מוהנא עארף נ. הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה

13 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 2134/18 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופטת ד' ברק-ארז המערער: מוהנא עארף נ ג ד המשיבות: 1. הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה 2. הוועדה המקומית לתכנון ובנייה מעלה נפתלי 3. מועצה מקומית מעיליא ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים בעת"ם 38988-06-17 מיום 29.1.2018 שניתן על ידי כבוד השופט ר' סוקול תאריך הישיבה: ה' בכסלו התש"ף (3.12.2019) בשם המערער: עו"ד צביקה אייזנברג בשם המשיבה 1: עו"ד רנאד עיד בשם המשיבה 2: עו"ד קייס נאסר בשם המשיבה 3: עו"ד אנטון ליוס פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. מהי המסגרת המשפטית החלה על האפשרות של קידום תכנית מתאר הנוגעת למבנה הממוקם בתחומי שטח גלילי (דהיינו, שטח שאינו מצוי בתחום שיפוטה של רשות מקומית כלשהי) ונתמכת על-ידי רשות מקומית סמוכה? ומהם השיקולים שצריכים לכוון את ההחלטה בעניין? שאלות אלה, וכאלה הקשורות בהן, עמדו במרכז הדיון שבפנינו. עיקרי התשתית העובדתית וההליכים עד כה 2. ההליך דנן נסב על מבנה אבן ישן מן התקופה התורכית (להלן: המבנה) שניצב על קרקע חקלאית שאינה נמצאת בתחום השיפוט של רשות מקומית כלשהי, אלא ממוקמת בין תחום השיפוט של היישוב נווה זיו לתחום השיפוט של המועצה המקומית מעיליא, היא המשיבה 3 (להלן: מעיליא או המועצה). באופן יותר ספציפי, המבנה ממוקם בתוך אזור המוגדר כשטח גלילי המצוי במרחב התכנון של המשיבה 2, היא הוועדה המקומית לתכנון ובניה מעלה נפתלי (להלן: הוועדה המקומית מעלה נפתלי). אל המבנה מובילה דרך חקלאית המתחברת – ללא התווייה סטטוטורית – אל כביש מס' 89. לפי המצב התכנוני המאושר, ייעוד החלקה הוא חקלאי. 3. המערער, שהוא תושב מעיליא, מפעיל במבנה זה מספר שנים מיזם בתחום האירוח הכולל שישה צימרים ובריכת שחייה, אף שלא קיבל היתר לכך. לאחר שפעילות זו התגלתה לרשויות נקטה הוועדה המקומית מעלה נפתלי נגד המערער הליכים משפטיים, ומאז הוא מנסה לפעול להסדרת הבניה והשימוש בה. כך, המערער יזם את תכנית המתאר המפורטת 258/0250092 (להלן: התכנית) שהוגשה למשיבה 1, הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז צפון (להלן: הוועדה המחוזית) ביום 29.10.2014. במסגרת התכנית ביקש המערער לשנות את ייעוד הקרקע למלונאות, להגדיר את השימושים המותרים בה (הכוללים בין היתר הפעלת יחידות אירוח ובריכת שחיה) ועוד. 4. הוועדה המקומית מעלה נפתלי המליצה לוועדה המחוזית לאשר את התכנית בתנאים שונים, ובכללם שמעיליא תצורף כיזמית לתכנית, לשם הסדרת דרך הגישה למבנה. 5. בהמשך לכך, התנהלו אי אלו הליכים בוועדה המחוזית ובוועדות המשנה שלה, ובכלל זאת דיונים וסיורים בשטח. בעיקרו של דבר, השאלה של הסדרת דרך הגישה למבנה ניצבה במוקד ההתדיינות בין הגורמים הרלוונטיים. כבר בשלב מוקדם של ההתדיינות ביקשה הוועדה המחוזית מהמערער להמציא אישור מחברת נתיבי ישראל וממשרד התחבורה בכל הנוגע לחיבור דרך הגישה אל כביש מס' 89, וכן מסמכים המבהירים איזו רשות תהא אמונה על סלילתה ותחזוקתה של הדרך. בהמשך לכך, חברת נתיבי ישראל הודיעה כי היא מתנגדת להפקדת התכנית במתכונת שהוצעה (הכוללת רישום זיקת הנאה בדרך הגישה לטובת מעבר כלי רכב אל המבנה). לעומת זאת, מעיליא הודיעה לוועדה המחוזית כי היא תומכת בתכנית המוצעת וכי היא מסכימה לקחת אחריות על דרך הגישה, לרבות סלילתה ואחזקתה. אולם, היועץ המשפטי של הוועדה המחוזית סבר כי מדובר בהתחייבות שאינה יכולה לעמוד, מאחר שמעיליא לא הצביעה על מקור סמכות המאפשר לה לפעול מחוץ לתחום השיפוט שלה. בהמשך לכך, הודיעה הוועדה המחוזית לוועדה המקומית מעלה נפתלי וכן למעיליא כי אם המערער לא ימציא חוות דעת משפטית בדבר סמכותה של האחרונה לקבל על עצמה את הסדרת הדרך שנמצאת מחוץ לתחום שיפוטה – תיק התכנית ייסגר. 6. בשלב זה פנה המערער למשרד הפנים, ונענה (באמצעות סגן הממונה על מחוז צפון) כי המשרד אינו מתנגד לאשר את אחזקת הדרך על-פי התכנית המוצעת, על מנת למנוע מפגעים בטיחותיים ומתן שירות לתושבי מעיליא, ובלבד שמעיליא תתקצב את האחזקה בכל שנה. עם זאת, מאחר שהמערער לא המציא לוועדה המחוזית חוות דעת משפטית לעניין תוקפה של הסדרת הדרך על-ידי מעיליא, היא הורתה על סיום הטיפול בתכנית. המערער הגיש עתירה כנגד ההחלטה (עת"ם 44693-06-16, השופט א' אליקים), אשר בסופו של דבר נמחקה בהסכמה, והדיון הוחזר לוועדה המחוזית תוך מתן ארכה למערער להמציא חוות דעת משפטית בנושא, וכן תוך שמירת טענות הצדדים. 7. ביום 15.1.2017 הגיש המערער לוועדה המחוזית חוות דעת משפטית לפיה מעיליא רשאית ליטול אחריות לסלילתה ואחזקתה של דרך הגישה למבנה. חוות הדעת התבססה על פסיקתו של בית משפט זה לפיה רשות מקומית רשאית ליטול אחריות לפעילות מחוץ לתחום השיפוט שלה אם הדבר נדרש באופן מהותי לרווחת תושבי הרשות. בעיקרו של דבר, חוות הדעת מטעם המערער גרסה כי דרך הגישה צפויה להיטיב גם עם תושבי מעיליא מאחר שכבר עתה אלה עושים שימוש בדרך הקיימת במקום לצרכים אחרים. כמו כן, חוות הדעת הפנתה לעמדתו של משרד הפנים שהתירה כאמור למעיליא להתחייב לסלילתה ואחזקתה של הדרך. 8. ביום 26.4.2017 דחתה הוועדה המחוזית את בקשתו של המערער להפקדת התכנית. בהחלטתה ציינה הוועדה המחוזית כי די בכך שחברת נתיבי ישראל לא אישרה את חיבור הדרך לכביש מס' 89 על מנת להצדיק את סיום הדיון בתכנית. הוועדה המחוזית התייחסה להצעתו של המערער כי מעיליא תהא אחראית להסדרתה ולאחזקתה של דרך הגישה, אך הוסיפה כי פתרון זה נשלל על-ידי היועץ המשפטי לוועדה. הוועדה המחוזית ציינה בהקשר זה כי מעיליא כרשות מקומית אינה מוסמכת לפעול מחוץ לתחומה, וכי הדרך במקרה זה לא נועדה לשרת אינטרס ציבורי של כלל תושבי הרשות או חלק נכבד מהם. עוד צוין, כי האישור שהוצג על-ידי המערער מטעם משרד הפנים לפתרון המוצע ניתן ללא התייעצות משפטית, כי הוא אינו משקף את הדין הקיים וכי הגורם שנתן את האישור הונחה לחזור בו ממכתבו. 9. המערער הגיש עתירה כנגד ההחלטה לבית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת"ם 38988-06-17, סגן הנשיא ר' סוקול). ביום 29.1.2018 דחה בית המשפט המחוזי את העתירה. 10. בית המשפט המחוזי קבע כי בדין לא הסתפקה הוועדה המחוזית בפתרונות שהציע המערער – האחד, רישום זיקת הנאה למעבר על בסיס תוואי הדרך החקלאית הקיימת, והשני, סלילת ותחזוקת דרך הגישה על-ידי מעיליא. 11. באשר לרישום זיקת ההנאה קבע בית המשפט המחוזי כי זו יכולה להסדיר רק את זכות המעבר בדרך במישור הקנייני, להבדיל מהיבטים נוספים כדוגמת אופן הסלילה, כמו גם האחריות לתחזוקה ולבטיחות. יתר על כן, צוין כי רישום זיקת הנאה למעבר בדרך מחייב את שמיעת עמדתם של בעלי הזכויות במקרקעין. 12. באשר לאפשרות שמעיליא תהא אחראית לסלילתה ואחזקתה של דרך הגישה נקבע כי לא מדובר בדרך שנועדה לצרכיהם של תושבי המועצה, אלא לצרכי הפרויקט המלונאי ולהטבה עם המערער בלבד. בית המשפט המחוזי ציין כי האפשרות שהפרויקט המלונאי יסייע בעקיפין לתושבי המועצה אינה מבססת את הצורך בסלילת הדרך על-ידה. בית המשפט המחוזי הוסיף כי הותרת מבנה קיים ופעיל בשטח גלילי מעוררת קושי, מאחר שללא שיוך לרשות המקומית הוא אינו חייב בתשלום ארנונה. בית המשפט המחוזי הוסיף והתייחס לאפשרות (עתידית) לפיה השטח הגלילי הרלוונטי יצורף לתחומיה של מעיליא בהליך של שינוי גבולות שיפוט, אולם הדגיש כי הליך זה מותנה בהמלצה של ועדת הגבולות במשרד הפנים, שתשקול את מכלול השיקולים ותשמע את עמדת כלל הגורמים הרלוונטיים והרשויות הסמוכות. טענות הצדדים 13. בעיקרו של דבר, המערער טוען כי עמדתה של הוועדה המחוזית, שאושרה בבית המשפט המחוזי, היא שגויה ומנוגדת לאינטרס הציבורי. לשיטתו, הרשויות האחרות – ובכלל זה מעיליא, הוועדה המקומית מעלה נפתלי והגורם המוסמך במשרד הפנים – היו נכונות כולן למצוא פתרונות מעשיים שיאפשרו את הפקדת התכנית, וזאת כנגד עמדתה הנוקשה של הוועדה המחוזית. 14. המערער מוסיף וטוען כי על-פי פסיקתו של בית משפט זה, רשות מקומית יכולה לפעול גם מחוץ לתחום השיפוט שלה במקרים שבהם פעילות זו משרתת את תושביה (בהפניה לעע"ם 1777/14 חן המקום בע"מ נ' עיריית קרית אונו (16.6.2016) (להלן: עניין חן המקום)). לשיטת המערער, קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה סלילתה של דרך הגישה לא תיטיב עם תושביה של מעיליא היא שגויה ולמעשה מתעלמת מעמדת מעיליא עצמה – שחזרה וטענה לאורך ההליך כי דרך הגישה אינה משרתת את האינטרס של המערער בלבד, אלא את האינטרס של המועצה כולה ותושביה. באופן יותר ספציפי נטען כי הדרך תשרת רבים מתושבי המועצה שבבעלותם שטחים חקלאיים בסמוך לדרך ולמבנה ומעבדים קרקעות אלה. כך, נטען כי הרחבת הדרך תקל על החקלאים להתנייד בכלים חקלאיים כבדים, לרבות משאיות – דבר שאינו מתאפשר כיום – ותקדם את הבטיחות התעבורתית באזור. בנוסף, המערער טוען כי התכנית תתרום גם לקידום התיירות במעיליא באופן שיסייע למסחר ולכלכלה המקומית (ובהקשר זה הוא מציין כי העובדים במתחם האירוח הם תושבי הכפר, כמו גם רבים מהספקים ונותני השירות בו). כמו כן, המערער טוען כי בית המשפט המחוזי התעלם מקיומם של מקרים נוספים שבהם ניתנה הסכמה של משרד הפנים לכך שמעיליא תתחזק כבישים בתחומי מקרקעין המצויים מחוץ לתחום השיפוט שלה, כאשר כבישים אלה שימשו בסיס לאישור תכניות מפורטות של עסקים אחרים בקרקעות חקלאיות. בהקשר זה צורף אישור מטעם מנהל מחלקת הנדסה במועצה שבו נמסר בין היתר כי התכניות החלות על מתחם האירועים "אולמי אלראביה" ובית חולים "אצולת המונפורט" חלו על שטחים גליליים בעת שאושרו למתן תוקף. 15. באשר להצעה להסדרת הדרך באמצעות רישום של זיקת הנאה בה, טוען המערער כי מדובר בפתרון תכנוני מקובל ונפוץ שנעשה בו שימוש במקרים רבים על מנת לייצר דרך גישה למתחמים תיירותיים או תעשייתיים המצויים בתוך שטח חקלאי. בהקשר זה מפנה המערער למספר תכניות אחרות ברחבי הארץ שבהן הוחלט לקבוע כי דרך גישה מסוימת תיוותר דרך חקלאית עם זיקת הנאה למעבר כלי רכב (ובכלל זה תכנית ג/18752 ותכנית ג/21591 שהופקדו על ידי הוועדה המחוזית עצמה בתנאי לפיו דרך גישה תסומן בייעוד חקלאי עם זיקת הנאה למעבר כלי רכב, כמו גם תכניות שהופקדו על ידי ועדות מחוזיות אחרות). 16. בסיכומו של דבר, המערער טוען כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי גוזר על המתחם מושא ההליך קיפאון תכנוני וקנייני באופן שאינו תורם לאינטרס הציבורי. עוד נטען כי הפתרון המוצע של הסדרת גבולות השיפוט של מעיליא אינו מעשי ואין כל אפשרות ממשית לקידומו בעתיד הקרוב. 17. מנגד, הוועדה המחוזית סומכת את ידה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי וטוענת כי דין הערעור להידחות. זאת, בשים לב לאמת המידה המצומצמת להפעלת ביקורת שיפוטית ביחס להחלטות של מוסדות תכנון. הוועדה המחוזית מציינת כי התכנית המוצעת נועדה מלכתחילה להסדיר מצב בלתי חוקי שאותו יצר המערער, ומדגישה כי אין למערער זכות קנויה לכך שהתכנית תאושר. יתר על כן, נטען כי ההחלטה להורות על סגירת התכנית נובעת מכך שהמערער לא השלים את התנאים שנדרשו ממנו לצורך הפקדתה – ובפרט הצגת פתרון מאושר לדרך הגישה למתחם. 18. הוועדה המחוזית חוזרת ועומדת על כך שהתכנית נועדה לשרת את צרכיו הכלכליים והאישיים של המערער בלבד, וסבורה כי הטענה לפיה הסדרת הדרך נדרשת לטובת תושבי מעיליא היא מופרכת. הוועדה המחוזית אף טוענת כי העובדה שמעיליא עצמה מעולם לא יזמה שינוי כאמור לדרך הגישה תומכת בעמדה זו. כמו כן, הוועדה המחוזית מציינת כי המערער לא הציג ראיות, ולו ברמה הלכאורית, לביסוס הטענה בדבר האופן שבו תיטיב הדרך עם תושבי מעיליא, ובכלל זה לא מסר פרטים באשר לחקלאים שלכאורה ייהנו מהסדרת הדרך, האם הם תושבי מעיליא, מדוע הדרך הנוכחית אינה מספקת להם מענה, וכדומה. עוד נטען בהקשר זה כי סלילת דרך הגישה עלולה דווקא לפגוע במי מבעלי החלקות הסמוכות. הוועדה המחוזית מוסיפה ומפנה לקביעותיו של בית המשפט המחוזי באשר לקושי הכרוך בהפעלת עסק בשטח גלילי מן ההיבט של תשלום ארנונה, וכן בעניין אפשרותם של המערער ומעיליא לפנות להליך של שינוי גבולות השיפוט של המועצה. 19. באשר לעמדתו של משרד הפנים שאליה מפנה המערער, מציינת הוועדה המחוזית כי המכתב מטעמו של סגן הממונה על המחוז ניתן ללא התייעצות משפטית, וכי סגן הממונה אף הונחה לחזור בו ממכתבו. באשר לתכניות אחרות שאליהן הפנה המערער בטענה שאושרה בהן פעילות של רשויות מקומיות מחוץ לשטחי השיפוט שלהן, מציינת הוועדה המחוזית כי רוב התכניות שצוינו על ידי המערער חלות בתחומיהן של רשויות מקומיות, ולמעשה רק בתכנית מאושרת אחת שאליה הפנה קיימת דרך גישה שמצויה מחוץ לתחומה של כל רשות מקומית. מכל מקום, הוועדה המחוזית מבהירה כי טעות של רשות אינה יוצרת הסתמכות או מקנה זכות. 20. באשר לטענות הנוגעות ליצירת זיקת הנאה בדרך הגישה, הוועדה המחוזית מדגישה כי חברת נתיבי ישראל התנגדה במפורש לפתרון זה. עוד מציינת הוועדה המחוזית כי ממילא הגישה הקיימת למבנה כיום אינה מוסדרת ואף אינה עבירה לכל סוגי כלי הרכב, אלא רק לרכבים חקלאיים. לשיטת הוועדה המחוזית, חיבור המבנה לכביש מס' 89 יכול שייעשה רק באמצעות יצירת דרך סטטוטורית סלולה שתאפשר שימוש של כל סוגי כלי הרכב. מכל מקום, נטען כי אין מקום לדון בטענות אלה בנסיבות שבהן המערער נמנע מלצרף את חברת נתיבי ישראל כמשיבה בהליך, כמו גם את בעלי הזכויות במקרקעין שעמדתם רלוונטית לשאלת רישום זיקת ההנאה. 21. מכל מקום, הוועדה המחוזית מבהירה כי למערער עומדת האפשרות לשוב ולהגיש תכנית מתוקנת לבחינתה. 22. עמדתה של הוועדה המקומית מעלה נפתלי היא כי התכנית המוצעת היא חיונית וראויה, ועל כן היא חוזרת על תמיכתה בה. הוועדה המקומית מעלה נפתלי עומדת על כך שדרך הגישה שבמוקד המחלוקת היא דרך קיימת המשמשת כיום קבוצה גדולה של חקלאים ממעיליא באורח קבע. הוועדה המקומית מעלה נפתלי אף שבה ומסתמכת על כך שמשרד הפנים לא התנגד להצעתה של מעיליא ליטול אחריות על סלילתה של הדרך ואחזקתה. לפיכך, הוועדה המקומית מעלה נפתלי סבורה שיש לקבוע כי מולאו התנאים הדרושים לצורך דיון בהפקדת התכנית. הוועדה המקומית מעלה נפתלי אף מציינת כי לשיטתה ניתן להותיר את הדיון בשאלת אופן רישום הדרך בתכנית לשלב של מתן תוקף לתכנית או אף של הוצאת היתר בניה ראשון מכוחה, מבלי שהדבר ימנע את הפקדתה בשלב זה. בנסיבות אלה, מבקשת הוועדה המקומית מעלה נפתלי להותיר את ההכרעה בשאלת הפתרונות המוצעים על ידי המערער לשיקול דעת בית המשפט. 23. מעיליא עצמה תומכת בקבלת הערעור. מעיליא חוזרת ומדגישה כי הסכימה לקחת על עצמה את האחריות לסלילה ותחזוקה של דרך הגישה למבנה, בהתחשב בכך שמדובר בתכנית שחלה על מקרקעין שהם בבעלות תושבי מעיליא, המצויים בסמוך לחלקות אחרות שאף הן בבעלותם של תושבי המועצה. כן צוין כי מלכתחילה הדרך הקיימת כיום נסללה ביוזמת המועצה ובאחריותה, באישור משרד הפנים ובמימון של משרד החקלאות – באופן שמקים זיקה בינה לבין המועצה. מעיליא מדגישה כי טיפולה בדרך החקלאית מושא ההליך, כמו גם בדרכים חקלאיות אחרות שהן מחוץ לתחום שיפוטה והמצויות ברובן בשטחים גליליים, אינה בגדר חידוש. היא מציינת כי לאורך השנים קיבלה אישורים ממחוז הצפון במשרד הפנים בנוגע לביצוע עבודות בדרכים חקלאיות מסוג זה (בדומה לאישור שקיבלה גם בהליך דנן). היא אף מפנה לתכניות מאושרות (שאליהן הפנה כאמור גם המערער) שבמסגרתן הוקמו מבנים בשטחים גליליים כאשר האחזקה השוטפת והאחריות לדרכי הגישה אליהם הוטלה על המועצה. לטענת מעיליא, התנגדותה של הוועדה המחוזית לאישור התכנית בנסיבות אלה עולה כדי חריגה מסמכות. 24. יתר על כן, מעיליא טוענת כי משמעותה המעשית של ההחלטה שקיבלה הוועדה המחוזית היא "שיתוק" תכנוני ופגיעה בלתי סבירה בבעלי קרקעות שאינם אשמים בכך שקרקעותיהם מצויות בשטח גלילי שמשרד הפנים טרם הקצה לרשות מקומית מסוימת. ממילא, מציינת מעיליא כי המגמה הברורה היא לספח שטחים גליליים לתחומן של רשויות מקומיות באופן שיביא תועלת לרשות עצמה, לתושביה ולבעלי הקרקעות בה. הדיון בערעור 25. ביום 14.1.2019 התקיים דיון ראשון בערעור (בפני הנשיאה א' חיות והשופטים ע' פוגלמן ו-נ' סולברג). במהלך הדיון ובעקבות הערות ההרכב, העלה בא-כוח הוועדה המחוזית את האפשרות לקדם את הטיפול בתכנית באופן שבו הדרך המובילה למקרקעין תצורף אל שטח השיפוט של מעיליא ולצורך הפקדתה תידרש המועצה להגיש בקשה לשינוי גבולות בהתאם. על מנת לברר את ההיתכנות לכך, התבקשו הצדדים לקיים התייעצות מקדימה עם הגורמים הנוגעים בדבר, לרבות גורמים במשרד הפנים. לפיכך, התבקשה הוועדה המחוזית להגיש הודעת עדכון בנושא. 26. ההודעה המעדכנת מטעם הוועדה המחוזית הוגשה ביום 17.3.2019. נמסר בה כי מבדיקה שנערכה עם הגורמים הרלוונטיים במשרד הפנים עולה כי מעיליא תוכל להגיש בקשה לשינוי גבולות, וזו תיבחן בהתאם להוראות הקיימות בעניין. עוד נמסר כי לא ניתן לערוך מראש הליך של "פרה-רולינג" ולקבוע מה יהיה דינה של בקשה כאמור אם אכן תוגש. הוועדה המחוזית עמדה אפוא על טענותיה, והבהירה כי הגשת בקשה לשינוי גבולות השיפוט של מעיליא היא דרך המלך לפתרון המחלוקת שעל הפרק. 27. בתגובות להודעה המעדכנת שהוגשו מטעם המערער ומעיליא, חזרו בעלי דין אלה על טענותיהם ועמדו על קבלת הערעור. 28. המשך הדיון בערעור התקיים ביום 3.12.2019 (בהרכב שכלל את חבריי הנשיאה חיות והשופט סולברג, שאליהם הצטרפתי אני). במהלך הדיון חזרנו והצגנו לבא-כוח הוועדה המחוזית שאלות שנסבו על הקשיים העולים מן העמדה ההחלטית שהוצגה על-ידה ולא נתנה מענה לצורך שבו הכירו כלל הגורמים – מציאת מענה תכנוני למקום. בסופו של דבר הבהיר בא-כוח הוועדה המחוזית כי היא חוזרת ועומדת על העמדה שהובעה על-ידה בסיכומיה ובהודעה המעדכנת מטעמה. אף הצדדים האחרים עמדו על טענותיהם. על כן, הגיעה השעה להכריע בערעור. דיון והכרעה 29. לאחר ששקלנו את הדברים, אנו סבורים כי דין הערעור להתקבל. 30. אכן, נקודת המוצא לדיון היא כי רשות מקומית אמורה לפעול ברגיל אך בתחומי השיפוט שלה. זאת, בהתאם לסעיף 233 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), הקובע כי העירייה תפעיל את סמכויותיה המנויות בסימן ב' לפקודה זו "בתוך תחומה", כמו גם סעיף 146 לצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950 (להלן: צו המועצות המקומיות) הקובע כי "המועצה מוסמכת... לפעול בכל ענין הנוגע לציבור בתחום המועצה". 31. אולם, כידוע, החיים הם מורכבים יותר, ולעתים נוצרים מצבים שבהם נדרשת חריגה מצומצמת מתחומי השיפוט, בהתאם לנסיבות העניין. הדברים משתקפים בהוראות חוק שונות המסדירות את פעילותו של השלטון המקומי, כדוגמת סעיף 249(31) לפקודת העיריות המכיר באפשרות של שיתוף פעולה של הרשות עם "רשויות מקומיות אחרות, חברות, אגודות שיתופיות וגופים או אנשים אחרים" וסעיף 151 לצו המועצות המקומיות הקובע, בדומה לכך, כי "המועצה רשאית לעשות כל דבר בשיתוף או בשותפות עם כל רשות מקומית אחרת". סוגיה זו של פעולה מחוץ לתחום השיפוט של רשות עמדה כאמור במוקד הדיון בעניין חן המקום, שבו נדונה השאלה של התקשרויות בין איגוד ערים לרשות מקומית שאינה חברה בו, כמו גם התקשרויות בין רשויות מקומיות שונות לשם מתן שירות לתושבים (כך שבסופו של דבר רשות מסוימת סיפקה שירותים גם לתושבים שאינם שלה, במסגרת שיתוף הפעולה). באותה פרשה ציינתי כך: "ההסמכה הקבועה בסעיף 249(31) לפקודת העיריות לפעול ב'שותפות' כוללת בחובה מינה ובה מתן הכשר לכך שהפעילות המשותפת תתקיים בשטחה של אחת מהן, באופן שכרוך בחריגה מן המקומיות במובן הצר מבחינתה של האחרת. מסקנה זו היא מסקנה שבהיגיון: כאשר שתי רשויות פועלות במשותף, ממילא המיקום של הפעילות יהיה חיצוני לתחום המוניציפאלי של אחת מהן. בנוסף, ובמבט רחב יותר, בית משפט זה כבר הבהיר בפסיקתו כי רשות מקומית יכולה לפעול אף מחוץ לתחום המוניציפאלי שלה באותם מקרים שפעילות זו משרתת את תושביה... בית המשפט מיקד אפוא את מבחן ה'מקומיות' במהות ולא בגאוגרפיה" (שם, בפסקה 31 לפסק דיני). 32. פסק הדין בעניין חן המקום הצביע על החשיבות הנודעת לקשרים בין רשויות ולשיתוף פעולה, באופן שמכרסם בתפיסה "אטומיסטית" של פעילות הרשות המקומית. בהקשר זה הודגש הפוטנציאל הגלום בשלטון המקומי – לפחות בתחומים מסוימים – להיות הגוף השלטוני בעל היכולת לזהות את צורכי התושבים באופן המיטבי ולפעול להגשימו (שם, בפסקה 34 לפסק דיני. ראו והשוו גם: בג"ץ 7425/09 טוטנאור בע"מ נ' שר הפנים, פסקה 34 (3.1.2013); עע"ם 6525/17 זנלכל בע"מ נ' המועצה האזורית עמק יזרעאל, פסקה 20 (31.12.2017); ישי בלנק "מקומו של ה'מקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי-שוויון מרחבי בישראל" משפטים לד 197 (2004); יששכר (איסי) רוזן-צבי "ממקומיות לאזוריות – לקראת סדר יום חדש למשפט השלטון המקומי" דין ודברים ב 159 (2006)). ראו גם את הדברים שהדגיש השופט מ' מזוז בפסק דינו בעניין חן המקום: "הגבולות הגאוגרפיים בין רשויות הם לרוב שרירותיים ואינם מייצגים בהכרח הפרדה רציונלית, ומכל מקום – תחומי פעולה רבים עליהם מופקדות הרשויות המקומיות הם חוצי-גבולות, כגון דרכים ושירותי תחבורה, מפגעים סביבתיים, שירותי חינוך ותרבות ועוד. אין כל הגיון והצדקה לייצר 'חומות סיניות' בין הרשויות המקומיות" (שם, בפסקה 1 לפסק דינו). 33. למעשה, וכפי שצוין בעניין חן המקום, הבסיס לקביעות אלה הונח עוד בפסיקה מוקדמת יותר של בית משפט זה שעסקה בסוגיות הנוגעות לסמכויותיהן של רשויות מקומיות – בבג"ץ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, פ"ד נג(1) 1 (1999) ובבג"ץ 10104/04 שלום עכשיו שעל מפעלים חינוכיים נ' הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון, פ"ד סא(2) 93 (2006) (ראו עוד: יששכר רוזן-צבי "מהותו של ה'מקומי' – הרהורים על מקומיות בעקבות בג"ץ 10104/04 שלום עכשיו נ' יוסף" משפט וממשל יב 333 (2010)). 34. על רקע זה, השאלה המתחדדת בפנינו היא האם המקרה דנן הוא אחד מן המקרים שבהם יש הצדקה לחרוג מן הכלל ולהכיר ביכולתה של הרשות המקומית – במקרה זה מעיליא – לפעול מחוץ לתחום השיפוט שלה, וזאת לצורך הסדרת דרך הגישה למבנה שבו מפעיל העותר את המיזם התיירותי. בעיקרו של דבר, אנו משיבים לשאלה זו בחיוב. 35. אכן, נסיבות המקרה אינן אופטימליות. אילו הן היו כאלה – לא היינו מגיעים אל הנקודה שבה אנו נמצאים כעת. אולם, אנו סבורים כי גם אם היוזמה המקורית הכרוכה בהכשרתה של דרך הגישה הגיעה מכיוונו של המערער, אין לומר כי סלילתה ותחזוקתה תיטיב אתו בלבד, בעיקר כאשר בוחנים את הדברים במבט רחב שעניינו פיתוח כלכלי של האזור. בהקשר זה אנו נותנים משקל מיוחד לכמה נתונים, כמפורט להלן. 36. הנתון הראשון שלו אנו מייחסים משקל הוא עמדתה החד-משמעית של מעיליא, התומכת באופן בלתי מסויג בתכנית המוצעת ונכונה לקחת את הסדרת הדרך תחת אחריותה. כאשר הרשות המקומית מתייצבת בפני בית המשפט וטוענת כי מדובר בהליך תכנוני שייטיב עם תושביה, אין לומר כי טענה זו מופרכת מיסודה. זאת, בהתחשב בכך שכאמור ככלל הרשות המקומית היא המכירה מקרוב את צרכי תושביה ויכולה לשקף אותם באופן מיטבי (ראו והשוו: בג"ץ 953/01 סולודקין נ' עיריית בית-שמש, פ"ד נח(5) 595, 620-619 (2004); דנג"ץ 3660/17 התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית נ' שר הפנים, פסקאות 30-26 לחוות דעתי (26.10.2017)). הסדרת הדרך על-ידי מעיליא תדרוש ממנה להשקיע משאבים ומאמצים. אולם, מבחינתה מדובר במאמץ שיש תמורה ראויה בצדו, ולכך יש ליתן את המשקל המתאים. עוד יש להוסיף כי הוועדה המקומית מעלה נפתלי – מוסד התכנון שהשטח הרלוונטי מצוי במרחב התכנון שלו – אף היא סבורה שהתכנית היא ראויה וחיונית, ושהפתרון שיאפשר למעיליא לקחת אחריות על דרך הגישה הוא פתרון טוב במכלול נסיבות העניין. 37. לצד זאת, חשוב להבהיר, כי אין בכך כדי לומר שבכל מקרה אשר בו הרשות המקומית הנוגעת בדבר תביע נכונות לפעול מחוץ לתחום שיפוטה יהיה בכך די כדי להצדיק חריגה מן הכלל האמור. בענייננו, ההכרה בכך שמדובר במקרה חריג נובעת הן מעמדת הרשות המקומית והוועדה המקומית, והן מהצטברות הנסיבות האחרות. בין היתר, אנו נותנים משקל גם למיקום המקרקעין – בפריפריה הגאוגרפית של ישראל – אזור שבו יש חשיבות רבה לפיתוח תיירותי וכלכלי. כפי שטענו המערער ומעיליא, הסדרת הדרך במקרה זה עשויה לתרום לא רק לחקלאים המעבדים את הקרקעות הסמוכות למבנה מושא ההליך, אלא גם לתושבים ובעלי העסקים הפועלים בקרבתו, שהמשך פעילותו של מתחם התיירות תיטיב עמם בהקשרים שונים. 38. אין באמור כדי למנוע מן המועצה להגיש בקשה מתאימה לוועדת הגבולות על מנת להסדיר באופן כולל את סוגיית האחריות על השטח הרלוונטי ועל דרך הגישה אליו. יתר על כן – רצוי שכך תעשה המועצה, במבט רחב יותר וצופה פני עתיד. עם זאת, בשלב זה ובהתחשב באופיו של ההליך המתנהל מול ועדת הגבולות איננו סבורים כי יש בכך פתרון מספק לשאלה התכנונית שבפנינו – הממוקדת בשלב זה בהפקדת התכנית. הסתמכות בלעדית על האפשרות לשנות את גבולות השיפוט של מעיליא גוזרת הלכה למעשה קיפאון תכנוני על האזור ומובילה למבוי סתום מבחינת יכולתו של המערער להוסיף ולהפעיל את המיזם התיירותי במקרקעין. 39. התוצאה היא שבמישור העקרוני אנו סבורים שהדין עם המערער. לצד כל זאת ולפני סיום יש גם להעיר שתי "הערות אזהרה" שאליהן נפנה כעת. 40. ראשית, יש לציין שלא התעלמנו מן הקושי הכרוך בכך שאישור תכנון בשטח גלילי יוצר בעייתיות מבחינת גביית ארנונה עירונית. אולם, אם נקבל טענה זו משמעות הדברים היא כי לעולם לא יוכל להתקיים החריג שלפיו רשות מקומית יכולה לפעול מחוץ לתחומה (שהרי גביית ארנונה מתבצעת תמיד רק בשטחה של הרשות). המענה לקושי זה יינתן אפוא בכמה מישורים. קודם כל, זהו נתון שהרשות המקומית עצמה צריכה להביא בחשבון בעת גיבוש עמדתה, וחזקה על מעיליא שהיא אכן עשתה כן במקרה דנן בטרם החליטה לתמוך בתכנית ולהתחייב להסדרת הדרך. כן יש לזכור, כי מתן השירותים על-ידי מעיליא למבנה לא יכלול בהכרח את "סל השירותים" שניתן לתושביה, אלא מוגבל בשלב זה להתחייבות הנוגעת לתחזוקת הדרך. ניתן להוסיף, כי בטווח הרחוק יותר הפתרון לכך עשוי להימצא בהסדרת שטח השיפוט של הרשות. 41. שנית, יש לומר כי אכן נותרו כמה "סימני שאלה" בנוגע להיבטים עובדתיים שלא התבררו עד תום בהליך דנן. בהקשר זה יש לציין את הטענות שהעלו הצדדים בכל הנוגע למשרד הפנים – שלא היה צד פורמאלי להליך – ועמדתו בסוגיה לא הובהרה די צרכה (לאחר שבשלב קודם אוזכרה עמדה התומכת בעמדת המערער והמועצה, אך הוועדה המחוזית טענה כי הגורם שמסר עמדה זו הונחה לחזור ממנה, ללא פירוט ממשי נוסף). זאת ועוד: המקרקעין מושא התכנית מצויים בבעלות פרטית – על-פי הנטען של תושבי מעיליא אשר תומכים בתכנית – ועניין זה אף הוא מעלה כשלעצמו שאלות הנוגעות לעמדתם של בעלי הזכויות, שעוד יש לבררן במסגרת ההליך התכנוני. למעשה, העובדה שבעלי הזכויות עצמם לא צורפו להליך ואף לא הוצגה עמדה סדורה מטעמם (או אף רשימה מסודרת שלהם) אכן מעוררת קושי, כפי שטענה הוועדה המחוזית. עם זאת, מאחר שהשאלה הניצבת בפנינו נוגעת אך להיבט העקרוני של הסמכות להורות על הפקדתה של התכנית – להבדיל מאישורה הסופי או הוצאה של היתרי בניה מכוחה – איננו נדרשים לבחינה של טענות אלה ולהכרעה בהן. למעשה, קביעתנו בפסק הדין מוגבלת לאמירה הבאה: עצם העובדה שהמבנה מצוי מחוץ לשטח השיפוט של מעיליא אין בה בלבד כדי להכשיל את ההליך התכנוני כולו. שאלות אחרות הנוגעות לתכנית ולהיתכנות לאישורה – יתבררו עוד בפני הוועדה המחוזית בהמשך ההליך התכנוני. 42. סוף דבר: הערעור מתקבל. פסק דינו של בית המשפט המחוזי מבוטל. הוועדה המחוזית תמשיך לנהל את ההליך התכנוני, מבלי שהעובדה שהשטח אשר עליו חלה התכנית מצוי מחוץ למעיליא תשמש כשלעצמה שיקול המונע את קידומה. הוועדה המחוזית תישא בהוצאות המערער והמועצה (במשותף) בסך של 15,000 שקלים. ש ו פ ט ת הנשיאה א' חיות: אני מסכימה. ה נ ש י א ה השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, ‏ב' בשבט התש"ף (‏28.1.2020). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 18021340_A07.docx מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1