בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
2208/02
בפני: כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופט א' ריבלין
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
העותרים: 1.
מהא סלאמה
2. באסם מהדאוי
3. אחמד סלאמה
4. אמיר סלאמה
נגד
המשיב: שר
הפנים
עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים
תאריך הישיבה: כ"ב בניסן
התשס"ב (04.04.2002)
בשם
העותרים: עו"ד דן יקיר; עו"ד שרון אברהם-ויס
בשם המשיב: עו"ד יוכי גנסין
פסק-דין
הנשיא א' ברק:
אזרחית ישראלית ובן זוגה הזר מבקשים כי לבן
הזוג הזר תוענק אזרחות ישראלית. שר הפנים סירב לבקשה. הם מבקשים לעתור כנגד החלטה
זו. לאיזה בית משפט עליהם להביא את עתירתם ועל פי אלו אמות מידה היא תוכרע?
הסמכות
1. העותרת היא אזרחית ישראלית. העותר הוא תושב
האיזור. הם נישאו (ביום 4.4.98) ולהם שני ילדים. הם פנו בבקשה לשר הפנים (המשיב)
כי תוענק לעותר אזרחות ישראלית. הבקשה נדחתה. בעבר נידונו עתירות כנגד סירוב שר
הפנים להעניק אזרחות ישראלית בפני בית המשפט הגבוה לצדק. לאחרונה נתקבל חוק בתי
משפט לענינים מינהליים, התש"ס2000- (להלן - חוק בתי משפט מינהליים). נקבע בו,
בין השאר, כי בית המשפט לענינים מינהליים - הוא בית המשפט המחוזי היושב כבית משפט
לעניינים מינהליים - ידון בעתירות מינהליות הקבועות בתוספת הראשונה. תוספת זו -
כפי ששונתה בצו בתי משפט לענינים מינהליים (שינוי התוספות לחוק), התשס"ב2001-
- קובעת כי לבית המשפט לעניינים מינהליים תהא הסמכות לדון בעניין הבא:
"מינהל
האוכלוסין - החלטה של רשות בענייני אשרות כניסה ורשיונות ישיבה ועבודה, לרבות
ענייני הרחקה, משמורת ושחרור בערובה, לפי חוק הכניסה לישראל,
התשי"ב1952-...".
השאלה שלפנינו הינה האם כנגד החלטת שר הפנים לסרב בקשה
להתאזרחות (על פי חוק האזרחות, התשי"ב1952- (להלן - חוק האזרחות)) - יש לפנות
לבית המשפט לעניינים מינהליים או לבית המשפט הגבוה לצדק? בעניין זה שותפים העותרים
והמשיב לדעה, כי סמכות השיפוט היא בידי בית המשפט הגבוה לצדק. האם הדין עמהם?
2. נקודת המוצא העקרונית הינה, כמובן, כי הסמכות
לדון בעתירות כנגד מי שממלאים "תפקידים ציבוריים על פי דין" נתונה לבית
המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. זוהי סמכות המעוגנת בחוק-יסוד: השפיטה
(סעיף 15(ד)(2)). לאור מקורה העליון, אין דבר חקיקה רגיל - בין אם נחקק לפני
כינונו של חוק היסוד ובין אם הוחק לאחר מכן - יכול לשנות מהוראות חוק היסוד (ראו
ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי,
פ"ד מט(4) 221; בג"ץ 1384/98 אבני נ' ראש הממשלה, פ"ד נב(5)
206). על כן, דבר חקיקה המעניק לבית משפט אחר סמכות בעניינים שבית המשפט הגבוה
לצדק הוסמך לדון בהם בחוק היסוד אינו יכול לשנות את סמכותו של בית המשפט הגבוה
לצדק. פועלו של דבר חקיקה זה הינו, אך זה שהוא יוצר סעד חלופי, מידתי, אשר בית
המשפט העליון מתחשב בו בטרם יפעיל את סמכותו שלו. כך, למשל, חוק בית הדין לעבודה,
התשכ"ט1969-, מעניק סמכות ייחודית לבתי הדין לעבודה בעניינים שונים של יחסי
עבודה (סעיף 24). אין בכוחה של הוראה זו לשלול את סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק
בהפעלת סמכויות שלטוניות הקשורות ליחסי עבודה. עם זאת, קיומו של סעד חלופי גורם
לכך, כי במרבית העניינים הנתונים לסמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק הוא מפנה הצדדים
לבתי הדין לעבודה. רק במקרים חריגים הוא דן באותם עניינים בעצמו (ראו, למשל,
בג"ץ 6163/92 אייזנברג נ' שר הפנים, פ"ד מז(2) 229, 240). הוא
הדין בסמכותו של בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט מינהלי. סמכות זו אינה באה
במקום סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק, אלא כסעד חלופי מידתי לצידה. אמת, סעיף
15(ג) לחוק יסוד: השפיטה קובע, אמנם, כי בית המשפט העליון ישב כבית משפט גבוה לצדק
בעניינים שאינם בסמכותו של בית משפט או בית דין אחר. כן קובע סעיף 16 לחוק יסוד:
השפיטה כי הסמכויות של בתי משפט מחוזיים, שלום ואחרים יהיו לפי חוק. אולם, אין
לדעתי לראות בהוראות אלו כמאפשרות שינוי בחוק רגיל של סמכויות בית המשפט הגבוה
לצדק כפי שאלו נקבעו בסעיף 15(ד) לחוק יסוד: השפיטה. כך או כך, הצדדים שבפנינו לא
טענו בעניין זה ועל כן אין אנו צריכים להכריע בו לגופו. נמצא, כי הבעיה הניצבת
בפנינו הינה זו: האם בעניין שלפנינו - החלטת שר הפנים שלא להעניק אזרחות ישראלית
לבן זוג זר של אזרח ישראלי - ניתן למצוא סעד חלופי בבית המשפט לעניינים מינהליים,
או שבהיעדר סעד חלופי, הדיון יתנהל כבעבר בבית המשפט הגבוה לצדק?
3. לכאורה התשובה היא פשוטה. החלטת שר הפנים
בבקשת בן זוג זר של אזרח ישראלי להתאזרח מכוח נישואין, נעשית על פי הסמכות הנתונה
לשר הפנים בחוק האזרחות (סעיפים 5 ו7-). סמכות זו שונה היא מסמכותו של שר הפנים על
פי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב1952- (להלן - חוק הכניסה). כבר פסקנו כי
"אזרחות לחוד ותושבות קבע לחוד. עניין לנו בשיקולים שונים הנערכים על פי
חוקים שונים" (בג"ץ 4156/01 דימיטרוב נ' משרד הפנים (טרם
פורסם)). מכיוון שבתוספת הראשונה הוסדר עניין השימוש בסמכות שר הפנים לפי חוק
הכניסה ולא לפי חוק האזרחות, הרי שבעניין שלפנינו - שעניינו, כאמור, השימוש של שר
הפנים בסמכות הנתונה לו לפי חוק האזרחות להכיר באזרחותו של בן זוג זר שנישא לאזרח
ישראלי - אין כל הוראה בתוספת הראשונה, וממילא העניין צריך להידון בבית המשפט
הגבוה לצדק, בלא שיש בעניין זה כל סעד חלופי.
4. תשובה זו אינה מתחשבת באופן בו מוסדר הטיפול
בבקשת ההתאזרחות של בן הזוג הזר של אזרח ישראלי. בעבר הוסדר עניין זה על פי אותם
כללים בהם הוסדרו בקשות לרכישת מעמד לישיבת קבע שאינה גוררת אחריה אזרחות ישראלית.
כולן נידונו כבקשות ל"איחוד משפחות". על כולן הוחל הסדר אחיד, אשר נחלק
למספר שלבים. בשלב הראשון (שנמשך עד לתקופה של ששה חודשים) בדק שר הפנים את
כנות הנישואין ואת היעדרה של מניעה ביטחונית או פלילית להעניק זכויות למבקש. בשלב השני
(בו החל "המבחן המדורג") זכה בן הזוג הזר לאשרה ולרישיון לישיבת ביקור
מסוג ב1/, וזאת על פי הוראת תקנה 5(א) לתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד1974-.
שלב זה נמשך עשרים ושבעה חודשים. בסופו עובר המבקש לשלב השלישי. בשלב זה
קונה בן הזוג הזר זכות לקבל אשרה ורשיון לישיבת ארעי מסוג א5/, וזאת על פי הוראות
תקנה 6(ה) לתקנות הכניסה לישראל. שלב זה נמשך שלוש שנים. בתום השלב השלישי -
ועניין לנו בתקופת-מבחן מצטברת של חמש שנים ושלושה חודשים - מוענק לבן הזוג הזר
מעמד של תושב קבע. כלומר, אשרה ורשיון לישיבת קבע מכוח סעיף 2(א)(4) לחוק הכניסה.
עם סיום השלב השלישי - ועם הענקת הזכות לישיבת קבע - החל בן הזוג הזר בהליכים של
התאזרחות (על פי סעיפים 5 ו7- לחוק האזרחות).
5. המאפיין הסדר זה היה כי בן זוג זר של אזרח
ישראלי היה צריך לעבור שני הליכים, הבאים בזה אחר זה: תחילה היה עליו לקיים את כל
השלבים של ההסכם המדורג, אשר בסופם הוכר מעמדו כתושב קבע. הליך זה נשלט על ידי חוק
הכניסה. לאחר מכן היה על בן הזוג הזר להתחיל הליך חדש לרכישת אזרחות ישראלית מכוח
חוק האזרחות.
6. הסדר זה נבחן בפרשת סטמקה (בג"ץ
3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728). נקבע בו - בעקבות פסיקה
עניפה (ראו בג"ץ 2950/96 הנא מוסא נ' שר הפנים (טרם פורסם) בג"ץ
308/97 ראנייה עישה נ' שר הפנים (טרם פורסם)) - כי ההסדר סביר ומידתי ככל
שהוא נוגע לרכישת מעמד של תושב קבוע שאין בצידה בקשה להתאזרחות. כזה הוא המצב
לעניין בן זוג זר הנישא לבן זוג ישראלי שהוא תושב קבע אך אינו אזרח (כגון מרבית
תושביה הערביים של ירושלים). לא כן כאשר ההסדר נוגע לבקשת בן זוג זר לרכישת אזרחות
ישראל מכוח נישואין לאזרח ישראלי. אמת, בן הזוג הזר אינו זכאי
"אוטומטית" לאזרחות ישראלית מכוח נישואיו לאזרח ישראל (ראו בג"ץ
754/83 רנקין נ' שר הפנים, פ"ד לח(4) 113; פרשת סטמקה, בעמ'
765). עניין הוא לשיקול דעתו של שר הפנים. על שיקול דעת זה חלה הוראת סעיף 7 לחוק
האזרחות, לפיה רשאי שר הפנים להעניק אזרחות מכוח נישואין לאזרח ישראלי בלא לעמוד
על מילוי התנאי כי בן הזוג הזר זכאי לשבת בישראל ישיבת קבע. על כן נפסק כי
"אסור הוא לשר הפנים להתנות באורח נוקשה את בחינתה של בקשת ההתאזרחות בסיום
המבחן המדורג ובהקניית מעמד של תושבות קבע כתנאי מוקדם והכרחי" (שם,
עמ' 794). כן נפסק כי על שר הפנים "לקבוע מדיניות - אשר תפורסם - ולפיה יזכה
בן הזוג הזר באזרחות בתום תקופת זמן סבירה שתיקבע, ובהתמלא התנאים המוקדמים
הנדרשים. למותר לומר, כי שומה עליו על שר הפנים לשקול כל בקשת התאזרחות לגופה, על
פי נסיבותיו המיוחדות של העניין ועל פי המדיניות שנקבעה. בהיעדר טעמים מיוחדים
לדבר, אל-לו לשר הפנים לתלות את תחילת הדיון בבקשת ההתאזרחות בחלוף הזמן הנדרש
להקניית מעמד של תושב קבע לבן הזוג הזר" (שם, עמ' 796). עוד נפסק כי
"במסגרת מדיניותו הכללית, רשאי שר הפנים לקבוע פרק זמן מינימלי להיענות
לבקשתו של בן הזוג הזר להתאזרחות, ולמותר לומר כי פרק זמן זה חייב לעמוד במבחן
המידתיות" (שם, שם).
7. בעקבות פרשת סטמקה גובשה (בדצמבר 1999)
מדיניות חדשה לעניין הפעלת שיקול דעתו של שר הפנים בדבר התאזרחות בן זוג של אזרח
ישראלי. על פי מדיניות זו, עם הגשת הבקשה להתאזרחות בן הזוג הזר - ובהנחה שהבקשה
אינה מעוררת חשד לפיקטיביות על פני הדברים ובהיעדר מניעה ביטחונית או פלילית - יזכה
בן הזוג להיתר ישיבה ועבודה בישראל למשך ששה חודשים. היתר זה ניתן על פי תקנות
הכניסה לישראל. בתוך תקופה זו תתקבל, ככלל, החלטה בדבר הבקשה וכניסת בן הזוג להסדר
המדורג לקבלת אזרחות ישראלית. עם אישור הבקשה, יזכה בן הזוג הזר לאשרה ורשיון
לישיבת ארעי בישראל מסוג א5/ לפי תקנות הכניסה לישראל. רשיון זה יינתן לתקופה
כוללת של ארבע שנים. בתום ארבע שנים, תוענק לבן הזוג הזר אזרחות ישראלית (על פי
סעיף 7 לחוק האזרחות), וזאת בתנאי שישב בישראל בפועל במשך שלוש שנים מתוך תקופת
ההסדר המדורג, ומתוך זה לפחות שנתיים ברציפות לפני יום קבלת האזרחות. מנהל מינהל
האוכלוסין, רשאי בנסיבות מיוחדות לקצר כל תקופה שנקבעה על פי מדיניות זו.
8. עולה מהאמור, כי מאז פרשת סטמקה נקבעו
שני הסדרים נפרדים ושונים לעניין הטיפול בבקשתו של בן זוג זר שנישא לאזרח ישראלי.
ההסדר האחד מכוון לרכישת מעמד של תושב קבע. הסדר זה נשלט כל כולו על ידי
חוק הכניסה, ועל ידי סמכויות שר הפנים על-פיו. הסדר זה נמשך חמש שנים ושלושה
חודשים (כפי ההסדר המדורג שקדם לפרשת סטמקה). בסופו של הסדר זה - ובהנחה
שכל תנאיו ימולאו - לא יזכה המבקש לאזרחות ישראלית, אלא לאשרה ורשיון לישיבת קבע
(מכוח סעיף 2(א)(4) לחוק הכניסה). ההסדר השני מכוון לרכישת אזרחות ישראלית
מכוח נישואין. הוא נמשך ארבע שנים וששה חודשים, אלא אם כן מנהל מינהל האוכלוסין קיצר
אותו. הסדר זה נשלט על ידי הוראות חוק האזרחות. עם זאת, שלבי ביניים שבו - לעניין
השהות בישראל עד להחלטה בעניין האזרחות - נשלטים על ידי חוק הכניסה.
9. על רקע זה חוזרת למקומה שאלת הסמכות. ניתן
להציגה באופן הבא: האם שאלת הסמכות נקבעת על פי הבסיס המשפטי המונח ביסוד השלב בו
מצויה הבקשה בפני שר הפנים, או שמא נקבעת שאלת הסמכות על פי הבסיס המשפטי המונח
ביסוד הבקשה כולה. אם התשובה הנכונה היא הראשונה - כלומר, ההתמקדות היא
במקור הסמכות לשהות בן הזוג הזר בישראל - כי אז מרגע הגשת הבקשה ועד לסיום ההסדר
המדורג (החדש) מקור הסמכות הוא בחוק הכניסה. רק בחלוף ארבע שנים וששה חודשים תבוא
ההכרעה על פי חוק האזרחות. על פי גישה זו, עתירות שעניינן השהות בישראל - ושעניינן
הפעלת סמכותו של שר הפנים על פי חוק הכניסה לישראל - תידונה בבית המשפט לעניינים
מינהליים. לעומת זאת, עתירות שעניינן ההכרעה בשאלת האזרחות - ואשר עניינן בהפעלת
סמכותו של שר הפנים על פי חוק האזרחות - תידונה בפני בית המשפט הגבוה לצדק. אם,
לעומת זאת, התשובה הנכונה היא השניה - כלומר, ההתמקדות היא בבסיס המשפטי
המונח ביסוד ההסדר כולו - כי אז מקור הסמכות של שר הפנים הוא בחוק האזרחות, והדיון
בעתירות אלה יהיה כל כולו בבית המשפט הגבוה לצדק. מהו הפתרון הנכון? בעניין זה
שותפים כל הצדדים לעתירה שלפנינו להשקפה כי התשובה הנכונה היא השניה. עומדת על כך
באת כוח המדינה בציינה:
"אם
המדובר בבקשת אזרח ישראלי ובן זוגו על פי סעיף 7 לחוק האזרחות, ובעתירה הנוגעת
לבקשה כאמור, כי אז הסמכות נתונה לבג"ץ, שכן האשרות הזמניות נובעות כל כולן
מתהליך בחינת המעמד בשלבים עד להענקת האזרחות, ואילו אם המדובר בבקשה להענקת מעמד
בישראל מכוח מדיניות שנקבעה על פי חוק הכניסה לישראל... כי אז הסמכות נתונה על פי
הצו המתקן לבית המשפט לעניינים מינהליים".
גישה זו משקפת לדעתי את הגישה הנכונה.
10. אכן, נקודת המבט הראויה אינה זו המפצלת את
ההסדר לשלביו השונים, תוך קביעת סמכות לבית המשפט לעניינים מינהליים ולבית המשפט
הגבוה לצדק, הכל לפי מקור הסמכות הנדונה אותה עת. לדעתי, נקודת המבט הראויה היא זו
המשקיפה על ההסדר כמכלול, והמעגנת אותו בחוק האזרחות. הסמכות לדון בו נתונה,
איפוא, לבית המשפט הגבוה לצדק. ביסוד גישתי זו מונחים השיקולים הבאים: ראשית,
בבקשת ההתאזרחות של בן זוג זר של אזרח ישראלי, נשלטות ההחלטות של שר הפנים על פי
חוק האזרחות. על פיו נקבע הסדר מדורג שהוא מיוחד לרכישת אזרחות ישראלית. הוא הקובע
את תנאיו המיוחדים. הוא הקובע את השיקולים המותרים והאסורים. חוק הכניסה לישראל
מהווה אך צינור פורמלי להגשמת אותה מדיניות. בצדק ציין השופט מ' חשין בפרשת
סטמקה כי "עניין בן זוגו של אזרח... נשלט במישרין בידי הוראות חוק
האזרחות, בעוד אשר עניינו של תושב נשלט בידי מדיניות שמשרד הפנים קובע לעצמו
מעת-לעת" (שם, עמ' 187). אכן, ההסדר המדורג בן ארבעת השנים וששה
חודשים שנקבע לעניין רכישת אזרחות ישראלית מכוח נישואין, יונק את חיותו מחוק
האזרחות ולא מחוק הכניסה. המעברים השונים בחוק ההסדר המדורג עצמו נקבעים על ידי
שיקולים המעוגנים בחוק האזרחות. השימוש בחוק הכניסה לישראל מהווה אך אמצעי להגשמת
מדיניות ההתאזרחות, וזאת בשל היעדר סמכות להסדר ביניים בחוק האזרחות. לא כן עניינו
של ההסדר המדורג אשר נועד, בסופו של התהליך, להעניק לבן הזוג הזר מעמד של תושב
קבע. כאן נקבעו המעברים השונים בתוך ההסדר המדורג על פי שיקולים המעוגנים בחוק
הכניסה. חוק זה מעגן בחובו לא רק את האמצעים להשגת המטרה, אלא גם את המטרה עצמה.
לדעתי, עלינו לפרש את ההוראות של חוק בתי משפט מינהליים בעניין סמכותו של בית
המשפט לעניינים מינהליים, באופן שיגשים את התכלית המונחת ביסוד ההסדר כולו. תכלית
זו - בכל הנוגע לעניין שלפנינו - היתה לקבוע כי בבית המשפט לענינים מינהליים ידונו
אותם עניינים שחוק הכניסה מהווה לגביהם לא רק אמצעי אלא גם מטרה. על כן, במקום שההסדר
כולו נשלט על ידי חוק האזרחות, הרי הגשמת מדיניותו של חוק זה היא המונחת ביסוד
ההסדר, ואין לתת משקל - לעניין סמכויות השיפוט של בתי המשפט - לאמצעים החוקיים
השונים המגשימים את התכלית הסופית. שנית, אין זה פירוש ראוי להוראות חוק
בתי משפט מינהליים, לפיו תהליך ההתאזרחות יפוצל בין בית המשפט לעניינים מינהליים
לבין בית המשפט הגבוה לצדק. מן הראוי הוא - עד כמה שהדבר ניתן - למנוע פיצול זה.
שכן זאת יש לזכור: גם כאשר הבקשה תעסוק במעמדו של המבקש על פי חוק הכניסה - אם
בששת החודשים הראשונים, בהם זוכה המבקש להיתר ישיבה ועבודה בישראל, ואם בארבעת
השנים שלאחריהן, בהם זוכה המבקש לאשרה לרשיון לישיבת ארעי (מסוג א5/) - הרי
השיקולים אותם ישקול שר הפנים הם שיקולים של חוק האזרחות. שיקול דעתו לא יהא מכוון
לשאלה, אם בסוף ההסדר יזכה המבקש למעמד של תושב קבע (במסגרת חוק הכניסה). שיקול דעתו
יהיה מכוון לשאלה, אם בסוף ההסדר יזכה המבקש לאזרחות ישראלית. לבסוף,
התכלית הסובייקטיבית שעמדה ביסוד צו בתי משפט לענינים מינהליים, בקבעו את סמכותו
של בית המשפט לעניינים מינהליים בכל הנוגע לעבירות שעניינן "מינהל
האוכלוסין" (ראו פסקה 1 לעיל), היתה להעניק בשלב זה לבית המשפט לעניינים
מינהליים את סמכות השיפוט באשר לכוחו של שר הפנים, לפי חוק הכניסה לישראל, תוך
השארתה של סמכות השיפוט על כוחו של שר הפנים לפי חוק האזרחות כפי מצבה כיום, מתוך
מגמה להעביר אף סמכות זו בעתיד לידי בית המשפט לעניינים מינהליים. לתכלית סובייקטיבית
זו יש ליתן משקל.
11. ניתן לטעון, כי הפירוש שאני נותן להוראות צו
בתי משפט לענינים מינהליים בדבר סמכותו של בית המשפט המינהלי לעסוק בסוגיית
"מינהל האוכלוסין" (ראו פיסקה 1 לעיל), עשוי לרוקן את החקיקה בעניין זה
מכל תוכן מעשי. על פי טענה זו, כל עותר אשר ירצה כי עניינו ידון בבית המשפט הגבוה
לצדק ינסח את עתירתו באופן שרצונו הוא ברכישת אזרחות ישראלית מכוח נישואין (או מכל
טעם אחר) - ולא רק ברכישת מעמד של תושב קבע - ובכך יבטיח כי עניינו ידון בבית
המשפט הגבוה לצדק ולא בבית המשפט לעניינים מינהליים. אין בידי לקבל טיעון זה, וזאת
משלושה טעמים. ראשית, עם כל החשיבות של השיקול בדבר תוצאות הפירוש,
אין זה השיקול היחיד שיש לקחתו בחשבון. שנית - וזה העיקר - איני סבור כלל
שהוראות הצו בעניין "מינהל האוכלוסין" מתרוקנות מתוכנן. רבים הם המקרים
בהן הבקשה של קרוב שאינו אזרח ישראלי - כגון בן זוג או ילד - הינה ל"איחוד
משפחות" עם בן משפחה שאינו אזרח ישראלי אלא תושב בלבד. כל ההחלטות של שר
הפנים במסגרת בקשות אלה הן על פי חוק הכניסה, והן ידונו מעתה בבית המשפט המינהלי.
זאת ועוד: רבות הן הבקשות של קרובים - או בני זוג לשעבר - לאזרחים ישראליים אשר
אינם מבקשים לקבל את האזרחות הישראלית, שכן יודעים הם כי על פי המדיניות הקיימת זו
לא תינתן להם כלל, וכל בקשתם אינה אלא לאשרה ורשיון לישיבת קבע. אף עניינם של אלה
ידון - אם החלטת שר הפנים לא תספק אותם - בבית המשפט לעניינים מינהליים (ראו
בג"ץ 1497/02 לאורה אלנה גרים בורנאה נ' שר הפנים (טרם פורסם). לבסוף,
פסק דיני זה מוגבל הוא אך לעתירות של בן זוג זר המבקש לקבל אזרחות ישראלית מכוח
נישואין. לעניין בן זוג זה נקבע הסדר מיוחד בחוק האזרחות המאפשר לשר הפנים להעניק
לבן הזוג הזר אזרחות ישראלית אף שאינו זכאי לשבת בישראל ישיבת קבע (סעיף 7). שונה
המצב לגבי בני משפחה אחרים, המבקשים - במסגרת "איחוד משפחות" עם אזרח
ישראלי - להתאזרח (מכוח סעיף 5 לחוק האזרחות). בני משפחה אלה חייבים, כתנאי מוקדם
להגשת בקשת ההתאזרחות, לקיים את התנאי כי הם זכאים לשבת בישראל ישיבת-קבע (סעיף
5(א)(3)). לגבי בני משפחה אלה ממשיך לחול ההסדר שקדם לפרשת סטמקה. הסדר זה
יבוסס על שני שלבים נפרדים: האחד, הנשלט כל כולו על ידי חוק הכניסה, ואשר
מטרתו להעניק - בסוף ההסדר המדורג - זכות לישיבת קבע. האחר, הנשלט כל כולו
על ידי חוק האזרחות, ואשר מטרתו לקבל אזרחות ישראלית. שני שלבים אלה נפרדים הם זה
מזה וכל אחד מהם עומד על רגליו הוא. בשלב הראשון נשקלים אך ורק שיקולים של חוק
הכניסה. בשלב השני נשקלים אך ורק שיקולים של חוק האזרחות. במצב דברים זה, עתירות
הנוגעות לשלב הראשון (ישיבת קבע) תשפטנה בבית המשפט לעניינים מינהליים, ואילו
עתירות הנוגעות לשלב השני (אזרחות) תשפטנה בבית המשפט הגבוה לצדק. נמצא, כי הפירוש
שניתן על ידי אינו מרוקן כלל את הוראות הצו המתקן מתוכנן בכל הנוגע ל"מינהל
האוכלוסין".
12. התוצאה היא, איפוא, כי העתירה שלפנינו הוגשה
כדין בפני בית המשפט הגבוה לצדק. בהיעדר סעד חלופי נדון בה לגופה. נפתח בעובדות
העניין ונעבור לאחר מכן לשיקול דעתו של שר הפנים.
העובדות
13. כפי שראינו העותרת הינה אזרחית ישראלית והיא
נשואה לעותר שהוא תושב האיזור. לעותרים שני ילדים קטינים. בקשתם של בני הזוג כי
לעותר תוענק אזרחות ישראלית נדחתה על ידי המשיב (שר הפנים). ביסוד דחיית הבקשה
מונחים שני סוגים של שיקולים: האחד, הקשור לפעילותו העבריינית של העותר; השני,
הקשור לפעילות של העותר הפוגעת בביטחון. אשר לשיקול הראשון, נתברר כי לעותר עבר
פלילי (הרשעה בשנת 1995 בעבירה של גניבה, החזקת סכין שלא כדין וכניסה לישראל שלא
כחוק; הרשעה בשנת 1999 בעבירה של כניסה לישראל שלא כחוק). כן מצוי בידי המשטרה
מידע מודיעיני המצביע על כך שהעותר עוסק בפלילים בתחום עבירות הרכוש (בין השנים
1997-1999). אשר לשיקולים הביטחוניים, קיים מידע מודיעיני לפיו לעותר קשרים
והתחברויות עם פעילי ג'יהאד איסלאמי פלסטיני צבאיים. לדעת גורמי הביטחון הענקת
אזרחות ישראלית לעותר טומנת בחובה סיכון פוטנציאלי לביטחון המדינה ולשלום הציבור.
בהקשר זה ציינו גורמי הביטחון, כי נסיון העבר מלמד על השימוש שעושים ארגוני הטרור
בסייענים אזרחי ישראל (בעלי תעודות זהות ישראליות). שיקולים אלה - בעלי ההיבט
הפלילי ה"רגיל" והביטחוני - התקבלו על ידי שר הפנים, ומכוחם סורבה בקשת
האזרחות של העותר. האם סירוב זה הוא כדין?
14. כידוע, לשר הפנים מוענק שיקול דעת רחב, אם
להעניק אזרחות ישראלית מכוח נישואין לאזרחית ישראלית (ראו בג"ץ 758/88 קנדל
נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520). אמת, סעיף 7 לחוק האזרחות מקל על בן
הזוג הזר לרכוש אזרחות ישראלית, אך אין בו כדי לשלול מכל וכל את שיקול דעתו של שר
הפנים (ראו בג"ץ 754/83 רנקין נ' שר הפנים, פ"ד לח(4) 113, 116; פרשת
סטמקה 165; בג"ץ 4156/01 דימיטרוב נ' משרד הפנים (טרם פורסם)).
15. במסגרת שיקול דעתו רשאי שר הפנים לשקול שיקולים
הקשורים לעברו הפלילי של המבקש להתאזרח ושיקולים הקשורים לסיכון הנשקף ממנו
לביטחון המדינה (ראו בג"ץ 2455/95 דראגמה נ' משרד הפנים (לא פורסם);
בג"ץ 7202/96 מנסור נ' שר הפנים (לא פורסם); בג"ץ 6540/96 הייב
נ' שר הפנים (לא פורסם); בג"ץ 7226/96 עבאס נ' שר הפנים (לא
פורסם)). במקרה שלפנינו אכן נשקפת סכנה לשלום הציבור ולביטחונו אם יוענק לעותר
מעמד של אזרח ישראלי. שר הפנים רשאי היה להתחשב בשיקול זה, ואין יסוד להתערבותנו.
מטעמים אלה דין העתירה להידחות.
ה
נ ש י א
השופט א' ריבלין:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
השופטת א' פרוקצ'יה:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא א' ברק.
ניתן היום, כ' באלול התשס"ב (28.8.2002).
ה נ ש י א ש ו פ ט ש
ו פ ט ת
_________________
העתק
מתאים למקור 02022080.A05 /דז/
נוסח
זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
רשם
בבית
המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444
בית
המשפט פתוח להערות והצעות:
[email protected]
לבתי
המשפט אתר באינטרנט: www.court.gov.il