קלר ואח' נ' האוצר ואח'

7 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 21748-06-25 לפני: כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג כבוד השופטת דפנה ברק-ארז כבוד השופט יחיאל כשר העותרים: 1. אביעד קלר 2. פורום קהלת למדיניות (ע"ר) נגד המשיבים: 1. שר האוצר – בצלאל סמוטריץ' 2. משרד האוצר 3. הסתדרות המורים בישראל עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרים: עו"ד דוד פטר בשם המשיבים 2-1: עו"ד ענבר בלש בשם המשיבה 3: עו"ד ברק כלב; עו"ד יואב הראבן פסק-דין המשנה לנשיא נעם סולברג: בעתירה שלפנינו, מבקשים העותרים לתקוף הסכם קיבוצי שנחתם ביום 31.1.2023 (מספרו 125/2023), בין ממשלת ישראל לבין המשיבה 3, הסתדרות המורים בישראל. בהסכם נקבע, בין היתר, כי המדינה תנכה משכרו של כל עובד הוראה שאינו חבר בהסתדרות המורים (או בארגון עובדים אחר) דמי טיפול מקצועי-ארגוני, בסך של 73% מסכום דמי החבר להסתדרות המורים. העותרים ביקשו כי נוציא מלפנינו צו על-תנאי, המורה למשיבים 2-1 (להלן: משיבי המדינה) להתייצב וליתן טעם "מדוע שלא יצהיר בית המשפט על אי חוקיות גביית דמי טיפול מעובדי הוראה שאינם חברי הסתדרות המורים ואינם חברים בארגון עובדים אחר מכוח ההסכם הקיבוצי"; "מדוע שלא יצהיר בית המשפט על בטלות ההסכם הקיבוצי"; "מדוע שלא יורה בית המשפט כי חלה עליהם החובה להשתחרר מההסכם הקיבוצי"; ו"מדוע שלא יורה בית המשפט על השבת כלל הכספים שנגבו מכוח ההסכם הקיבוצי". בעתירה נטען, בעיקרו של דבר, כי הטעמים העומדים בבסיס המנגנון המאפשר ניכוי דמי טיפול מעובדים שאינם חברים בארגון עובדים, לפי סעיף 25(א)(3ב) לחוק הגנת השכר, התשי"ח-1958 (להלן: חוק הגנת השכר) – אינם מתקיימים לגבי ההסכם הקיבוצי מושא העתירה. עוד נטען, כי "מדובר בהתקשרות בלתי חוקית מצד ממשלת ישראל", שכן "אין כל הוראה חוקית אשר מכוחה קמה להסתדרות המורים ההסמכה לבצע פגיעה קניינית בעובדי ההוראה שאינם חברי ההסתדרות או ארגון אחר". כמו כן נטען, כי הפגיעה בזכות הקניין של העובדים הבלתי מאוגדים, מבלי שניצב מנגד כל שיקול אחר, מלמדת כי "ההחלטה המנהלית להתקשר בהסכם לא עומדת בתנאי פסקת ההגבלה ומבחני המידתיות של המשפט המנהלי", ואף עולה כדי חוסר סבירות קיצוני; כי ההסכם סותר את תקנת הציבור, מה שמחייב את המדינה "לבצע 'השתחררות' מההסכם"; כי נפלו פגמים בהליך שקדם לכריתת ההסכם; וכי ההסתדרות הפרה את החיוב שנטלה על עצמה במסגרת ההסכם – לפרסם את "סל השירותים" שלהם זכאי עובד הוראה שאינו חבר הסתדרות המורים – ומשכך, המדינה כמעסיקה אינה רשאית לגבות את דמי הטיפול. בהחלטה מיום 10.6.2025, הוריתי למשיבים להגיש "תגובה מקדמית תמציתית לעניין טענות סף בלבד, בדגש על השאלה אם קיים בענייננו סעד חלופי". בתגובה שהוגשה מטעם משיבי המדינה, נטען כי אכן, יש לדחות את העתירה מחמת קיומו של סעד חלופי בבית הדין לעבודה. בתוך כך נטען, כי העתירה באה בגדרי סעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק בית הדין לעבודה), שכן מדובר בתביעה בין עובד למעסיקו, שעילתה ביחסי עבודה; מה גם, ש"הסוגיות המועלות בעתירה מצויות בלב מומחיותם של בתי הדין לעבודה". כן נטען, כי אף אם עולות בעתירה טענות "המבקשות להשיג על מעשה מינהלי או חוקתי", אין בכך כדי ללמד כי לא עומד לעותרים סעד חלופי, שכן כבר נפסק כי ניתן להעלות טענות אלה גם במסגרת 'תקיפה עקיפה', אגב הדיון בתביעה המתבררת בבית הדין לעבודה. עוד טענו משיבי המדינה, כי לפי סעיף 26א(א) לחוק הגנת השכר, לבית הדין לעבודה סמכות יִחוּדית לדון בהליך אזרחי בשל הפרת הוראות חוק זה, מה שמלמד על כך שפרשנות סעיף 25(א)(3ב) לחוק הגנת השכר נמצאת בתחום מומחיותו של בית הדין לעבודה; וכי אין מקום לקבל את ניסיון העותרים לשוות לעתירה נופך מינהלי, שכן בחתימתה על הסכמים קיבוציים, המדינה "פועלת בכובעה כמעסיק ולא בכובעה הרגולטורי כרשות מנהלית". הסתדרות המורים סבורה אף היא כי דין העתירה להידחות. לגוף הדברים, טוענת ההסתדרות, כי ניכוי דמי הטיפול עליו מלינים העותרים עומד בכלל הדרישות שמציב חוק הגנת השכר, ועל כן, אין כל עילה להתערבות בהסכם. כמו כן נטען, כי יש לדחות את העתירה אף מחמת קיומו של סעד חלופי. כך, לפי סעיף 24(א)(4) לחוק בית הדין לעבודה, לבית הדין סמכות יִחוּדית לדון ב"תובענות שבין עובד לארגון עובדים הקשורות בחברות או בתחום פעילותו של הארגון בעניני עבודה". על כן, ובהינתן שבית משפט זה נדרש לא מכבר לפרשנות הסעיף, ומצא כי הסמכות לדון בתביעות עובד שאינו חבר ארגון עובדים, בעניין דמי טיפול, מסורה לבית הדין לעבודה (ע"א 4023/19 וייטמן נ' הסתדרות העובדים הכללית החדשה (13.7.2020) (להלן: עניין וייטמן)) – ברי כי עומד לעותרים סעד חלופי. מה גם, שאף אם "הטענות המועלות במסגרת העתירה מוצגות כטענות 'בג"ציות', כביכול, למעשה הן נמצאות כל כולן במישור העמוק של משפט העבודה הקיבוצי". כמו כן נטען, כי העותר 2, פורום קהלת, "היה מעורב בשנים האחרונות בשני הליכים (בקשות לאישור תובענות ייצוגיות) שעסקו בין היתר בעילה דומה לענייננו: ניכוי דמי טיפול מעובדים לטובת הסתדרות העובדים הכללית החדשה". בשני המקרים הוגש ערעור, שנדחה על-ידי בית משפט זה, תוך שנקבעו בהם קביעות במישור הסמכות, שהן רלבנטיות לענייננו (עניין וייטמן; עע"מ 2236/22 פשס נ' הסתדרות העובדים הכללית החדשה (16.1.2023) (להלן: עניין פשס)). הנפקות לדנן, היא כי באותם הליכים יוצגו המבקשים על-ידי המחלקה המשפטית של העותר 2, אולם זכרם של הליכים רלבנטיים אלה – נפקד מן העתירה. נטען אפוא, כי דין העתירה להידחות על הסף, מחמת אי-ניקיון כפיים, והפרת החובה החלה על העותרים "ליידע את בית המשפט הנכבד לגבי כל העובדות הרלוונטיות לעתירה, המצויות בידיעתו או בהישג ידו". בתשובתם לתגובות, טענו העותרים, כי תנאי סעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה, שעליו ביקשו משיבי המדינה להסתמך בטענתם לקיומו של סעד חלופי – אינם מתקיימים בענייננו, שכן התביעה אינה בין עובד למעסיק, ועילתה אינה ביחסי עבודה. משכך, אין בענייננו סעד חלופי; ואף אם היה, הרי שנסיבות העניין מצדיקות לדון בעתירה בבית משפט זה. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בעתירה, על נספחיה, בתגובות שהוגשו לה, ובתשובת העותרים לתגובות, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה – להידחות על הסף. אבהיר טעמַי לכך. סעד חלופי אמנם, העותרים העלו במסגרת העתירה טענות שונות במישור המינהלי-ציבורי. ברם, מובן כי אין די בכך שעותר מעלה טענות מתחום המשפט הציבורי, כדי להביא לקביעה כי על העתירה להתברר בבית משפט זה, חלף בירורה בבית הדין לעבודה; קבלה של עמדה זו, היתה מביאה לקריסתה של דוקטרינת הסעד החלופי בהקשר זה, כמו גם בתחומים נוספים. השאלה שעלינו לשאול, היא מהי העילה העומדת בליבת העתירה, ובפרט, האם הטענות המופנות כלפי ההחלטה המינהלית נלוות לשאלה מתחום יחסי העבודה, כך שעליהן להתברר בבית הדין לעבודה במסגרת 'תקיפה עקיפה', או שמא ההפך הוא הנכון (ראו למשל: בג"ץ 4737/14 הסתדרות העובדים הלאומית נ' שר הכלכלה, פסקאות 16-11 והאסמכתאות שם (5.11.2014) (להלן: עניין הסתדרות העובדים הלאומית); בג"ץ 9369/16 אה"ל ארגון המתמחים לרפואה נ' שר העבודה והרווחה, פסקאות 11-10 (5.1.2017) (להלן: עניין אה"ל)). העתירה דנן מבקשת לתקוף, בראש ובראשונה, את גביית דמי הטיפול מכוחו של ההסכם הקיבוצי, בהתאם לתנאי סעיף 25(א)(3ב) לחוק הגנת השכר. זאת ועוד, תכליתן הברורה של הטענות המופנות כלפי משיבי המדינה, היא להביא לבטלות ההסכם הקיבוצי, לשם ביטול הגביה האמורה; מה גם, שלצד טענות אלה, העתירה מפנה טענות רבות גם כלפי הסתדרות המורים, כמתואר לעיל. ברי אפוא, כי הטענות המינהליות המועלות בעתירה, נלוות לסוגיה הניצבת בליבתה, שהיא סוגיה מתחום יחסי העבודה. אפילו הייתי מקבל את טענות העותרים באשר לאי-תחולתו של סעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה בנסיבות העניין – ולמען הסר ספק, איני מביע עמדה בנושא – בכך לא סגי. בתשובתם לתגובות המשיבים, העותרים כלל לא הגיבו לטענת הסתדרות המורים, שלפיה לבית הדין לעבודה סמכות יִחוּדית בענייננו, מכוח סעיף 24(א)(4) לחוק בית הדין לעבודה. מחדל זה מונח לפִתחם, ולא מן הנמנע כי די בכך כדי לדחות את עתירתם. אף לגוף הדברים, נראה כי תנאי סעיף 24(א)(4) הנ"ל – אכן מתקיימים. כך, סעיף זה קובע, כאמור, כי לבית הדין לעבודה נתונה הסמכות לדון ב"תובענות שבין עובד לארגון עובדים הקשורות בחברות או בתחום פעילותו של הארגון בעניני עבודה". בענייננו, העותר 1 הוא עובד הוראה. הגם שאינו חבר בהסתדרות המורים, אין חולק על כך שהסתדרות המורים היא ארגון העובדים היציג של עובדי ההוראה. אמנם, ניתן היה לטעון, כי הסעיף חל רק בתביעה הנוגעת ליחסים שבין עובד לבין ארגון עובדים שהוא חבר בו; ולחלופין, כי גביית דמי טיפול אינה נוגעת ל'תחום פעילותו של הארגון בעניני עבודה'. דא עקא, בעניין וייטמן, התקבלה הכרעה הפוכה, שלפיה בית הדין לעבודה מוסמך לדון ב"תביעה של עובד נגד ארגון עובדים בנוגע לדמי חבר או דמי טיפול בגדר סמכותו לפי סעיף 24 (א)(4) לחוק בית הדין לעבודה" (ההדגשה הוּספה – נ' ס'). על כן, ובהינתן שדמי טיפול עוסקים, מעצם הגדרתם, ביחסים בין עובד לבין ארגון עובדים שהוא אינו חבר בו, אין מקום לאמץ פרשנות מצמצמת כאמור. הטענות הנוגעות לגביית דמי הטיפול, על כל נגזרותיהן – שהן אלה הניצבות בליבת העתירה – באות אפוא בבירור בגדרי סמכותו של בית הדין לעבודה (ראו והשוו גם לסעיף 26א(א) לחוק הגנת השכר, הקובע כי "לבית הדין לעבודה תהא סמכות ייחודית לדון בהליך אזרחי בשל הפרת הוראות חוק זה", מה שמלמד כי המחוקק ביקש כי עניינים מסוג זה יתבררו בבית הדין לעבודה). משנמצא כי בית הדין לעבודה מוסמך לדון בטענות העומדות בליבת העתירה, המסקנה המתבקשת היא כי לעותרים בענייננו עומד סעד חלופי. זאת, ביודענו כי אין כל מניעה לברר את הטענות שהעלו העותרים במישור המינהלי לפני בית הדין לעבודה, במסגרת 'תקיפה עקיפה' (ראו למשל: עניין הסתדרות העובדים הלאומית, פסקה 11; בג"ץ 6871/03 מדינת ישראל נ' בית-הדין הארצי לעבודה, פ"ד נח(2) 943, 947 (2003); בג"ץ 1890/10‏ פרח נ' משרד החינוך, התרבות והספורט, פסקה 7 (13.5.2010); בג"ץ 2299/15 מימון נ' מדינת ישראל – משרד הבריאות, פסקה 9 (13.5.2015)); ובזכרנו כי "עצם קיומה של האפשרות שערכאה דיונית תדון בסוגיה מסוימת במסגרת 'תקיפה עקיפה' מקימה לעותר סעד חלופי [...] – והדברים אמורים גם באשר לבית הדין לעבודה" (עניין אה"ל, פסקה 10). בשולי הדברים, אתייחס בתמצית לטענות העותרים הנוגעות לזהות הצדדים, והשפעתן על סוגיית הסמכות. העותרים טענו בהקשר זה, כי "העתירה אינה עתירתו של עובד הוראה כנגד מעסיקו – המעסיק של עובד הוראה הוא לעתים משרד החינוך, לעתים רשות מקומית ולעתים עמותה, אך בוודאי שמעסיקו של עובד הוראה אינו שר האוצר ואינו משרד האוצר". טענה זו נוגעת לניתוח סמכותו של בית הדין לפי סעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה בלבד, כך שממילא, אין בה כדי להשפיע על הניתוח דלעיל. יחד עם זאת, אף לגוף הדברים, "אל לנו להסתפק בבחינת הצדדים 'הפורמאליים' לעתירה, אלא יש לבחון מי הם הצדדים האמיתיים לסכסוך" (עניין הסתדרות העובדים הלאומית, פסקה 17). נדמה כי הניסיון להוציא את העתירה מגדרי סמכותו של בית הדין לעבודה, באמצעות יצירת הפרדה בין גורמי המדינה השונים – מלאכותי, ואינו מייצג נאמנה את טיב הסכסוך; פשיטא, כי מקום שבו נציגי משרד האוצר חותמים על הסכם קיבוצי בשם ממשלת ישראל, הם עושים זאת גם בשם המעסיק הישיר מטעם המדינה (בדנן – משרד החינוך). והדברים ברורים. עוד נטען בהקשר זה, כי "גם עותר ציבורי, כמו [העותר 2], היה יכול להגיש את העתירה דנא ככתבה וכלשונה"; וכי "העובדה שהעותר 1 הוא עובד הוראה, והקבוצה שנפגעת קניינית היא עובדי הוראה בלתי מאוגדים, היא קונטינגנטית". דינה של טענה זו, גם הוא – להידחות. תחילה אציין, כי בית המשפט בוחן את העתירה שלפניו, על כלל היבטיה; הא ותוּ לא. העתירה דנן הוגשה, הלכה למעשה, על-ידי עותר שהוא עובד הוראה, ואשר רואה עצמו נפגע מהסכם שנחתם בין ארגון העובדים היציג שלו לבין המעסיק הישיר שלו. דעת לנבון נקל, כי לא ניתן לבחון את העתירה, על הטענות המועלות בה, במנותק מעובדה זו (שבהחלט יתכן כי אף יש לה נפקות לגבי שאלת הסמכות לפי סעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה). אף אם העתירה היתה יכולה להיות מוגשת באופן אחר; ואפילו הייתי מניח כי לגבי אותה עתירה אחרת, הכרעתי במישור הסמכות היתה שונה – לא זו העתירה המונחת לפנינו. כמו כן, בהתייחס לטענה כי העתירה יכולה היתה להיות מוגשת כעתירה ציבורית גרידא, אציין עוד, כי לא מן הנמנע כי לוּ היתה מוגשת באופן זה, היה מקום לדחותה על הסף, מחמת התעברות העותר על ריבם של אחרים, בעלי עניין ישיר וקונקרטי בהחלטה המותקפת. אי-ניקיון כפיים טרם סיום, ראיתי להתייחס לטענת הסתדרות המורים, הנוגעת לכך שבכתב העתירה לא הוזכרו הליכים קודמים שבהם היה מעורב העותר 2, כאשר אותם הליכים עסקו בסוגיות משיקות, ונקבעו בהם קביעות שאינן משרתות את הנטען בעתירה. אכן, הקביעה האמורה בעניין וייטמן, כמו גם קביעת בית המשפט המחוזי בעניין פשס – שלא נהפכה על-ידי בית משפט זה – רלבנטיות לענייננו. כמו כן, עיון במסמכים שצירפה הסתדרות המורים לתגובתה מלמד, באופן שאינו משתמע לשני פנים, כי העותר 2 היה מעורב בייצוג המשפטי של המבקשים באותם הליכים. ודוק: לעותר 2 ניתנה הזדמנות להסביר התנהלות זו, במסגרת תשובת העותרים לתגובות מטעם המשיבים; דא עקא, שהוא כלל לא ראה לנכון להתייחס לטענה. כלל ידוע ומושרש במשפטנו הוא, כי עותר מחויב להביא לפני בית המשפט את התשתית העובדתית הרלבנטית לשם הכרעה בעתירה (תקנה 2 לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984). בתוך כך, "על העותר לפרוש בעתירתו את מלוא היריעה העובדתית הרלוונטית, ובכלל זה – להביא לידיעת בית המשפט את עובדת קיומם של דיונים משפטיים קודמים שהתנהלו ואת ההכרעות המשפטיות שנתקבלו בנושא העתירה" (בג"ץ 893/09 צור נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 8 (18.11.2009) (להלן: עניין צור); ההדגשה הוּספה – נ' ס'). צדו השני של המטבע, הוא שכנגזרת מחובה זו, "עותר אשר חוטא בהעלמת עובדות חשובות מכתב עתירתו, אינו נוהג בתום-לב, עתירתו מוכתמת באי-ניקיון כפיים, ועל-כן לא יזכה לכל סעד של צדק, אפילו היו עמו טעמים הראויים להישמע לגופו של עניין" (בג"ץ 291/81 חברת האני מיסטר די בע"מ נ' מנהל המכס והבלו, פ"ד לו(4) 53, 56 (1982); ראו גם: בג"ץ 421/86 אשכנזי נ' שר התחבורה, פ"ד מא(1) 409, 410 (1987)). כך בכלל, ובפרט גם לגבי אי-הצגת מידע באשר להליכים קודמים רלבנטיים לנושא העתירה, ביִחוּד כאלה שהעותר עצמו, או בא-כוחו, לקחו בהם חלק (ראו: עניין צור, פסקה 8; בג"ץ 15378-06-25 אלחרומי נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 4 (9.6.2025); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד 386-384 (2017), ושלל האסמכתאות שם). אמנם, ככלל, אין מניעה כי עותר שניסיונו לתקוף סוגיה מסוימת במסלול אחד עלה בתוהו, יפנה גם באפיק אחר, בעל 'היגיון משפטי' שונה. ואולם, בעודו עושה כן, חלה עליו חובה להביא לידיעת בית המשפט גם את ניסיונותיו הקודמים; ולמען הסר ספק, הדברים יפים אף אם אין מדובר בסוגיה זהה, אלא אך בסוגיה קרובה, המקרינה גם על הסוגיה הנדונה בעתירה. התנהלות העותר 2 מעוררת קושי בהיבט זה, בפרט כשמדובר בעותר ציבורי, המבקש לקדם באמצעות עתירתו את טובת הכלל, כאשר התנהלותו יכולה להביא את בית המשפט לכדי תקלה משפטית (בג"ץ 15948-06-25 משמר הדמוקרטיה הישראלית נ' שר המשפטים, פסקה 5 והאסמכתאות שם (10.6.2025)). אשר על כן, העתירה נדחית בזאת על הסף. העותר 2 יִשא בהוצאות בסך של 6,000 ₪ לטובת הסתדרות המורים. ניתן היום, כ"ה אב תשפ"ה (19 אוגוסט 2025). נעם סולברג משנה לנשיא דפנה ברק-ארז שופטת יחיאל כשר שופט