עיריית חיפה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה ואח'

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 21480-07-25 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופטת רות רונן העותרת: עיריית חיפה נגד המשיבים: 1. המועצה הארצית לתכנון ולבניה 2. מר משה ארבל שר הפנים 3. משרד האנרגיה והתשתית/המשרד הראשי 4. חשב המשרד להגנת הסביבה 5. הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז חיפה 6. בתי זקוק לנפט בע"מ עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד ענבל בן ארי פסק-דין השופטת רות רונן: בעתירה שלפנינו מבוקש כי נורה למשיבה 1, המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: המועצה הארצית) להימנע מקיום דיון הקבוע להיום, 9.7.2025, בשעה 14:00 (להלן: הדיון) – שעניינו "המלצה לשר הפנים על אישור נוסח צו התכנון ובניה (פטור מהיתר לעבודות הנדרשות לשיקום הנזקים במתחם בית הזיקוק במפרץ חיפה (חרבות ברזל) (הוראת שעה), התשפ"ה-2025". זאת, על רקע נזק שנגרם למתחם בית הזיקוק לנפט בחיפה (להלן: המתחם). במוקד העתירה שהוגשה אתמול, ניצבת התנגדות העותרת – שהיא עיריית חיפה, למתן פטור מהיתר בנייה למתחם בהתאם לסעיף 266ה(א) לחוק התכנון התשכ"ה-1966 (להלן: החוק), הקובע כך: "נוכח שר הפנים כי קיים מיזם בעל חשיבות לאומית או מיזם בעל חשיבות לכלל מחוז מסוים, ויש לגביו תכנית מאושרת, רשאי הוא, לאחר התייעצות עם המועצה הארצית, לקבוע בצו פטור מהיתר לפי פרק ה' או מתכנית לעבודות או לשימושים הנדרשים לביצוע אותו מיזם, ובלבד שהתקיימו כל אלה... (ההדגשה אינה במקור – ר. ר)". העותרת בעתירתה מעלה שורה של טענות נגד האופן שבו נקבע הדיון נושא העתירה במועצה הארצית – שהודעה על קיומו פורסמה לשיטתה רק ביום 7.7.2025 בשעות הערב. לטענתה, קיום דיון בזק, ללא שיתוף העותרת – שהיא הרשות המקומית שבתחומה מתבצעת הפעילות הנידונה, הוא שגוי, אינו מקיים את הוראות הדין ואינו מאפשר בחינה אמתית של ההשלכות התכנוניות והסביבתיות על-ידי הגורמים המקצועיים. בהקשר זה, מדגישה העותרת כי הציבור הוזמן להעיר את הערותיו בנושא עד ליום הדיון בשעה 15:00 – שעה לאחר מועד תחילתו – ומכך היא מסיקה כי אין מדובר בהליך מנהלי תקין. עוד טוענת העותרת, כי הפטור נושא ההליך אינו עולה בקנה אחד עם תנאיי יסוד המנויים בסעיפי המשנה של סעיף 266ה לחוק. בכלל זה היא מציינת את הצורך כי השימוש בסעיף זה ייעשה אך ורק בנסיבות חריגות; ורק עבור עבודות ושימושים זמניים שניתן להשיבם לאחור. לגישתה, הפטור ודאי לא נועד עבור מבנה מורכב, מזהם ומשפיע כבענייננו. העותרת טוענת כי עצם נכונות משרדי הממשלה והמועצה הארצית לעשות שימוש בסמכות הנדונה, מהווה התעלמות מן המפגעים הסביבתיים החמורים שנמצאו במתחם. משכך, לגרסתה, יש לקבוע כי המקרה הנדון אינו חוסה תחת הסעיף ולא יכול להינתן בגינו פטור מהיתר. דיון והכרעה לאחר עיון בעתירה על נספחיה, הגעתי לכלל מסקנה כי דינה להידחות על הסף, אף בלא צורך בתגובת המשיבים – וזאת מחמת היותה מוקדמת. הלכה מושרשת היא, כי בית משפט זה לא יידרש לעתירה אשר הוגשה בטרם קיבלה הרשות המוסמכת החלטה סופית לגופו של עניין. ככלל, זמנה של הביקורת השיפוטית הוא לאחר קבלת ההחלטה – ולא בשלב המקדמי שלפניה (ראו: בג"ץ 43461-03-25 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה חה"כ בנימין נתניהו, פסקה 4 (18.3.2025); בג"ץ 1420/22 פלונית נ' נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, פסקה 17 (1.6.2022)). הרציונל העומד ביסוד הכלל האמור, הוא כי משטרם התקבלה כל החלטה מנהלית, לא מתקיים הבסיס הנדרש לצורך קיום ביקורת שיפוטית עליה. במקרים כאלה יש ליתן לרשות המוסמכת הזדמנות להשלים את תהליך קבלת ההחלטה – אשר אף עשוי לייתר בסופו של יום את הדיון בעתירה או למצער למקד את יריעת המחלוקת בעניינה, כך שזו תתברר בצורה יעילה יותר (ראו: בג"ץ 5160/24 לביא זכויות האזרח, מינהל תקין ועידוד ההתיישבות נ' שר המשפטים, חה"כ יריב לוין, פסקה 4 (13.8.2024); בג"ץ 5586/22 אגוד מכוני הרישוי בישראל נ' שר האוצר, פסקה 5 (24.8.2022)). במקרה דנן, מבקשת העותרת כאמור כי נורה למועצה הארצית – הגוף המייעץ לשר – להימנע מקיום הדיון בעניין המלצתה על מתן פטור למתחם; המלצה הנדרשת לצורך גיבוש החלטתו של שר הפנים – הגורם המחליט – בהתאם להוראות סעיף 266ה(א) לחוק. הדיון שנקבע במועצה הארצית הוא אפוא שלב מקדמי בלבד, שנועד לסייע לשר הפנים, הגורם המוסמך להפעיל את סמכות הפטור לפי החוק. משאלה פני הדברים, מובן כי אין בנמצא כל החלטה מנהלית – לא כל שכן סופית – לגביה ניתן להפעיל ביקורת שיפוטית כלשהי. בשלב זה לא ניתן לדעת מה תהיה המלצת המועצה הארצית לאחר הדיון שיתקיים (ואם יהיו שלבים נוספים בטרם גיבוש ההמלצה האמורה); וודאי שלא ניתן לדעת מה תהיה ההחלטה הסופית שתתקבל על-ידי שר הפנים לאחר מכן. בהקשר זה יובהר, כי העותרת בעתירתה מניחה – על בסיס פרק הזמן הקצר שבין פרסום מועד הדיון לבין קיומו בפועל – כי הליך קבלת ההחלטה כולו, אשר נמצא עתה רק בחיתוליו, עתיד להתבצע באופן לקוי, תוך פגיעה בזכות הטיעון ובלא תשתית עובדתית. ראיה לכך, לטענתה, נעוצה בכך שהציבור הוזמן להעיר את הערותיו עד להיום בשעה 15:00 – קרי, שעה לאחר תחילת הדיון. למותר לציין כי אם בעתיד יתברר כי אכן נפל פגם מהותי בהליך קבלת ההחלטה (וביחס לכך אינני מחווה בשלב זה כל דעה), דלתו של בית משפט זה תהא פתוחה לפני העותרת לפריסת טענותיה. ואולם, בשלב מוקדם זה, אינני סבורה כי יש מקום להניח מראש כיצד יתנהל ההליך בכללותו, ובפרט – האם יישקלו במהלכו מכלול העמדות השונות שהובאו – ועוד יובאו – בפני המועצה הארצית; והאם במסגרת זו תינתן לעותרת הזדמנות להביע את עמדתה. זהו גם הדין באשר לטענות העותרת בכל הנוגע להתאמתו של המתחם למתן פטור מכוח החוק. העותרת מעלה בעתירה שורת נימוקים שלשיטתה מצדיקים את המסקנה כי שיקום המתחם אינו נכנס לגדרי סעיף 266ה לחוק ושלא יכול להינתן בגינו פטור. ברם, משעה שהדיון בעניין זה טרם התקיים – וממילא עדיין לא נבחנו התנאים הנדרשים על-ידי הגורמים המוסמכים לכך, ברי כי אין מקום שבית משפט זה יקדים ויכריע בשאלות אלה בשלב הנוכחי. העתירה נדחית אפוא. למען הסר ספק יובהר, כי אין באמור משום הבעת עמדה כלשהי לגבי טענות העותרת לגופה – ואין בו כדי לפגוע בזכותה לשוב ולפנות לבית משפט זה כשתתקבל החלטה סופית בעניין, ככל שיהיה צורך בכך. משלא נתבקשה תגובה – אין צו להוצאות. ניתן היום, י"ג תמוז תשפ"ה (09 יולי 2025). דוד מינץ שופט עופר גרוסקופף שופט רות רונן שופטת