ר.ת.י השקעות ירושלים (2001) בע"מ נ. מפקד כוחות צה"ל באזור יה

7 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2127/23 לפני: כבוד השופט י' אלרון כבוד השופט א' שטיין כבוד השופטת ר' רונן העותרת: ר.ת.י השקעות ירושלים (2001) בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון 2. המנהל האזרחי ביהודה ושומרון 3. הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באיו"ש 4. הממונה על היישובים הישראלים באיו"ש 5. היועצת המשפטית לממשלה 6. נופש ותיירות חוף בנימין בע"מ 7. מועצה אזורית מטה בנימין 8. החברה לפיתוח מטה בנימין 9. הסתדרות הציונות העולמית 10. שירותי קייט נווה מדבר בע"מ עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד אליעד שרגא; אדווה בן יוסף בשם המשיבים 5-1: עו"ד יונתן ברמן בשם המשיבים 8-6: עו"ד אליה צונץ קולר; עו"ד תאיר בן זאב בשם המשיבה 9: עו"ד אהוד עינבר בשם המשיבה 10: עו"ד ערן אפלקר; עו"ד נורית שוב פסק-דין השופטת ר' רונן: במסגרת העתירה שלפנינו התבקשנו להוציא מלפנינו מספר צווים על-תנאי שתכליתם להורות למשיבים מטעם המדינה (הם המשיבים 5-1, להלן: המדינה) לפעול לסילוק ידן של המשיבות 6 ו-10 (להלן יחדיו: המחזיקות) מחוף "נווה מדבר" שבצפון ים המלח (להלן: החוף); להגשת תביעה כנגד המחזיקות לקבלת דמי שימוש ראויים; לביטול חוזי ההתקשרות עמן; ולפרסום מכרז פומבי להשכרה ותפעול של החוף. רקע ועיקרי טענות הצדדים החוף נושא העתירה הוא חוף רחצה השוכן בצפון ים המלח, בשטחה של המועצה האזורית מגילות ים המלח, וצמוד למגרש 1 בתב"ע 608/9 (להלן: מגרש 1). החוף מוגדר כאדמות מדינה המנוהלות על-ידי הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש (הוא המשיב 3, להלן: הממונה), בהתאם להוראות הצו בדבר רכוש ממשלתי (יהודה והשומרון) (מס' 59), התשכ"ז-1967. בהחלטה מס' הת/35 של הוועדה להתיישבות המשותפת לממשלת ישראל ולהסתדרות הציונית מיום 10.4.1984, הוחלט על פיתוח רב ענפי של אזור בקעת הירדן, ובכלל זה פיתוח אתרי חוף, מרפאה ונופש בצפון ים המלח, תוך שיתוף יישובי הסביבה בייזום ופיתוח של אתרים אלה. על יסוד החלטה זו נקבע כי החזקה במקרקעין תהיה באמצעות הסכמי הרשאה לתכנון ולפיתוח עם יזמים ובהם החטיבה להתיישבות השייכת להסתדרות הציונית. בהתאם לכך נחתם בשנת 1988 הסכם פיתוח בין הממונה לבין ההסתדרות הציונית, ביחס למגרש 1 ובכלל זה החוף נושא העתירה. לאורך השנים ניתנו מספר אורכות ליישום הסכם הפיתוח אשר האחרונה בהן ניתנה עד לשנת 2004. מאז סיום תוקף הסכם הפיתוח, ניתנו על-ידי הרשות המוסמכת היתרים להפעלת החוף לפי צו בדבר הסדרת מקומות רחצה ציבוריים (יהודה והשומרון) (מס' 280), התשכ"ח-1968. העותרת היא חברה פרטית שעיקר עיסוקה הוא במכירת מוצרי ים המלח. העותרת התקשרה בהסכם שכירות עם המשיבה 10 המפעילה את החוף, להפעלת חנות למכירת מוצריה במקרקעין משנת 2011 ועד לחודש מרץ 2020. על-פי הנטען בעתירה, עם סיום השכירות החלה העותרת לבחון את האפשרות להיכנס בנעליה של המשיבה 10 כמפעילה של החוף. כך התברר לה שהמשיבה 6 – חברה עירונית בבעלות המשיבות 9-7 (להלן גם: חברת חוף בנימין) – מחזיקה בחוף שלא כדין מזה שנים ארוכות. במסגרת זו התקשרה המשיבה 6 עם המשיבה 10 בהסכם לשכירות ותפעול החוף, וזאת - ללא מכרז פומבי וללא פטור ממכרז. כך, לשיטת העותרת, משך עשרות שנים מוחזק החוף על-ידי גורמים בלתי מורשים המשלשלים לכיסם סכומי עתק בכל חודש. כל זאת, תוך שהמדינה מודעת לכך, ומאפשרת בהתנהלותה לאותם גורמים לא מורשים להחזיק בחוף על אף שאין להם כל זכות בו. כעולה מהעתירה, בחודש נובמבר 2021 הגישה העותרת המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי (ת"א 54393-11-21) בדרישה כי יפורסם מכרז פומבי להשכרה ותפעול מתחם החוף וכי יבוטל הסכם השכירות בין המשיבה 6 למשיבה 10. לאחר שהמדינה הגישה כתב הגנה מטעמה בו ציינה כי היא מקיימת הליכי הסדרה לחופים בצפון ים המלח, הודיעה העותרת כי אינה עומדת על התביעה וכי בכוונתה למצות הליכים מול הגורמים הרלוונטיים. כתוצאה מכך התביעה נמחקה. במסגרת העתירה הנוכחית, עמדה העותרת על הפניות שנעשו מצידה לאורך השנים אל המדינה. היא טענה כי חרף פניותיה, היא לא קיבלה כל התייחסות לגופן של הטענות. זאת למעט מענה מטעם המינהל האזרחי ביהודה ושומרון (הוא המשיב 2) לפיו מתבצעת בימים אלה הסדרה בנושא חופיה הצפוניים של ים המלח – הסדרה אשר החלה לפני למעלה משנתיים וחצי וטרם הסתיימה. לטענתה, המדינה עוצמת עיניה לנוכח השתלטות גורמים בלתי מורשים על משאב טבע נדיר; אינה נוקטת בהליכי אכיפה וגבייה; אינה מפרסמת מכרז פומבי להשכרה ותפעול של החוף בניגוד להוראות הדין; ואינה נוקטת פעולה לביטול הסכם השכירות הבלתי חוקי בין המחזיקות. התנהלות זו של המדינה מנוגדת לעקרון נאמנות המינהל; מהווה פעולה בחוסר סמכות וחוסר סבירות קיצוני; ופוגעת בשוויון. כמו כן, המדינה פועלת תוך הפרה בוטה של החובה לפעול במהירות הראויה - כאשר משנת 2004 ואילך אין כל הסדרה חוזית בין המשיב 4, הממונה על היישובים הישראלים באזור יהודה ושומרון, לבין כל גורם אחר. במסגרת התגובה המקדמית טענה המדינה כי ההיתרים שניתנים מאז שנת 2004 אינם מקנים זכות קניינית או חוזית אלא נוגעים להיבט הבטיחותי בלבד להפעלת החוף. עוד ציינה המדינה כי מאז הסתיימה ההארכה האחרונה של הסכם הפיתוח בשנת 2004 נעשים מאמצים להסדרה חוזית וקניינית של הקצאת החופים הצפוניים של ים המלח ופיתוחם, ואלה טרם הסתיימו. נטען כי בשנים האחרונות גורמי המינהל האזרחי מקדמים מתווה להסדרת השימוש בחופים מול היישובים והמפעילים הרלוונטיים. המדינה פירטה את המתווה העקרוני שגובש במינהל האזרחי והוצג למחזיקים בסוף שנת 2021, אשר כלל חתימה על חוזי הרשאה זמניים ותשלום דמי שימוש בגין השנים האחרונות; הקצאת החופים על-ידי הממונה למועצה האזורית מגילות בתום שנת 2023; ובחינת בקשות של מפעילים אשר הוקצו להם בעבר מגרשים מההסתדרות הציונית למטרות תיירות או מלונאות, להקצאת המקרקעין לידיהם. בהקשר זה אף נמסר כי המשיבות 8-6 הגישו בקשה להקצאת מגרש 1, הסמוך לחוף, בפטור ממכרז וכי בקשה זו נבחנת בימים אלה. עוד עלה מתגובת המדינה כי ביום 12.6.2023 הגישו המשיבות 6 ו-8 תביעה לבית המשפט המחוזי בירושלים בה התבקש בית המשפט להורות למדינה לחתום עם המשיבה 6 על חוזה חכירה ביחס לחוף (ת"א (י-ם) 27641-06-23, להלן: התביעה האזרחית). המדינה טענה כי בשים לב להליכי ההסדרה וההליכים המשפטיים – יש לדחות את העתירה בהיעדר עילה להתערבות שיפוטית בעת הזו; ולחלופין למחקה תוך שמירת כל טענות הצדדים. גם יתר המשיבים הגישו תגובה מקדמית מטעמם. כך, המשיבות 8-6 טענו כי בתוספת להסכם הפיתוח שנחתמה בשנת 1993 בין הממונה לבין ההסתדרות הציונית, התחייב הממונה להחכיר לחברת חוף בנימין את מגרש 1 ובכלל זה את החוף, בתום תקופת הפיתוח לתקופה של 49 שנים. לטענתן, המדינה מתנערת היום מזכויותיה של חוף בנימין. משכך, הגישו המשיבות 6 ו-8 את התביעה האזרחית לאכיפת הסכם החכירה. על רקע האמור טענו המשיבות 8-6 כי יש לדחות את העתירה על הסף מאחר ששאלת הזכויות בחוף מתבררת בפני ערכאה משפטית מוסמכת אחרת; ואף לגופה מאחר שההנחה לפיה אין למשיבה 6 זכויות בחוף היא שגויה מיסודה. המשיבה 9, ההסתדרות הציונית העולמית, טענה כי היא אינה צד דרוש לבירור המחלוקת וכי הצווים המבוקשים אף אינם מופנים כלפיה. לצד זאת היא הוסיפה כי לשיטתה מן הראוי לאפשר למדינה כגורם המוסמך להשלים את הליך ההסדרה של המקרקעין. עוד היא ציינה כי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 אינו חל ביחס לחוף שבנדון. זאת מאחר שהוא נכנס לתוקף רק ביום 16.5.1993, בעוד החלטת הממשלה והמערכת החוזית נושא העתירה נערכה שנים רבות קודם לכן. החוק אף מחריג התקשרות של המדינה והארכת התקשרויות המתבצעת עם גורמי ההתיישבות, ובכללם ההסתדרות הציונית העולמית והמומלצים על-ידיה, ככל שהם נועדו למטרות ציבוריות. משכך, נטען כי נכון שייחתמו חוזי חכירה מול המשיבה 6. עוד נטען כי קיים טעם לפגם בכך שהעותרת העלתה את טענותיה רק לאחר תום תקופת ההתקשרות בינה לבין המשיבה 10. המשיבה 10 טענה בין היתר כי העתירה הוגשה בשיהוי; כי יש להמתין עד לסיום הליכי ההסדרה; כי העותרת הגישה את העתירה בחוסר ניקיון כפיים ומתוך מטרה לפגוע בה; וכי העותרת נעדרת זכות עמידה. בהחלטה שניתנה על-ידי ביום 27.6.2023 נקבע כי לאור האמור בתגובה המקדמית מטעם המדינה בדבר ההליכים הננקטים להסדרת השימוש בחופי ים המלח, לרבות השימוש בחוף נושא העתירה, המדינה תבהיר את לוח הזמנים הצפוי להסדרה האמורה. בהתאם לכך, הגישה המדינה ביום 11.7.2023 הודעה בה עדכנה כי על המחזיקים בחופים להעביר את המסמכים הדרושים עד ליום 31.7.2023 ולאחר מכן יפעל הממונה להפעלת חוזי הרשאה זמניים שתוקפם עד לסוף שנת 2023. באשר לחוף מושא העתירה הובהר כי המשיבות 8-6 גילו דעתן שהן אינן מקבלות את המתווה ביחס לחוף ובחרו להגיש תביעה אזרחית המתבררת בבית המשפט המחוזי בירושלים ועשויה להשליך על לוח הזמנים להסדרת החוף. עוד צוין כי ביחס למגרש הצמוד לחוף – בקשת המשיבות 8-6 נמצאת עדיין בבחינה. לאור האמור נקבע על-ידי ביום 13.7.2023 כי העותרת תודיע האם היא עומדת על העתירה. בהמשך לכך, עדכנה העותרת ביום 9.8.2023 כי היא עומדת על העתירה, וכי אין באמור בתגובה המקדמית מטעם המדינה ובהודעה שהגישה ביום 11.7.2023 כדי להביא למחיקתה. תחילה עמדה העותרת על כך כי התביעה האזרחית נעדרת כל בסיס וכי היא הוגשה כשלושה חודשים לאחר הגשת העתירה מתוך ניסיון לייתר את העתירה. עוד היא טענה כי לוח הזמנים להסדרה אינו מייתר את הדיון בעתירה. בהקשר זה היא עמדה על כך כי בהתאם להודעת המדינה, היה על המחזיקים בחופים להעביר מסמכים ותשלום עבור דמי השימוש עד לסוף יולי 2023. משכך, ביקשה העותרת כי בטרם תינתן החלטה בעתירה, כי נורה למדינה להוסיף ולעדכן אודות יישומו של החלק הראשון של המתווה. העותרת הוסיפה כי ללוח הזמנים שפירסמה המדינה אין קשר לחובה שבפרסום המכרז הפומבי להשכרה ולתפעול החוף לאלתר. בהחלטה מיום 13.8.2023 הוריתי למדינה לעדכן האם החלק הראשון במתווה – ובפרט, ככל שהוא נוגע לחוף נושא העתירה – אכן הגיע לידי מימוש. ביום 7.9.2023 עדכנה המדינה כי ביחס לחופים האחרים בצפון ים המלח, לגביהם לא התבקשו סעדים בעתירה – ביקשו מחזיקי החופים כי יוקצו להם החופים בדרך של חתימה על הסכם חכירה בפטור ממכרז וכי המדינה מגבשת מענה מטעמה. באשר לחוף נושא העתירה – חזרה המדינה על כך שהמשיבות 8-6 אינן מקבלות את המתווה ודורשות בתביעה האזרחית כי המדינה תחתום איתן על חוזה חכירה. המדינה ציינה כי היא צפויה להגיש בחודש ספטמבר 2023 כתב הגנה בתביעה האזרחית. בהתאם לכך נקבע על-ידי ביום 10.9.2023, מבלי לקבוע מסמרות, כי מוטב להמתין לגיבוש עמדת המדינה בתביעה האזרחית כדי לבחון האם ובאיזה אופן משליכה עמדתה על העתירה דנן. בהתאם לכך, הוריתי למדינה לשוב ולעדכן ביום 8.10.2023 האם הוגש כתב הגנה בתביעה האזרחית ומה עמדתה ביחס להשלכתו על העתירה דנן. לאחר שניתנו לה מספר אורכות, עדכנה המדינה ביום 28.1.2024 כי הוגש כתב ההגנה מטעמה בתביעה האזרחית. לצידו הגישה המדינה כתב תביעה שכנגד נגד המשיבות 6 ו-8 בו היא עתרה בין היתר כי בית המשפט יורה על סילוק ידן של המשיבות 6 ו-8 ממגרש 1 ובכלל זה מהחוף; כי יינתן צו להפסקת כל שימוש שלהן במגרש 1; וכן יורה על תשלום דמי שימוש ראויים והשבת הרווח והעושר שהפיקו בגין השימוש שביצעו בניגוד לדין. משכך, בהחלטה מיום 29.1.2024 הוריתי לעותרת לעדכן האם היא עומדת על העתירה ובהמשך ניתנה גם למשיבות 9-6 אפשרות להשיב להודעת המדינה. בהודעה שהוגשה מטעמה, טענה העותרת כי הגם שחלק מהסעדים בעתירה התקבלו עם הגשת התביעה שכנגד של המדינה, אין די בכך. זאת שכן בעתירה התבקשו גם סעדים המתמקדים בפרסום מכרז פומבי להשכרה ולתפעול החוף, שלגביהם העתירה לא התייתרה. לגישתה אין לקבל את הטענה לפיה יש להסדיר את הזכויות במקרקעין לפני שיפורסם מכרז. זאת מאחר שניתן לפרסם מכרז פומבי בחסות המדינה ולהודיע למשתתפים כי הסדרת המקרקעין מתבצעת במקביל. העותרת הוסיפה כי המדינה לא הבהירה האם החופים הוקצו על-ידי הממונה למועצה האזורית מגילות כאמור בהודעה מיום 11.7.2023 ואם המועצה האזורית מגילות או כל רשות מנהלית אחרת, פועלים לפרסום מכרז פומבי להשכרה ולתפעול החוף באופן מיידי. אין להותיר על כנו את המצב בו המחזיקות נהנות מחזקה במקרקעין בניגוד לדין ובפרט בניגוד לחובת המכרזים. העותרת הוסיפה כי ככל שיוחלט למחוק את העתירה יש לחייב את המדינה בהוצאות משפט לטובתה. היא טענה כי במשך כ-30 חודשים היא טוענת בפני המדינה שנעשה שימוש בקרקעות המדינה שלא כדין, ורק עתה השכילה המדינה לפתוח בהליכים משפטיים לסילוק יד ותשלום דמי שימוש ראויים. המשיבות 8-6 טענו שיש להורות על מחיקת העתירה ועל חיובה של העותרת בתשלום הוצאותיהן. המשיבות 8-6 חזרו על טענותיהן לזכויות חכירה בחוף, וטענו כנגד עמדת המדינה בכתב ההגנה שהוגש על ידיה בתביעה האזרחית. ביחס לעתירה דנן טענו המשיבות כי שאלת הזכויות הקנייניות בחוף, על כל נגזרותיה, מתבררת בפני בית המשפט המחוזי שהוא הערכאה המוסמכת. זאת, כפי שאף התבקש על-ידי העותרת עצמה בגדרי עתירתה. משכך, התייתרו הסעדים המבוקשים בעתירה. באשר לדרישת העותרת כי נורה למשיבי המדינה לפרסם מכרז פומבי להשכרה ותפעול החוף – המשיבות 8-6 טענו כי יהיה בכך כדי לאיין הלכה למעשה את הזכויות שלהן בחוף. לגישתן הדבר לא יהיה ראוי, לא מעשי ולא יעיל כאשר הסוגיה מונחת לפתחו של בית המשפט המחוזי בירושלים. לטענתן, כל עוד לא הוסדרו הזכויות הקנייניות בחוף, המדינה אינה יכולה להוציא מכרז לשירותי התפעול בו. עוד הוסיפו המשיבות 6-8 כי לא הממונה הוא הגוף המתאים להתקשרות ישירה עם מפעיל שירותי התפעול בחוף, אלא בעל זכויות החכירה בחוף, כמקובל בהתקשרויות מסוג זה. לא זו אף זו; נטען כי העותרת אינה פועלת מתוך אינטרס ציבורי אלא על רקע סכסוך עסקי-מסחרי עם המשיבה 10 ומשכך גם לא דרשה את קיום המכרז ביחס ליתר החופים בצפון ים המלח. לטענתן, אין לאפשר לעותרת, בכסות של טיעונים ציבוריים, להתערב בזכויות הקנייניות שלהן ובמערכת ההסכמית שביניהן לבין המדינה. דיון והכרעה לאחר שעיינו בעתירה ובתגובה המקדמית על נספחיהן, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להימחק על הסף. כעולה מהאמור לעיל, במוקד העתירה עומדת סוגיית הסדרתו הקניינית והחוזית של החוף. העותרת טענה כי המדינה אינה פועלת בהתאם להוראות הדין לסילוק ידן של המשיבות 6 ו-10 מהחוף ולתשלום דמי שימוש על-ידיהן. הסעדים שהתבקשו על-ידיה נועדו כאמור כדי להביא את המדינה לפעול לסילוק המחזיקות מהחוף, לתשלום דמי שימוש על-ידיהן ולפרסום מכרז להפעלתו. מכאן כי משהמדינה נקטה בחודש ינואר 2024 בהליכים משפטיים ביחס לחוף נושא העתירה בהם היא טענה בין היתר כי המשיבות 6 ו-8 מחזיקות שלא כדין בחוף נושא העתירה, כפי שטענה העותרת, ושיש להורות על סילוקן ולגבות מהן דמי שימוש ראויים בגין שימוש זה, התייתרו למעשה מרבית הסעדים שהתבקשו בעתירה. אף העותרת אינה חולקת על כך. באשר לסעדים המכוונים לפרסום מכרז להשכרה ותפעול החוף – כאשר המדינה מקדמת הסדרה מחודשת של הזכויות בחוף, וכאשר נושא זה מתברר בימים אלה בבית המשפט המחוזי (שהצדדים מסכימים כי הוא הערכאה המוסמכת להכריע בעניין זה), העתירה במתכונתה הנוכחית אינה רלוונטית עוד ודינה להימחק. יתרה מכך, הלכה היא כי בית המשפט הגבוה לצדק אינו משמש לעקיפת הליכים משפטיים המתנהלים בפני ערכאות אחרות. כלל זה יפה גם כאשר ההכרעה מתבקשת לכאורה בעניין אחר, אך כאשר באופן מהותי ההכרעה בעתירה וההכרעה בעניין האחר התלוי ועומד בפני ערכאה אחרת - חד הן (ראו: בג"ץ 3147/11 שטנגר נ' שר המשפטים, פסקה 7 (6.6.2011)). זהו המצב במקרה הנוכחי. כך, למשל, ומבלי לקבוע מסמרות, השאלה האם יש חובה לפרסם מכרז להשכרה ותפעול החוף, והשאלה מי הוא הגורם שרשאי להתקשר בהסכם עם צד שלישי לתפעול החוף, קשורה בשאלה מי מחזיק בזכויות הקנייניות בחוף. כאמור זוהי השאלה המתבררת בבית המשפט המחוזי בימים אלה. במצב דברים זה, קיים קושי לחייב כיום את המדינה בפרסום של מכרז להשכרת החוף ותפעולו. באשר לבקשת העותרת כי ייפסקו הוצאות לחובת המדינה – אכן, בשנתיים האחרונות פנתה העותרת מספר פעמים לגורמים במדינה לצורך הסדרת הזכויות בחוף נושא העתירה. כמו כן, אין לכחד, ואף המדינה מודעת לכך, כי הליכי ההסדרה נמשכים פרק זמן לא מבוטל. יחד עם זאת, המדינה עמדה כל העת על כך כי הקרקעות נמצאות בהליכי הסדרה, כאשר אין זה מן הנמנע כי לאור מורכבות הליכי ההסדרה, הדבר אורך זמן. כאשר הוגשה התביעה האזרחית נגדה, בה גילו המשיבות 8-6 דעתן כי אינן משתפות פעולה עם הליכי ההסדרה, פעלה המדינה להגשת תביעה שכנגד לסילוק ידן ותשלום דמי שימוש ראויים, בהתאם למתווה ההסדרה אותו היא מקדמת בשאר החופים. בנסיבות אלה, לא מצאנו שיש לחייב את המדינה או את העותרת בהוצאות. לאור כל האמור, העתירה נדחית ללא צו להוצאות. ניתן היום, ‏ט"ז באדר א התשפ"ד (‏25.2.2024). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 23021270_P18.docx יכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1