מועצה אזורית עמק יזרעאל נ. המועצה הארצית לתכנון ולבניה

5 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2101-01-25 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג כבוד השופט חאלד כבוב העותרות: 1. המועצה האזורית עמק יזרעאל 2. עיריית מגדל העמק 3. מועצה מקומית קריית טבעון 4. מועצה אזורית זבולון 5. מועצה מקומית רמת ישי 6. מועצה מקומית רכסים 7. עיריית יקנעם עלית 8. מועצה אזורית מגידו 9. מועצה אזורית הגלבוע נגד המשיבים: 1. המועצה הארצית לתכנון ולבניה 2. ועדת העורכים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה 3. אילנה שפרן, יו"ר ועדת העורכים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה 4. מנהל תכנון 5. המשרד להגנת הסביבה 6. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 7. נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרות: עו"ד אלי וילצ'יק; עו"ד רוית צימנט; עו"ד אלינה שכטר בשם המשיבים 6-1: עו"ד עמרי אפשטיין; עו"ד מיה ציפין בשם המשיבה 7: עו"ד טלי ענבר גולן פסק-דין המשנה לנשיא נעם סולברג: עניינה של העתירה שלפנינו, בהליך התכנון של תמ"א 15/ד, תכנית מתאר ארצית להקמת שדה תעופה בינלאומי משלים לנתב"ג ברמת דוד, המקודמת אצל המשיבה 1, המועצה הארצית לתכנון ובניה. לעתירה שני ראשים עיקריים: טענות המופנות כלפי הליך הכנת תסקיר ההשפעה על הסביבה (להלן: התסקיר), וטענות המופנות כלפי מינויה של המשיבה 3, גברת אילנה שפרן, ליו"ר ועדת העורכים של תמ"א 15/ד (וכן של תמ"א 15/ג, תכנית המקודמת במקביל, ואשר עניינה בהקמת שדה תעופה משלים בנבטים). לגבי הראש הראשון, התבקשנו להורות על השבת פרקים א' וב' לתסקיר לבחינה מחדש, שתכלול חלופת אפס (אשר לשיטת העותרות, לא נבחנה כדבעי בעת עריכת התסקיר). כן התבקשנו להורות על ביטול החלטת ועדת העורכים של תמ"א 15/ד, מיום 28.7.2024, שבה המליצה הוועדה למועצה הארצית לקבל פרקים א' וב' לתסקיר, ולהתקדם לפרקים ג'-ה'; ועל ביטול החלטת המועצה הארצית, מיום 12.11.2024, שבה אומצה המלצת ועדת העורכים. אשר לראש השני, התבקשנו להורות על ביטול מינויה של גברת שפרן ליו"ר ועדת העורכים. זאת, מאחר "ודעתה מוטה ויש לה דעה מוקדמת המתעדפת את הקמת שדה התעופה ברמת דוד". דין העתירה – להידחות על הסף. תחילה, בכל הנוגע לטענות שהעלו העותרות באשר לדרך שבה נערכו פרקים א' וב' לתסקיר, ולהחלטות שבהן התקבלו פרקים אלו – מדובר בעתירה מוקדמת. מיד אסביר זאת, אך כבר בפתח הדברים אציין, כי עסקינן למעשה בעתירה שלישית העוסקת בהליכי התכנון של תמ"א 15/ד. העתירה הראשונה עסקה במסמך לבחינת חלופות המאקרו להקמת שדה תעופה משלים לנתב"ג, שבמסגרתו הומלץ על מתן עדיפות לקידום שדה תעופה משלים ברמת דוד. כך נקבע בפסק הדין: "העתירות הן מוקדמות לפי כל קנה מידה, ההלכה הפסוקה והרציונל שבצידה, ואין סיבה המצדיקה בענייננו לחרוג ממנה. מדובר בשלב של הכנת תוכנית מיתאר ארצית מפורטת, וממילא זו לא הוגשה עדיין למועצה הארצית; ומשכך, טרם הגיע זמנה של הביקורת השיפוטית ביחס להליכים התכנוניים. כפי שהבהיר בא-כוח המשיבים, בבוא העת תועבר התוכנית לוועדות המחוזיות להערותיהן וכן תיפתח להשגות הציבור משמדובר בתוכנית מיתאר ארצית ברמה מפורטת. משכך ייעשה, יוכלו העותרים להעלות את טענותיהם, ובכלל זה טענות לפגמים בבחינת החלופות למיניהן" (בג"ץ 5262/18 העמותה נגד שדות תעופה בעמק יזרעאל ומגידו נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (12.6.2019) (להלן: העתירה הראשונה)). בעתירה השניה, נתקפו החלטות שעניינן בקידום תסקיר ההשפעה על הסביבה. גם הפעם הזו, נדחתה העתירה בהיותה מוקדמת: "בהינתן שההליך התכנוני עודנו בעיצומו כטענת המשיבים, ובלא להתייחס לגופן של הטענות, ניכר כי הטענות שביסוד העתירה מוקדמות ועוד לא בשלה העת לדון בהן. הלכה מושרשת היא שבית משפט זה לא יידרש לביקורת שיפוטית על שלבי ביניים של הליך תכנון שטרם מוצה [...]; וכאלה הן ההחלטות שבמוקד העתירה – שמורות על הכנת תסקיר סביבתי ומאשרות את ההנחיות שלפיהן הוא יבוצע. כפי שצוין, טרם אישור תמ"א 15/ד (ככל שיוחלט לעשות כן), היא תועבר להערות הוועדות המחוזיות ובמסגרת זו יישמעו גם עמדות הציבור הרחב; ומשכך, אין מקום לדון בטענות טרם שמוצו המנגנונים המינהליים והסטטוטוריים המאפשרים לעותרת להשמיע את קולה ועמדתה ביחס לתוכנית" (בג"ץ 36/19 העמותה נגד שדות תעופה בעמק יזרעאל ומגידו נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פסקה 8 (9.9.2019) (להלן: העתירה השניה)). הלכה למעשה, כוחן של הקביעות משני פסקי הדין הקודמים שדנו בתכנית – יפה גם לגבי העתירה דנן. כאז כן עתה, עסקינן בשלב מוקדם בהליך תכנוני, אשר עודנו מצוי בעיצומו. משכך, בהתאם ל"הלכה המושרשת" שלפיה בית משפט זה אינו מקיים, ככלל, ביקורת שיפוטית על שלבי ביניים של הליכי תכנון (ראו למשל, מִני רבים: בג"ץ 2269/13 העמותה להגנת הסביבה כרמל מנשה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקאות 17-16 (13.10.2013) (להלן: עניין כרמל מנשה); עע"מ 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פסקאות 12-11 (17.11.2010) (להלן: עניין אחל"ה)) – ברי כי לא בשלה העת לדון בטענות העותרות. זאת ועוד, כפי שצוין בפסקי הדין הקודמים, והודגש בתגובה המקדמית מטעם המשיבים, ככל שיוחלט להביא את תמ"א 15/ד לאישור, היא תועבר להערות הוועדות המחוזיות, שם תוכלנה העותרות להשמיע את טענותיהן לגבי התכנית. בנסיבות אלה, הרי ש"טרם מוצו המנגנונים המינהליים והסטטוטוריים המאפשרים לעותר[ות] להשמיע את קול[ן] ועמדת[ן] באשר לתכנית. העותר[ות] יוכלו להעלות אפוא את מכלול טענותיהם – תכנוניות ואחרות – לפני מוסדות התכנון. זהו המקום המתאים שבו יישמע קול[ן], ותיבחנה טענותיה[ן] בכלל המישורים וההיבטים אותם ה[ן] מבקש[ות] להעלות לפנינו" (עניין כרמל מנשה, פסקה 15; ראו גם: בג"ץ 5307/12 מועצה מקומית זכרון יעקב נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקאות 10-9 (22.8.2012)). אמנם, העותרות טוענות כי העתירה מעלה טענות מינהליות, לא תכנוניות, ומשכך, יש מקום לדון בטענותיהן כבר כעת. כך, לשיטתן, "עניינה של העתירה הוא בקיום דין והיא ממוקדת בטענות מתחום המשפט המנהלי/חוקתי של משוא פנים; אי עמידה בהוראות הדין (תקנות התסקירים); היעדר תשתית עובדתית מבוססת ובדוקה בבסיס ההחלטות; היעדר חובת הנמקה וכיוצא באלה". טענה זו – אין בידי לקבל. אשר לטענה הנוגעת לאי-עמידה בהוראות הדין, די בכך שאפנה לפסק הדין בעתירה השניה: "משנקבע כי דינה של העתירה דחייה על הסף, אין צורך להידרש לטענות העותרת ככל שהן נוגעות לפרשנות חוק התכנון והבניה ותקנות התסקירים" (שם, פסקה 9). לגבי הטענות המופנות כלפי ההליך המינהלי, הרי שאין בהן כדי להתגבר על ההלכה האמורה, שלפיה אין לקיים ביקורת שיפוטית על שלבי ביניים של הליכים תכנוניים. הטעם לכך, הוא שההבחנה בין טענות תכנוניות, לבין טענות מינהליות, התוקפות את אופן קבלת ההחלטה – אינה פשוטה כלל ועיקר. כך, "באופן מעשי, אין כל קושי להלביש כל טענה תכנונית, תהא אשר תהא, בלבוש של טענה התוקפת את אופן קבלת ההחלטה בעניין ההפקדה"; על כן, דיון בטענות המופנות כלפי שלבי ביניים בהליכי תכנון, אך מן הטעם שהן נוסחו כטענות 'מינהליות', יביא, הלכה למעשה, ל"יצירתו של מסלול עוקף להליך התכנוני הקבוע בדין, ותוצאה זו איננה יכולה להתקבל" (עניין אחל"ה, פסקה 14; ראו גם: בג"ץ 6450/17 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה נ' ועדת שרים לענייני תכנון, בנייה מקרקעין ודיור, פסקה 3 (19.11.2017)). הדברים יפים, ככתבם וכלשונם, גם לנסיבות העניין שלפנינו, ולא מצאתי בטענות העותרות טעם לסטות מן ההלכה הנוהגת בהקשר זה. בכל הנוגע לטענות המופנות כלפי מינויה של גברת שפרן ליו"ר ועדת העורכים, העלו המשיבים שלל טענות שבגינן יש לדחות את העתירה, לשיטתם, על הסף. מבלי להידרש לכלל הטענות, די לי באי-מיצוי ההליכים מצד העותרות, על מנת לדחות את העתירה על הסף. העותרות טוענות בהקשר זה, כי ביום 28.8.2024 בוצעה פניה בנושא מטעם משקי עמק יזרעאל, ואף התקבל לה מענה מטעם היועצת המשפטית למינהל התכנון, שבו נבחנו הטענות לגופן. בנסיבות אלה, סבורות העותרות כי "היה זה מיותר להטריח את המדינה פעם נוספת, בנושא כאמור". אין בידי לקבל טענה זו, שכן "כידוע, פניות שנעשו לרשות המינהלית על-ידי אחרים אינן פוטרות את העותר עצמו מחובתו לפנות בעצמו לרשות המינהלית, כאשר על-פי הפסיקה, עותר אינו יכול להסתמך בעתירה על פניות של אחרים לרשות המינהלית ולתשובות שניתנו להם, וזאת מבלי שפנה בעצמו לרשות" (בג"ץ 9074/09 בנאי נ' המפקח על הביטוח משרד האוצר (7.2.2010); ראו גם: בג"ץ 5774/24 עמותת זולת לשיוויון וזכויות אדם נ' ממשלת ישראל, פסקה 4 (17.7.2024)). עוד טענו העותרות בהקשר זה, כי כבר הלינו על מינויה של גברת שפרן, במסגרת דיון שהתקיים לפני המועצה הארצית ביום 5.11.2024. ברם, מובן כי לא ניתן לראות בדין ודברים שהתקיים במהלך דיון מסוים, כמיצוי הליכים מספק, ככל מצוותו וחוקתו. כידוע, אחד מן הראציונלים החשובים ביותר של הכלל המחייב למצות הליכים טרם הגשת עתירה, הוא תרומתה של הפניה המקדימה, והמענה שניתן לה, "לגיבוש התשתית המשפטית והעובדתית שמאפשרת לבית המשפט להפעיל ביקורת שיפוטית" (בג"ץ 1664/22 פלונית נ' שר הרווחה והביטחון החברתי, פסקה 7 (20.3.2022)). ברי, כי לשם מימושה של תכלית זו, נדרשת פניה מסודרת של העותר, וקבלת מענה מטעם המשיבים הרלבנטיים, טרם הגשת העתירה. כזאת – לא נעשה בענייננו. לפיכך, בכל הנוגע לטענות שהעלו העותרות לגבי מינויה של גברת שפרן, דין העתירה להידחות על הסף, בשל אי-מיצוי הליכים כנדרש. משזו מסקנתי, הרי שאיני נדרש לבחון את שאר טענות הסף שהעלו המשיבים. אם כן, מן האמור עולה כי דינה של העתירה, על שני ראשיה – להידחות על הסף. אשר לסוגיית ההוצאות, בפסק הדין בעתירה השניה צוין, כי "בהינתן שהעותרת הגישה שתי עתירות טרם זמנן (ואף התנגדה לדיון מאוחד בהן), עולה החשש כי היא עושה שימוש בהליך המשפטי על מנת לעכב את ההליך התכנוני – וזאת אין לאפשר, ומצופה כי הדברים יילקחו לתשומת הלב" (שם, פסקה 8). העתירה דנן מלמדת כי המסר לא הופנם, והדברים, למרבה הצער, לא נלקחו לתשומת הלב. אמנם, העתירה שלפנינו הוגשה על-ידי המועצות האזוריות שיושפעו מהקמת שדה התעופה, בעוד שהעתירות הקודמות הוגשו על-ידי "העמותה נגד שדות התעופה בעמק יזרעאל ומגידו", אך מאליו מובן, כי הדברים היו ידועים לעותרות טרם הגשת העתירה (לא למותר לציין, כי מועצה אזורית עמק יזרעאל ומועצה אזורית מגידו הן העותרות 1 ו-8). עוד אדגיש בהקשר זה, כי הגשת עתירות חוזרות ונשנות, שתכליתן "לעכב את ההליך התכנוני", גוזלת זמן ומשאבים יקרים, הן מן המשיבים, הן מבית המשפט; ואף עשויה לעלות, במקרים מסוימים, כדי שימוש לרעה בהליכי משפט (מבלי שאביע עמדה אם זה מצב הדברים בענייננו). בנסיבות אלה, יש מקום לפסיקת הוצאות משמעותיות לחובת העותרות, אשר יִשאו בהוצאות בסך של 20,000 ש"ח: 10,000 ש"ח לטובת המשיבים 6-1, ו-10,000 ש"ח לטובת המשיבה 7. ניתן היום, כ"ז כסלו תשפ"ו (17 דצמבר 2025). יצחק עמית נשיא נעם סולברג משנה לנשיא חאלד כבוב שופט