עמותת "בצדק" נ. החברה לשיקום ולפיתוח הרובע היהודי בעיר העתיק

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 2067/19 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט ע' גרוסקופף המערערת: עמותת "בצדק" נ ג ד המשיבים: 1. החברה לשיקום ולפיתוח הרובע היהודי בעיר העתיקה בירושלים בע"מ 2. יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים וראש עיריית ירושלים 3. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים 4. עיריית ירושלים ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 22.1.2019 בעת"מ 52081-12-17 שניתן על ידי כב' השופט אלי אברבנל תאריך הישיבה: ח' בשבט התש"ף (03.02.2020) בשם המערערת: עו"ד אלדד רבינוביץ בשם המשיבה 1: עו"ד ליאור חמאני בשם המשיבים 4-2: עו"ד מור חסון סגיר פסק-דין השופט ע' גרוסקופף: המשיבים קבעו בשביל הגישה המחבר את שער האשפתות לרחבת הכותל המערבי בירושלים שילוט הכוונה, הנושא את הכיתוב "עזרת ישראל Azarat Israel Plaza" (להלן: "שילוט ההכוונה" ו-"הכיתוב" בהתאמה). שילוט ההכוונה מדריך לרחבת "קשת רובינסון", שמדרום למתחם הכותל המערבי (להלן: "הרחבה"). בית המשפט קמא (כב' השופט אלי אברבנאל), לפניו הובא העניין במסגרת עתירה מנהלית (עת"מ 52081-12-17), קבע ביום 22.1.2019 כי מבחינה משפטית שילוט ההכוונה הוא בגדר "תמרור", אשר הוצב כדין בהתאם לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961 (להלן: "התקנות" ו-"פסק הדין", בהתאמה). המערערת, הגורסת כי עסקינן בשלט אשר הוצב שלא כדין, מסרבת להשלים עם פסק הדין, ומשכך נדרשנו אף אנו לשאלת חוקיות הצבתו של שילוט ההכוונה האמור. וזו תמצית הרקע הרלוונטי: החלטת ממשלה מס' 1075 מיום 31.1.2016 הסדירה את הרחבה לצרכי תפילה עבור יהודים שאינם משתייכים לזרם האורתודוכסי (להלן: "החלטת ממשלה 1075"). בהמשך להחלטה זו הציבה החברה לפיתוח מזרח ירושלים בע"מ (להלן: "פמ"י") את שילוט ההכוונה, ולאחר מכן הגישה למשיבים 2–4 בקשה לרישויו על פי חוק עזר עירוני (שילוט) לירושלים, התש"ם-1980 (להלן: "חוק העזר"). האחרונים נועצו עם משרד המשפטים, אשר השיב כי החלטת ממשלה 1075 איננה מקימה מניעה להצבת שילוט הכוונה. ביום 29.5.2017 העניקו מהנדס העיר ירושלים ומנהל האגף לתחבורה ושירותי הנדסה, המכהן גם כמנהל רשות תִּמְרוּר מקומית (המוסמכת על פי תקנה 18 לתקנות להציב תמרורים), "היתר לרישוי שלט הכוונה 'עזרת ישראל'" (להלן: "הרישוי"). ברישוי נקבע, בין היתר, כי על שילוט ההכוונה לעמוד בדרישות הצורניות של תמרור מס' 617 (הַכְוָונָה לאתר תיירות), המוסדר בחלק 6 לנספח להודעת התעבורה (קביעת לוח תמרורים), התשע"א-2010 (להלן: "תמרור מס' 617"). להשלמת התמונה יצוין כי ביום 25.6.2017 החליטה הממשלה להשהות את יישום החלטת ממשלה 1075 (החלטת ממשלה מס' 2875), וכי לפני בית משפט זה מונחות מספר עתירות העוסקות בהסדרי התפילה בכותל המערבי (בג"צ 145/13, בג"צ 8124/15, בג"צ 5199/16, בג"צ 2369/17, בג"צ 4382/17, בג"צ 1099/18). ואולם, אין טענה כי עניינים אלה משליכים על הדיון בערעור שלפנינו. מיום הצבת שילוט ההכוונה המערערת, שמגדירה עצמה כעמותה הפועלת להגברת השוויוניות והשקיפות בהפעלת הסמכות השלטונית, פנתה מספר פעמים למשיבים 2–4, וכן למשיבה 1 (אשר החליפה את פמ"י בניהול הרחבה), בטענות נגד הצבתו ונגד הכיתוב שהוא נושא. שילוט ההכוונה הוסר והוצב מחדש מספר פעמים, כאשר הצבתו האחרונה הובילה את המערערת לעתור לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. עתירתה כאמור נדחתה, תוך שנקבע כי שילוט ההכוונה הוא תמרור אשר הוצב כדין מכוח תקנה 18(א) לתקנות, וכי סמכות המשיבים 2–4 להציבו לא סויגה בתכנית בניין העיר 10294 החלה באזור (להלן: "התב"ע"). טענות המערערת ביחס לכיתוב נדחו מן הטעם שלא צורפו לעתירה המשיבים הרלוונטיים לעניין. להשלמת התמונה יצוין כי עתירת המערערת כוונה גם נגד שלט שהוצב בכניסה לרחבה, ובו פורטו כללי ההתנהגות בה. בעניין זה התקבלה עמדת המערערת, וניתנה הנחייה להסירו. הערעור שלפנינו נוגע, כמובן, רק לאותו חלק של פסק הדין שלא קיבל את טענות המערערת – דהיינו לקביעות בעניין שילוט ההכוונה. טענות המערערת הן כדלקמן: ראשית, כלל הנסיבות האופפות את רישוי שילוט ההכוונה, בהן לשון בקשת הרישוי וכן לשון ותוכן הרישוי, מלמדות כי עסקינן בשלט, ולא בתמרור. על פי הוראות התב"ע לצורך הצבת שלט נדרש היתר בניה. אין חולק כי שילוט ההכוונה לא קיבל היתר בניה, ומכאן שהוצב שלא כדין. שנית, אף אם עסקינן בתמרור, הוא לא הוצב כדין. זאת מהטעמים הבאים: (א) רשות התִּמְרוּר לא התייעצה עם קצין משטרה טרם הענקת הרישוי, כמצוות תקנה 18(א) לתקנות; (ב) שילוט ההכוונה מוצב ב"שטח ציבורי פתוח" (על פי הגדרות התב"ע), בעוד שתקנה 18(א) מאפשרת הצבת תמרורים ב"דרך"; (ג) התקנות אינן מאפשרות את הצבת שילוט ההכוונה ברחבת הכותל, משתמרור מס' 617, לפיו עוצב שילוט ההכוונה, מיועד לצמתים או מחלפים; (ד) התקנות והתב"ע אינן סותרות או מוציאות האחת את השנייה, ומכאן שהן חלות במקביל על שילוט ההכוונה. הווה אומר, אף אם שילוט ההכוונה הוא בתמרור, חלות עליו הוראות התב"ע אשר מחייבות קבלת היתר בניה לצורך הצבתו. שלישית, הכיתוב "עזרת ישראל" הוא פוגעני, ומעולם לא ניתן לרחבה שם זה. לדידה של המערערת, בניגוד לקבוע בפסק הדין, המשיבים הם הכתובת לטענותיה בהקשר זה, שכן הם שהציבו את שילוט ההכוונה. וזהו עיקר טענות המשיבים הרלוונטיות לשלב זה של דיוננו: ראשית, שילוט ההכוונה הוא תמרור, כפי שמלמד הרישוי שניתן להצבתו. שנית, שילוט ההכוונה הוצב כדין מכוח התקנות. בהקשר זה טענו המשיבים 2–4 כי מקור סמכותם לרישוי יכול להימצא גם בתקנה 18(ב) לתקנות, המקנה לרשות התִּמְרוּר סמכות להתקין תמרורים לצורך הסדרת תנועה בתחומה, ובתוך כך – הכוונת הולכי רגל. משאין בנמצא תמרור ייעודי להכוונת הולכי רגל עוצב שילוט ההכוונה בהתאם לתמרור מס' 617, ואולם אין בכך כדי להגביל הצבתו אך לצמתים ולמחלפים. זאת ועוד, טענו המשיבים כי תקנות התעבורה ביחס לתמרורים מהוות הוראה ספציפית הגוברת על הוראותיה הכלליות של התב"ע ביחס לשלטים. משכך, מקום בו שילוט ההכוונה הוצב על פי התקנות, הרי שאינו נדרש לעמוד בהוראות התב"ע. התייעצות עם קצין משטרה לא נתקיימה מכיוון שלדידם לא נדרשה בנסיבות, אך ככל שיימצא כי אי-ההתייעצות מהווה פגם, הרי שניתן לתקנו בדיעבד. שלישית, משרד המשפטים הוא הכתובת הרלוונטית לבירור תלונות ביחס לכיתוב "עזרת ישראל". ביחס לתשובות המשיבים הגיבה המערערת כי אין מקום לדון בטענת המשיבים 2–4 ביחס לתקנה 18(ב) לתקנות משעלתה לראשונה במסגרת הערעור. לאחר שקראנו ושמענו את טענות הצדדים, מצאנו כי אין מקום להתערבותנו בקביעת בית המשפט קמא כי שילוט ההכוונה הוצב כדין, ומשכך יש לדחות את הערעור. להלן נימוקינו, בקצרה: ראשית, עיון ברישוי שניתן להצבת שילוט ההכוונה מעלה כי לא נפל דופי בקביעת בית המשפט קמא, לפיה רישוי שילוט ההכוונה כתמרור נעשה כדין. אכן, בבקשת הרישוי שהגישה פמ"י התבקש רישויו של שלט לפי חוק העזר, וזהו גם המונח שננקט ברישוי גופו, בו נכתב "רישיון שלט". ואולם, לאחר עיון בדבר החליטו המשיבים 2–4 שמוטב להעניק רישוי לשילוט ההכוונה כתמרור, ולא כשלט. בהחלטה זו לא מצאנו דופי. כשקיימים מספר מסלולים למתן היתר חוקי אין מניעה לפנות, בעצה אחת עם מבקש ההיתר, לנתיב שונה מזה בו הוגשה הבקשה. את הרישוי לשילוט ההכוונה העניקה אפוא רשות התִּמְרוּר המקומית, וכנדרש על פי רישוי זה, עוצב שילוט ההכוונה בהתאם לצורה, לצבע ולכיתוב של תמרור מס' 617. אם הוא נראה כמו תמרור ואושר על ידי רשות התִּמְרוּר – הרי שהוא תמרור. בשאר נסיבות העניין, כפי שהללו הוצגו על ידי המערערת בטענותיה, אין כדי לשנות ממסקנה זו. שנית, לא מצאנו כי בהצבת שילוט ההכוונה על פי התקנות נפלו פגמים אשר יצדיקו הסרתו. המערערת טענה שככל שייקבע כי שילוט ההכוונה הוא תמרור, אזי לא הוצב ב"דרך" כנדרש על פי תקנה 18(א) לתקנות. לא מצאנו ממש בטענה זו. כפי שנקבע בהחלטת בית המשפט קמא, קביעה עליה אין חולק, שילוט ההכוונה הוצב ב"שביל הגישה המחבר את שער האשפתות לרחבת הכותל המערבי" (פסקה 2 לפסק הדין). המונח "דרך" על פי התקנות רחב דיו לכלול בגדרו שביל זה (וראו הגדרת "שביל" בתקנה 1 לתקנות כ"דרך או חלק מדרך שאינו כביש שהוקצה לסוג עוברי דרך"). כן נראה שניתן לבסס את סמכות המשיבים 2–4 להציב את שילוט ההכוונה גם על תקנה 18(ב) לתקנות, המעניקה לרשות התִּמְרוּר סמכות להציב תמרורים לצורכי הסדרת תנועה "בתחום שנקבע לה". אין חולק כי לרשות התִּמְרוּר סמכות באזור בו הוצב שילוט ההכוונה, ומכאן שיכולה הייתה להציבו, או לאשר הצבתו, במיקום זה להכוונת תנועת הולכי הרגל משמצאה בכך צורך. יוער עם זאת כי הן על פי תקנה 18(א) והן על פי תקנה 18(ב) לתקנות, נדרשת רשות התִּמְרוּר להיוועץ בקצין משטרה טרם הצבת תמרורים. התייעצות כנדרש לא התקיימה, והמשיבים לא נתנו כל הסבר למחדל זה. הפרת חובת התייעצות אינה מובילה בהכרח לבטלות ההחלטה השלטונית (בג"ץ 2910/04 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' משרד החינוך, פ"ד נט(3) 625, 642–643 (2004)), ובנסיבות העניין אנו סבורים כי אי-היוועצות אינה מהווה פגם מהותי היורד לשורש העניין, אשר מצדיק את ביטול הרישוי. עם זאת, נדרשים המשיבים 2–4 לתקן את הליקוי בדיעבד, להיוועץ בקצין משטרה כנדרש, ולבחון מחדש את הצבת שילוט ההכוונה בשים לב לעמדתו. את טענת המערערת לפיה התב"ע חלה על שילוט ההכוונה במקביל לתקנות מצאנו כי יש לדחות. התב"ע מסדירה הצבת שלטים, והתקנות מסדירות הצבת תמרורים. משמצאנו כי עסקינן בתמרור, הרי שנדרש לעמוד בהסדר הרלוונטי לו, קרי – בתקנות, ותו לא. שלישית, מקובלת עלינו קביעת בית המשפט קמא לפיה המשיבים בענייננו אינם הכתובת לטענות ביחס לכינוי הרחבה בשם "עזרת ישראל". לשימוש במינוח זה בשלט ההכוונה ניתן אישור גורמי משרד המשפטים, וזאת בעקבות פנייה של המשיבים 2–4, לברר האם יש מניעה למתן רישיון לשלט ההכוונה, בנוסחו זה, לפי החלטות הממשלה בעניין הסדר התפילה בכותל המערבי (ראו נספח 6 לתיק מוצגי המשיבים 2–4). כידוע, הסדרי התפילה בכותל המערבי, ובכלל זה השימוש ברחבה, הם עניין רגיש, המטופל ברמת השלטון המרכזי, ולא ברמה המוניציפלית. לפיכך, אין מקום לדון בטענות בעניין השם שניתן לרחבה בהליך שממשלת ישראל, באמצעות משרד המשפטים, אינה צד לו. זאת, בשים לב להלכה לפיה בית המשפט לא ידון בעתירה בה לא צורפו כל המשיבים הנוגעים בדבר (בג"ץ 6478/15 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל, פסקה 19 והאסמכתאות שם (20.4.2017)). סוף דבר: הערעור נדחה. המערערת תישא בהוצאות המשיבה 1 בסכום של 5,000 ש"ח, ובהוצאות המשיבים 2–4 בסכום של 5,000 ש"ח (10,000 ש"ח בסך הכל). ניתן היום, ‏כ"ב בשבט התש"ף (‏17.2.2020). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט ________________________ 19020670_Y05.docx יח מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il