אמל שופאני ואח' נ. רשות מקרקעי ישראל

5 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 21466-11-25 לפני: כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופטת רות רונן העותרים: אמל שופאני ו-116 אח' נגד המשיבות: 1. רשות מקרקעי ישראל 2. מדינת ישראל 3. ועדת הפיצויים 4. חברת חוצה ישראל בע"מ עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרים: עו"ד אמיל נחאס; עו"ד אליאנה ג'יריס אסעד בשם המשיבות 3-1: עו"ד יונתן ברמן; עו"ד אמיר בכר בשם המשיבה 4: עו"ד עודד בקרמן; עו"ד מעיין סוויסה פסק-דין המשנה לנשיא נעם סולברג: העתירה שלפנינו, עניינה בפיצויי הפקעה לעותרים, בגין הפקעת מקרקעיהם מכוח שתי תכניות מתאר ארציות. זאת, לצורך הקמת מקטעים 8 ו-9 של כביש 6 צפון ומסילת ברזל מקבילה. בעתירה התבקש צו על תנאי שיורה למשיבות לנמק מדוע לא יחוּל מנגנון הפיצוי מכוח חוק כביש ארצי לישראל, התשנ"ה-1994 (להלן: חוק כביש ארצי או החוק), באשר להפקעת מקרקעי העותרים. בפרט, התבקשה הוראה למשיבות להתייצב וליתן טעם, מדוע לא יופעלו סמכויותיהן לפי סעיף 8(ג) לחוק, כך שיינתן לעותרים "פיצוי הולם בדמות קרקע חליפית ששוויה דומה לשווי הקרקע שהופקעה מהם"; מדוע לא יִקבע כי החלטת המשיבות "להציע לעותרים פיצוי כספי סמלי [...], תוך הימנעות מבחינת האפשרות למתן קרקע חליפית" – בטלה, בהיותה בלתי-סבירה ומנוגדת לעקרונות של צדק חלוקתי ושוויון; וכן, מדוע לא נורה, כי "על המשיבות לנהוג בעניינם של העותרים כפי שנהגו במקרים דומים של הפקעות לצורך הקמת כביש 6, ולפצותם בקרקע חליפית". בהחלטתי מיום 10.11.2025, ביקשתי מאת המשיבות להגיש תגובה מקדמית תמציתית לגבי טענות-סף. לאחר מספר ארכות, ביום 19.1.2026, הוגשו תגובות מקדמיות לעתירה מטעם משיבות המדינה ומטעם המשיבה 4 (להלן: חברת חוצה ישראל). בתגובותיהן, טענו המשיבות כי הדיון בסעדים המבוקשים בעתירה חוסה תחת הסמכות העניינית של ועדת הפיצויים הפועלת מכוח חוק כביש ארצי, וכי עליו להיעשות בהתאם למנגנון היִעודי המעוגן בו לשם קביעת פיצויים בגין הפקעת מקרקעין לפי חוק זה. משיבות המדינה הדגישו בהקשר זה, כי גם האפשרות להמיר את הפיצוי, כולו או חלקו, בקרקע חלופית – נתונה לסמכותה של ועדת הפיצויים בהתאם לסעיף 8(ג) לחוק, ומהווה "חלק אינטגראלי מהמסלול שנקבע על ידי המחוקק" כך ש"לא ניתן לפצל עניין זה באופן מלאכותי מתביעת הפיצויים כולה". לפיכך נטען, כי יש לדחות את העתירה מחמת קיומו של סעד חלופי. חברת חוצה ישראל טענה מצִדה גם להעדר יריבות בינה לבין העותרים, בכל הנוגע לפיצוי המבוקש באמצעות קרקע חלופית. זאת, בין היתר, מאחר שסמכותה לעשות כן מותנית בהסכמת רשות מקרקעי ישראל, כך שלדבריה, "כל טענה בעניין היעדר קרקעות פנויות או קושי בקיום פיצוי בעין צריכות להיות מופנות כלפי רמ"י בלבד". סמוך לאחר הגשת תגובות המשיבות, הגישו העותרים בקשה להשיב להן. נעתרתי לבקשה, וביום 10.2.2026 הוגשה תשובת העותרים. נטען בה, בעיקרו של דבר, באשר לפיצוי המבוקש באמצעות קרקע חלופית, כי אפשרות זו להמרת הפיצוי הכספי בפיצוי קרקעי – מותנית בהסכמתה של רשות מקרקעי ישראל, ומשכך, לדברי העותרים, "אין סעד חלופי לעתירה וועדת הפיצויים אינה מוסמכת להיעתר לסעדים המבוקשים בעתירה לאור סירובה העקבי של הרשות בהמרת הפיצויים בקרקע חלופית". בהקשר זה, הפנו העותרים גם למענה שניתן לפניית בא כוחם ערב הגשת העתירה, מטעם חברת חוצה ישראל. כך צוין שם: "[...] בשונה מהנטען במכתבך, מדובר בסמכות רשות של ועדת הפיצויים המותנית בהסכמתה של רשות מקרקעי ישראל. במסגרת הפרויקט, ותקופה ארוכה לפני קבלת מכתבך, החברה קיימה פגישות וביצעה מספר פניות לרשות מקרקעי ישראל, לשם בחינת האפשרות להמיר את פיצויי ההפקעה בפרויקט בקרקע חליפית. עמדתה העקבית של רשות מקרקעי ישראל היתה כי אין בידיה קרקעות פנויות שניתן להקצותן כקרקעות חליפיות לצורך פיצוי נפקעים בתוואי הפרויקט" (ההדגשה במקור). דין העתירה – להידחות על הסף, מחמת קיומו של סעד חלופי. הסעדים המבוקשים בעתירה – כולם – מתבקשים מכוח חוק כביש ארצי. אלא שכפי שצוין בעבר בפסיקה, חוק זה "קבע סדרים מיוחדים להפקעה, לתפיסת חזקה ולתשלום פיצויים" (בג"ץ 7817/98 מועצה מקומית זמר נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נה(3) 503, 507-506 (2001); ההדגשה הוּספה – נ' ס'). אכן, לעניין פיצויי הפקעה, עוגן בחוק מנגנון יִעודי ויִחודי לקביעת פיצויים שישולמו בגין הפקעת מקרקעין המתבצעת מכוחו (ראו בפרט: סעיף 6 לחוק, שכותרתו "פיצויים"; כן ראו: שם, סעיפים 10-7). כך, בהתאם למנגנון הפיצויים שקובע החוק, על בעל הזכויות במקרקעין לפנות תחילה אל חברת חוצה ישראל, שתידרש להודיעוֹ על סכומי הפיצויים שישולמו לו בהתאם להנחיות השמאי הממשלתי (סעיפים 6(א)-(ג) לחוק); בהעדר הסכמה על סכום הפיצוי, רשאי כל אחד מן הצדדים להעביר את תביעת הפיצויים להכרעה לפני ועדת הפיצויים (סעיפים 6(ד) ו-7 לחוק), אשר תקבע את טיב הפיצוי ושיעורו, בהתאם לסמכויותיה ולהוראות לגבי סדרי הדין בה (סעיפים 9-8 לחוק); ולבסוף, אחר כל זאת, קובע החוק גם הוראות מיוחדות באשר לאפשרות הערעור על החלטת ועדת הפיצויים (סעיף 10 לחוק). ודוק: מנגנון פיצויים יִעודי זה שבחוק כביש ארצי – איננו 'מקרי', ולא בכדִי נקבע; הגיונו בצדו: "כביש מס' 6, שהוא כביש ארצי המיועד לעבור לאורך מדינת ישראל, נקבע על ידי הממשלה כפרויקט לאומי בעל עדיפות, שיהווה גם מנוף לפיתוח תחבורתי, כלכלי וחברתי לכלל האוכלוסיה בישראל. בהתאם לכך, מצאה הממשלה לנכון לקדם את הקמת הכביש בדרך מזורזת ובאמצעים מיוחדים. [...] במסגרת חוקי ההפקעה הקיימים, הליכי הפקעת מקרקעין לצורך סלילת דרכים בין-עירוניות והרחבתן אורכים פרקי זמן ממושכים, בעיקר משום שבמקרים מסוימים מקיימים בתי המשפט דיונים על גובה סכומי הפיצויים, ובשל כך מעכבים את הכניסה למקרקעין ותפיסת החזקה בהם. החוק המוצע נועד לקבוע את מעמדה של [חברת חוצה ישראל] לענין הפקעת המקרקעין הדרושים לכביש, ולהבהיר כי הכניסה למקרקעין ותפיסת החזקה בהם אינם יכולים להיות מעוכבים רק בשל מחלוקת על גובה הפיצויים, זאת מבלי לפגוע בזכות להתדיין לגבי גובה הפיצויים בבתי המשפט [...] מוצע לקבוע בחוק את ההליך להסדרת נושא הפיצויים מול [חברת חוצה ישראל], ולהקים ועדות פיצויים מיוחדות שיוסמכו לקבוע את סכומי הפיצויים שישולמו בעד רכישת הזכויות בקרקע" (דברי ההסבר להצעת חוק כביש ארצי לישראל, התשנ"ד-1994, ה"ח 2295, 566-565). אוסיף ואדגיש, בהינתן מיקוד טענות העותרים בהקשר זה, כי הדברים אמורים גם באשר למתן פיצוי בעין על דרך של הקצאת קרקע חלופית. זאת, שכן על-פי סעיף 8 לחוק – הגודר את "סמכות ועדת הפיצויים" – האפשרות למתן פיצוי באמצעות קרקע חלופית, מצויה אף היא בגדרי סמכותה של ועדת הפיצויים: "הועדה תהיה רשאית, בהסכמת רשות מקרקעי ישראל ובהסכמת הזכאי לפיצויים, להמיר את סכומי הפיצויים, כולם או חלקם, בקרקע חליפית ששוויה דומה, לפי קביעת השמאי הממשלתי; אין באמור בסעיף קטן זה כדי לגרוע מהסדרים לחילופי קרקעות שייקבעו בהסכמה בין רשות מקרקעי ישראל לבין המחזיקים בקרקע" (סעיף 8(ג) לחוק; ההדגשות הוּספוּ – נ' ס'. כן ראו, והשוו: בג"ץ 4522/10 מנסור נ' ממשלת ישראל, פסקה ה (24.8.2011) (להלן: עניין מנסור)). אמנם כן, סמכות זו הנתונה לוועדת הפיצויים – סמכות רשות היא, ומותנית בהסכמת רשות מקרקעי ישראל. ברם, נוכח המתווה המעוגן בחוק כביש ארצי, כמפורט לעיל, לרבות בהתייחס לאפשרות לפיצוי קרקעי בעין, הרי שעתירה לבית משפט זה, אינה האכסניה המתאימה אפוא, גם לדיון בטענות העותרים בכל הנוגע לפיצוי באמצעות קרקע חלופית. לא למותר לציין בהקשר זה, במבט כללי, ומבלי להביע עמדה באשר למקרה הנוכחי, שבו תדון ותשקול ועדת הפיצויים ותחליט כחכמתה, כי כפי שכבר ציינה הפסיקה, "במקרה של הפקעת מקרקעין 'הכלל הוא כי תשלום הפיצויים בגין הפקעה נעשה בכסף' [...]; ואף הפיצוי בסעיף 8 לחוק כביש ארצי איננו, באופן אוטומטי, דווקא בדמות קרקע חלופית" (עניין מנסור, פסקה כט; ראו והשוו: ע"א 396/98 מדינת ישראל נ' פז חברת נפט בע"מ, פ"ד נח(3) 145, 157-156 (2004), המאוזכר שם). נמצאנו למדים, אם כן, כי קיים לעותרים סעד חלופי: האפשרות לילך במסלול הדיוני שמתווה חוק כביש ארצי. כידוע, בכגון דא, לא ידון בית משפט זה, זוּלת במקרים חריגים ונדירים המצדיקים להידרש לעתירה מתוקף סמכותו העניינית המקבילה, הנתונה לו בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (ראו, מִני רבים: בג"ץ 4462/22 גמבריאן נ' משרד הפנים, פסקה 4 (26.10.2022); בג"ץ 10387/08 רביבו נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 7 (11.12.2008)). בין ענייננו לבין אותם מקרים חריגים ונדירים – מרחק רב. סוף דבר, שהעתירה נדחית בזאת. בנסיבות העניין, יִשאו העותרים בהוצאות המשיבות בסך כולל של 5,000 ₪, בחלוקה שווה בין שתי קבוצות המשיבות (2,500 ₪ לטובת משיבות המדינה, ו-2,500 ₪ לטובת חברת חוצה ישראל). ניתן היום, ל' שבט תשפ"ו (17 פברואר 2026). נעם סולברג משנה לנשיא דוד מינץ שופט רות רונן שופטת