פו-גרס מוצרי בשר אקספורט בעמ נ. מדינת ישראל-משרד החקלאות ופי

פסק-דין בתיק ע"א 2118/12 -בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 2118/12 ע"א 936/13 - ז' לפני: כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט צ' זילברטל המערערת בע"א 2118/12: פו-גרס מוצרי בשר אקספורט בע"מ המערערים בע"א 936/13: 1. חיים לוסטיג 2. שרה לוסטיג 3. מדגרות לוסטיג נהריה בע"מ 4. ציפי דקל 5. זליג דקל נ ג ד המשיבה: מדינת ישראל-משרד החקלאות ופיתוח הכפר ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד מיום 25.12.2011 בת"א 11256-06-08 שניתן על ידי כבוד השופט א' יעקב, ועל פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת מיום 23.12.2012 בת"א 19377-08-10 שניתן על ידי כבוד השופט א' קולה תאריך הישיבה: ט"ו בתמוז תשע"ה (2.7.15) בשם המערערת בע"א 2118/12 ובשם המערערים בע"א 936/13: עו"ד גיל עוז; עו"ד שמרית רלב"ג בשם המשיבה: עו"ד מיכל ברדנשטיין פסק-דין השופט י' דנציגר: 1. לפנינו ערעורים על פסקי דין של בית המשפט המחוזי בנצרת (השופט א' קולה) ושל בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (השופט א' יעקב) בהם נדחו תביעותיהם של המערערים נגד המדינה בגין החלטת משרד החקלאות לאסור על פיטום והלעטה של אווזים ומולרדים. 2. בתביעה שהוגשה על ידי המערערים בע"א 936/13 נטען, בין היתר, כי החלטתו של בית משפט זה בבג"ץ 7713/05 נח ההתאגדות הישראלית של הארגונים להגנת בעלי חיים נ' היועץ המשפטי לממשלה (22.2.2006) – במסגרתו חוייבה המדינה ליישם את המסקנות של בית משפט זה בבג"ץ 9223/01 נח ההתאגדות הישראלית של הארגונים להגנת בעלי חיים נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(6) 212 (2003) (להלן: בג"ץ נח הראשון) ולאסור את המשך השימוש בפרקטיקה של פיטום אווזים ומולרדים כאחד, על אף שפסק הדין בבג"ץ נח הראשון עסק, לכאורה, רק בעניין אווזים – פגעה פגיעה לא מידתית בזכות הקניין ובחופש העיסוק שלהם ובזכות החוקתית של כבוד האדם וחירותו. נטען כי הפגיעה בזכויות החוקתיות מצדיקה מתן סעד חוקתי בדמות פיצוי, אף אם לא ניתן לייחס למדינה רשלנות או אשם. עוד נטען כי הזכות לפיצוי מושתתת אף על: הפרת החובה החקוקה הקבועה בסעיפים 3 ו4 לחוק יסוד: חופש העיסוק; הסתמכות ארוכת שנים על ההסדר החקיקתי שהיה בפועל; והכלל של "פיזור הנזק". 3. בתביעה שהוגשה על ידי המערערת בע"א 2118/12 נטען כי המדינה פעלה שלא כדין בהרחיבה את עקרונות בג"ץ נח הראשון גם על ענף המולרדים, זאת ללא כל בסיס וטרינרי וחרף שוני פיזיולוגי בין אווזים לבין מולרדים. עוד נטען כי לא נעשו מאמצים מספקים להסדיר בחקיקה ראשית שיטת פיטום שתעמוד במבחני החוק וכי למערערת לא נערך שימוע כנדרש והיא לא קיבלה התראה מספקת. גם המערערת דכאן טוענת כי נפגעו זכויותיה החוקתיות וכן כי הופרו חובות חקוקות המעוגנות בחוקי היסוד. המערערת בע"א 2118/12 טוענת בנוסף כי המדינה פעלה תוך הפרת חובת הזהירות שלה ותוך הפרת חובת תום הלב המוטלת עליה. 4. בית המשפט המחוזי נצרת דחה את תביעת המערערים ופסק כי נוכח פסק הדין בבג"ץ נח הראשון הפגיעה בחופש העיסוק של המערערים בדין יסודה. בית המשפט קבע כי הדוקטרינה לפיה יש לפצות את הנפגעים בגין מעשה שלטוני גם בהעדר אשם או רשלנות לא נקלטה במשפט הישראלי. יחד עם זאת, נפסק כי גם אם היה מקום לאמץ דוקטרינה זו, הרי שנסיבות המקרה אינן חריגות באופן המצדיק פיצוי של המערערים. בית המשפט עמד על כך שאין עסקינן בגרימת נזק שלא כדין לאזרחים תמימים ולא מדובר במקרה רגיל של "שינוי החלטה קודמת של הרשות", אלא במקרה שבו פסק בית המשפט העליון כי פעולה מסויימת שהייתה מקובלת עד למועד הכרעתו אינה חוקית עוד. בית המשפט גם דחה את הטענה בדבר "פיזור הנזק" (דהיינו, פיצול הנטל שנוצר עקב החלטת המדינה). בית המשפט קבע כי למעשה מדובר ברעיון הקשור בטבורו לדוקטרינת הפיצוי ללא אשם, שלא נקלטה בשיטתנו המשפטית, ולכן אין מקום לקבלו. נפסק כי אין מקום להטיל על הציבור הרחב אובדן רווח שעתיד היה לצמוח מפעילות בלתי חוקית. 5. בית המשפט המחוזי מרכז-לוד דחה את תביעת המערערת ופסק כי ההחלטה ליישם את בג"ץ נח הראשון גם על מולרדים הייתה החלטה סבירה. עוד נקבע כי המשיבה פעלה לפי החובה המוטלת עליה בעקבות פסיקתו של בית משפט זה, ועל כן אין מקום לטעון כי התרשלה. בית המשפט הוסיף וקבע כי הגם שאין מחלוקת אודות ההבדלים בין האווזים למולרדים, לא הוכח כי הסבל שנגרם לאחרונים עקב הפיטום נמוך מזה הנגרם לראשונים. נפסק כי המשיבה לא הפרה את חובת השימוע ובחנה כדבעי את הטענות שהועלו. באשר לאפשרות השתת פיצוי על המשיבה בהעדר רשלנות; נקבע תחילה כי חוקי היסוד אינם מהווים חובה חקוקה לעניין פקודת הנזיקין [נוסח חדש]. עוד נפסק כי לא עלה בידי המערערת להצביע על פסק דין שאימץ את הגישה לפיה יש לפסוק פיצוי כסעד חוקתי כתוצאה מפגיעה בזכויות חוקתיות. בשולי הדברים נקבע כי אין הצדקה בנסיבות המקרה דנן להשית על הציבור נזק שעיקרו אובדן רווחים שעשויים היו לצמוח כתוצאה מפעילות שנמצאה פסולה. 6. המערערים והמערערת שבים ומעלים את הטענות שאותן העלו לפני הערכאות הדיוניות. בתוך כך טוענים המערערים והמערערת כי הסתמכו במשך שנים על שיתוף הפעולה ויחסי הגומלין ששררו בינם לבין הרשויות הרלוונטיות, ובראשן משרד החקלאות ומועצת הלול. כן נטען כי שני המנגנונים שהיו אמורים לרכך את הפגיעה שנגרמה על ידי איסור הפיטום – קביעת תקופת מעבר, לצד מתווה סיוע לחקלאים אשר עסקו בפיטום – לא הביאו לריכוך הפגיעה ולא היה בהם די בנסיבות העניין. בנוסף מבקשים המערערים והמערערת להסתמך על פסק דינו של בית משפט זה בע"א 7703/10 ישועה נ' מדינת ישראל (18.6.2014) (להלן: הלכת ישועה). לטענתם, במסגרת פסק הדין, אשר עסק בתביעות פיצויים מצד מפוני ההתנתקות, הכיר בית המשפט באפשרות כי במקרים חריגים תחויב המדינה בתשלום פיצויים אף בהיעדר אשם. המקרה דנן, כך נטען, נכנס לגדרם של אותם מקרים חריגים, בפרט נוכח שיקולים של צדק חלוקתי ופיזור הנזק שנגרם עקב שינוי המדיניות בעניין הפיטום וההלעטה. 7. המשיבה סומכת ידיה על הנמקותיהן של הערכאות הדיוניות וטוענת כדלקמן: באשר לדוקטרינה של פיצויים ללא אשם; נטען כי המקרים דנן אינם מתאימים לפיתוח עילת חבות ללא אשם, גם בשים לב לשלושת הקריטריונים שהותוו בהלכת ישועה שהינם – פגיעה חמורה ומשמעותית בזכות החוקתית; גרימת נזק משמעותי לפרט; והעדר הסדר סטטוטורי הוגן לפיצוי הפרט. נטען כי ההחלטה לסגור את ענף הפיטום גם בהתייחס למולרדים מתחייבת מכוח פסיקתו של בית משפט זה. עוד נטען כי עסקינן בפרקטיקה שהוכרזה כלא חוקית, שכן היה בה משום התעללות בבעלי חיים. לבסוף נטען כי בנסיבות העניין הנטל שהונח לפתחם של המערערים היה נטל מידתי, נוכח העובדה שהמדינה לא נטלה מהם קניין ואף דאגה לאפשר להם תקופת מעבר סבירה, זאת לצד הענקת סיוע ממשי והוגן לנפגעים. לטענת המשיבה, חיובה בתשלום פיצויים ללא אשם אף עלולה ליצור אפקט מצנן כלפי הרשויות אותה אין לעודד. אשר לאפשרות של פגיעה בזכויות יסוד שיכול שתוביל כשלעצמה לחיוב בפיצויים; טוענת המשיבה כי הכרה ב"בחובת זהירות חוקתית" מכוח חוקי היסוד, לעניין העוולה של הפרת חובה חקוקה, לא נקלטה בפסיקתו של בית משפט זה. המשיבה אף מנתה מספר נימוקים אשר יש בהם, לשיטתה, כדי לחזק את עמדתה, לרבות: הפנייה לחריג שבסעיף 3 לחוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), התשי"ב-1952; החשש שהרחבת עילת הפרת חובה חקוקה גם לחוקי היסוד תוביל להטלת אחריות רחבה מדי, תוך איון משקלו של האינטרס הציבורי בפעילות ה"מפרה"; הפלייה לרעה של רשויות ציבוריות בהשוואה ל"מזיקים פרטיים"; והעובדה שחוקי היסוד אינם מתאימים לשמש "חובה חקוקה" לצורך דיני הנזיקין, הן בשל כך שהזכויות המעוגנות בהם הינן יחסיות מלכתחילה והן מאחר שהם מצהירים על חובות ברמה מופשטת בלבד. 8. ביום 28.10.2014 הגישו המערערים בע"א 936/13 בקשה לצירוף ראיות נוספות שיש בהן, לשיטתם, כדי להעיד על התנהלותה הפגומה של המשיבה (לרבות חוסר תום לב, התרשלות ואשם). המשיבה, מצדה, התנגדה לבקשה וטענה כי אם תתקבל יהיה בכך כדי לאיין את ההסדר הדיוני בין הצדדים שלפיו הוגבלו גדרי המחלוקת לעילה של חבות ללא אשם בלבד. החלטנו שלא להתיר את צירופן של הראיות הנוספות, בין היתר בהסתמך על טענתה דנן של המשיבה. 9. אשר לניסיון המערערים והמערערת להתבסס על ההלכה שיצאה תחת ידיו של בית משפט זה במסגרת הלכת ישועה; ראוי לציין כי פסק הדין בעניין ישועה ניתן רק ביום 18.6.2014, ועל כן לא עמד נגד עיניהם של בתי המשפט המחוזיים. יודגש כי באותו מקרה, בית משפט זה לא קבע מסמרות בשאלת ההכרה בעוולה חוקתית בהיעדר אשם, ופסק כי גם אם מניחים כי במקרים חריגים ניתן להכיר בכך, אין מקום להכרה בנסיבות אותו מקרה. על כל פנים, לדעתנו גם בענייננו אין נסיבות חריגות המצדיקות הכרה כאמור, וזאת משתי סיבות גם יחד. ראשית, אמנם לא נקבע בענייננו הסדר פיצוי סטטוטורי, אך מתברר כי המדינה יישמה מתווה פיצוי שאכן נוצל על ידי רובם המכריע של החקלאים אשר עסקו בפיטום. שנית, וזהו העיקר, איננו עוסקים בנסיבות ה"רגילות" של פיצוי ללא אשם, בהן הנזק נגרם עקב שינוי מדיניות וולונטארי מצד המדינה. מדובר למעשה בנסיבות "קיצוניות" יותר, בהן המדינה חויבה בשינוי המדיניות בעקבות פסיקתו של בית משפט זה, שקבעה כי מדובר בהתנהגות אסורה וכי הלכה למעשה אף ניתנה תקופת מעבר להתארגנות. 10. אנו מודעים לתחושת המערערים כי החלטות המשיבה גרמו להם לנזקים בלתי מבוטלים ושלטעמם הדבר הצדיק פיצויים על ידי המשיבה. אף על פי כן, שבנו ולמדנו את פסקי הדין של בתי המשפט המחוזיים ולאחר ששמענו את טיעוני הצדדים בדיון לפנינו, ואף אפשרנו לנציגת המערערים בע"א 936/13 לומר את דבריה, הגענו לכלל מסקנה כי דין הערעורים להידחות. אנו סבורים כי אין מקום לדחות את הממצאים שנקבעו בפסקי הדין של הערכאות הדיוניות. ממצאים אלו תומכים במסקנות המשפטיות שאליהן הגיעו בתי המשפט המחוזיים, ולא מצאנו כי נפלו טעויות שבחוק באיזה מפסקי הדין קמא, וכפי שראינו, גם בעניין ישועה אין כדי לשנות את התמונה עליה עמדו בתי המשפט המחוזיים. 11. הערעורים נדחים איפוא. בנסיבות העניין איננו עושים צו להוצאות. ניתן היום, ‏ט"ו בתמוז התשע"ה (‏5.7.2015). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12021180_W10.doc חכ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il