החלתו של ההסדר למפרע אולם הציגה לפנינו הערכה מבוססת לפיה מדובר בתקציבי עתק. תשלום חד פעמי רטרואקטיבי לשארי חיילים שנספו נאמד לבדו בסכום של מיליארד ש"ח. נוספים על כך תוספת תקציבית שנתית של 60 מיליון ש"ח לחיילים שנפצעו ותוספת של 55 מיליון ש"ח לטובת שארי החיילים בשנה הראשונה. 33. המערער כפר באמיתותם של נתונים אלו אולם לא הציג אומדן אחר מטעמו. מכל מקום אין מחלוקת על כך שקבלת העתירה תעלה למדינה ממון רב. אין צורך לקבוע במסגרת הליך זה אומדן מדויק של העלות הכספית. בהינתן התקציב המוגבל ובהינתן העלויות המשוערות של החלה רטרואקטיבית של הוראות החוק נראה כי הגבלת תחולתו של החוק אכן השיגה את המטרה – הענקת ההטבות והחלת ההסדר הביטוחי תוך עמידה בתקציב. 34. שקלנו אם יש מקום לחלוקת התקציב שהוקצה למטרת החוק בין כלל חיילי המילואים שנפגעו. לאחר קבלת תשובת המדינה לצו על תנאי השתכנעו שאין לכך מקום. חלוקת התקציב בין כלל חיילי המילואים אינה מגשימה את תכלית החוק ואינה מיטיבה למעשה עם איש שכן הסכום אותו יקבלו החיילים והמשפחות במקרה של חלוקת התקציב בין כולם הוא נמוך ביותר (להערכת המדינה, נכון למועד התגובה, כ-200 ש"ח לחודש). אכן, על פי הנתונים שהובאו לפנינו חלוקת התקציב מחדש בין כלל חיילי המילואים יתכן ותשמור על השוויון הפורמאלי הטהור אולם תחמיץ כליל את תכלית החוק שכן הסכום לו יזכו החיילים ושאריהם הוא נמוך ביותר. גם תכליתו הנוספת של החוק תסוכל במקרה של חלוקת התקציב מחדש - לטענת המדינה, תכלית החוק היתה בין היתר להיטיב עם חיילי מילואים ולהבטיח להם "שקט נפשי" בצאתם לשירות, שקט שיושג באמצעות הידיעה שבמקרה של פציעה הם יהיו מכוסים ביטוחית על ידי המדינה. חלוקת העוגה התקציבית בין כלל חיילי המילואים שנפצעו – ולעניין זה, חלוקתה מלכתחילה או חלוקתה עתה - תביא לסיכולה גם של תכלית זו והשינוי אותו ביקש להוביל חוק הקצבאות לא יתממש. האמצעי שפגיעתו פחותה 35. האם צמצום תחולתו של החוק היה האמצעי דרכו הושגה תכלית החוק תוך הפגיעה הפחותה ביותר בשוויון? עמדנו על כך שהתקציב שהוקצה לשם השגת תכלית החוק היה מוגבל וכי חלוקת התקציב בין כלל חיילי המילואים לא היתה משיגה את תכלית החוק. הצורך בהגבלת תחולתה של ההטבה היה גמור ומנוי עם מי שעסק במלאכה כבר בראשית הדרך. עובדה זו מגובה במסמכים שהובאו לפנינו, ובכלל זה מכתב מראש הממשלה דאז, מר אהוד ברק, המצביעים על כך שעוד בשלביו הגולמיים והראשוניים ביותר של גיבוש ההסדר נאמר לעותר מפורשות כי כל הסדר שיתגבש, יוחל מכאן ולהבא וכי תחולתה של החקיקה תהא מיום תחילת העבודה עליה ואילך בלבד. 36. בקביעת המועד ניתן משקל לאינטרס ההסתמכות והציפייה של מי שהיה ידוע לו בעת פציעתו כי מתגבש הסדר מיטיב שיוחל עליו והקביעה תאמה את המועד בו החל להתגבש ההסדר האמור. לעניין זה נפסק כבר כי: "אין דינה של פגיעה בזכות קנוייה, ובמיוחד זכות יסוד, כדינה של פגיעה בציפייה שאינה מגיעה כדי זכות. כך, לדוגמה, ציפייה לקבל, או להמשיך ולקבל, סובסידיה. הנכונות של בית-המשפט לבטל החלטה בשל פגיעה בשוויון קטנה יותר כאשר ההחלטה אינה פוגעת בזכות אלא בציפייה כזאת. במיוחד כך, כאשר פגיעה כזאת אינה נובעת משיקולים פסולים של מין, לאום, מפלגה וכיוצא באלה, אלא משיקולים של טובת הציבור"(שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5) 577, 611 ; להלן: "עניין שגיא"). יפים הדברים גם לעניינינו. קיים מדרג של זכויות ואינטרסים שלא כולם מוגנים באותו האופן ובאותה המידה. לעותר בעניינינו אין זכות קנויה בהטבות אותן מעניק חוק הקצבאות. העותר אף אינו יכול להצביע על אינטרס הסתמכות. לכל היותר קיימת אצל העותר ציפייה להחלת חוק הקצבאות גם עליו אולם גם ציפייה זו אינה חזקה שכן עוד בשנת 1999 נאמר לו כי הוראות החוק לא תחולנה עליו. 37. באשר לקביעת המועד, התאריך הקבוע בסעיף התחולה אינו מקרי או שרירותי ומייצג את המועד בו החל חוק הקצבאות לקרום עור וגידים, קרי, המועד בו החלו הדיונים על דמותו ובו החל להתגבש. אמנם, בקביעת תאריך תחולה, כמעט תמיד יהא קיים אלמנט כלשהו של שרירותיות שכן מדוע נקבע מועד התחולה ליום 1.1.1999 ולא, למשל, ליום 2.1.1999? עמד על כך השופט זמיר ב-עניין שגיא: "אכן, אין תשובה טובה יותר: המועד צריך לבטא, בתוך מתחם סביר של זמן, איזון של האינטרסים הנוגעים לעניין. מעבר לכך, כל מועד שייקבע, אפילו בתוך מתחם זה, יהיה בהכרח שרירותי במידת-מה" (שם, בעמ' 610). יפים לעניין זה גם דבריו של השופט חשין ב-דנ"א 5916/02 "משמר" חברה לשמירה ביטחון ושירותים בע"מ נ' אליהו חברה לביטוח בע"מ (טרם פורסם, ניתן ביום 18.9.2002): "זה דינם של מועדים, של מישקלות ושל מידות, שבקצה-קצהם גבולותיהם שרירותיים הם. וזה ככל הנראה ויתורו של הצדק (הנחזה) לסדר". נראה אפוא כי למעט מימד זה של שרירותיות שדומה כי הוא מובנה אל כל קביעת מועד, המועד שנקבע בעניינינו לא היה שרירותי. 38. סיכומם של דברים סבורה אני כי הן ההליכה בדרך של צמצום תחולת החוק והן האופן בו צומצמה תחולתו עונים על מבחן המידתיות השני וכי אכן מדובר באמצעי שפגיעתו פחותה. התועלת אל מול הפגיעה 39. השאלה שלפנינו היא שאלה של מדיניות כלכלית וציבורית במסגרתה מעצבים ומגבשים הגורמים המוסמכים לכך רפורמות ושינויים במטרה לתקן מצב דברים קיים וליצור חדש במקומו. מדיניות ציבורית היא מטבע הדברים דינאמית ומשתנה ואף ראוי שתהיה כזו. רשויות המדינה השונות, ובראשן כנסת ישראל, בוחנות כל העת את מצב הדברים הנוהג במכלול תחומי החיים הרלוונטיים לתושבי המדינה ומעת לעת, פועלות להנהגת שינויים, מקום בו הללו נדרשים. שמירה על יכולתן של רשויות המדינה לתקן עיוותים, לשפר את המצריך שיפור ולעצב מדיניות חדשה שתיטיב עם הציבור היא אינטרס ציבורי ראשון במעלה. לו בבואן לקבוע מדיניות ציבורית חדשה המבקשת להיטיב, לשפר או לייעל דבר מה, היו רשויות המדינה כבולות על ידי העבר, היה הדבר מוביל לשיתוק ולחוסר יכולת להנהיג שינויים. כלל המחייב את המדינה להחיל כל שינוי מיטיב אותו היא מבקשת להנהיג גם למפרע, יהווה הלכה למעשה בלם לשינויים שכן עלויותיו של כל שינוי מדיניות מיטיב גדלות משמעותית שעה שהוא מוחל גם למפרע, להבדיל מהפעלתו כשהוא צופה פני עתיד. 40. על התועלת הרבה שבחוק והמטרות אותן הוא מבקש להשיג עמדנו לעיל בהרחבה ולא נחזור. יש לזכור כי חוק הקצבאות לא בא לשלול, לפגוע או לצמצם זכויות, הטבות או מענקים אלא להיטיב ותו לא. לאחר כל אלו דומה בעיני כי התועלת שבחוק עולה באופן משמעותי על הפגיעה אותה הוא מסב ובכך בא על סיפוקו אף המבחן השלישי. השלב השלישי – הסעד החוקתי 41. בזאת תמה הבחינה החוקתית. אף בהנחה של פגיעה בשוויון סעיף התחולה עומד בתנאי פסקת ההגבלה ובכך מתייתר הצורך לדון בשאלת הסעד. אדרש לעניין זה בקצרה, בבחינת למעלה מן הצורך. גם לו היינו מכריעים אחרת וקובעים כי סעיף התחולה אינו עומד בתנאי פיסקת ההגבלה לא ניתן היה לדעתי ליתן לעותר את התרופה אותה ביקש. ביטולו של סעיף 19 לחוק הקצבאות, דבר שאין להקל בו ראש, יעמיס על שכמה של המדינה נטל כספי אדיר ויהיה התערבות שהיא בבחינת יתר על המידה בנסיבות אלו במלאכתו של המחוקק. עמד על כך השופט מצא בציינו: "אף במקום שהסדר חקיקתי פוגע בשוויון מוטל על בית-המשפט לשקול אם התרופה הראויה בנסיבות העניין היא הרחבת היקפו של ההסדר כדי להחילו גם על המופלים לרעה. הרחבת היקפו של הסדר מפלה אמנם מהווה תרופה חוקתית מקובלת לביטול ההפליה שבה לוקה ההסדר, אך הענקתה של תרופה זו אינה פועל יוצא הכרחי מן הקביעה שההסדר מפלה. כדברי השופט ברק: 'השימוש בתרופה זו אינו עניין מכאני. יש לבדוק בכל מקרה אם ההרחבה אפשרית. יש לבחון אם היא פשוטה לביצוע, ואם אין בה התערבות יתרה במירקם החקיקתי. יש להתחשב בהשפעות התקציביות'" (בג"צ 6758/01 ליפשיץ נ' שר הביטחון, פ"ד נט(5) 258, 276). ובהמשך: "קבלת העתירות תביא, אפוא, להטלת מעמסה כספית אדירה על תקציב הביטחון. גם אלמלא הפגם שבו לקתה עצם הנהגתו של ההסדר, כסבור הייתי שלאור הנתונים שפורטו, חיוב המשיבים להרחיב את תחולתו כדרישת העותרים הוא בלתי-סביר" (שם, בעמ' 277). 42. שקלנו, כאמור, אם יש מקום להורות על חלוקת התקציב בין הכל אולם הליכה בנתיב זה לא תגשים את מטרת החוק. אין מקום להורות למדינה להגדיל את התקציב כך שהכל יהנו מההטבה. אילו סברתי שסעיף התחולה אינו עומד בתנאי פסיקת ההגבלה הסעד המחייב שהיה לו מקום הוא ביטולו של החוק כליל, כך שאיש לא יהנה ממנו. לכך אין לטעמי מקום. סוף דבר 43. עניינינו בהחלטה שקדמו לה דיונים, התייעצויות ובסופו של תהליך אף עוגנה בחקיקה ראשית – להעניק הטבה לקבוצה מסוימת מכאן ואילך או כמעט מכאן ואילך. התקציב שהוקדש למטרה זו היה, ככל תקציב, מוגבל. עמדנו לעיל בהרחבה, ולא נחזור, על הענייניות בה נקבע צמצום תחולתו של החוק. עמדנו אף על האינטרסים והשיקולים שנלקחו בחשבון בקביעת המועד – על אינטרס ההסתמכות שעמד לחיילים שנפצעו לאחר המועד הקבוע בחוק ועל היעדרו בקרב אלו שנפצעו קודם לו, ובכלל זה העותר. נזכור אף כי חוק הקצבאות לא בא לשלול, לפגוע או לצמצם זכויות, הטבות או מענקים אלא להיטיב ותו לא ובמובן זה המקרה שלפנינו קל יותר ממקרים בהם משתנה הדין כך שהטבה נשללת או קטנה. 44. העותר הבהיר, וניתן להבין לליבו, כי אינו מעוניין לא בהבעת צער ולא באמפטיה אלא בהתערבותנו בעניין הכספי כך שהוא יקבל מה שמקבל מי שנפגע לאחר ה-1.1.1999. סעד זה לא נוכל להעניק לו. אם תישמע דעתי תידחה העתירה ללא צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט א' גרוניס: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת מ' נאור. ניתן היום, י"א אלול, התשס"ו (4.9.2006) ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04022230_C11.doc עע מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il