מועצה אזורית חוף אשקלון נ. שר הפנים

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2159/97 בפני: כבוד השופט י' זמיר כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן כבוד השופט י' אנגלרד העותרת: מועצה אזורית חוף אשקלון נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. מנכ"ל משרד הפנים 3. הועדה מחוזית לתכנון ולבניה - מחוז דרום 4. המועצה הארצית לתכנון ובניה 5. עיריית אשקלון 6. חברת החשמל לישראל בע"מ (משיבה פורמלית) 7. המדפיס הממשלתי עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: ג' בכסלו תשנ"ח (2.12.97) בשם העותרת: עו"ד חנן מלצר, עו"ד דניאל פדר, עו"ד מיכל כהן בשם המשיבים 1, 4: עו"ד אורית קורן בשם המשיבה 5: עו"ד רנאטו יאראק בשם המשיבה 6: עו"ד ערן ספיר, עו"ד יהושע חורש פסק - דין השופט י' זמיר: העתירה 1. שתיים אוחזות בשטח תחנת הכוח על שם רוטנברג באשקלון: עירית אשקלון והמועצה האזורית חוף אשקלון. זו אומרת כולו שלי וזו אומרת כולו שלי. עם מי הדין? שר הפנים הכריע ביניהן. ביום 6.2.97 חתם שר הפנים על שני צווים: הצו הראשון הוא אכרזת אשקלון (שינוי תחום העיריה), התשנ"ז1997-; הצו השני הוא צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (חוף אשקלון, תיקון), התשנ"ז1997-. התוצאה העולה משני צווים אלה היא, שהתחום של העיריה הורחב על חשבון התחום של המועצה האזורית. המועצה האזורית רואה עצמה נפגעת מן השינוי שנקבע בצווים, ובמיוחד מן השינוי בשיוך של שטח תחנת הכוח. עד השינוי היה שטח תחנת הכוח (כ1,805- דונם) מפוצל: חלקו (כשני שלישים) בתחום העיריה וחלקו (כשליש) בתחום המועצה האזורית. בעקבות השינוי, עבר אותו חלק מתחנת הכוח שהיה בתחום המועצה האזורית אל תחום העיריה, כך שתחנת הכוח כולה מצוייה עכשיו בתחום העיריה. לשינוי זה השלכות שונות. בראש ובראשונה יש לו השלכה כספית, גם בשאלה מי יהנה מן הארנונה המוטלת על חברת החשמל לישראל בע"מ בגין תחנת הכוח, וגם בשאלה מה יהיה גובה הארנונה. גובה הארנונה משתנה לפי השיוך: הארנונה המוטלת על נכסים בתחום העיריה גבוהה יותר, במידה רבה, מן הארנונה המוטלת על נכסים בתחום המועצה האזורית. בשנת 1996 שילמה חברת החשמל ארנונה בסך 16.5 מליון ש"ח בערך לעיריה ובסך 800,000 ש"ח בערך למועצה האזורית. עכשיו, שהמועצה האזורית איבדה את השטח של תחנת הכוח שהיה מצוי בתחומה, היא תאבד גם את הארנונה שהיתה גובה מחברת החשמל. לעומת זאת העיריה, שצירפה עכשיו שטח נוסף של תחנת הכוח לתחומה, קרובה להכפיל את סכום הארנונה שהיתה גובה מחברת החשמל. בתווך, חברת החשמל תחוייב להגדיל את הארנונה השנתית בסך 15 מליון ש"ח לערך. 2. על רקע זה נקל להבין את מערך הכוחות כפי שהוא פרוס בפני בית המשפט בעתירה זאת. המועצה האזורית תוקפת את החוקיות של שני הצווים. היעד העיקרי שלה הוא, להעביר לתחומה את כל השטח של תחנת הכוח; היעד החלופי - להשאיר בתחומה אותו שטח של תחנת הכוח שהיה בתחומה עד הוצאת הצווים. נגדה ניצבים, כדי להגן על הצווים, שר הפנים (המשיב 1), מנכ"ל משרד הפנים (המשיב 2), הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז הדרום (המשיבה 3), המועצה הארצית לתכנון ובניה (המשיבה 4) ועיריית אשקלון (המשיבה 5). המועצה האזורית צירפה כמשיבה גם את חברת החשמל (משיבה 6). אולם, כפי שניתן היה לצפות, חברת החשמל, בעורף המחנה של המשיבים, תומכת ככל יכולתה בהתקפה של המועצה האזורית על חוקיות הצווים. בית המשפט הוציא צו ביניים המונע שינוי תחום המועצה האזורית עד להכרעה בעתירה. העובדות 3. הצווים יצאו לאוויר העולם, בחודש פברואר 1997, לאחר תקופה ארוכה של הריון. ראשית מעשה שש שנים קודם לכן: בחודש פברואר 1991 פנתה העיריה אל הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים בבקשה להרחיב את תחומה על-ידי צירוף שטחים נוספים, ובהם גם השטח של תחנת הכוח שנמצא בתחום המועצה האזורית. על-יסוד הפניה, מינה מנכ"ל משרד הפנים (ביום 10.7.91) ועדת חקירה לפי סעיף 8 לפקודת העיריות [נוסח חדש], לבדיקת שינויים אפשריים בתחום העיריה, ובמיוחד לבדיקת השיוך של תחנת הכוח (להלן - ועדת החקירה). ועדת החקירה ערכה בדיקה מקיפה, קיבלה ניירות עמדה של גופים שונים וקיימה מספר ניכר של ישיבות. בסיום עבודתה (בחודש אוקטובר 1992) הגישה הוועדה דין-וחשבון. היא המליצה להעביר שטחים אחדים (שטחים א-ה) מתחום המועצה האזורית אל תחום העיריה, ושטח אחד (שטח ו) אל תחום המועצה האזורית; כמו כן המליצה הועדה כי השטח של תחנת הכוח (שטח ז), שהיה בתחום העיריה, יועבר אל תחום המועצה האזורית; העברת השטח של תחנת הכוח אל תחום המועצה האזורית הותנתה בהסדר ביניים שיפצה את העיריה, לאורך תקופה של עשר שנים, על הפסד הארנונה מתחנת הכוח. שניים מחברי הוועדה (מתוך חמשת החברים בוועדה) הסתייגו מן ההמלצה להעברת השטח של תחנת הכוח אל תחום המועצה האזורית (אם כי הסתייגותם הועלתה על הכתב רק חודשים אחדים לאחר שהוועדה הגישה את הדין-וחשבון): הם המליצו כי השטח של תחנת הכוח המצוי בתחום המועצה האזורית יועבר אל תחום העיריה. 4. מאז, במשך חמש שנים לערך, עברו תהפוכות בשאלה אם שטח תחנת הכוח יהיה כולו או חלקו בתחום העיריה או בתחום המועצה האזורית. בתחילת 1993 נודע כי שר הפנים דאז (אריה דרעי) מבקש לאמץ את ההמלצות של ועדת החקירה, מלבד ההמלצה לגבי שטח תחנת הכוח, שכן הוא מבקש להשאיר שטח זה כפי שהוא, מפוצל בין תחום העיריה לבין תחום המועצה האזורית. או אז הגישה חברת החשמל עתירה לבית משפט זה (בג"ץ 1371/93). בעתירה ביקשה חברת החשמל כי שר הפנים יאמץ את כל ההמלצות של ועדת החקירה, לרבות ההמלצה בדבר העברת כל השטח של תחנת הכוח לתחום המועצה האזורית. בתשובה הודיע שר הפנים כי טרם הגיע לכלל החלטה לגבי גורל השטח של תחנת הכוח, וכי בינתיים לא יעשה כל שינוי גם לגבי יתר השטחים שנועדו להעברה. לפיכך, ולאחר שהובטח לנוגעים בדבר כי תינתן להם אפשרות "למצות את זכויותיהם", חזרה בה חברת החשמל מן העתירה. 5. באמצע 1994 נערך שימוע של הנוגעים בדבר, ובהם גם המועצה האזורית, בפני ועדה של משרד הפנים בראשות המשנה למנכ"ל דאז (אליהו סוויסה). בעקבות השימוע הגיש מנכ"ל המשרד (עמרם קלעג'י), לקראת סוף 1994, המלצה לשר הפנים דאז (יצחק רבין ז"ל), הסוטה מן ההמלצות של ועדת החקירה: הוא המליץ, כמו ועדת החקירה, להעביר מתחום המועצה האזורית אל תחום העיריה את השטחים א-ד; אך להשאיר בידי העיריה את שטח תחנת הכוח שנמצא בתחומה (שטח ז); להעביר לתחום העיריה את שטח תחנת הכוח שנמצא בתחום המועצה האזורית (שטח ח); להשאיר בתחום המועצה האזורית את שטח ה; כדי לפצות את המועצה האזורית על הפסד הארנונה מתחנת הכוח, לשנות את היעוד של שטח ה מיעוד חקלאי ליעוד תעשייתי; וכן להעביר אל המועצה האזורית במשך עשר שנים את סכום הארנונה שהיתה מקבלת מחברת החשמל עבור תחנת הכוח. שר הפנים רשם על גבי המלצות המנכ"ל (ביום 24.1.95): "מאשר". 6. חברת החשמל, שדעתה לא היתה נוחה מן האישור להעברת השטח של תחנת הכוח אל תחום העיריה, ביקשה להיפגש עם שר הפנים כדי להעביר את רוע הגזירה. אך שר הפנים אותו זמן (עוזי ברעם) הודיע שכבר התקבלה החלטה בעניין זה, בהליך תקין, על ידי שר הפנים הקודם (יצחק רבין ז"ל). הודעה זאת לא שמה סוף למחלוקת. העיריה והמועצה האזורית המשיכו לנהל ביניהן משא-ומתן בנסיון להגיע לכלל הסכמה. מכתבים נשלחו מפה ומשם. ישיבות נערכו אצל מנכ"ל משרד הפנים. בשלב מסויים נמסר באחת הישיבות אצל מנכ"ל משרד הפנים כי שר הפנים החדש (חיים רמון) החליט לסטות מן ההמלצות של ועדת החקירה, ובין היתר החליט להשאיר את הפיצול של שטח תחנת הכוח, כפי שהיה, בין העיריה לבין המועצה האזורית. הצדדים אף נתבקשו להכין מפות בהתאם להחלטה זאת. 7. עם זאת, כבר בתחילת 1995 החלו במשרד הפנים הכנות מעשיות להוצאת צווים ברוח ההחלטה של שר הפנים יצחק רבין ז"ל, כלומר, ההחלטה המעבירה את כל שטח תחנת הכוח אל תחום העיריה. מנכ"ל המשרד, שקיבל סמכותו באצילה מן השר, פנה (ביום 8.3.95) אל המועצה האזורית, בהתאם לסעיף 3 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח1958-. סעיף זה קובע כי אם רצה שר הפנים לשנות את התחום של מועצה אזורית, עליו להציע את השינוי למועצה, ועל המועצה לבקש הערות להצעה מן הוועדים המקומיים שבתחום המועצה. לאחר מכן על המועצה להעביר אל שר הפנים את חוות דעתה וכן את ההערות שנתקבלו מן הוועדים המקומיים. על יסוד חומר זה, השר יכריע "לפי שיקול דעתו". המועצה האזורית הודיעה לשר הפנים, בתשובה לפנייתו, כי היא מתנגדת, גם בשם חמישה עשר וועדים מקומיים שבתחום המועצה, להעברת שטח תחנת הכוח אל תחום העיריה. היא ביקשה שכל שטח תחנת הכוח יועבר לתחומה, בהתאם להמלצה של וועדת החקירה, ולחלופין שהשטח יישאר מפוצל בין תחום העיריה לבין תחום המועצה האזורית, כפי שהיה. 8. בין לבין חלפו חודשים נוספים, נשלחו מכתבים נוספים, נערכו ישיבות נוספות. שר הלך ושר בא, עד שבאמצע 1996 התמנה שר חדש למשרד הפנים: אליהו סוויסה. השר החדש, שכבר טיפל במחלוקת בין העיריה לבין המועצה האזורית בתפקידו הקודם במשרד הפנים, כמשנה למנכ"ל, החליט ועשה. הוא החליט לקבל את ההמלצה של מנכ"ל המשרד לשעבר (עמרם קלעג'י), אותה קיבל בתחילת 1995 שר הפנים דאז (יצחק רבין ז"ל), לפיה שטח תחנת הכוח יהיה כולו בתחום העיריה. ראו לעיל פיסקה 5. והוא חתם (ביום 6.2.97) על שני הצווים הנותנים תוקף להחלטה זאת. ראו לעיל פיסקה 1. ביום 31.3.97 התכנסה הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז הדרום, והחליטה להמליץ בפני המועצה הארצית לתכנון ובניה על שינוי התחומים של העיריה והמועצה האזורית בהתאם להחלטה של שר הפנים. ימים ספורים לאחר מכן הגישה המועצה האזורית עתירה זאת. המועצה האזורית מכוונת את טענותיה נגד שני הצווים: ראשית, נגד ההליך שהוביל להוצאת הצווים; שנית, נגד השיקולים שביסוד הצווים. טענת פגם בהליך 9. המועצה האזורית מעלה טענות רבות ומפורטות בגין פגמים בהליך המינהלי שהוביל להוצאת הצווים. צריכה אמת להאמר מלכתחילה, שאין בהן אף טענה כבדה אחת. לכן יספיק אם אציג את הטענות העיקריות בקיצור ואשיב עליהן בקיצור. המועצה האזורית טוענת כי לא ניתנה לה זכות טעון כנדרש על פי הדין. בין היתר, היא היתה זכאית, לפי טענתה, להשמיע דבריה בפני שר הפנים באופן אישי, ולא רק בפני ועדת שימוע משרדית. ראו לעיל פיסקה 5. התשובה היא שהמועצה האזורית, כמו העיריה, מיצתה את זכות הטעון, ואף הוסיפה עליה מעבר לנדרש על פי הדין. על פי הדין היא היתה זכאית להעלות את טענותיה בפני ועדת החקירה שהוקמה לפי סעיף 8 לפקודת העיריות. זאת היא עשתה. על פי הדין היא היתה זכאית גם לחוות דעתה בפני השר לפי סעיף 3 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות). גם זאת היא עשתה. על-פי הדין ניתן היה להסתפק בשימוע זה. בגלל המחלוקת הקשה בין העיריה לבין המועצה האזורית, והמעורבות של חברת החשמל, החליט שר הפנים לקיים שימוע נוסף, מעבר לדרישת הדין. הוא לא היה חייב לקיים את השימוע באופן אישי. הוא היה רשאי לקיים אותו באמצעות ועדה, כפי שעשה. ראו בג"ץ 5445/93 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד נ(1) 397, 404. העיקר הוא שגם בשימוע זה נשמעו טענותיה של המועצה האזורית, והן הובאו בפני המנכ"ל, ולאחר מכן אף בפני השר. מן הבחינה של זכות הטעון לא נפל פגם בהליך זה. חברת החשמל אף היא הציגה את טענותיה, בכתב ובעל-פה, בפני ועדת החקירה, ולאחר מכן אף בפני ועדת השימוע. אין יסוד לטענתה של חברת החשמל כי לא ניתנה לה זכות טעון כדין. אפשר להוסיף כי בזכות הטעון, שתכליתה להביא את הטענות של הנוגעים בדבר בפני הרשות המוסמכת, הדרך חשובה פחות מן המהות. מבחינת המהות, אין ספק כי במהלך הטיפול בשאלת השיוך של שטח תחנת הכוח, במשך שש שנים, הובאו הטענות של כל הנוגעים בדבר, אחת לא נשמטה, בפני השר. לא למותר הוא לציין, בהקשר זה, כי בסופו של דבר התקבלה ההחלטה על ידי שר הפנים אשר שימש קודם לכן, בתפקידו כמשנה למנכ"ל משרד הפנים, יושב ראש וועדת השימוע. וכי יכול להיות שימוע יעיל יותר? 10. המועצה האזורית טוענת, באותו הקשר, כי מנכ"ל משרד הפנים פנה אליה וביקש את חוות דעתה, לפי סעיף 3 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), רק לאחר שהוא (וכן גם השר) גיבש דעתו להעביר את שטח תחנת הכוח לתחום העיריה. ראו לעיל פיסקה 7. משמע, היא טוענת, זכות הטעון ניתנה לה רק למראית עין. אולם סעיף 3 לצו אומר כי רק אם "רצה השר" לשנות את תחומה של מועצה אזורית, "יציע את השינוי תחילה למועצה". לשון אחר, תחילה השר מגבש לעצמו רצון לשנות את תחום המועצה האזורית, ורק אז הוא מבקש את חוות הדעת של המועצה האזורית לגבי הצעת השינוי. אכן, הרצון של השר לעשות שינוי חייב להיות רק רצון ראשוני, באופן שלא ימנע בעדו לשקול את חוות הדעת של המועצה האזורית בלב פתוח ונפש חפצה, תוך נכונות לשנות את דעתו. אך מהלך הדברים הרגיל הוא, שהשר אינו פונה למועצה אזורית סתם כך, בשאלה מופשטת מה דעתה על שינוי תחומה, אלא הוא פונה רק לאחר שנראה לו, על יסוד דיונים ובירורים, כי לכאורה יש מקום לשינוי כזה. ראו בג"ץ 505/95 הוועד המקומי חופית נ' שר הפנים ואח' (טרם פורסם) (פיסקה 9). במקרה שלפנינו היו הרבה דיונים ובירורים שקדמו ותרמו לגיבוש ההצעה של שר הפנים, עד שפנה אל המועצה האזורית וביקש את חוות דעתה על ההצעה. אכן, באותו שלב כבר היתה לו דעה, שבאה לידי ביטוי באישור שנתן כחודש קודם לכן להמלצות של מנכ"ל המשרד. ראו לעיל פיסקאות 5, 7. עם זאת, אין אחיזה לטענה כי דעה זאת היתה מוחלטת, באופן שלא איפשר לו לשקול בכובד ראש את חוות הדעת של המועצה האזורית. 11. עוד טוענת המועצה האזורית כי שר הפנים סטה מן ההנחיות הפנימיות הקיימות במשרד הפנים: נוהל שינוי תחום שיפוט של רשות מקומית. זהו נוהל מפורט המסדיר את ההליך של שינוי תחום רשות מקומית צעד אחר צעד. אולם המועצה האזורית אינה מציינת בעתירה אלא סטייה אחת ויחידה מן הנוהל: שהמחלקה לרשויות מקומיות ותאגידים במשרד הפנים לא שלחה למועצה האזורית מכתב המודיע על הצורך לפעול לפי סעיף 3 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות). גם אם כך, הרי זו סטייה של מה בכך, שלא היה בה כדי לגרום כל עוול לעותרת או לשנות את תוצאת ההליך. פרקליטות המדינה מציינת, בתשובה לטענה זאת, כי הנוהל האמור אינו אלא טיוטת נוהל, שלא קיבלה אישור סופי, ולכן אין לראות בה הנחיות פנימיות. אולם, אם כך, אין אלא להצטער על כך. מן הראוי שיהיה במשרד הפנים נוהל שישמש הנחיה פנימית לצורך ההליך של שינוי התחום של רשות מקומית. כיוון שהמשרד טרח והכין טיוטה מפורטת של נוהל כזה, מן הראוי שהמשרד ידון בטיוטה זאת בהקדם, במטרה לקבוע נוהל שישמש הנחיה פנימית לצורך זה. ראו י' זמיר הסמכות המינהלית (1996), 782-780. המסקנה היא, שלא נפל פגם בהליך שהוביל להוצאת הצווים שיש בו כדי לפסול את הצווים. נותרה, אם כן, השאלה אם נפל פגם בשיקולים עליהם התבסס שר הפנים בהוצאת הצווים. טענת פגם בשיקול הדעת 12. כל החברים בוועדת החקירה היו תמימי דעים כי רצוי שכל השטח של תחנת הכוח יהיה בתחום של רשות מקומית אחת, ולא יהיה מפוצל, כפי שהיה עד אז, בין תחום העיריה לבין תחום המועצה האזורית. שר הפנים אימץ דעה זאת. הדעה, על פניה, סבירה. מכל מקום, אין לבית המשפט יסוד לפסול אותה. השאלה הקשה שבפני הוועדה היתה, אם ראוי שהשטח יהיה בתחום המועצה האזורית או עדיף שיהיה בתחום העיריה. על כך, ורק על כך, נחלקו הדעות בקרב חברי הוועדה. המועצה האזורית מתרעמת על כך שהחלטת שר הפנים בשאלה זאת מנוגדת להמלצה (בדעת הרוב) של ועדת החקירה. היא מציינת כי ועדת החקירה היתה גוף מקצועי, שעשה עבודה עניינית ויסודית, ולפיכך עצם ההמלצה שלה היא "בבחינת נתון מרכזי ומכריע". אכן, נכון הדבר כי הדין-וחשבון של ועדת חקירה הינו הבסיס לשיקול הדעת של שר הפנים כאשר הוא בא להחליט אם לשנות את תחומה של עיריה. חובה עליו לייחס לדין-וחשבון משקל רב, והוא רשאי, לפי שיקול דעתו, לייחס לו אף משקל מכריע. אולם, כפי שסעיף 8 לפקודת העיריות קובע, בידי השר נתון שיקול דעת בשאלה אם לאמץ את ההמלצות של וועדת החקירה, כולן או מקצתן, ואם לאו. ראו בג"ץ 3/58 ברמן נ' שר הפנים, פ"ד יב 1493, 1497. השר רשאי לסטות מהמלצות הוועדה גם אם הן ניתנו פה אחד; ודאי שהוא רשאי לסטות מן ההמלצה אם נחלקו הדעות בוועדה; הוא רשאי, לפי שיקול דעתו, להעדיף את דעת המיעוט. עם זאת, כמובן, תנאי הוא שהשר יפעיל את שיקול דעתו בהתאם לכללים המחייבים כל רשות מינהלית בהפעלת שיקול הדעת שהחוק הקנה לה. לפיכך השאלה היא, אם שר הפנים ביסס את החלטתו על שיקולים ענייניים בלבד, ואם איזן כראוי בין שיקולים אלה. 13. מה הם השיקולים הענייניים בשאלה אם לשנות את תחומה של עיריה? חלק מן השיקולים הענייניים נקבעו בלשון מפורשת בסעיף 8 לפקודת העיריות: משאלתם של רוב בני העיר וביצוע מפעלים או פיתוח על ידי העיריה. אך לאלה מצטרפים שיקולים אחרים, בהם שיקולים גאוגרפיים, דמוגרפיים, סוציולוגיים, כלכליים ועוד, לפי הנסיבות של כל מקרה. ראו בג"ץ 5445/93 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד נ(1) 397, 411-410. שיקולים כאלה, בהתאמה הנדרשת, חלים גם בשאלה אם לשנות את תחומה של מועצה מקומית. מה הם, אם כך, השיקולים הענייניים בנסיבות המקרה שלפנינו? 14. בהמלצות של וועדת החקירה, הן בדעת הרוב והן בדעת המיעוט, נודע משקל ניכר לשיקול של איכות הסביבה. בדעת הרוב נאמר על שיקול זה כך: "הועדה שוכנעה שמבחינה סביבתית ההשפעה של תחנת הכוח גדולה בהרבה על ישובי המועצה האזורית מאשר על העיר אשקלון. ההשפעות הן בתחומי תפיסת מקרקעין ובחוסר היכולת לנצל שטחים התפוסים על ידי עמודים וקווים של מתח עליון, תחנות מיתוג ומסילת הברזל. גם משטר הרוחות הוא כזה שאם תהיה פליטת עשן מזהמת מתחנת הכוח היא תפגע קודם כל בישובי המועצה ולא בעיר". בכך ראתה הוועדה (בדעת הרוב) טעם להפקיד את הפיקוח על תחנת הכוח בידי המועצה האזורית ולהקנות לה את המשאבים הכספיים שיידרשו לשיפור איכות הסביבה. אך דעת המיעוט היתה הפוכה. וכך נאמר בה: "אוכלוסייתה של עיריית אשקלון הינה כמעט פי עשר גדולה יותר מזו של המועצה האזורית אשקלון. צפיפות הדיור גם כן גדולה יותר מטבע הדברים בערים מאשר בסקטור ההתיישבותי אשר היישובים שלו פזורים על פני שטח רחב ידיים. כתוצאה מהאמור לעיל, ההשפעות האקולוגיות והבטיחותיות הכרוכות במתקנים מסוגם של חברת החשמל ושירותי נפט - בתחום זהום אויר, רעש, בריאות וכו' - יכולות לפגוע במספר תושבים רב יותר בעיר מאשר ביישובי המועצה האזורית". מסתבר כי שאלת ההשפעות הסביבתיות של תחנת הכוח, על התושבים בתחום העיריה מזה ובתחום המועצה האזורית מזה, קשה להכרעה. בפועל היא הוכרעה על ידי המשרד לאיכות הסביבה. ביום 11.10.93 כתב מנהל מחוז הדרום במשרד לאיכות הסביבה אל משרד הפנים "כי למשרד לאיכות הסביבה אין נימוקים סביבתיים אשר יכולים להכתיב באיזה תחום מוניציפלי תימצא התחנה". בהתאם לכך יכול היה שר הפנים לנטרל את השיקול הסביבתי במערך השיקולים בשאלת שיוך השטח של תחנת הכוח. 15. כל הגופים שעסקו בשאלת השיוך של השטח היו מודעים למשמעות הכספית של ההחלטה בשאלה זאת. לפיכך, כאשר וועדת החקירה הגיעה למסקנה כי ראוי שהשטח יהיה כולו בתחום המועצה האזורית, היא הוסיפה המלצה בדבר פיצוי כספי של העיריה לתקופה של עשר שנים בגין הפסד הארנונה שהיתה מקבלת עבור תחנת הכוח. ואילו השר, כאשר החליט כי השטח יהיה כולו בתחום העיריה, הוסיף וקבע הסדר בדבר פיצוי כספי של המועצה האזורית בגין הפסד הארנונה על ידה. אף צד לא טען כי צריך להתעלם מן המשמעות הכספית של ההחלטה, ולא שלל את הצורך לפצות בכסף את העיריה או המועצה האזורית, לפי העניין, בגין הפסד הארנונה. אולם, האם השיקול הכספי יכול להשפיע, לא רק על הצורך במתן פיצוי כספי, אלא גם על עצם ההחלטה אם לשייך את השטח של תחנת הכוח לרשות זאת או אחרת? רוב החברים בוועדת החקירה השיבו בשלילה. לדעתם, שיקולי ארנונה אינם יכולים להוות קריטריון בקביעת התחום של רשות מקומית. כך טוענת גם המועצה האזורית. לטענתה, וזו הטענה העיקרית שלה, השיקול הכספי, בהקשר זה, הוא שיקול בלתי-סביר. לכן, היא טוענת, טעה שר הפנים שהחליט על שיוך השטח לתחום העיריה בעיקר על יסוד שיקול זה. לעומתם, המיעוט בוועדת החקירה היה סבור כי יש לייחס משקל לשיקול הכספי, גם בשאלת השיוך של שטח התחנה, וכי שיקול זה פועל לטובת העיריה. וכך אמר המיעוט: "בשנים האחרונות אנו עדים לתופעה של ירידה בהשתתפות הממשלה בהכנסות הרשויות המקומיות ובעליית ההכנסות העצמיות שלהן; אי לכך ולטווח ארוך העיריה תיפגע יותר מהוצאת המתקנים מתחום שיפוטה מאשר המועצה האזורית". האם הדין עם הרוב או עם המיעוט בוועדת החקירה? בית המשפט כבר השיב ואמר כי המצב הכספי של הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר הוא שיקול ענייני לצורך החלטה בשאלה אם לשנות את התחום של רשות מקומית. ראו בג"ץ 51/68 המועצה המקומית אזור נ' שר הפנים ועיריית חולון, פ"ד כב(2) 226, 229; בג"ץ 5445/93, לעיל פיסקה 13, בעמ' 410. אכן, הבקשה לשנות את התחום של רשות מקומית, וההחלטה לעשות כן, נובעים כרגיל מתוך צרכים של פיתוח הרשות, פתרון בעיות חברתיות וכלכליות, וכיוצא באלה שיקולים שמקובל לקרוא להם שיקולים סוציו-אקונומיים. אלה הם, כמובן, שיקולים שמותר להתחשב בהם בהקשר זה. צריך להתחשב בהם. גם סעיף 8 לפקודת העיריות מציין כי על וועדת החקירה להתחשב, בין היתר, "עם כל מפעל או פיתוח המבוצעים על ידי העיריה". אך שיקולים כאלה כרוכים באופן הדוק בשיקול הכספי. אי-אפשר לנתק את אלה מאלה. אין זה הגיוני ואין זה מעשי להתעלם מן המצב הכספי של הרשות המקומית, מן המשאבים המצויים בידה ומן המשאבים שהיא יכולה להשיג, כדי לטפל כראוי בבעיות סוציו-אקונומיות של הרשות. המסקנה היא, שוועדת החקירה (בדעת הרוב) טעתה כאשר קבעה כי הארנונה אינה יכולה לשמש קריטריון בקביעת התחום של רשות מקומית. עם זאת, המצב הכספי של רשות מקומית, ובכלל זה מידת הצורך בתקבולי ארנונה, הינו כמובן רק אחד השיקולים הענייניים. משקלו תלוי במשקל של יתר השיקולים בנסיבות המקרה. בהתאם לכך אפשר כי משקלו יהיה גדול או קטן. לדוגמה, אם בנסיבות המקרה נודע משקל רב לשיקול של איכות הסביבה, עשוי המשקל היחסי של השיקול הכספי לרדת. במקרה כזה, אפשר שהשיקול של איכות הסביבה יכריע את הכף. אם, כנגד זה, בנסיבות המקרה אין משקל רב לשיקול של איכות הסביבה, אפשר שהשיקול הכספי הוא שיכריע את הכף. לפיכך השאלה היא מה המשקל של השיקול הכספי בנסיבות המקרה שלפנינו. 16. במקרה שלפנינו הביאה וועדת החקירה (בדעת הרוב) שני שיקולים עיקריים כנימוקים להמלצה להעביר את שטח תחנת הכוח מתחום העיריה לתחום המועצה האזורית. ראשית, השיקול של איכות הסביבה. היא היתה סבורה כי שיקול זה פועל לטובת המועצה האזורית. שנית, השיקול הכספי. אמנם היא לא סברה כי השיקול הכספי, כשהוא לעצמו, צריך לקבוע את השיוך של תחנת הכוח; אך היא סברה כי קביעת השיוך של תחנת הכוח, על יסוד שיקולים אחרים, מעוררת בעיה כספית הצריכה פתרון. היא הגיעה למסקנה כי ההסדרים עליהם המליצה לתקופת המעבר יספקו פיצוי נאות לעיריה בגין הפסד הארנונה. נוסף לכך ציינה הוועדה שיקולים אלה: תחנת הכוח אינה נזקקת לשירותים של העיריה (כיוון שחברת החשמל הקימה בעצמה את התשתיות הנדרשות לתפעול התחנה, כגון, כבישים ומים); מבחינת התפעול היעיל של תחנת הכוח, עדיף לשייך אותה למועצה האזורית; וזהו רצונה של חברת החשמל. שיקולים אלה, במישור הארצי, היו עדיפים בעיניה על השיקולים במישור המקומי. השיקול של איכות הסביבה נוטרל, לאחר שהוועדה הגישה את הדין-וחשבון שלה, על ידי חוות הדעת של המשרד לאיכות הסביבה. ראו לעיל פיסקה 14. השיקולים האחרים, בנוגע לתפעול היעיל של תחנת הכוח, התייחסו בעיקר לטענות של חברת החשמל בדבר קשיים בקבלת היתרי בניה מן הוועדה המקומית לתכנון ובניה אשקלון. אולם עניין זה נבדק, לאחר שוועדת החקירה הגישה את הדין וחשבון שלה, ונמצא שחל שיפור במצב. במצב זה ראה שר הפנים (כפי שנאמר מטעמו בתשובה לעתירה) "ליתן משנה חשיבות להשפעות הכלכליות הכרוכות הן בלקיחת השטח והן בסיפוחו, על הרשויות המקומיות המעורבות". ומדוע? כך הוסברה עמדת השר (בתשובה לעתירה): "כל זאת, על רקע מצבן הכספי הקשה של הרשויות המקומיות והקשיים העומדים בפניהם בניהול ואספקת כלל צרכיהם והשירותים הנדרשים לתושביהם, אשר הינם בגדר בעיה שאינה יורדת מסדר יומם של יחסי השלטון המרכזי והשלטון המקומי. זאת במיוחד לאור המגמה הגוברת ליתן יתר עצמאות וקבלת אחריות על הרשויות המקומיות לדאגה לכל הנעשה בתחומיהם. ... עיריית אשקלון הינה עיריה שבה גרים כ85,000- תושבים, אשר נתונה בתנופת פיתוח וקליטה בשנים האחרונות, כאשר תקציבה השנתי לשנת 1996 עמד על סך כ258- מליון ש"ח. לעומתה, העותרת הינה מועצה אזורית שבה גרים אך ורק כ7,500- תושבים ותקציבה השנתי לשנת 1996 עמד על סך כ32- מליון ש"ח. בנסיבות אלו, הרי סבר השר שהדרך הנכונה והמיטבית הינה, ליתן נכס שתשואתו בסדר גודל כה נכבד, לעיריית אשקלון שתקציבה השנתי הינו בסדר גודל של כ258- מליון ש"ח, מאשר להעבירו לרשות מוניציפאלית אשר מספר תושביה הינו מועט ושווי הנכס שיווסף לה יעלה על 50% מכלל תקציבה, בלא שתוספת מעין זו הינה נדרשת ומחוייבת". 17. כיוון שהשיקול הכספי, אותו שקל השר הינו שיקול ענייני, השאלה היא, אם המשקל שהשר נתן לשיקול זה חורג בנסיבות המקרה ממתחם הסבירות, עד כדי כך שראוי לפסול את החלטת השר. כידוע, בית המשפט אינו מתערב בנקל בשיקול הדעת של השר כאשר הוא מחליט על יסוד שיקולים ענייניים לשנות את התחום של רשות מקומית. וכך אמר לעניין זה השופט ברנזון בבג"ץ 51/68, לעיל פיסקה 15, בעמ' 228: "סיפוח שטחים לרשות זו או אחרת הוא ענין של מדיניות, שלגביו יש לשר הפנים שיקול-דעת נרחב ביותר עד שבדרך כלל לא יראה בית משפט זה לנכון להתערב בו". ראו גם בג"ץ 5445/93, לעיל פיסקה 13, בעמ' 405. האם מקרה זה חורג מן הכלל עד שבית המשפט יראה לנכון להתערב בו? כאמור, המשקל היחסי של שיקול ענייני מסויים תלוי במשקל של יתר השיקולים הענייניים. במקרה שלפנינו, על רקע המשקל הנמוך של יתר השיקולים, יכול היה השר לייחס משקל רב לשיקול הכספי, עד שהכריע את הכף. מכל מקום, המשקל אשר השר ייחס לשיקול זה, בהתחשב בכל נסיבות המקרה, אינו חורג ממתחם הסבירות. בסך הכל אין יסוד לומר כי בשיקול הדעת של השר נפל פגם שיש בו כדי לפסול את ההחלטה. לפיכך אני סבור כי יש לדחות את העתירה. חובת ההנמקה 18. בדרך כלל, דחיית העתירה גוררת חיוב של העותר בהוצאות המשפט של המשיב. בהתאם לכך היה מקום לחייב את המועצה האזורית בתשלום הוצאות גם לשר הפנים. אולם, לדעתי, לא יהיה זה ראוי לעשות כן בנסיבות המקרה, וזאת משום שהשר לא נימק את החלטתו. אכן, בתשובה לעתירה ניתנו הנימוקים להחלטה. אך מן הראוי היה שהנימוקים יינתנו עם קבלת ההחלטה או, לפחות, סמוך לאחר קבלת ההחלטה. אמנם ספק אם השר היה חייב במתן נימוקים לפי החוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט1958-. אולם, אם לא מכוח החוק, היה עליו לתת נימוקים מכוח ההגינות שהוא, כמו כל רשות מינהלית, מחוייב בה. כך התבקש בנסיבות המקרה נוכח המחלוקת הקשה והממושכת שבין העיריה, המועצה האזורית וחברת החשמל. במיוחד כך כאשר ההחלטה התקבלה בניגוד להמלצה של וועדת החקירה. ראוי היה כי הגופים המעורבים, שליוו את ההליך בדרך ארוכה, ידעו בסופה של דרך, ולו רק בתמצית, מה הוביל את השר להחלטה שקיבל. העדר הנמקה הוא פגם בהחלטה. עם זאת, בדרך כלל אין די בו, כשלעצמו, כדי שבית המשפט יבטל את ההחלטה. כך, בין היתר, משום שבפני בית המשפט מתגלים הנימוקים להחלטה, ובית המשפט יכול וצריך לבקר את ההחלטה לגוף העניין. גם כאשר חובת ההנמקה מוטלת לפי החוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), הפרת החובה אינה פוסלת את ההחלטה, אלא רק מעבירה את נטל הראיה, בביקורת שיפוטית על חוקיות ההחלטה, אל הרשות המינהלית, להוכיח שההחלטה התקבלה כדין. ראו סעיף 6 לחוק. אולם, גם אם העדר ההנמקה אין בו כדי לפסול את ההחלטה, הוא עשוי, במקרים מתאימים, למנוע את חיוב העותר, שהפסיד בדין, בתשלום ההוצאות של הרשות המינהלית. 19. העתירה נדחית. העותרת תשלם את הוצאות המשפט של משיבה 5 (עירית אשקלון) בסך 10,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת ט' שטרסברג-כהן: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט י' אנגלרד: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט י' זמיר. ניתן היום, כ"א בטבת תשנ"ח (19.1.98). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט העתק נאמן למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 97021590.I06