רשות מקרקעי ישראל נ. יהושע רוז'נסקי

21 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים רע"א 21602-11-24 לפני: כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופט יחיאל כשר כבוד השופטת רות רונן המבקשת: רשות מקרקעי ישראל נגד המשיבים: 1. יהושע רוז'נסקי 2. סיגל רוז'נסקי בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי מרכז בלוד מיום 15.7.2024 בת"צ 50791-10-20 שניתנה על ידי כבוד השופט אבי גורמן בשם המבקשת: עו"ד ישראל בלום; עו"ד יואב שחם בשם המשיבים: עו"ד דורון לוי; עו"ד יאיר אברהם פסק-דין השופט עופר גרוסקופף: מהם הכללים החלים על ניהול תובענה ייצוגית על ידי חוכרי קרקעות נגד רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) בעקבות התיקונים שנערכו בשנים האחרונות בעניין זה, תחילה בצו שהוציאה שרת המשפטים, ואחר כך בתיקון חקיקה בכנסת? שאלה זו היא העומדת במוקד בקשת רשות הערעור דנן, המופנית כלפי החלטת בית המשפט המחוזי מרכז בלוד (כב' השופט אבי גורמן) מיום 15.7.2024 בת"צ 50791-10-20, במסגרתה נדחתה בקשה לסילוק על הסף של הליך ייצוגי נגד רמ"י, אשר הוגש על פי הכללים שנהגו עובר לתיקונים האמורים. הרקע הנורמטיבי הנדרש לעניין השאלה האם ניתן לנהל תובענה ייצוגית נגד רמ"י בגין עסקאות שהתקשרו עמה לא הייתה שנויה במחלוקת עובר לחקיקתו של חוק תובענות ייצוגיות (ראו, למשל, רע"א 8733/96 לנגברט נ' מדינת ישראל – מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(1) 168 (1999)) ואף לא לאחריו (ראו, לדוגמה, ע"א 3339/12 גוטמן נ' מינהל מקרקעי ישראל (18.9.2013); בר"מ 7689/13 מינהל מקרקעי ישראל נ' דהאן (29.6.2014)). השאלה מכוח איזה פרט בתוספת השנייה לחוק ניתן להגיש תובענה ייצוגית מסוג זה נגד רמ"י שהיא רשות ממשלתית (ובעבר – מינהל מקרקעי ישראל, שהוא גוף סטטוטורי שהוקם מכוח חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960), נדונה בהרחבה בפסק דינו של בית משפט זה בעניין עע"מ 7752/12 אסל נ' מינהל מקרקעי ישראל (2.11.2014) (להלן: עניין אסל). נקודת המוצא לדיון הייתה כי רמ"י מחזיקה בשני כובעים: האחד – כובע ציבורי, בהיותה רשות מרשויות המדינה; השני – כובע פרטי, בשל אופיין המסחרי-עסקי של חלק מפעולותיה. על בסיס האמור, נקבע כי השאלה האם יש לנהל את ההליך הייצוגי מכוח פרט 1 לתוספת השנייה לחוק או מכוח פרט 11 לתוספת השנייה לחוק נגזרת מאופייה של הפעולה הנתקפת – האם מדובר בפעולה שלטונית בכובעה הציבורי של רמ"י, שאז יש לראותה כ"רשות", או בפעולה מסחרית-עסקית בכובעה הפרטי הצובעת אותה כ"עוסק". כפועל יוצא, נפסק באותו מקרה, כי אופייה הדומיננטי של פעולת רמ"י מושא ההליך – החלטות בעניין מתן פטור מדמי היתר – הוא עסקי, ועל כן יש לנהלו בהתאם לפרט 1 לתוספת השנייה לחוק. עוד נדרש בית המשפט, במסגרת פסק הדין, להבחנה בין ניהול ההליך הייצוגי מכוח פרט 1 או פרט 11 לתוספת השנייה לחוק, הן לעניין היקף ההגנות החלות על גופים ציבוריים, והן לעניין הסמכות העניינית לדון בכל אחד מההליכים הללו. ביום 12.3.2018, מספר שנים לאחר מתן פסק הדין בעניין אסל, ועל פי המוצהר בעקבותיו (ראו דברי ההסבר לצו תובענות ייצוגיות (תיקון התוספת השניה לחוק), התשע"ז-2017 (להלן: דברי ההסבר לצו); מסמך מאת הייעוץ המשפטי לועדת החוקה, חוק ומשפט (19.2.2018)), חתמה שרת המשפטים דאז על צו תובענות ייצוגיות (תיקון התוספת השנייה לחוק), התשע"ח-2018 (להלן: הצו או צו תובענות ייצוגיות), המורה כך: 1. בפרט 11 בתוספת השנייה לחוק, בסופו יבוא "וכן תביעה נגד רשות מקרקעי ישראל להשבת סכומים שגבתה שלא כדין אף אם אינם בגדר תשלום חובה; תביעה כאמור נגד רשות מקרקעי ישראל, במסגרת פעילותה לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, תוגש לפי פרט זה בלבד". 2. (א) תחילתו של צו זה 30 ימים מיום פרסומו (להלן – יום התחילה) (ב) צו זה לא יחול על בקשה לאישור שהוגשה לבית המשפט ועל תובענה ייצוגית אשר היתה תלויה ועומדת לפני בית משפט ערב יום התחילה. בחלוף כחודשיים, הוגשה לבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק עתירה נגד הצו בבקשה לבטלו מחמת היעדר סמכות (בג"ץ 3715/18 אברהם נ' שרת המשפטים (להלן: עניין אברהם)). במסגרת העתירה התקיימו 3 דיונים, כאשר ביום 17.1.2019 ניתן צו על-תנאי וביום 25.10.2022 הפך הצו על-תנאי בהסכמה לצו מוחלט המורה על ביטולו של צו תובענות ייצוגיות מפאת חריגה מסמכות של שרת המשפטים בהתקנתו. יחד עם זאת, הוחלט כי תוקפו של הצו המוחלט יושעה למשך שנה, כדי לאפשר קידומו של הליך חקיקה מתאים, אשר יעגן בחקיקה ראשית את אשר נקבע בצו תובענות ייצוגיות, כאשר במהלך תקופת הביניים יוסיף לחול ההסדר החוקי שנקבע בצו. בהמשך, הוארכה תקופת ההשהייה במספר חודשים, עד ליום 1.2.2024. ביום 27.3.2024 פורסם ברשומות חוק תובענות ייצוגיות (תיקון מס' 15), התשפ"ד-2024 (להלן: תיקון מס' 15 לחוק) אשר הורה על תיקון נוסחו של פרט 11 לתוספת השנייה לחוק, כדלהלן: בתוספת השנייה לחוק העיקרי, בפרט 11, במקום "אחר" יבוא "אחר, וכן תביעה נגד רשות מקרקעי ישראל כמשמעותה בחוק רשות מקרקעי ישראל התש"ך-1960, להשבת סכומים שגבתה שלא כדין במסגרת פעילותה לפי אותו חוק, אף אם אינם בגדר תשלום חובה; תביעה כאמור תוגש לפי פרט זה בלבד. בנוסף נקבע, במסגרת אותו התיקון, כי מועד תחילתו של השינוי הוא מיום 1.2.2024 – המועד בו נכנס לתוקף הצו המוחלט שניתן בעניין אברהם. עובדות המקרה שלפנינו הבקשה לאישור תובענה כייצוגית נגד רמ"י מושא ההליך דנן הוגשה ביום 25.10.2020, על ידי המשיבים, מר חיים יהושע רוזנסקי וגב' סיגל רוזנסקי (להלן: המבקשים המייצגים), וזאת לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות: "תביעה נגד עוסק, כהגדרתו בחוק הגנת הצרכן, בקשר לענין שבינו לבין לקוח, בין אם התקשרו בעסקה ובין אם לאו" (להלן: בקשת האישור). עניינה של בקשת האישור בהיבט מסוים של אופן יישום הרפורמה בניהול מקרקעי ישראל בכל הנוגע להקניית בעלות לחוכרי מקרקעין הזכאים לכך (רפורמה אשר התקבלה במסגרת החלטה 1185 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 28.12.2009, ושנכנסה לתוקף ביום 8.2.2010. להלן: הרפורמה). וזהו ההיבט המוגדר של יישום הרפורמה בו עוסקת בקשת האישור: הוצאתה לפועל של הרפורמה התעכבה במספר שנים, עד לשנת 2014, על פי הנטען בבקשת האישור, בשל היעדר היערכות מתאימה מצדה של רמ"י. בתקופת הביניים (2010-2013. להלן: תקופת הביניים) היו חוכרים שביקשו לבצע פעולות שונות במקרקעין שחכרו, ולצורך כך ביצעו עסקאות שונות מול רמ"י, אשר לענייננו רלוונטיות עסקאות שכללו תשלום דמי היתר. בהתאם למדיניות רמ"י, מי שביצע מולה עסקאות הכרוכות בתשלום דמי היתר בפרק הזמן שבין כניסת הרפורמה לתוקף לבין יישומה בפועל, ואשר בהמשך יבקש לרכוש את זכות הבעלות במקרקעין, יוכל לקזז מהתמורה שתיקבע בגין רכישת הבעלות את דמי ההיתר ששילם (בתוספת הפרשי הצמדה וריבית). טענת המבקשים המייצגים היא כי באותם מקרים שבהם התבצעה עסקה במקרקעין הכוללת תשלום דמי היתר, ולאחר מכן בחר החוכר לערוך עסקה להקניית בעלות באותם מקרקעין, היה על רמ"י לחשב את שיעור המע"מ החל על עסקת הקניית הבעלות לפי השיעור שחל במועד ביצוע העסקה הכרוכה בתשלום דמי ההיתר, בו הרפורמה כבר הייתה בתוקף. משלא עשתה כן, ולאור עליית שיעור המע"מ במהלך השנים הללו, יש להורות לרמ"י להשיב לחברי הקבוצה את ההפרש. ויובהר, עיקר הרלוונטיות של טענה זו, כך על פי המבקשים המייצגים, הוא באותם מקרים שבהם קמה זכאות לקבלת החזר מרמ"י, לאחר שהתברר כי בגין דמי ההיתר נגבה סכום העולה על התמורה שנדרשה עבור הקניית הבעלות. עם זאת, אין בקשת האישור מצומצמת רק למקרים של החזר בחסר, אלא גם למקרים של תשלום ביתר. כבר במסגרת בקשת האישור, שבו והבהירו המבקשים המייצגים מספר פעמים כי בקשת האישור עוסקת בפעולת רמ"י בכובעה כעוסק, ועל כן הוגשה לפי פרט 1 לתוספת השנייה (סעיפים 24-23, 81, 124-123 לבקשת האישור); וכי "במענה לטענה אפשרית של [רמ"י] לפיה יש לברר את התביעה כ'תביעת השבה נגד רשות' לפי פרט 11 לתוספת השנייה" (סעיף 114 לבקשת האישור), הללו סוברים יש לדחותה מטעמים שונים, בין השאר, משום שבאותה עת הדבר לא נתמך במישור החוקתי, לאור הוצאתו של צו על-תנאי בעניין אברהם נגד תוקפו של צו תובענות ייצוגיות, וכי מבחינה מהותית מדובר בתקיפת פעולה של רמ"י בכובעה העסקי ולא השלטוני. לחלופין, נטען כי בקשת האישור מוגשת גם בגין עילת הרשלנות, שעליה לא חל פרט 11 לתוספת השנייה לחוק (ראו סעיפים 115-113 לבקשת האישור). ביום 24.3.2021 הגישה רמ"י את תשובתה לבקשת האישור, במסגרתה דחתה את הטענות המופנות כלפיה. בפרט טענה, לגופם של דברים, כי העסקה הכרוכה בתשלום דמי היתר ועסקת רכישת הבעלות הן שתי עסקאות נפרדות, שלא ניתן לראותן כ"עסקה אחת", ולפיכך על כל אחת מהן מוטל שיעור המע"מ שחל במועד שבו בוצעו. בנוסף, וזה העיקר לצורך בקשת רשות הערעור שלפנינו, טענה רמ"י כי יש לסלק את בקשת האישור על הסף, הן מאחר שעל פי הדין החל, כל עוד צו תובענות ייצוגיות עומד בתוקפו (ובשלב זה הוא לא בוטל), תביעה ייצוגית מהסוג הנדון נגד רמ"י ניתן להגיש רק לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק; והן מפני שהלכה למעשה מדובר בתביעה שעניינה בהשבת סכומים שנטען כי נגבו שלא כדין במסגרת פועלה של רמ"י בכובעה השלטוני – אותה יש להגיש לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק, ולא לפי פרט 1. בתגובתם לתשובה, דחו המבקשים המייצגים את טענות רמ"י, ובכלל זה את הטענות המכוונות כלפי הגשת בקשת האישור לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק, תוך שציינו כי רמ"י "לא הפנתה לשום אסמכתא, ובפרט לא להלכה מחייבת שלפיה לא ניתן להגיש [את בקשת האישור דנן] מכוח פרט 1 לתוספת השניה" (סעיף 67 לתגובה לתשובה). בהמשך לדיון קדם-משפט שנערך בין הצדדים ביום 1.2.2022 ולהחלטת בית המשפט קמא שניתנה בסופו, ביום 14.2.2022 הגישה רמ"י בקשה להתליית ההליכים עד להכרעה בעניין אברהם, אשר במסגרתו כאמור נבחן תוקפו של צו תובענות ייצוגיות. המבקשים המייצגים התנגדו לבקשה, אך ביום 7.4.2022 בית המשפט קמא נעתר לה, לנוכח ההשפעות האפשריות שעשויות להיות להכרעה בעניין אברהם על המקרה דנן, ותוך שהורה לרמ"י להוסיף ולעדכן בהתפתחות ההליך בעניין אברהם. בסופו של דבר, ביום 31.10.2022 עדכנה רמ"י על אודות מתן פסק דין בעניין אברהם וביקשה שהות לצורך בחינת השלכותיו. בית המשפט קמא קיבל את הבקשה, וביום 22.11.2022 הודיעה רמ"י כי התייתר הצורך בהמשך עיכוב ההליך, ועל כן היא מבקשת מבית המשפט לקבוע דיון לגופה של בקשת האישור בהקדם. ביום 6.12.2023 התקיים דיון במעמד הצדדים, בתומו הוסכם כי הללו יעדכנו על המצב החקיקתי התקף, לאור ההכרעה בעניין אברהם והליכי החקיקה שהתקיימו בכנסת בעקבותיה, ועל האופן בו יבקשו להמשיך את ניהול ההליך. ביום 2.4.2024 עדכנה רמ"י על חקיקתו של תיקון מס' 15 לחוק, ולפיכך ביקשה להורות על סילוק בקשת האישור על הסף מהנימוקים שפורטו על ידה בתשובתה לבקשת האישור. בתשובתם מיום 14.4.2024, דחו את המבקשים המייצגים את בקשת רמ"י, והוסיפו כי אין מקום לדון בטענות סף של רמ"י בנפרד מיתר טענותיה נגד בקשת האישור גופה. החלטת בית המשפט קמא בגמר הדיון שהתקיים ביום 15.7.2024, במהלכו חזרו הצדדים על טענותיהם, דחה בית המשפט קמא את בקשת רמ"י לאור התרשמותו כי אין מדובר באחד מאותם מקרים חריגים המצדיקים להורות על מחיקת בקשת האישור על הסף, אלא יש לברר את בקשת האישור לגופה תוך שטענות הצדדים שמורות להם. בצד זאת נקבע כי לאור האפשרות שייקבע בסופו של דבר כי ניתן היה להגיש את בקשת האישור אך לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק, לרמ"י ניתנה הזדמנות להודיע על חדילה בתוך 60 ימים ממתן החלטה זו. ביום 16.9.2024 מסרה רמ"י כי על רקע עמידתה על דחיית בקשת האישור על הסף מפאת הגשתה לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק, ובהינתן שהדין אינו מאפשר הגשת הודעת חדילה ביחס להליך שהוגש לפי פרט זה – אין טעם, לשיטתה, בהגשת הודעת חדילה מצידה בהליך דנן על פי מתכונתו הנוכחית. בנוסף, הבהירה רמ"י כי להכרעה בגין איזה פרט ינוהל ההליך יש נפקות גם לעניין הגבלת תקופת ההשבה. זאת, שכן הליך ייצוגי שהוגש לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק, מתיר לחייב את הרשות בהשבה של הסכומים שנגבו אך בשנתיים שקדמו להגשת בקשת האישור. משכך, ובהינתן שבתקופה זו לא בוצעה הגבייה הנתקפת בבקשת האישור (וגם לא לאחריה), הרי שאין לבקשת האישור כל תוחלת, לשיטת רמ"י. טענות הצדדים במסגרת בקשת רשות הערעור עומדת רמ"י על כך כי זהו אחד מאותם מקרים יוצאי דופן המצדיקים סילוק בקשת האישור על הסף, מן הטעם שבקשת האישור כפי שהוגשה אינה נכנסת לפרט 1 לתוספת השנייה לחוק, על פיו דורשים המבקשים המייצגים לנהל את ההליך. במישור החוקי, טוענת רמ"י כי הן על פי צו תובענות ייצוגיות (שעמד בתוקף במועד בו הוגשה בקשת האישור) והן על פי תיקון מס' 15 לחוק (שהחליף את הצו) ניתן להגיש תביעה ייצוגית נגד רמ"י בגין גביית כספים שלא כדין, מכל סוג, רק בהתאם לפרט 11 לתוספת השנייה לחוק, ובמסגרתו בלבד. במישור המהותי, נטען כי בקשת האישור, על פי טיבה, כלל אינה מתאימה להתברר לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק, כי אם לפי פרט 11 לתוספת השנייה. עוד נטען כי משמעות החלטתו של בית המשפט קמא היא שלילת ההגנות המשמעותיות שהמחוקק ביקש להעניק לרמ"י, וכפועל יוצא איון תכליתו של תיקון מס' 15. בתוך כך, נטען כי בנסיבות המקרה דנא, ניהול בקשת האישור על פי פרט 11 לתוספת השנייה היה מביא לדחייתה, בהיעדר גבייה בתקופה הרלוונטית בגינה ניתן לחייב בהשבה, המוגבלת לשנתיים בלבד. המבקשים המייצגים, בתשובתם, סוברים כי יש לדחות את בקשת רשות הערעור הן על הסף, והן לגופה. לטענת המבקשים המייצגים, מספר טעמים מצדיקים את דחיית בקשת רשות הערעור על הסף, ובכללם כי לבית המשפט קמא כלל לא הוגשה בקשה מתאימה לסילוק בקשת האישור על הסף; כי רמ"י העלתה בבקשת רשות הערעור טענות חדשות שלא הובאו בפני בית המשפט קמא ומהוות הרחבת חזית אסורה; כי החלטת בית המשפט קמא עוסקת בעניין דיוני הנוגע לאופן ניהול ההליך, וככזו אין מקום להתערב בה, בוודאי כאשר משמעותה הוא המשך בירור ההליך; וכי התנהלותה של רמ"י לאורך ההליך קמא, הלוקה בשיהוי וגרירת רגליים, מצדיקה אף היא שלא להיעתר לבקשת רשות הערעור. לגופו של עניין נטען, כי בקשת האישור נוגעת בפעילותה העסקית של רמ"י, ולא בהפעלת סמכויותיה השלטוניות על פי חוק, ועל כן אינה נכנסת בגדר פרט 11 לתוספת השנייה לחוק, אותו יש לפרש בצמצום לשיטת המבקשים המייצגים. כן מבהירים המבקשים המייצגים כי אין מדובר בתביעה להשבה נגד רשות, אלא בתביעה חוזית שאחד מהסעדים המבוקשים בה הוא השבה כספית. בנוסף, דוחים המבקשים המייצגים את טענת רמ"י לפיה בשנתיים שקדמו להגשת בקשת האישור כלל לא התקיימה גבייה, משזו לא הוכחה על ידי רמ"י. בתגובתה לתשובה, דחתה רמ"י את הטענות הנוגעות לסיווג עילת התביעה עליה נסובה בקשת האישור ולאופן בו יש לפרש את פרט 11 לתוספת השנייה לחוק לאחר תיקון מס' 15. כמו כן, גורסת רמ"י כי לא חלה עליה כל חובה להגיש בקשה נפרדת לסילוק בקשת האישור על הסף, ומציינת כי למן תחילתו של ההליך עמדה על טענותיה בעניין. בנוסף נטען כי אף אם המבקשים המייצגים היו מוכיחים כי קיימת קבוצה שממנה נגבו תשלומים ביתר בשנתיים שקדמו לבקשת האישור, לא היה בכך כדי לשנות מהמסקנה כי דין בקשת האישור להידחות על הסף, משהוגשה לפי פרט שגוי ולערכאה הנעדרת סמכות עניינית לדון בה. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בטענות הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה כי יש לדון בבקשת רשות הערעור כאילו ניתנה הרשות לערער והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה, וכי לנוכח חשיבות הסוגייה המתעוררת ומשמעותה האופרטיבית על ההליך דנן – ההחלטה תינתן בהרכב תלתא – והכול, בהתאם לסמכותי מכוח תקנה 149(2) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018. אקדים מסקנה לדיון ואציין כבר עתה כי לדידי יש לקבל את הערעור, ולהורות על סילוק בקשת האישור על הסף, וכך אציע לחברי ולחברתי לעשות. נקודת המוצא היא כי בהליכים ייצוגים אין מקום להפריד בין הדיון בבקשה לסילוק על הסף של בקשת האישור לבין הדיון בבקשת האישור גופה, לאור הסרבול וחוסר היעילות הכרוכים בפיצול ההליך למספר תתי-שלבים (רע"א 5154/08 קוסט פורר גבאי את קסירר רו"ח נ' קדמי, פסקה 5 (2.4.2009) (להלן: עניין קוסט פורר); רע"א 4381/17 תועלת לציבור נ' בנק הפועלים בע"מ, פסקה 7 (2.10.2017); רע"א 5860/16 Facebook Inc נ' בן חמו, פסקה 17 (31.5.2018); רע"א 7667/17 רוזנצוויג נ' חזן, פסקה 8 (3.12.2018)). לכלל זה הוכרו מספר חריגים אשר המשותף להם הוא כי ברור בעליל, באמצעות קיום דיון פשוט ומהיר, כי אין בבקשת האישור כל תוחלת (רע"א 2022/07 הבנק הבינלאומי הראשון לישראל בע"מ נ' אר און השקעות בע"מ, פסקה 4 (13.8.2007); עניין קוסט פורר, בפסקה 5; רע"א 9771/16 נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד נ' נזרי, פסקה 19 (28.9.2017); רע"א 7470/20 Facebook Ireland Limited נ' גל, פסקה 10 (3.1.2022)). כזה, למשל, הוא המקרה בו נהיר כי עילות התביעה הנטענות בבקשת האישור אינן נופלות לפרטים המנויים בתוספת השנייה לחוק בגינם מתבקש לנהל את ההליך הייצוגי (ע"א 4110/18 פלונית נ' קדימה מדע-חינוך לחיים בע"מ, פסקה 8 (7.11.2019) (להלן: עניין פלונית); עע"מ 4784/19 הרינג נ' משרד המשפטים - רשות האכיפה והגביה, פסקה 4 (12.11.2020) (להלן: עניין הרינג); ע"א 4599/20 ירון נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 4 (1.12.2021)). סבורני כי העניין שלפנינו נמנה עם אותם מקרים חריגים. ניהול תובענה ייצוגית נגד גוף "רשות" – היחס בין פרט 1 לבין פרט 11 במקרה הכללי כידוע, אחד מהתנאים הקרדינאליים לאישור תובענה כייצוגית קבוע בסעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות, לפיו "לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה או בענין שנקבע בהוראת חוק מפורשת כי ניתן להגיש בו תובענה ייצוגית...". משמעות הדבר היא שאדם המבקש לנהל תובענה ייצוגית לא יכול להגישה בכל עילת תביעה בה הוא חפץ, אלא רק באותן עילות הכלולות בתוספת השנייה לחוק או בהוראת חוק מפורשת (רע"א 2598/08 בנק יהב לעובדי מדינה בע"מ נ' שפירא ואח', פסקאות י"ט-כ"ב (23.11.2010); עניין פלונית, בפסקה 7; בג"ץ 6451/18 חיון נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקאות 4-3 לחוות דעתי (19.7.2021) (להלן: עניין חיון)). בבקשת האישור דנן מעוניינים המבקשים המייצגים להסתמך על פרט 1 לתוספת השנייה לחוק, בעוד רמ"י גורסת כי עיגונה הנכון של עילת התביעה הנטענת הוא בפרט 11 לתוספת השנייה לחוק. פרט 1 לתוספת השנייה מעגן את האפשרות להגיש "תביעה נגד עוסק, כהגדרתו בחוק הגנת הצרכן, בקשר לענין שבינו לבין לקוח, בין אם התקשרו בעסקה ובין אם לאו", כאשר סעיף 1 לחוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981 מגדיר "עוסק" כ"מי שמוכר נכס או נותן שירות דרך עיסוק, כולל יצרן", וסעיף 42 לחוק זה מבהיר כי "לענין חוק זה דין המדינה כעוסק כדין כל עוסק אחר". לעומת זאת, פרט 11 בנוסחו העדכני (ואל גלגוליו נדרשנו לעיל ונרחיב גם בהמשך הדברים), עניינו ב-"תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר, וכן תביעה נגד רשות מקרקעי ישראל כמשמעותה בחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, להשבת סכומים שגבתה שלא כדין במסגרת פעילותה לפי אותו חוק, אף אם אינם בגדר תשלום חובה; תביעה כאמור תוגש לפי פרט זה בלבד". "רשות", על פי חוק תובענות ייצוגיות, מוגדרת על דרך ההפנייה להגדרה הקבועה בסעיף 2 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: חוק בתי משפט לעניינים מנהליים): "רשות מרשויות המדינה, רשות מקומית, וכן גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין". השאלה האם גוף ציבורי מסוים הוא "רשות" או "עוסק" ביחס לעילת תביעה מסוימת, העסיקה ועודנה מעסיקה לא אחת את פסיקתם של הערכאות הדיוניות ופסיקתו של בית משפט זה (ראו, למשל, בהקשר של תאגידי מים וביוב (דנ"מ 5519/15 יונס נ' מי הגליל תאגיד המים והביוב האזורי בע"מ (17.12.2019) (להלן: עניין יונס – דיון נוסף); רע"א 6312/21 תאגיד מים וביוב סובב שפרעם בע"מ נ' עפיפי (17.7.2022); רע"א 2263/24 פלגי השרון בע"מ נ' תומר מתן ק.ר בע"מ (טרם הוכרע)), קופות חולים (עניין חיון (בקשה לדיון נוסף נדחתה ביום 27.4.2022 במסגרת דנג"ץ 5701/21); ע"א 6549/19 פלונית נ' מכבי שירות בריאות (12.9.2022); ע"א 887/19 שמול נ' שירותי בריאות כללית (21.11.2022) (בקשה לדיון נוסף נדחתה ביום 2.4.2023 במסגרת דנ"א 8266/22); רע"א 8858/22 מכבי שירותי בריאות נ' דובין (טרם הוכרע)) ומוסדות לימוד (עע"מ 2956/22 כהן נ' עמותת בית יעקב דרכי רחל (טרם הוכרע))). הסיבה לכך היא ברורה – ההבחנה בין שני הפרטים הללו איננה עניין טכני. לניהול ההליך לפי פרט 1 או לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק יש השלכות משמעותיות, ונעמוד על שלוש המרכזיות שבהן: ראשית, הסמכות העניינית לדון בתובענה ייצוגית שהוגשה לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק נתונה לבית המשפט האזרחי, בעוד מקומה של תובענה ייצוגית שהוגשה לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק להתברר לפני בית המשפט לעניינים מנהליים (סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות; עניין אסל, פסקאות ל"ג-ל"ה לפסק דינו של השופט אליקים רובינשטיין ופסקאות 5-3 לחוות דעתו של הנשיא אשר גרוניס. יצוין כי סמכות בית המשפט לעניינים מנהליים מכוח סעיף 5(ב)(2) לחוק אינה מתייחסת לתביעות לפי פרט 11 בלבד, אלא כוללת גם תביעות נוספות נגד רשות, כדוגמת תביעה לפיצויים בגין הפלייה לפי פרטים 7 ו-8 לתוספת השנייה לחוק). שנית, ניהול הליך לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק מאפשר לרשות הנתבעת להגיש הודעה, בתוך 90 ימים מעת הוגשה בקשת האישור (או במועד מאוחר יותר שקבע בית המשפט), לפיה היא תחדל מהגבייה שבגינה הוגשה בקשת האישור, וככל שיוכח כי אכן חדלה עד למועד הקובע, תידחה בקשת האישור ללא צורך בהתדיינות משפטית, וללא פסיקת סעד נוסף לטובת חברי הקבוצה במסגרת ההליך הייצוגי (סעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות. לפרשנות הסדר זה ראו: עע"מ 2978/13 מי הגליל -תאגיד והביוב האזורי בע"מ נ' יונס, פסקה כ"ו (23.7.2015) (אושר דיון נוסף אך לא בעניין זה; להלן: עניין יונס – גלגול ראשון); עניין יונס – דיון נוסף, בפסקאות 40-39; עניין חיון, בפסקה 5 לחוות דעתה של השופטת ענת ברון; עע"מ 69833-09-24 סקוברוניק נ' מדינת ישראל – משרד התחבורה, פסקאות 18-13 (10.4.2025)). שלישית, אף אם יאושר ניהול התובענה כייצוגית לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק והתובענה תוכרע בסופו של דבר לטובת הקבוצה, סעד ההשבה יוגבל אך לשנתיים שקדמו למועד שבו הוגשה בקשת האישור (סעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות. לפרשנות הסדר זה ראו: עניין יונס – גלגול ראשון, בפסקה כ"ו; עניין חיון, בפסקה 5 לחוות דעתה של השופטת ענת ברון; עע"מ 816/23 עיריית פתח תקווה נ' אנטרפוניט מערכות 2004 בע"מ (1.1.2025). ויוער, כי לבית המשפט מסור שיקול דעת להרחיב את הגדרת הקבוצה ביחס לתקופה שלאחר הגשת בקשת האישור. ראו: דנ"מ 8626/17 מנירב נ' מדינת ישראל- משרד האוצר-רשות המיסים (11.11.2020)). ויובהר, הגם שתפיסת המחוקק ביחס לעילות התביעה בגינן ניתן לנהל תובענה ייצוגית הייתה מתוחמת, אין בחוק כל מניעה לבסס את ההליך הייצוגי על יותר מפרט אחד מהפרטים המנויים בתוספת השנייה לחוק, והדברים אמורים גם כאשר עסקינן בתביעה נגד רשות, שאינה מוגבלת רק לפרט 11 לתוספת השנייה לחוק (עניין יונס – גלגול ראשון, בפסקה כ"ו; עניין יונס – דיון נוסף, בפסקה 10 לחוות דעתו של השופט ניל הנדל; עניין חיון, בפסקאות 8-7 לחוות דעתי; רע"א 5477/20 עיריית בני ברק נ' בן ששון, פסקאות 15-21 (15.8.2021)). יחד עם זאת, ככל שעסקינן ביחס בין פרט 1 לפרט 11 לתוספת השנייה לחוק, מצב הדברים לראייתי הוא שונה קמעה ואבקש לחזור על דברים שנזדמן לי לומר בעבר: הגם שכעניין עקרוני אין הפרטים השונים שבתוספת השנייה מוציאים זה את זה, נראה כי כעניין מעשי, העובדה שתביעה נכנסת לגדר פרט 11, מלמדת כי אין היא יכולה להיכנס לגדר פרט 1. בלשון הדימוי, הגם שכעקרון אין מניעה להיכנס ליותר מאי אחד, הרי שעמידה בתנאים לכניסה לאי של פרט 11, משמיעה לנו חוסר אפשרות לעמוד בתנאי הכניסה לאי של פרט 1. הטעם לכך הוא שהמצבים הבאים בגדרו של פרט 11, דהיינו גבייה ביתר על ידי רשות של תשלום "כמס, אגרה או תשלום חובה אחר", אינם באים בגדרו של פרט 1, דהיינו כתביעה בקשר לפעילות עסקית של הרשות. לאמור, גביית תשלום חובה על ידי רשות היא פעולה שלטונית, ועל כן רשות המתיימרת לגבות מס, אגרה או תשלום חובה אחר לא צפויה להיתפס כמי שפעלה על בסיס עסקי, ומערכת יחסיה עם המשלם לא תסווג כתביעה של לקוח כלפי עוסק. ודוק, פרטים 1 ו-11 אינם מוציאים זה את זה ברמה העקרונית; ואולם מאחר ששניהם מבוססים על עילות הנובעות ממערכת יחסים המוציאות האחת את השנייה (עוסק-לקוח במקרה של פרט 1, ורשות-פרט במקרה של פרט 11), התקיימות תנאי הכניסה לפרט 11, משמעה כי לא יתקיימו תנאי הכניסה לפרט 1, ולהיפך (השוו עע"ם 7752/12 אסל נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 6 לחוות דעתו של הנשיא אשר גרוניס (2.11.2014)). ויובהר, יחס זה, המתקיים בין פרטים 1 ו-11, אינו אופייני ליחס שבין פרט 11 לבין פרטים אחרים, שעניינם בעילות מוגדרות על פי חוקים ספציפיים. כך, למשל, ניתן להעלות על הדעת מצב בו תביעה נגד רשות להשבה תתבסס הן על עילה לפי פרט 11 והן על עילה לפי פרט 7, וזאת כשנטען כי הגבייה היא בלתי חוקית מאחר שנעשתה תוך כדי הפליה אסורה (לדוגמה, גביית אגרה על ידי רשות מנשים אך לא מגברים). במקרה זה אינני רואה כל מניעה כי התביעה תתייחס לשני הפרטים, שכן התקיימות התנאים לכניסה לגדר פרט 11, אינה משליכה על האפשרות לעמוד בתנאי הכניסה לפרט 7. משמעות הדברים היא שאם ייקבע כי התביעה הוגשה כדין על פי פרט 7, הרשות לא תוכל ביחס לתביעה זו להתבסס על ההגנות העומדות לה מכוח סעיפים 9 ו-21 לחוק (וזאת אף אם ניתן היה להגישה גם לפי פרט 11). (עניין חיון, בפסקה 9 לחוות דעתי). ולאחר שאמרנו דברים אלה, נפנה לבחון את הסוגייה ביחס לנתבעת מושא ההליך הייצוגי שלפנינו – רמ"י. ניהול תובענה ייצוגית נגד רמ"י – ההסדר המיוחד בעניין השבת כספים שגבתה שלא כדין בעבר, השאלה אם תביעה נגד רמ"י מהסוג הנדון לפנינו נכנסת בגדר פרט 11 לתוספת השנייה לחוק נבחנה על פי המבחנים הכללים שנקבעו בפסיקה לתחולתו של פרט זה. בתוך כך, נדרש לבחון האם רמ"י נכנסת בגדר "רשות" על פי הגדרתה בחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים; האם בהקשר הנדון עיקר פועלה הוא בכובעה השלטוני או בכובעה העסקי-מסחרי; האם הסעד המבוקש נגדה הוא סעד של השבה; והאם עניינה של עילת התביעה הוא בגבייה שלא כדין של מס, אגרה או תשלום חובה אחר (עניין אסל; בר"מ 9100/15 עיריית פתח תקווה נ' מרדכי, פסקה 15 (28.6.2018) (להלן: עניין מרדכי); עניין יונס – דיון נוסף, בפסקה 22 לפסק דינה של הנשיאה אסתר חיות; עניין הרינג, בפסקה 5). צו תובענות ייצוגיות ביקש לשנות מהסדר זה, כך שבכל הנוגע לרמ"י, במקום שייבחנו התנאים המצוינים לעיל ביחס לכל מקרה ומקרה, כל תביעת השבה שעניינה בטענה לגבייה שלא כדין על ידי רמ"י, בין אם מקורה בתשלום חובה ובין אם לאו, ובין אם נובעת היא מפעילות שלטונית או עסקית, תנוהל על פי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק. כך עולה מלשונו של הצו, המורה כאמור כי תביעת השבה נגד רמ"י תנוהל על פי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק ביחס לכל סכום שנטען כי נגבה שלא כדין, אף אם לא מדובר בתשלום חובה – ועל פי פרט זה בלבד ("תביעה נגד רשות מקרקעי ישראל להשבת סכומים שגבתה שלא כדין אף אם אינם בגדר תשלום חובה; תביעה כאמור נגד רשות מקרקעי ישראל, במסגרת פעילותה לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, תוגש לפי פרט זה בלבד"); כך הבהירה שרת המשפטים דאז בהניחה את הצו בפני ועדת החוקה, חוק ומשפט (להלן: ועדת חוקה), בציינה כי "בתיקון זה מוצע לתקן את התוספת השניה לחוק תובענות ייצוגיות ולאפשר הגשת תובענות ייצוגיות כנגד רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) להשבת סכומים שנגבו שלא כדין, גם כאשר מדובר בתשלומים שאינם תשלומי חובה. בד בבד, מוצע כי תובענות כאמור כנגד רמ"י יוגשו רק מכח פרט 11 לתוספת, תיקון אשר יעניק לרמ"י את ההגנות הקבועות בחוק עבור רשות"; והדברים קיבלו ביטוי מפורש גם בדברי ההסבר לצו, שם נכתב כי מטרת התיקון היא "לאפשר הגשת תובענות ייצוגיות כנגד רמ"י להשבת סכומים שנגבו שלא כדין, גם כאשר מדובר בתשלומים שאינם תשלומי חובה בגדרי פרט 11, שדן בתביעות כנגד רשות, וזאת ללא התדיינויות בכל תיק בשאלה האם מדובר ברשות או עוסק", כאשר במקביל "עיגון התביעות כנגד רמ"י בפרט 11, יעניק לרמ"י את ההגנות הקבועות בחוק עבור רשות". אמת הדבר, צו תובענות ייצוגיות בוטל, בעקבות מתן הצו המוחלט בעניין אברהם. ברם, ביטול הצו לא רק שנעשה באופן פרוספקטיבי בלבד, אלא שהוא אף הושהה לתקופה נוספת, ונכנס לתוקפו רק ביום 1.2.2024. עניין זה הובהר במפורש בפסק הדין שניתן בעניין אברהם (שניתן בהסכמת המשיבים בעתירה זו), בזו הלשון: תוקפו של הצו המוחלט מושעה בזאת למשך 12 חודשים מהיום, על מנת לאפשר למשיבים לקדם הליך חקיקה, כפי שהודיעו שבכוונתם לעשות, אשר יעגן בחקיקה ראשית את אשר נקבע בצו תובענות ייצוגיות (תיקון התוספת השנייה לחוק), התשע"ח-2018. בתקופת הביניים, עד לכניסתו של הצו המוחלט לתוקף, יוסיף לחול ההסדר החוקי שנקבע בצו תובענות ייצוגיות (תיקון התוספת השנייה לחוק), התשע"ח-2018, ורשות מקרקעי ישראל תוסיף לפעול בהתאם להוראות חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006, בנוסחן הנוכחי. תיקון מס' 15 נחקק אומנם כחודשיים לאחר המועד שנקבע לפקיעת צו תובענות ייצוגיות, אך הוא הוחל באופן רטרואקטיבי מיום 1.2.2024, ובכך נוצר רצף נורמטיבי בין צו תובענות ייצוגיות לבין תיקון מס' 15 לחוק. גם מבחינת תוכנו, התיקון הוא המשך ישיר של הצו. על כך אנו למדים כבר מלשון התיקון, אשר כוללת שינויי עריכה קלים בלבד לעומת לשונו של צו תובענות ייצוגיות (והשוו בנוסחים בפסקאות 3 ו-5 לעיל). בנוסף הדבר עולה מתכליתו של התיקון, כפי שזו משתקפת בהיסטוריה החקיקתית שלו ובדברי ההסבר להצעת החוק. ארחיב בכך קמעה. עיון בדיוני ועדת חוקה מעלה כי הצעת חוק תובענות ייצוגיות (תיקון מס' 15), התשפ"ג (להלן: הצעת החוק), בדומה לצו תובענות ייצוגיות ובהמשך לו, נועדה לשנות מהמצב החקיקתי ששרר ביחס לרמ"י לאחר פסק הדין בעניין אסל. תכליתו הייתה להגביל את תביעות ההשבה נגד רמ"י בכובעה כ"עוסק", קרי – תביעות השבה של סכומים שנטען כי נגבו שלא כדין המוגשות לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק ללא ההגנות המוקנות בחוק ל"רשות", וזאת משני טעמים: האחד, בשל שיקולים של הגנה תקציבית, בהינתן היקף פעילותה הכלכלית של רמ"י והשפעתה על אוצר המדינה; השני, לאור אופי פעילותה הייחודי של רמ"י, המערב היבטים שלטוניים ועסקיים כאחד (פרוטוקול ישיבה מס' 117 ועדת החוקה חוק ומשפט, הכנסת ה-25, 2, 8 (9.7.2023). כן ראו דברי שר המשפטים בפרוטוקול ישיבה 82 של הכנסת ה-25, 185-184 (19.6.2023)). במסמך הכנה מאת הייעוץ המשפטי לוועדת חוקה אף הובהר ב"רחל בתך הקטנה" כי: הצעת חוק תובענות ייצוגיות (תיקון מס' 15), התשפ"ג-2023 מציעה לקבוע בחקיקה ראשית את הקבוע כיום בצו תובענות ייצוגיות (תיקון התוספת השניה לחוק), התשע"ח-2018 ולבטל את מה שנקבע בפרשת אסל. לפי המוצע, תובענה ייצוגית נגד רשות מקרקעי ישראל להשבת סכומים שגבתה שלא כדין ניתן יהיה להגיש אך ורק כתובענה נגד רשות לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק ולא כתובענה נגד עוסק לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק, זאת, גם ביחס לסכומים שאינם תשלומי חובה ורמ"י פעלה בהם כ"עוסק" (ההדגשה במקור; שם, בעמ' 5). ודברים דומים נכתבו גם בדברי ההסבר לתיקון מס' 15: מוצע לתקן בחקיקה ראשית את פרט 11 לתוספת השנייה לחוק ולעגן בו את התיקון שנעשה בצו לתיקון התוספת השנייה. התיקון מאפשר הגשת תובענות ייצוגיות נגד רמ"י להשבת סכומים שנגבו שלא כדין, גם כאשר מדובר בתשלומים שאינם תשלומי חובה כאמור בפרט 11 לתוספת השנייה. זאת, בלא התדיינויות בכל תיק בשאלה אם מדובר ברשות כאמור בפרט 11 לתוספת השנייה או בעוסק כאמור בפרט 1 לתוספת השנייה. כמו כן מעניק התיקון לרמ"י את ההגנות הקבועות בחוק תובענות ייצוגיות לגבי תובענה ייצוגית נגד רשות. ההצדקות להענקת ההגנות האמורות גם לרמ"י נובעות, בין השאר, מכך שרמ"י היא גוף ציבורי המשרת מטרות ציבוריות, חברתיות ולאומיות, הפועל ככל רשות מרשויות המדינה ומיוצג בערכאות המשפטיות על ידי פרקליטות המדינה. כמו כן, רמ"י פועלת בהתאם להחלטות של מועצת רשות מקרקעי ישראל הכפופה לעקרונות המשפט הציבורי, ותקיפת החלטותיה מחויבת להתברר בבית משפט העוסק במשפט מינהלי. יובהר כי בהתאם להסדר המוצע, במקרה של גביית כספים שלא כדין על ידי רמ"י יהיה ניתן להגיש תובענה ייצוגית לפי פרט 11 בלבד ולא לפי פרט אחר בתוספת. (שם, בעמ' 1080. כן ראו: פרוטוקול ישיבה 163 של הכנסת ה-25, 101 (26.3.2024)). אמור מעתה: מבחינה נורמטיבית, צו תובענות ייצוגיות ותיקון מס' 15 מהווים הסדר נורמטיבי רציף, המחיל מיום 22.4.2018 (מועד תחילתו של צו תובענות ייצוגיות) ואילך, הסדר ייחודי לעניין תביעות להשבת סכומים שרמ"י גבתה שלא כדין (להלן: ההסדר המיוחד). על פי הסדר זה, כל תביעה ייצוגית נגד רמ"י להשבת סכום שנטען כי נגבה שלא כדין, בין אם מדובר בסכום שיסודו בתשלום מס, אגרה או תשלום חובה אחר, ובין אם מדובר בתשלום שאינו חובה (כגון, שעונה על הגדרת "מחיר"), ובין אם מקורו של התשלום בפעילות שלטונית או עסקית של רמ"י – תוגש ותנוהל על פי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק, ועל פיה בלבד. מן הכלל אל הפרט כאמור, בקשת האישור דנן הוגשה בשלהי שנת 2020, שעה שצו תובענות ייצוגיות עמד בתוקף, כאשר עניינה בטענה לגביית סכומים ביתר עקב חישוב שגוי של שיעור המע"מ. בשעתו, נטען, בין השאר, כי צו תובענות ייצוגיות אינו חל, לאור ההליך שהתנהל בעניין אברהם. עתה, לאחר חקיקתו של תיקון מס' 15, מעלים המבקשים המייצגים שני טעמים עיקריים לאי תחולתו של פרט 11 לתוספת השנייה לחוק במקרה דנן: ראשית, כי עניינה של בקשת האישור בפעילותה העסקית של רמ"י בכובעה כעוסק, ולא כחלק מפעילותה לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן: חוק רשות מקרקעי ישראל); שנית, כי לא מדובר בתביעת השבה במובנה על פי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק, כי אם בתביעה חוזית שהסעד המבוקש בה הוא השבה, ולחלופין כי עסקינן בתביעה נזיקית בגין הפרת חובה חקוקה ורשלנות, אשר הסעד הנתבע בה הוא פיצוי בשל הנזק שנגרם מהתנהלות רמ"י. דין שתי הטענות הללו – דחייה. הן לשון התיקון, הן תכליתו, חורצים לשבט את הטיעון הראשון שמציגים המבקשים המייצגים. כאמור לעיל, תיקון מס' 15 מבהיר ברחל בתך הקטנה כי תביעה ייצוגית נגד רמ"י להשבת סכומים שנגבו שלא כדין תוגש על פי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק בלבד, וזאת גם במקרים שבהם הסכומים שהשבתם מתבקשת אינם תשלומי חובה, וגם במקרים שבהם רמ"י פועלת בכובעה הפרטי כ"עוסק", ואשר בעבר נוהלו על פי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק. לפיכך, אף אם נניח לצורך הדיון כי תשלומי המע"מ העודפים לכאורה שנגבו על ידי רמ"י שולמו על בסיס הסכמי, ומקורם בפעילות עסקית-מסחרית שלה, כטענת המבקשים המייצגים, אין בכך כדי לסייע להם. זאת, שכן, תיקון מס' 15 נועד למנוע את ההתדיינויות באיזה כובע פעלה רמ"י במקרה נתון, לצורך סיווג עילת התביעה בין פרט 1 לפרט 11 לתוספת השנייה לחוק, ותחת זאת לקבוע כי תביעות השבה משני הסוגים – הן בכובעה השלטוני והן בכובעה העסקי – ינוהלו על פי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק, על מנת שרמ"י תוכל להתגונן בהגנות הייחודיות המוענקות במסלול תביעה זה. למען שלמות התמונה אציין, כי לא הצלחתי להבין את טענת המבקשים המייצגים לפיה הסכומים שאת השבתם הם תובעים לא שולמו במסגרת פעילות רמ"י לפי חוק רשות מקרקעי ישראל: אם לא מכוח החוק המקנה לה את כשירותה וסמכויותיה, ומסדיר את מוסדותיה והתנהלותם, פעלה רמ"י ביישום הרפורמה, לא אדע מכוח איזה הסדר נורמטיבי פעלה; ואם לא פעלה רמ"י מכוח הסדר נורמטיבי כלשהו ביישום הרפורמה, הרי שפעולתה ביישום הרפורמה היא בגדר חריגה מסמכות ולפיכך בטלה, וכזאת בטוחני שאף המבקשים המייצגים אינם מעוניינים לטעון. ויודגש, תיקון מס' 15 לחוק לא נועד לסתום את הגולל מפני הגשת תביעות נגד רמ"י לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק. אלא, הוא נועד לחסום אך את היכולת להגיש תביעת השבה בגין גבייה שלא כדין לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק. ברי, איפוא, כי תביעות אחרות נגד רמ"י בכובעה כ"עוסק", כגון תובענה לפיצויים בשל הפרת חובת גילוי, ניתן להגיש לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק, גם לאחר תיקון מס' 15 (ראו מסמך הכנה מאת הייעוץ המשפטי לועדת החוקה, חוק ומשפט, 6-5 (6.7.2023)). מכאן אנו מגיעים לטיעון השני שמציגים המבקשים המייצגים, לפיו לא בתביעת השבה עסקינן, כי אם בתביעה חוזית או בתביעה נזיקית. אפס, אף טיעון זה אינו יכול לעמוד. ביסודו, אם הצלחתי להבינו כהלכה, עומדת העובדה שהחבות בתשלום מע"מ אינה מוטלת על החוכרים על פי דין (שהרי לפי חוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975 החייב בתשלום מס זה הוא המוכר או נותן השירות), אלא היא גולגלה על כתפיהם מכוח דרישת רמ"י במסגרת ההתקשרות ההסכמית לרכישת הבעלות בהתאם לרפורמה. מכאן שאין מדובר בגביית יתר שבוצעה בניגוד להוראת חוק, אלא בגביית יתר שבוצעה בניגוד לחוזה (מערך ההסכמות בין רמ"י לבין החוכרים) או בתוך ביצוע עוולה (רשלנות רמ"י ביישום הרפורמה). ואולם, גישה זו נותנת למונח "תביעה להשבת סכומים שגבתה שלא כדין" משמעות צרה יתר על המידה, כאילו המדובר רק בגבייה שלא כדין מחמת היותה הפרה של הוראת חוק מסוימת, להבדיל מגבייה שלא כדין מחמת היותה הפרת חוזה או עוולה נזיקית. ואולם לפרשנות זו לא רק שאין כל עיגון בלשון החוק, אלא שהיא מנוגדת לתכלית ההסדר המיוחד. אבהיר. מבחינה לשונית, המונח "גבייה שלא כדין" כולל בחובו כל גבייה שאינה מבוצעת בהתאם למערך הנורמטיבי החל, ובכלל זה גבייה המבוצעת בניגוד להוראות הסכם או תוך כדי ביצוע עוולה (ודוק, הפרשנות המצמצמת שניתנה לרישא של פרט 11, התבססה על הדרישה כי ידובר בסכומים שנגבו "כמס, אגרה או תשלום חובה אחר" – דרישה שהושמטה בכוונת מכוון מההסדר המיוחד). מבחינה תכליתית, כפי שהובא בהרחבה לעיל, מטרתו של ההסדר המיוחד הייתה לקבוע תחולה רחבה ובלעדית לפרט 11 בהקשר של רמ"י, ולמנוע התדיינות פרטנית בשאלות הנדרשות על פי ההסדר הכללי בדבר היחס בין פרט 1 לפרט 11. הפרשנות שמציעים המבקשים המייצגים מרוקנת במידה רבה את ההסדר המיוחד מתוכנו, שכן היא מאפשרת להכניס דרך החלון (סיווגה המשפטי של עילת התביעה) את אותן הבחנות שהמחוקק ביקש, בהקשר של רמ"י, לסגור בפניהם את הדלת (ובהן השאלה האם הגבייה הייתה מכוח הוראת הדין או מכוח המערכת ההסכמית). על כורחך אתה אומר, שההסדר המיוחד חל ביחס לכל תביעה כלפי רמ"י להשבת כספים שגבתה ביתר שלא כדין, יהא האירוע הנורמטיבי המקים את זכות ההשבה אשר יהא – גבייה החורגת מחיקוק תקף, גבייה המהווה הפרת חוזה או גבייה הכרוכה בביצוע עוולה בנזיקין. מכל מקום, בחינת בקשת האישור בכללותה מעלה כי זו מכוונת להשבת סכומים שנטען ששולמו ביתר, ובניגוד לזכויותיה של רמ"י כלפי החוכרים, באופן שלא ניתן להגיע למסקנה אחרת אלא כי מדובר בתביעת השבה כהגדרתה לעיל. בתוך כך, לאורך בקשת האישור חוזרים ומציינים המבקשים המייצגים כי רמ"י "קיבלה מחברי הקבוצה תשלום ביתר ושלא על פי זכות שבדין" (סעיף 45 לבקשת האישור) או "שילמה להם את ההחזרים שהם זכאים לקבל, בחסר" (סעיף 81 לבקשת האישור), ועל כן היא "חייבת בהשבתם" (סעיף 103 לבקשת האישור) (עוד ראו סעיפים 111, 126, 134, 140, 141.3, 141.7 לבקשת האישור). יתר על כן, הסעד המבוקש הוא "להשיב לכל אחד מחברי הקבוצה את הסכומים שנגבו מהם ביתר" (סעיף 176.1 לבקשת האישור. וראו סעיפים 49-44, 149, 160-150 לבקשת האישור באשר לאופן חישוב הסעד המבוקש), ומסכום זה אף מבקשים המבקשים ובאי-הכוח המייצגים כי ייגזר גמולם ושכר טרחתם (סעיף 168 לבקשת האישור). אומנם בקשת האישור נסמכת גם על עילת הרשלנות (סעיפים 102-101, 114.5 לבקשת האישור) ואף מעלה טענה חלופית לפיצויים, אך אלו נמצאים בשולי בקשת האישור, ואין בהם מבחינה מהותית כדי לצבוע את התובענה דנן אחרת, משהפיצויים הנתבעים הם השבת הכספים. דין דומה חל גם באשר למקומות בהם המבקשים המייצגים עושים שימוש במונחים של פיצוי בגין נזק ממון (למשל, סעיפים 91 ו-95.4 לבקשת האישור), שאינו אלא דרישה להשבת הסכומים ששולמו ביתר או הוחזרו בחסר (וראו בהקשר זה סעיף 102.18 לבקשת האישור). קיצורו של דבר, אין מנוס מהקביעה כי עסקינן בתביעה להשבת סכומים ששולמו ביתר, בעקבות חישוב שגוי לכאורה של שיעור המע"מ בו חויב חוכר מקרקעין שמימש במסגרת הרפורמה את האפשרות לרכוש בעלות בהם – וככזו עליה להתברר על פי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק בנוסחו העדכני (והשוו: רע"א 6340/07 עיריית תל אביב נ' טיומקין, פסקה 27 (13.2.2011) (להלן: עניין טיומקין); עניין מרדכי, בפסקאות 19-17; אביאל פלינט וחגי ויניצקי תובענות ייצוגיות 570-569 (2017)). התוצאה האופרטיבית לכאורה, המסקנה אליה הגעתי, אינה מחייבת את סילוק בקשת האישור, אלא אך את הפעלת ההסדרים הנובעים משיוכה לפרט 11 לתוספת השנייה לחוק: הקניית סמכות הדיון לבית המשפט לעניינים מנהליים לפי סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות; מתן אפשרות לרמ"י להודיע על חדילה לפי סעיף 9 לחוק; וצמצום תקופת ההשבה לשנתיים שלפני מועד הגשת בקשת האישור לפי סעיף 21 לחוק (ככל שרמ"י תבחר שלא להודיע על חדילה). ויובהר, לבית המשפט הדן בבקשת האישור האפשרות להורות על הפעלת ההסדרים הללו, אם מצא שתביעה שהוגשה לפי פרט מסוים בתוספת השנייה לחוק נדרשת להתנהל לפי פרט 11 בלבד: בסמכותו להעביר את הדיון לבית המשפט לעניינים מנהליים לפי סעיף 79 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984; באפשרותו להאריך את המועד למסירת הודעת חדילה מכוח הסיפא של סעיף 9(א) לחוק; ומחובתו להגביל את הסעד שיינתן בהתאם לסעיף 21 לחוק, ואין צורך לשם כך בפעולה מיוחדת. מכאן, שלא רק שבית המשפט רשאי לאפשר את המשך הדיון בתובענה שהוגשה בטעות על פי פרט אחר, ושנמצא שיש לבררה לפי פרט 11 בלבד, אלא שבמקרה הרגיל מן הראוי לעשות כן תוך מתן הוראות מתאימות (וזאת, חלף סילוקה על הסף). אפס, במקרה דנן לא סברתי כי ראוי להורות על המשך ניהול בקשת האישור, שהוגשה כזכור לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק, תוך הוראה לנהלה לפי פרט 11. זאת, ממספר טעמים מצטברים: ראשית, בנסיבות המקרה ספק אם יש טעם במתן הוראה כאמור. כך, משום שנראה כי הנושא שמעלה בקשת האישור אינו אקטואלי כלל כיום, בהתחשב שיישום הרפורמה החל לפני מעל לעשור, ובהינתן הבהרת רמ"י כי צוות ייעודי מטעמה בחן בשנים שלאחר התחלת יישום הרפורמה את העסקאות שבוצעו בתקופת הביניים, רובן ככולן, וטיפל בביצוע החזרים וקיזוזים עבור כ-2,143 חוכרים (להלן: הצוות הייעודי). אם כך, ייתכן שרמ"י יכולה להודיע כיום על חדילה, דהיינו שאין היא נתקלת כיום במצבים המעוררים את השאלה שבקשת האישור מבקשת לבחון (כלומר – מהו שיעור המע"מ בו יש לחייב חוכרים המבקשים לרכוש את הבעלות לאחר שבתקופת הביניים ביצעו עסקה בגינה שילמו דמי היתר לרמ"י. השוו: עניין טיומקין); שנית, אף אם לא תוגש הודעת חדילה, בקשת האישור הוגשה כאמור ביום 25.10.2020, ואין זה ברור כלל כי בשנתיים שקדמו למועד זה יש מספר ממשי של חוכרים שקמה להם עילת התביעה הנטענת – כך, במיוחד, בהינתן האמור ביחס לעבודת הצוות הייעודי (ויובהר, צוות זה סיים את עבודתו במרץ 2017, ולרמ"י ידוע עד היום רק על מקרים בודדים שנשמטו ממנו); שלישית, למבקשים המייצגים, ששילמו את התמורה בגין רכישת הבעלות עוד בשנת 2014, אין עילת תביעה אישית שקמה בשנתיים שקדמו למועד הגשת בקשת האישור. ממילא, המשך ניהול בקשת האישור מצריך החלפתם. בהצטבר כל הטעמים הללו, סבורני כי במקרה דנן אין תוחלת מבוררת המצדיקה לאפשר את המשך ניהול בקשת האישור דנן, תוך הסבת ההליך לתובענה ייצוגית לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק. סוף דבר בהינתן האמור, הגעתי לכלל מסקנה כי בעקבות צו תובענות ייצוגיות ותיקון מס' 15 לחוק שבא לאחריו, לא ניתן לנהל את התובענה שהגישו המבקשים המייצגים על פי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק, כפי שביקשו. כנגזר מכך, לא היה מקום להורות על המשך ניהול ההליך לפי פרט זה ואף לא בפני בית המשפט האזרחי. לפיכך, ומהטעמים המפורטים בפסקאות 41-40 לעיל, אציע לחברי ולחברתי כי נקבל את הערעור, ונורה על סילוק בקשת האישור דנן, תוך שמכלול טענות הצדדים שמורות להם. במכלול הנסיבות, ובהינתן ההתפתחויות שחלו בדין ותקדימיות העניין, אציע כי לא נעשה צו להוצאות. עופר גרוסקופף שופט השופט י' כשר: אני מסכים. יחיאל כשר שופט השופטת ר' רונן: אני מסכימה. אעיר כי התלבטתי בשאלה האם מן הראוי היה להעביר את הדיון לבית משפט לעניינים מנהליים. אולם, לאור הנימוק הראשון שציין חברי בפיסקה 41 לחוות דעתו, השתכנעתי כי אכן אין טעם לעשות כן (מאחר שממילא רמ״י הייתה יכולה להודיע על חדילה בלא שתהיה לכך כל משמעות אופרטיבית). רות רונן שופטת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' גרוסקופף. ניתן היום, כ"ב ניסן תשפ"ה (20 אפריל 2025). עופר גרוסקופף שופט יחיאל כשר שופט רות רונן שופטת