אמיצים נ' לקביעת ייעודם של עזבונות

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 21813-10-24 לפני: כבוד השופט יוסף אלרון כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופט יחיאל כשר העותר: ארגון אמיצים נגד המשיבה: הוועדה הציבורית לקביעת ייעודם של עיזבונות לטובת המדינה – משרד המשפטים עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: עו"ד ד"ר גאי כרמי; עו"ד נופר טפליץ; עו"ד ישעיהו כהן בשם המשיבה: עו"ד שי כהן; עו"ד שלי רובינסון פסק-דין השופט ע' גרוסקופף: עניינה של העתירה שלפנינו בהחלטת המשיבה, הוועדה הציבורית לקביעת ייעודם של עיזבונות לטובת המדינה (להלן: הוועדה או ועדת העיזבונות), מיום 17.7.2024, בה התקבלה חלקית בקשת העותרת לקבלת הקצבה מעיזבון המיועד לילדים יתומים (להלן: ההחלטה המקורית או ההחלטה), וכן בהחלטת הוועדה מיום 12.9.2024, בה נדחתה בקשת העותרת לעיון מחדש בהחלטה (להלן: ההחלטה בבקשה לעיון מחדש). ועדת העיזבונות היא גוף שהוקם מכוח החלטה 1498 של הממשלה ה-24 מיום 1.4.1990 (להלן: החלטה 1498), והיא אמונה על קביעת המטרות והגופים שלהם יוקצו עיזבונות לטובת המדינה (ראו סעיפים ב-ד להחלטה 1498). נוהל עבודת הוועדה פורסם ברשומות ביום 4.3.2012 (להלן: הנוהל). הנוהל מבחין בין שלושה סוגי עיזבונות: א. עיזבון בלתי מיועד – עיזבון אשר המצווה לא קבע את תחום ייעודו; ב. עיזבון מיועד כללי – עיזבון שיועד לתחום כללי, כגון צדקה, חינוך או בריאות; ג. עיזבון מיועד ייחודי – עיזבון שהמצווה קבע לו ייעוד מוגדר היכול להתממש רק למטרה מיוחדת או בקרב מספר מוסדות מצומצם (סעיף 2 לנוהל). כאשר מדובר בעיזבון מיועד, כללי או ייחודי, על הוועדה להקצות הקצבה מהעיזבון אך ורק למטרה לה הוא יועד (שם, בסעיף 11.2). לפי הנוהל, על הוועדה לפרסם מדי שנה הודעה לציבור באשר לאפשרות להגיש בקשות להקצבה לפי תחומי העיזבונות השונים. לאחר שתוגש בקשה על ידי מוסד המעוניין בהקצבה, היא תועבר לוועדת התמיכות של המשרד הממונה על התחום שבו מתבקשת ההקצבה (להלן: המשרד הממונה) לשם קבלת המלצה מנומקת (שם, בסעיפים 15.3 ו-16.6(א)). בהמשך לכך, תוקם ועדת משנה אשר תדון בבקשה (להלן: ועדת המשנה), תבחן את המלצת המשרד הממונה ותמליץ לוועדה כיצד לפעול ביחס לבקשה (שם, בסעיף 17.5(ד)). הוועדה תדון בהמלצת ועדת המשנה, ובסופו של ההליך היא רשאית לדחות או לאשר את הבקשה, באופן מלא, חלקי או תוך הצבת תנאים לאישורה (שם, בסעיף 17.6). לאחר אישור ההקצבה, אחראי המשרד הממונה לפקח עליה ולהבטיח כי המוסד הנתמך פועל בהתאם לתנאי ההקצבה (שם, בסעיף 24). ביום 14.11.2023 פרסמה הוועדה קול קורא והנחיות להגשת בקשות עבור שנת 2024, במסגרתו צוין כי "בכוונת הוועדה ליתן עדיפות לבקשות לפרויקטים שיש בהם לסייע ליישובי הדרום והצפון שנפגעו במלחמת חרבות ברזל". אחד מהעיזבונות שנכללו ברשימת העיזבונות בקול קורא זה הוא עיזבון מספר 66117260, שהוא עיזבון בעל ייעוד ייחודי ל-"ילדים יתומים" (להלן: עיזבון 66117260 או העיזבון). החלטות הוועדה בעניין חלוקת עיזבון 66117260 בשנת 2024 הן העומדות במוקד עתירה זו. לפי הקול הקורא, סכום עיזבון 66117260 לשנת 2024 הוא 7,440,507 ש"ח (וזאת לאחר שחלקו הוקצה במסגרת קול קורא שפרסמה הוועדה לשנת 2023). יצוין כבר עתה כי הוגשו לוועדה 62 בקשות לקבלת תמיכה מכספי העיזבון, מהן 59 שנמצאו תקינות טכנית. סכומן הכולל של הבקשות ביחס לעיזבון 66117260 עמד על 34,670,842 ש"ח. בסופו של ההליך, נענתה הוועדה בחיוב ל-34 בקשות, בסך כולל של 3,670,000 ש"ח. יתרת עיזבון 66117260 לאחר הקצבות אלה, תיכלל ברשימת העיזבונות מהם יחולקו תמיכות בשנת 2025. העותרת, ארגון אמיצים (להלן: הארגון), היא עמותה רשומה העוסקת בקידום זכויות של אלמנות ואלמנים צעירים, שלהם ילדים יתומים מתחת לגיל 18 (להלן: משפחות הארגון). במסגרת פעילותו, מפעיל הארגון פרויקט סיוע למשפחות הארגון הכולל הקמה והכשרה של מערך מתנדבים לביקורן; פיתוח והפצת ערכות משחקי קופסא וקלפים למשפחות הארגון, שנועדו לסייע להן בקיום שיח רגשי; וכן עריכת אירוע מרכזי למשפחות הארגון בסמיכות לחג החנוכה (להלן: הפרויקט). עלות הפרויקט הכוללת מוערכת על ידי הארגון בסך 1,201,100 ש"ח. לשם מימון הפרויקט, הארגון הגיש ביום 31.12.2023 בקשה לקבלת הקצבה מעיזבון 66117260 על סך 600,550 ש"ח (חצי מעלות הפרויקט. להלן: הבקשה או בקשה ההקצבה). הבקשה הועברה לוועדת התמיכות במשרד הרווחה, וזו העבירה את המלצתה ביום 11.3.2024 לפיה יש להקצות לארגון 200,000 ש"ח מכספי עיזבון 66117260 "עבור כח אדם ותכנית העצמה למשפחות שחוו אובדן בדגש על בניית רשת מתנדבים" (להלן: המלצת משרד הרווחה). לאחר שנבחנה המלצת משרד הרווחה, החליטה הוועדה ביום 17.7.2024 על מתן תמיכה לארגון באופן הבא: הקצבה של 100,000 ש"ח, אך זאת בכפוף למימון תואם (בלעז: "matching") מצד הארגון ובתנאי שתוצג רשימת יתומים שייהנו מהתמיכה אשר מוכרים על ידי רשויות הרווחה (להלן: ההחלטה). הוסבר כי הוועדה החליטה כי בחלוקת עיזבון 66117260 בשנת 2024 תעניק תמיכה רק לילדים יתומים המוכרים על ידי רשויות הרווחה (וזאת ביחס לכלל הבקשות שאישרה בשנת 2024), שכן "היות ילד יתום אינו מחייב בהכרח מתן תמיכה של ועדת העיזבונות במיוחד נוכח העיזבון הצר יחסית מול היקף הבקשות". כן הוסבר כי הוועדה החליטה לתעדף בחלוקת עיזבון 66117260 מוסדות המפוקחים על ידי רשויות הרווחה, כגון בתי ילדים, פנימיות וכפרי נוער, וכן פרויקטים של תושבים המתגוררים בצפון ובדרום הארץ. משנמצא כי הארגון אינו נמנה על קבוצות אלו, הוחלט לקבל חלקית את בקשת ההקצבה מהעיזבון, כאמור. שיקולים נוספים שפורטו בהחלטה הם היעדר פירוט בבקשת ההקצבה ביחס ליתומים שייהנו מהפרויקט – מבחינת סוג אוכלוסייה, מיקום גיאוגרפי, קשר עם הארגון, וכיוצא בכך – וכן העובדה כי הפרויקט "נמצא עדיין בחיתוליו". ביום 29.7.2024 הגיש הארגון בקשה לעיון מחדש בהחלטה, אשר נדחתה ביום 12.9.2024. לאחר שהוועדה חזרה על החלטתה הקודמת (מילה במילה), הוועדה הוסיפה כי ההחלטה הקודמת התקבלה לאחר שבוצע הליך מקיף של הפעלת שיקול דעת, וכי היא לא מצאה מקום לשנות ממנה. מכאן העתירה שלפנינו. טענות הצדדים בעתירה מבקש הארגון מספר סעדים: ביטול ההחלטה בבקשה לעיון מחדש, ביטול ההבחנה העומדת בבסיס ההחלטה בין יתומים המוכרים על ידי רשויות הרווחה לבין אלו שאינם, והצהרה לפיה על הוועדה להעניק לארגון תמיכה לפי בקשתו – בסך של 600,500 ש"ח – ולמצער, להעניק תמיכה לפי המלצת משרד הרווחה – בסך של 200,000 ש"ח. עוד עתר הארגון לסעד הצהרתי לפיו המשרד הממונה הרלוונטי לכספי עיזבון 66117260 הוא משרד החינוך או המשפטים, ולא משרד הרווחה, וכן ביקש להורות לוועדה לאפשר לארגון לעיין בהחלטותיה וברשימת התמיכות הנוגעות לעניין. הארגון טוען כי עתירתו עוסקת בעניין עקרוני – ההבחנה בין יתום המוגדר עני ליתום שאינו מוגדר ככזה (להלן: יתומים נתמכים ו-יתומים שאינם נתמכים, בהתאמה). לטענת הארגון, גם יתומים שאינם נתמכים סובלים מקשיים הדורשים תקצוב ותמיכה, כך שההבחנה שנעשתה היא מפלה ואף בלתי מידתית ובלתי סבירה באורח קיצוני. עוד נטען שההחלטה בבקשה לעיון מחדש אינה אלא העתק של ההחלטה המקורית, מה שהופך אותה לשרירותית; כי הוועדה לא אספה תשתית ראייתית מספקת; לא התייעצה עם הגורמים המושפעים מן ההחלטה; ולא בחנה את כל הטענות שהועלו בפניה. לבסוף, נטען כי הוועדה חרגה מסמכותה, בראי דיני הנאמנות, שכן פעולות הוועדה חוטאות לייעוד עיזבון 66117260 עליו ציווה מוריש העיזבון, אשר ייעד את העיזבון ל-"ילדים יתומים" בכלל ולא ליתומים נתמכים בלבד. בפתח התגובה המקדמית של הוועדה לעתירה, שהוגשה ביום 6.12.2024, היא עדכנה כי בעקבות העתירה הוועדה בחנה בשלישית את בקשת ההקצבה וביום 1.12.2024, אך החליטה שלא לשנות מהחלטותיה הקודמות (להלן: ההחלטה החדשה). במסגרת ההחלטה החדשה, הוסבר כי בקשת ההקצבה היא כוללנית ואינה מפורטת דיה באשר להקמת מערך המתנדבים ועלויותיו, וכי היא לא נכללת באחד מהקריטריונים שתועדפו על ידי הוועדה ביחס לחלוקת עיזבון 66117260 בשנת 2024. אשר להמלצת משרד הרווחה, נכתב כי יש לוועדה שיקול דעת איזה משקל ליתן להמלצות, וכי המלצת המשרד הממונה ביחס לארגון לא פירטה את היכרותו עם הארגון או סיפקה הנמקות לכמות התמיכה המומלצת. עוד צוין כי התברר שגורמי המקצוע במשרד הרווחה לא ידעו כי היה עליהם לנמק את המלצתם – ומעתה ואילך ינהגו כך. לגופה של העתירה, הוועדה טוענת כי היא אינה עקרונית כלל ועיקר, כפי שמנסה הארגון לאפיינה, אלא נסובה כל כולה על החלטה פרטנית הנוגעת לעיזבון מסוים בשנה מסוימת, ותו לא. עוד נטען כי ההחלטות שהוועדה קיבלה ניתנו בגדרי סמכותה ובמסגרת שיקול הדעת המסור לה. לשיטת הוועדה, תיעדוף אוכלוסיות מסוימות, כיתומים נתמכים, נובע משיקולים שהוועדה רשאית להתחשב בהם לפי הנוהל. אשר לטענת האפליה, נטען כי בשל היקף הבקשות אל מול היקף העיזבון העומד לחלוקה אין מנוס מהתווית אמות מידה בחלוקת כספי העיזבון על ידי הוועדה. בהמשך לכך, סבורה הוועדה כי בהכרה של רשויות הרווחה ביתום כזכאי לסיוע יש כדי ללמד על צורך מוגבר בהקצבה מכספי עיזבונות, כך שהבחנה בינו לבין יתום שאינו נתמך היא מוצדקת ומותרת. זאת, בפרט כאשר לא מדובר בקריטריון נרחב המוחל באופן גורף על כל הליך חלוקת העיזבונות, אלא בתיעדוף שהוחל באופן מוגבל ומגודר ביחס להקצאת כספים מעיזבון מסוים (עיזבון 66117260) בשנה אחת (2024). בהקשר זה נטען כי קביעת אמות מידה לחלוקת כספי העיזבון אינה מהווה חריגה מרצון המצווה. ביום 8.1.2025, הגיש הארגון תשובה לתגובה המקדמית, בה נטען כי ההחלטה החדשה של הוועדה אינה מספקת מענה לסטיית הוועדה מהמלצת משרד הרווחה ולהשגות שהעלה הארגון בדבר ההבחנה בין יתומים נתמכים לאלו שאינם. כן הוסיף הארגון כי נותרו בעיזבון כספים לחלוקה בשנת 2025, כך שלא הייתה מניעה להעניק לארגון את מלוא ההקצבה שביקש, ולמצער את זו עליה המליץ משרד הרווחה. לבסוף, ביקש הארגון להורות על קביעת דיון דחוף בעתירה. דיון והכרעה לאחר שעיינו בטענות הצדדים, אנו סבורים כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבותנו בהחלטות הוועדה. נהוג לחלק את הביקורת השיפוטית על החלטות מנהליות לשלושה מישורים: הסמכות; ההליך; ושיקול הדעת (ראו, מיני רבים: בג"ץ 1639/23 עיריית נצרת נ' משרד הרווחה והביטחון החברתי, פסקה 33 (30.5.2023); בג"ץ 480/23 אלומיי אגירה שאובה (2014) בע"מ נ' יושב ראש רשות החשמל, פסקה 30 (25.12.2024)). הלכה למעשה, החלק הארי של טענות הארגון כלפי הוועדה נוגע למישור שיקול הדעת, כאשר נטען שההחלטה שקיבלה הוועדה היא מפלה, בלתי מידתית ובלתי סבירה באורח קיצוני. לצד זאת, נטען גם כי הוועדה חרגה מרצון המצווה – ולכן, לכאורה, חרגה מסמכותה (מישור הסמכות); וכי הוועדה לא נימקה את החלטותיה ולא נתנה אותן על בסיס תשתית עובדתית מספקת (מישור ההליך). אפתח במישור שיקול הדעת. כידוע, כאשר בית משפט זה מפעיל ביקורת שיפוטית על החלטה של גוף ציבורי, כגון ועדת העיזבונות, הוא אינו מחליף את שיקול דעתו בשיקול הדעת של הגוף שקיבל את ההחלטה (ראו בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש-הממשלה, מר אריאל שרון, פ"ד נז(6) 817, 838-837 (2003); בג"ץ 2576/22 שטוי נ' המשרד לביטחון פנים משטרת ישראל, פסקה 9 (26.2.2024)). חלף זאת, יש לבחון אם נפל פגם בשיקול הדעת במתן ההחלטה, כך שהיא מפלה, בלתי סבירה באופן קיצוני וכיוצא בכך. סבורני כי לא עלה בידי הארגון להוכיח זאת ביחס להחלטות הוועדה ביחס לחלוקת עיזבון 66117260 בשנת 2024. ראשית, יובהר כי שמיכת העיזבון קצרה: רבים היו המעוניינים בקבלת תמיכה ממנו, ואין הַקֹּמֶץ משׂבִּיעַ אֶת הָאֲרִי. על כן, מן ההכרח שהוועדה תיקבע אמות מידה ושיקולים מסוימים לחלוקת כספי העיזבון. תיעדוף לפי אמות מידה שכאלו הוא סביר, כשלעצמו, ועל אחת כמה וכמה כאשר עסקינן בתיעדוף ביחס למתן הקצבות מעיזבון מסוים בשנה מסוימת (למעשה, אף ראוי כי גוף מנהלי יקבע אמות מידה שוויוניות להכרעה בין בקשות סותרות. ראו, ככלל: בג"ץ 4725/07 מרכז משען בע"מ נ' שר הפנים, פסקה 12 (7.8.2008); בג"ץ 5309/18 התאחדות המלונות בישראל נ' משרד הפנים, פסקה 4 (6.1.2021); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ה 3720-3719 (2020)). התנהלות זו אף מוסדרת בהוראות המתוות את פעילות הוועדה: החלטה 1498 מורה כי "הוועדה תקבע לעצמה אמות מידה שעל-פיהן תקצה את כספי העזבונות" (סעיף ה להחלטה 1498), והנוהל מתיר לוועדה להתחשב ב-"אוכלוסיות מיוחדות" (סעיף (4)18.3 לנוהל)). אגב כך, ראוי לציין כי מאותן הסיבות גם ההחלטה להותיר חלק מכספי העיזבון לחלוקה בשנת 2025 נטועה עמוק במתחם שיקול הדעת המסור לוועדה. כן שוכנענו כי לא נפל פגם בקריטריון שבחרה הוועדה: הכרת רשויות הרווחה ביתומים אכן מהווה אינדיקציה רלוונטית למצבם הכלכלי והחברתי. ודוק, אין בדברים אלו כדי להכחיש את הקשיים הפוקדים יתומים שאינם נתמכים או את חשיבות פעילותו הברוכה של הארגון. כל שנאמר הוא שכאשר עסקינן בחלוקת הקצבות מעיזבון מוגבל לתקופת זמן מוגדרת, כבענייננו, ההבחנה בין יתומים נתמכים לבין יתומים שאינם נתמכים אינה אפליה אלא דווקא התחשבות בשוני רלוונטי (ויוער כי ממילא הדבר אינו בגדר מדיניות כללית וקבועה של הוועדה, אשר הקצתה בעבר סכומים לטובת סיוע ליתומים מבלי להגביל את ההקצאה ליתומים נתמכים בלבד. ראו סעיפים 37-36 לתגובה המקדמית מטעם הוועדה). אשר לסמכות הוועדה, טענת הארגון היא, כזכור, כי בתיעדוף יתומים המוכרים על ידי רשויות הרווחה הוועדה חרגה מרצון המצווה. בטענה זו אין ממש. המצווה ייעד את עיזבונו לטובת "ילדים יתומים" – ואין כל ספק כי אוכלוסיית היתומים הנתמכים נכללת בייעוד זה. עינינו הרואות: אמות המידה שקבעה הוועדה והשיקולים שהיא שקלה אינם מהווים חריגה מרצון המצווה, אלא אך התוויות דרך להכריע בין בקשות שונות הנכללות בייעוד שנקבע לעיזבון. אף לא מצאנו עילה להתערב בהחלטות הוועדה בשל ההליך שבגינו הן התקבלו. עיון בהחלטה בבקשה לעיון מחדש אומנם מעלה כי יש בה חזרה על הנימוקים שהובאו בהחלטה המקורית, אך בסופה התווספה התייחסות לבקשה לעיון מחדש, ובה ציינה הוועדה כי ההחלטה המקורית ניתנה לאחר הליך סדור של שיקול דעת, וכי לא נמצא מקום לשנותה לאור הבקשה לעיון מחדש. מסקנה זו של הוועדה התבססה על העילות הקבועות בנוהל לקבלת בקשה לעיון מחדש – קיומה של טעות מהותית או הצגת עובדות חדשות בפני הוועדה (שם, סעיף 21.1(א)). הפסיקה כבר עמדה על כך שבנסיבות מסוימות יספיק אף נימוק קצר בהיקפו כדי לעמוד בחובת ההנמקה המוטלת על הרשות המנהלית, המשתנה לפי נסיבות העניין – וכך הוא בוודאי המצב כשמדובר בהחלטה בבקשה לעיון נוסף (ראו: בג"ץ 6213/14 ארגמן נ' משטרת ישראל, פסקה 14 (1.12.2016); רע"פ 1737/23 מלינק נ' עיריית חולון, פסקה 20 (9.5.2023)). טענה הליכית מרכזית נוספת של הארגון נוגעת להיעדר תשתית עובדתית. טענה זו מוקשית ביותר, בהינתן שהארגון הגיש לוועדה בקשה לעיון מחדש, שכללה נתונים עובדתיים רבים, אשר לטענת הארגון מבססים את עמדתו, וזו נידונה על ידי הוועדה ונדחתה. לפיכך, אין בטענת התשתית העובדתית כדי להצדיק התערבות בהחלטות הוועדה. בטרם סיום, נציין כי לא מצאנו לנכון להידרש לסעדים הנוספים שביקש הארגון – היתר לעיין בהחלטות הוועדה וסעד הצהרתי לפיו המשרד הממונה הרלוונטי לכספי העיזבון בענייננו יהיה משרד החינוך או המשפטים, ולא משרד הרווחה. אשר לעיון בהחלטות הוועדה, מתגובת הוועדה עולה כי המידע שביקש הארגון לעיין בו הוא פומבי. ואשר לסעד שעניינו במשרד הממונה על ההקצבה – סעד זה ננקב ללא כל פירוט, מבלי להבהיר את הטעמים המשפטיים מאחוריו, וממילא לא מצאנו עילה לביסוסו. סוף דבר: דין העתירה להידחות בשל היעדר עילה להתערבותנו. בנסיבות העניין, ונוכח פעילותו המבורכת של הארגון – אין צו להוצאות. ניתן היום, ו' אדר תשפ"ה (06 מרץ 2025). יוסף אלרון שופט עופר גרוסקופף שופט יחיאל כשר שופט