ארגון הקבלנים והבונים חולון ואח' נ. עיריית חולון

פסק-דין בתיק ע"א 2062/02 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 2062/02 ע"א 1711/02 בפני: כבוד השופטת (בדימ') ד' דורנר כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ס' ג'ובראן המערערים: ארגון הקבלנים והבונים חולון (המשיב בע"א 1711/02) ואח' נ ג ד המשיבות: 1. עיריית חולון (המערערת בע"א 1711/02) 2. מועצת עיריית חולון ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב יפו מיום 31.12.2001 בת"א 436/97 שניתן מפי כבוד השופט א' סלטון תאריך הישיבה: ח' בסיוון התשס"ג (08.06.03) בשם המערערים בע"א 2062/02: עו"ד מלכה אנגלסמן בשם המשיבות בע"א 2062/02: עו"ד נתן מאיר פסק-דין השופטת א' חיות: כללי 1. בפנינו ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (כבוד השופט א' סלטון) בו נידונה שאלת סבירותם של תעריפי היטלים ואגרות שקבעה עיריית חולון, היא המשיבה 1 בע"א 2062/02 (להלן : העירייה). תמצית העובדות 2. ביום ה-1.12.94 החליטה מועצת העירייה להעלות את תעריפי היטל סלילת כבישים, אגרת תיעול ואגרת הנחת צינורות מים (להלן ביחד: היטלי הפיתוח, וכן היטל הסלילה, אגרת התיעול ואגרת הנחת צינורות, בהתאמה). בקביעת התעריפים החדשים של היטל הסלילה ואגרת התיעול התבססה המועצה על תחשיב מקצועי-כלכלי שנערך לבקשתה (להלן: התחשיב המקורי) ואילו בקביעת התעריף החדש של אגרת הנחת צינורות התבססה המועצה על מכתב של המינהל למשק המים ברשויות המקומיות (להלן: מינהל המים) שהופנה אל העירייה. החלטת המועצה באשר לתעריפים החדשים של היטלי הפיתוח הועברה למשרד הפנים, יחד עם התחשיב המקורי, לשם קבלת אישורו. בעקבות השגות שהגישה התאחדות הקבלנים והבונים בישראל למשרד הפנים ונוכח טעויות שנפלו בתעריפים הורה גזבר העירייה לתקנם בשלושה עניינים. יתר ההשגות נדחו על ידי משרד הפנים והתעריפים המתוקנים אושרו ופורסמו ביום 5.3.95. 3. כשנה לאחר פרסום התעריפים החדשים הגישו ארגון הקבלנים והבונים חולון וקבלנים פרטיים חברי הנהלת הארגון (להלן: המערערים) תובענה לבית המשפט המחוזי בתל אביב יפו בה ביקשו להצהיר על בטלותם של התעריפים שנקבעו בטענה כי בקביעתם נפלו פגמים שונים היורדים לשורש העניין. אשר לתעריפי היטל הסלילה ואגרת התיעול טענו המערערים כי התחשיב המקורי אשר שימש כבסיס לקביעתם לוקה בטעויות מהותיות וכתוצאה מכך גבוה שיעורם של תעריפים אלה באופן ניכר מן השיעור הראוי. המערערים טענו בהקשר זה כי התעריף למ"ר, המחושב על פי חלוקת עלויות פיתוח בשטח נתון, לוקה הן בהערכה מופרזת של עלויות הפיתוח והן בהערכה נמוכה של השטח שבו חולקו עלויות אלה. לגבי אגרת התיעול הוסיפו המערערים וטענו כי בתחשיב המקורי נפלה טעות חשבונית אשר כתוצאה ממנה הוכפל תעריף האגרה. אשר לאגרת הנחת צינורות טענו המערערים כי בניגוד להנחיות משרד הפנים נקבע התעריף החדש של אגרה זו מבלי שנערך כל תחשיב לביסוסו, ולטעמם די בכך על מנת להוליך לביטולו. העירייה טענה מנגד כי התעריפים החדשים הינם סבירים ואין מקום להצהיר על בטלותם. העירייה הודתה אמנם כי נפלו מספר טעויות בתחשיב המקורי אשר גרמו להעלאת תעריפי היטל הסלילה ואגרת התיעול, אך לטענתה מתקזזות טעויות אלה כנגד טעות אחרת שנפלה בתחשיב, טעות אשר בגינה נכללה בתחשיב רק שישית מהעלות הצפויה של "תשתיות העל". עוד טענה העירייה כי מנתוני אמת אשר נאספו כשלוש שנים לאחר כניסת התעריפים החדשים לתוקף התברר שלא נוצר כל עודף בקופת העירייה ולטעמה יש בכך כדי ללמד על סבירותם של התעריפים שנקבעו. אשר לאגרת הנחת צינורות טענה העירייה כי התעריף החדש של אגרה זו נקבע על פי המלצות והנחיות של מינהל המים שהינו הגורם הממונה במשרד הפנים על אישור אותו תעריף. בנסיבות אלה, כך לטענת העירייה, נתייתר הצורך לערוך תחשיב לביסוסו ואין מקום להכריז על בטלות התעריף החדש של אגרת הנחת צינורות בשל העדר תחשיב כאמור. פסק דינו של בית משפט קמא 4. בית המשפט המחוזי דחה את טענות המערערים בעניין בטלות תעריפי היטל הסלילה ואגרת הנחת צינורות, אך קיבל בחלקה את טענת המערערים בכל הנוגע לאגרת התיעול. אשר לתעריף היטל הסלילה ציין בית המשפט כי אישור משרד הפנים מקים חזקה לגבי סבירותו וחזקה זו לא נסתרה. בית המשפט התייחס בהקשר זה אל חוות דעת המומחים שהוגשו מטעם הצדדים, בציינו כי: "תחשיבי [המומחים מטעם המערערים] לא היו ואינם בהכרח מופרכים, הוא הדין ביחס לתחשיבים של [המומחים מטעם העירייה]". בנסיבות אלה, כך קבע בית המשפט, לא הרימו המערערים את הנטל המוטל עליהם להוכיח את העדר סבירותו של התעריף החדש. בית המשפט אף קיבל את טענת העירייה לפיה הטעות שנפלה בתחשיב לחובתה בשל אי הכללת העלות המלאה של "תשתיות העל", "יש בה כדי לאזן או לקזז את הטעויות הנטענות בתחשיב לטובת [העירייה] ובכך תישמר ולו בדיעבד סבירות השיעורים החדשים" כלשונו. אשר לאגרת הנחת צינורות ציין בית המשפט כי התעריף החדש נקבע בהתאם לאמור במכתב מינהל המים, ובנסיבות אלה, כך קבע, העובדה שהתעריף החדש אינו מבוסס על תחשיב אינה פוגמת בו. עוד קבע בית המשפט כי מכל מקום, על פי חוות דעת המומחה שהוגשה מטעם העירייה, תעריף זה הינו סביר גם לגופו. לעומת זאת הורה בית המשפט על הפחתת התעריף החדש של אגרת התיעול ב- 50% נוכח טעות חשבונית שנפלה בתחשיב, טעות בה הודה גזבר העירייה עצמו בעדותו. בית המשפט אף דחה את הטענה שהעלתה העירייה בהקשר זה בדבר סבירותו של התעריף נוכח נתוני האמת שנאספו בדיעבד, ונוכח העובדה שחלק מהוצאות התיעול סווגו לטענתה בטעות כהוצאות סלילה. בדחותו את הטענה ציין בית המשפט כי מדובר בשני היטלים שונים ונפרדים זה מזה ועל כן לא ניתן לבצע קיזוז רעיוני של יתרה חיובית מהיטל אחד כנגד יתרה שלילית מהיטל אחר. טענות הצדדים 5. שני הצדדים לא השלימו עם פסק דינו של בית משפט קמא, ומכאן שני הערעורים שבפנינו. בערעורם מלינים המערערים בעיקר על כך שבית משפט קמא לא הצהיר על בטלות התעריף החדש של היטל הסלילה ושל אגרת הנחת צינורות, ואילו העירייה מצידה טוענת בערעורה כי שגה בית המשפט בכך שהורה על הפחתת התעריף החדש של אגרת התיעול ב-50%. המערערים שבים וטוענים כי נפלו פגמים חמורים בתחשיב המקורי אשר שימש בסיס לתעריפים החדשים של היטל הסלילה ואגרת התיעול, וביניהם ייחוס עלויות עבודה מופרזות וכן העמסת עלויות אלה על שטח בנוי קטן מזה הקיים בפועל. בהקשר זה ציינו המערערים כי שטח דירה ממוצע באזור הפיתוח חושב לפי 112 מ"ר בעוד ששטח דירה ממוצע באותו אזור הינו כ-200 מ"ר, ולטענתם היה נתון זה בידיעת העירייה בעת קבלת ההחלטה על התעריפים החדשים. המערערים טוענים עוד כי בקביעת התעריפים החדשים הסתמכה מועצת העירייה על התחשיב המקורי ועל כן, זהו התחשיב שאותו יש לבחון לעניין סבירותם של התעריפים ואילו חוות הדעת שהגישה העירייה אינה רלוונטית משום שנערכה בדיעבד ולצורך הדיון, והיא מבוססת על מתודולוגיה שונה. המערערים מוסיפים וטוענים כי בדין נכללה בתחשיב המקורי שישית בלבד מתוך עלותן המלאה של "תשתיות העל", בהיותה משקפת את נתח "תשתיות העל" של אזור הפיתוח נשוא התחשיב. מכל מקום, ואף אם יימצא כי מדובר בטעות, שגה, לטענת המערערים, בית משפט קמא בקובעו כי יש לקזז טעות זו כנגד הטעויות האחרות שנפלו בתחשיב. אשר לתעריף אגרת הנחת צינורות שבים המערערים וטוענים כי מוטלת הייתה על העירייה החובה לערוך תחשיב בטרם שונה התעריף וכי היא לא הייתה רשאית להסתמך בעניין זה על תעריף שעליו הורה מינהל המים או אפילו על אישור שניתן לאותו תעריף על ידי משרד הפנים. העירייה, מצידה, חוזרת וטוענת כי העובדה שנפלו בתחשיב המקורי שגיאות שונות אין בה כדי להביא לביטולם של התעריפים החדשים שנקבעו בהתבסס על תחשיב זה, משום שבפועל ועל פי נתוני האמת שנאספו בדיעבד התברר כי תעריפים אלה הינם סבירים. דרך בדיקה זו, על פי נתונים הנאספים בדיעבד היא, לטענת העירייה, הדרך הראויה לבדיקת סבירות התעריפים ולטעמה משהתברר כי לא נותר עודף בקופתה אין להידרש עוד לפגמים בתחשיב שעליו התבססה קביעת התעריפים, גם אם היו בו כאלה. כמו כן, שבה העירייה וטוענת כי בתחשיב המקורי נפלה טעות משמעותית לחובתה בשל אי הכללת עלותן המלאה של תשתיות העל, ולטעמה צדק בית המשפט המחוזי בקובעו כי טעות זו מקזזת את הטעויות שלהן טוענים המערערים. אשר לטעות בשטח הממוצע של דירה הנכלל בתחשיב טוענת העירייה כי אין מדובר כלל בטעות ולטענתה השטח הרלוונטי לתחשיב הינו שטח ממוצע של דירה בעיר חולון, שעמד בעת עריכת התחשיב על 112 מ"ר, ולא שטח ממוצע של דירה באזור הפיתוח נשוא התחשיב. תמיכה לעמדתה זו מוצאת העירייה בהשגות שהגישה התאחדות הקבלנים והבונים בישראל למשרד הפנים. אשר לתעריף החדש של אגרת הנחת צינורות תומכת העירייה במסקנת בית המשפט קמא לפיה לא נדרש תחשיב לביסוסו מקום ששינוי התעריף ושיעורו החדש מעוגנים בהוראות ובהנחיות של הגוף המוסמך לאשרו. לעומת זאת מלינה, כאמור, העירייה בערעור שהגישה היא על קביעתו של בית המשפט קמא לפיה יש להפחית את תעריף אגרת התיעול ב-50%. העירייה מודה אמנם כי בתחשיב שעליו מבוססת אגרה זו נפלה טעות, אך היא חוזרת וטוענת גם בפנינו כי התעריף החדש הינו סביר על פי נתוני האמת שנאספו בדיעבד וכי העודף בקופתה הינו מדומה ונובע מכך שחלק מהוצאות התיעול נזקפו כהוצאות סלילה. כמו כן, חוזרת העירייה וטוענת כי "קיזוז הטעויות" שנפלו בתחשיב מאזן את עיקר הטעות החשבונאית אשר בגינה הורה בית המשפט המחוזי על הפחתת אגרת התיעול. לחלופין מוסיפה העירייה וטוענת כי מכל מקום יש להפחית מן האגרה 37% לכל היותר בגין אותה טעות ולא 50% כפי שקבע בית המשפט המחוזי. דיון 6. מתוקף הסמכויות שהוקנו לה בדין, רשאית רשות מקומית לגייס משאבים כספיים למימון פעולות הפיתוח אותן היא מבצעת, באמצעות הטלת תשלומי חובה (ראו: סעיף 251 לפקודת העיריות (נוסח חדש) וסעיף 14 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש)). שיטת החיוב העיקרית על פיה נוהגות הרשויות המקומיות כיום בהטילן תשלומי חובה כאמור היא שיטת ההיטל, ועל פיה חושבו גם תשלומי החובה בענייננו. בניגוד לשיטת "דמי השתתפות" שנהגה בעבר, מבוססת שיטת ההיטל על חישוב כלל העלויות הצפויות לגבי סוג התשתית הרלוונטי בתחומי הרשות המקומית, ואין היא מקיימת זיקה של מימון בין שיעור ההיטל לבין העלות המיידית של התשתית הספציפית (ראו: ע' שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות (כרך ראשון, 1998) 92 (להלן: שפיר, אגרות)). לצורך יישומה של שיטת ההיטל שומה, אפוא, על הרשות המקומית לערוך תחשיב המושתת על הערכות הצופות פני עתיד והמתייחסות, בין היתר, לעלות העבודות הרלוונטיות ולהיקפן. הערכות אלה מבוצעות על ידי אנשי מקצוע, ביניהם מהנדסי תעשיה וניהול, מהנדסי בניין, כלכלנים ושמאי מקרקעין, ומטרתן להבטיח כי שיעור ההיטל יהיה מיוסד על תחשיב מקצועי וישמש לכיסוי הוצאותיה של הרשות ולא להעשרה שרירותית של קופתה (ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה ואח' נ' רשף פ"ד לז(4) 57, 66; ע"א 263/78 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית פ"ד לג(1) 757, 764). החובה לערוך תחשיב אשר ישמש בסיס לקביעת היטלי פיתוח שונים וביניהם היטלי סלילה, אגרות תיעול ואגרות הנחת צינורות אף מעוגנת ב"נוהל להכנת חוקי עזר לסלילת רחובות ותיעול" שהוציא משרד הפנים בשנת 1995, וכן בחוזרים של מנכ"ל משרד הפנים (ולענייננו ראו: החוזרים מיום 25.11.87 ומיום 7.4.1992 אשר צורפו כנספחים לסיכומי המערערים). התחשיב מהווה אפוא מרכיב מרכזי וחשוב בתהליך קביעת ההיטלים והאגרות וממילא הוא נושא משקל מהותי בעת שנבחנת סבירותם של ההיטל או האגרה שנקבעו. 7. במקרה שלפנינו, וככל שהדבר נוגע לתעריפי היטל הסלילה ואגרת התיעול, אכן מופנות עיקר טענות והשגות המערערים כנגד התחשיב המקורי אשר שימש בסיס לקביעתם. תמצית טענות המערערים, כמפורט לעיל, הינה כי נפלו בתחשיב המקורי טעויות מהותיות המצדיקות את ביטול התעריפים שנקבעו. העירייה מצידה חולקת על חלק הארי של הפגמים הנטענים אך אינה חולקת על כך שנפלו בתחשיב המקורי פגמים מסוימים. העירייה אף מצביעה בעצמה על פגם ממשי שנפל בתחשיב בשל אי הכללת מלוא העלות של תשתיות-העל, אלא שלטענתה מצביעים נתוני האמת שנאספו בדיעבד וכן העדר יתרה עודפת בקופתה על סבירות התעריפים שנקבעו, ועל כן אין עוד צורך להידרש לתחשיב ולבחון את הפגמים אשר נפלו בו. ייאמר מיד כי טענה אחרונה זו שהעלתה העירייה דינה להידחות. הגישה לפיה יש לבחון את סבירותו של תעריף ההיטל על פי נתוני אמת הנבדקים בדיעבד, נוגדת בעיני את השיטה ואת המתכונת שעליה מבוסס חישובו של תשלום חובה מסוג היטל. כפי שכבר צוין, מדובר בשיטת חישוב המושתתת על אומדן מקצועי באשר לעלות הכוללת של מערכת התשתית המוניציפאלית הרלוונטית וזאת בניגוד לשיטת דמי ההשתתפות המושתתת על כיסוי עלויות של עבודת תשתית ספציפית. לשיטת ההיטל יתרונות וחסרונות לעומת שיטת דמי ההשתתפות (ראו: שפיר, אגרות 93 ואילך), אך טול ממנה את המאפיין המובהק שלה והוא היותה צופה פני עתיד ונמצאת חוזר אל שיטת דמי ההשתתפות הצופה פני עבר. הרעיון המרכזי המונח בבסיס שיטת ההיטל הוא, כאמור, שיש להביא בחשבון את מכלול העלויות של התשתית המוניציפאלית כולה, וזאת על פי הערכות ואומדנים מקצועיים המתייחסים לעבודות שכבר בוצעו, וכן לעבודות הצפויות להתבצע בעתיד הקרוב או הרחוק בקשר לאותה תשתית. משעניין לנו במכלול התשתית המוניציפאלית הרלוונטית, לא ניתן לבחון את סבירותו של התעריף שנקבע בשיטת ההיטל על פי נתוני אמת שנאספו לנקודת זמן ספציפית. נתונים אלה, ובמקרה שלפנינו היעדר עודף בקופת העירייה, משקפים לכל היותר את מאזן הזכות והחובה של העבודות שבוצעו ושל החיובים שהגיע מועדם נכון לאותה עת. כמו כן, מושפע מצבה המאוזן או הגירעוני של קופת הרשות מן האפקטיביות של הליכי הגבייה בהם נוקטת הרשות וגם מבחינה זו אין מצב הקופה מלמד בהכרח על סבירותו של תעריף שהוטל. טעם נוסף אשר בגינו אין מקום לאמץ את הגישה בדבר בדיקת הסבירות על פי נתונים שנאספו בדיעבד, נעוץ בכך שגישה זו יש בה כדי לשלול משיטת ההיטל את אחד היתרונות הבולטים שלה וכוונתי ליתרונה כשיטה הקובעת אמת מידה אחידה ופשוטה ליישום, בצד יתרונותיה כשיטה צודקת ושוויונית לעומת שיטת "דמי ההשתתפות". כפי שכבר צוין, משמשים נתוני האמת את אנשי המקצוע העוסקים בהכנת התחשיב לצורך קביעת ההערכות הצופות פני עתיד. אולם, אם תידרש הרשות לבחון לאחור את סבירותו של התעריף שנקבע על פי נתוני אמת שנאספו בדיעבד, תיווצר אי וודאות מתמדת באשר לסופיות התעריף שנקבע, ותהליך החיוב בכל הנוגע לאותו תעריף יהפוך מסורבל ובלתי יעיל. בשל כל הטעמים הללו כולם, נראה כי יש לבחון את סבירותם של היטלי הפיתוח נשוא הערעורים ואת סבירותה של החלטת מועצת העירייה אשר קבעה את התעריפים החדשים, מבלי להביא בחשבון את נתוני האמת שנאספו בדיעבד או את מצבה של קופת העירייה בכל הנוגע לתשלומים אלה. קבלת החלטות על ידי רשות מינהלית- התשתית הראויה 8. מתוך חובתה של הרשות לנהוג בהגינות ובסבירות נגזרת החובה המוטלת עליה לבסס את החלטותיה על תשתית עובדתית ראויה (ראו: י' זמיר הסמכות המנהלית (כרך שני, תשנ"ו) 734 (להלן : זמיר, הסמכות המינהלית)). לצורך כך מחויבת הרשות לשקוד באופן סביר על איסוף הנתונים (ראו: בג"צ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת פ"ד מח(5) 412, 423 (להלן: עניין קווי זהב); בג"צ 2013/91 עירית רמלה נ' שר הפנים ואח' פ"ד מו(1) 271, 279), לסווג ולמיין מתוכם את הנתונים הרלוונטיים ולקבוע את העובדות על פי מבחן הראיה המינהלית (ראו: ע"ב 2/84 ניימן נ' יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית פ"ד לט(2) 225). וכדברי ר' הר-זהב המשפט המינהלי הישראלי (תשנ"ז) 148: מבחינה מעשית מחייב הליך זה את הרשות לאסוף את כל החומר הרלוונטי לעניין בו היא דנה- חומר עובדתי, עיוני וראייתי, וכן חוות דעת, כולל חוות דעת סותרות, אם יש כאלה היקפה של חובת איסוף הנתונים תלוי בנסיבות המקרה, וכדברי בית משפט זה בעניין קווי זהב: הרשות המינהלית צריכה לאסוף את הנתונים הנדרשים לקבלת ההחלטה. לצורך זה עליה לפעול באופן סביר, לפי מהות הסמכות, מיהות הרשות ונסיבות המקרה. לעתים קרובות המקרה שגרתי ופשוט, וכך אף איסוף הנתונים... אך לעומת זאת יתכן מקרה מורכב וחשוב, בו צריכה הרשות לחקור ולדרוש... ואולי אף לבקש חוות דעת של מומחים. ודוק: גם מקום שבו נהגה הרשות כראוי, ומילאה את החובות המוטלות עליה, כמפורט לעיל, עדיין יכול ויימצא פגם בתשתית העובדתית שעליה נסמכה בהחלטתה, אותו לא יכולה הייתה למנוע גם בשקידה ראויה. יפים לעניין זה דבריו של השופט אור בבג"צ 802/89 נסמאן נ' מפקד כוחות צה"ל פ"ד מד(2) 601, 606 (להלן: עניין נסמאן) באומרו: כשמסתבר שההחלטה מבוססת הייתה - ולו בחלקה – על עובדות שאינן נכונות, קמים ועולים החשש והספק שמא אם היה יודע המשיב את העובדות לאמתן - והמדובר בשוני עובדתי משמעותי – יתכן ולא היה מגיע להחלטה אליה הגיע. כאמור, השאלה בענייננו אינה מה בית משפט זה סבור שראוי לעשות לאורן של עובדות המקרה האמתיות, אלא אם לנגד עיני המשיב, כשהחליט מה שהחליט, היו העובדות האמתיות של המקרה. זמיר בספרו הסמכות המינהלית מתייחס אף הוא לסוגיה זו, ולדבריו (שם, 758): טעות כזאת [קרי טעות מהותית- א"ח] עשויה לפסול את ההחלטה המינהלית אפילו אם הרשות המינהלית יצאה ידי חובה של איסוף, מיון ושקילה של הנתונים. ומהי טעות מהותית של עובדה שיש בה כדי לפסול החלטה מינהלית? זוהי, בדרך כלל, טעות שעשויה הייתה, לפי ההיגיון, לשנות את ההחלטה. ראו גם: בג"צ 225/57 כהן נ' שר התחבורה ואח' פ"ד יב(1) 199; בג"צ 278/73 הורה נ' ראש עירית תל-אביב-יפו פ"ד כח(1) 271, 274. כבר צוין כי החובה לאסוף נתונים בשקידה ראויה לצורך קביעת תשלומי החובה במקרה שלפנינו כוללת את החובה לקבל תחשיב כלכלי-הנדסי של מומחה עליו ניתן יהיה לבסס באופן ראוי ונכון את קביעת שיעורי ההיטלים והאגרות. הטענה שהועלתה על ידי המערערים באשר לתעריף אגרת הנחת צינורות הייתה, כאמור, כי לא הוכן וממילא לא הונח בפני מועצת העירייה תחשיב כנדרש, וכי בכך הפרה העירייה את החובה המוטלת עליה לאסוף נתונים בשקידה ראויה בטרם קבלת ההחלטה בדבר שיעור התעריף. אשר לתעריפי היטל הסלילה ואגרת התיעול טענו המערערים לעומת זאת כי אף שהוכן תחשיב לביסוסן נפלו בו טעויות מהותיות, וטעויות אלה פוגמות בהחלטת העירייה שהסתמכה עליו. להלן אבחן את הטענות הפרטניות שהועלו כנגד כל אחד מהיטלי הפיתוח על פי העקרונות הכלליים החלים בהקשר זה, כמפורט לעיל. אגרת הנחת צינורות 9. בקובעה את התעריף החדש של אגרת הנחת צינורות אימצה מועצת העירייה ללא תחשיב את התעריפים המעודכנים אשר פורטו במכתב מינהל המים מיום 29.1.95. בכך אכן סטתה מועצת העירייה מן הנוהל ומן ההנחיות שנקבעו בחוזרי המנכ"ל הנזכרים לעיל, אך בית משפט קמא סבר כי ביסוס התעריפים על שיעורים מעודכנים שנקבעו על ידי מינהל המים, יש בו כדי להוות תחליף הולם לתחשיב שלא נערך. מן ההתכתבות שהוצגה ומעדותו של גזבר העירייה עולה כי מינהל המים הוא אכן הגורם המפקח והמאשר במשרד הפנים בכל הנוגע להיטלי הפיתוח בנושא המים, וככזה הוא מרכז ומנתח את הנתונים הארציים הרלוונטיים לקביעת שיעורי האגרות בעניינים אלה. משכך, אינני מוצאת פגם עקרוני בעצם העובדה שהעירייה הסתייעה בנתונים ובחישובים המקצועיים שנאספו ונערכו על ידי מינהל המים או בכך שראתה בהם תחליף לתחשיב הנדרש לה לצורך קביעת אגרת הנחת צינורות. אכן, חזקה על התעריפים אשר נקבעו בהתבסס על נתונים וקריטריונים ארציים כאמור כי הם סבירים, ולמסקנה זו הגיע גם המומחה ר' פרדס מטעם העירייה על פי תחשיב שערך בדיעבד. המערערים מצידם לא העלו טענה כלשהי לעניין סבירותם של התעריפים ככאלה, ולא הציגו כל תחשיב נגדי לתחשיבו של המומחה פרדס. משכך, עומדת סבירות תעריף אגרת הנחת צינורות בחזקתה ומקובלת עלי מסקנתו של בית משפט קמא כי הטענות שהעלו המערערים בעניין זה דינן להידחות. אגרת התיעול 10. אליבא דכולי עלמא נפלה בתחשיב המקורי טעות אריתמטית, אשר בגינה נכללה בו העמסת יתר של עלויות בסך 20,000,000 ₪, לכל הפחות. בהסתמך על חוות דעת המומחים ועל העדויות שנשמעו בפניו קבע בית משפט קמא כי טעות אריתמטית זו הובילה לקביעת תעריף כפול מזה שהיה נקבע לאגרת התיעול אלמלא אותה טעות. לפיכך הורה, כאמור, על הפחתתו של התעריף בשיעור של 50%. על קביעה זו מלינים המערערים והעירייה כאחד. המערערים טוענים כי כתוצאה מן הטעות עלה שיעורו של תעריף אגרת התיעול בשיעור של 61% לפחות על התעריף הנכון. לעומתם טוענת העירייה בערעורה כי שגה בית משפט קמא בהפחיתו את תעריף אגרת התיעול בשיעור של 50%, ולדעתה העמסת היתר הנובעת מן הטעות האריתמטית הנ"ל אינה עולה על 37%. עוד טוענת העירייה כי כנגד הטעות שעליה הצביעו המערערים יש לקזז כ-10,000,000 ₪ בגין הוצאות שלא נכללו בתחשיב, ובמילים אחרות: העירייה טוענת כי נפלה בתחשיב טעות נוספת בסדר גודל של 10,000,000 ₪, אשר אם תקוזז כנגד הטעות האריתמטית שעליה הצביעו המערערים תקטן הסטייה בתעריף לכדי 17% בלבד, וסטייה בסדר גודל כזה אינה מצדיקה את התערבותו של בית המשפט, לטענתה. אכן, הלכה מושרשת היטב היא כי בית המשפט יימנע ככלל מלהתערב בשיקול דעתה או בהחלטותיה של הרשות, והוא אך בוחן את ההחלטה העומדת לביקורת ומבקש להשתכנע כי החלטה זו נופלת במתחם הסבירות, וכדברי הנשיא שמגר בבג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ ואח' נ' עיריית גבעתיים פ"ד ל"ט(2) 13, 19: אם לא נדרש הדבר על פי החוק אין בית המשפט בוחן מהו האופטימום, אלא אך ורק אם אין חריגה אל מעבר לקצוות אשר תוחמות את המתחם אשר כל המצוי בתוכו עדיין זכאי לתיאור של "החלטה סבירה" עוד נפסק כי על מנת שבית המשפט יתערב בהחלטת הרשות צריך שהסטייה ממתחם הסבירות תהא קיצונית (ראו: בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה פ"ד נז(6) 617; בג"צ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עיריית אילת ואח' (לא פורסם); בג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים פ"ד לט(2), 13). במקרה שלפנינו נסמכה מועצת העירייה בקביעת תעריף אגרת התיעול על תחשיב שגוי בעליל. הטעות האריתמטית עליה הצביעו המערערים הינה טעות מהותית היורדת לשורשו של עניין, וזאת בין אם מדובר בסטייה של 50% מן התעריף, כקביעת בית משפט קמא, ובין אם מדובר בסטייה של 37% מן התעריף, כטענת העירייה. אם לא די בטעות זו, מתּוֹספת אליה הטעות שעליה הצביעה העירייה, אשר אם אמנם טעות היא, אין בה כדי להועיל לעירייה ואין בה כדי לתרום לסבירות התעריף על דרך של "קיזוז", כהצעתה. אדרבא, טעות כזו אך מגבירה את החריגה של ההחלטה בעניין תעריף האגרה ממתחם הסבירות משום שהיא מחזקת את המסקנה לפיה מדובר בתחשיב בעייתי הלוקה בטעויות מהותיות המשליכות באופן ממשי על שיעור התעריף שנקבע. ודוק- הפגמים אשר נפלו בתחשיב אינם רובצים לפתחה של העירייה שכן מועצת העירייה פעלה כשורה בפנותה למומחה לצורך קבלת התחשיב המקורי, והיא יצאה ידי חובתה עת ביססה את התעריף שקבעה על תחשיב זה. התעריף אף אושר, לאחר תיקונים, על ידי הגורם המפקח במשרד הפנים ומכל הבחינות הללו לא נפל פגם כלשהו בתהליך קבלת ההחלטה בדבר שיעור התעריף. אולם, משהתברר כי נפלו פגמים מהותיים ביותר בתחשיב המקורי שעליו הסתמכה מועצת העירייה והופרכה חזקת התקינות החלה לגבי מעשה הרשות, קם החשש כי אילו ידעה מועצת העירייה את העובדות לאמיתן לא הייתה מגיעה להחלטה שאליה הגיעה (ראו: עניין נסמאן, שם; זמיר, הסמכות המינהלית, שם. על חזקת תקינות המעשה המינהלי ככלל ולגבי פעולותיה של רשות מקומית בפרט ראו: ע"א 6123/97 עיריית ת"א יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ פ"ד נד(3) 749, 755 ובהפניות שם). במצב דברים זה מתעוררת הסוגיה המורכבת של נטלי ההוכחה במשפט הציבורי ונשאלת השאלה האם למרות החשש שתואר נותר נטל השכנוע על כתפי המערערים להראות כי אלמלא התחשיב הלקוי שעליו הסתמכה הייתה העירייה מגיעה להחלטה אחרת, או שמא בנסיבות אלה עובר הנטל אל העירייה להוכיח ואף לשכנע כי למרות אותו תחשיב לא הייתה מגיעה להחלטה אחרת מזו שאליה הגיעה (על מורכבותה של סוגיית נטל ההוכחה במשפט הציבורי ראו: בג"ץ 8150/98 תיאטרון ירושלים לאמנויות נ' שר העבודה פ"ד נד(4) 433, 445). בע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי פ"ד מט(4) 221 (להלן: עניין בנק המזרחי) עסק בית משפט זה בשאלה על מי מוטל נטל ההוכחה בדבר התקיימותם של תנאי פסקת ההגבלה מקום שבו הוכח כי חוק של הכנסת פוגע בזכות חוקתית (ראו: בג"ץ 6055/95 צמח נ' שר הביטחון פ"ד נג(5) 241, 267). על פי גישה אחת עובר במצב דברים זה נטל ההוכחה כולו אל מי שטוען לחוקתיות הפגיעה (הנשיא ברק, עניין בנק המזרחי 428; השופט ד' לוין שם, 458). על פי עמדה אחרת עומדת לחוק חזקת החוקיות והטוען לאי חוקתיותו צריך להוכיח כי אין הוא עומד בתנאי פסקת ההגבלה (השופט גולדברג, שם 577; השופט בך, שם 586), ואילו על פי עמדות הביניים עובר נטל השכנוע בלבד אל כתפי הרשות, אך חזקת חוקיות החוק עומדת לו ועל הטוען לאי חוקתיותו מוטל הנטל להביא ראיות לכך שהחוק אינו עומד בתנאי פסקת ההגבלה (ראו והשוו בין העמדות השונות: הנשיא שמגר שם, 348, השופט מצא שם, 578, השופט חשין שם, 570). מחלוקות אלה אינן מתעוררות במקרה שבפנינו, שכן בניגוד לסוגיה אשר נדונה בעניין בנק המזרחי, נקודת המוצא בענייננו היא כי נפלו פגמים מהותיים בתשתית העובדתית אשר שימשה לצורך החלטת הרשות, ומתעורר, כאמור, החשש כי אלמלא אותם פגמים הייתה החלטתה של העירייה שונה. במצב דברים כזה נראה כי מן הראוי להעביר אל כתפי הרשות הן את נטל הבאת הראיות והן את נטל השכנוע קרי את נטל ההוכחה כולו להראות כי הייתה מקבלת את אותה החלטה עצמה גם אלמלא הפגמים האמורים. 11. האם עמדה העירייה בנטל המוטל עליה בהקשר זה? כנגד חוות הדעת של המומחים י' זרניצקי א' חסון וא' חפץ שהציגו המערערים בדבר הפגמים בתחשיב המקורי, הציגה העירייה את חוות דעתו של המומחה נ' ברוך ועליה ביססה את טענתה בדבר סבירות התעריף החדש של אגרת התיעול. המערערים מצידם הוסיפו והגישו חוות דעת משלימות לסתירת חוות דעתו של המומחה נ' ברוך מטעם העירייה, ובעקבותיהן הגישה העירייה חוות דעת נוספת מטעם המומחים נ' ברוך ור' פרדס. נוכח חוות דעת נוספת זו לא נתקררה דעתם של המערערים עד שהגישו זו הפעם השלישית חוות דעת לסתירת עמדת המומחים מטעם העירייה. בית המשפט אשר שמע את העדים כולם ואף בחן ביסודיות את מכלול הראיות שבאו בפניו ציין בפסק דינו כי: בענייננו התייצבו מספר רב של מומחים מכאן כנגד לא פחות מומחים מכאן, כאשר כל אחד מהמומחים בר סמכא בתחום עיסוקו. הוגשו חוות דעת רבות, מפורטות, יסודיות וכבדות משקל, תרתי משמע, וכל זה מעיד כי ייתכנו פתרונות וגישות שונים בית משפט קמא אף הוסיף וציין, והדברים הובאו לעיל, כי: תחשיבי [המומחים מטעם המערערים] לא היו ואינם בהכרח מופרכים, הוא הדין ביחס לתחשיבים של [המומחים מטעם העירייה]. מצב דברים זה דומה להפליא למקרה שהתעורר בבג"צ 4157/98 "צוות" אגודת גימלאי שירות הקבע בצה"ל ואח' נ' שר האוצר ואח' (טרם פורסם) (להלן: עניין צוות). באותו עניין התייחס השופט חשין אל הקושי המובנה שמולו ניצב בית המשפט כאשר מובאות בפניו חוות דעת וחוות דעת נגדיות בשאלות מקצועיות סבוכות ומורכבות, ולא ניתן לקבוע כי עלה בידי מומחי הצד האחד לגבור על מומחי הצד האחר. בעניין צוות הוליך מצב דברים זה לדחיית העתירה, משום שנטל השכנוע באותו מקרה מוטל היה על העותרים להוכיח כי נפל פגם במעשה הרשות (ראו גם בג"ץ 6406/00 בזק החברה הישראלית לתקשורת נ' שר התקשורת פ"ד נח(1) 433). על פי אותה גישה עצמה, מוליך מצב הדברים שנוצר במקרה שלפנינו אל המסקנה כי העירייה לא הרימה את נטל השכנוע המוטל עליה להראות כי החלטתה בעניין תעריף אגרת התיעול הייתה סבירה למרות הפגמים המהותיים שנפלו בתחשיב המקורי. נוכח מסקנה זו אין מנוס בעיני מביטול התעריף החדש של אגרת התיעול, ואין להסתפק בפתרון החלקי שאימץ בית משפט קמא בהפחיתו את התעריף ב-50%. כפי שכבר צוין, על מנת שניתן יהיה לבצע כהלכה את מלאכת קביעת התעריף יש צורך בתשתית מקצועית-כלכלית, ובעניינים כגון דא יפה ביתר שאת ההלכה לפיה בית המשפט אך בוחן את חוקיותן וסבירותן של החלטות הרשות ואין הוא נוטל על עצמו את תפקידיה. על אחת כמה וכמה אין מקום לכך שבית המשפט יקבע תעריף חדש תחת התעריף שקבע מחוקק העזר מקום שבו חלוקים המומחים מטעם הצדדים ביניהם באופן קוטבי באשר לשיעור התעריף הראוי, ובית המשפט, כפי שאירע במקרה שלפנינו, לא שוכנע כי יש לאמץ את חוות דעתם של מומחי הצד האחד דווקא, ולהעדיפן על פני חוות הדעת של מומחי הצד שכנגד. היטל הסלילה 12. בנוסף לפגמים המהותיים שנפלו בתחשיב המקורי ככל שהוא מתייחס לתעריף אגרת התיעול, טוען כל אחד מן הצדדים לפגמים נוספים בתחשיב גם בכל הנוגע לתעריף החדש של היטל הסלילה. המערערים מתייחסים בהקשר זה, כאמור, להעמסת עלויות עבודה מופרזות וכן לחלוקתן בשטח בנוי קטן מזה הקיים בפועל. העירייה מצידה חולקת על עמדת המערערים בעניין טעויות אלה, אך מצביעה על טעות מהותית אחרת שנפלה בתחשיב, לטעמה, בשל כך שהתחשיב לקח בחשבון שישית בלבד מתוך כלל העלויות של "תשתיות העל" בעיר חולון. במילים אחרות, אין מחלוקת בין הצדדים כי התחשיב המקורי לוקה בטעויות מהותיות, גם ככל שהוא מתייחס להיטל הסלילה, אך כל אחד מן הצדדים מצביע על טעויות שונות בהקשר זה. בנסיבות אלה מתחזקת המסקנה עליה כבר עמדנו לעיל כי מדובר בתחשיב לקוי ובעייתי, ועל כן אין עומדת לעירייה חזקת התקינות של המעשה המינהלי באשר להחלטה המבוססת על תחשיב זה. נטל השכנוע עובר, אפוא, אל כתפי העירייה גם בעניין תעריף היטל הסלילה ועליה להראות כי הפגמים בתחשיב להם טוענים המערערים אינם פגמים, או כי פגמים אלה לא השפיעו על שיעורו של התעריף שנקבע. נראה כי גם כאן לא עמדה העירייה בנטל המוטל עליה. העירייה התבססה לעניין זה, כמו לעניין אגרת התיעול על חוות דעת המומחה מטעמה, אך כפי שכבר צוין לא שוכנע בית משפט קמא כי יש להעדיף חוות דעת זו על פני חוות הדעת של המומחים מטעם המערערים, והספק שנותר בהקשר זה פועל לחובת העירייה. 13. סוף דבר, אני מציעה לדחות את ערעורה של העירייה ולקבל בחלקו את ערעורם של המערערים במובן זה שהתעריפים החדשים של היטל הסלילה ואגרת התיעול יבוטלו, ואילו הטענות שהעלו המערערים בעניין התעריף החדש של אגרת הנחת צינורות תידחינה. ש ו פ ט ת השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת (בדימ') ד' דורנר: 1. רשות מקומית, ככל רשות מינהלית, כפופה לעקרון חוקיות המינהל ואין לה סמכות זולת הסמכות שהוקנתה לה בחוק או על-פיו. הטלת מיסים ותשלומי חובה אחרים, לרבות היטלים, אגרות ודמי השתתפות, על-ידי רשויות מקומיות, נשלטת על-ידי סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה, הקובע כי: מיסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו ושיעוריהם לא ישונו אלא בחוק, או על-פיו. הוא הדין לגבי אגרות. וראו בג"ץ 1640/95 אילנות הקריה (ישראל בע"מ) נ' ראש עיריית חולון פ"ד מט(5) 582, בע' 588. פקודת העיריות (להלן: הפקודה) מבחינה בין ארנונה כללית על נכסים – אותה מוסמכת העירייה, לפי סעיף 274ב לפקודה, להטיל מבלי שישנה זיקה לשירותים ספציפיים – לבין התשלומים הנגבים על-ידי העירייה עבור שירותים שהיא נותנת. סמכות העירייה להטיל תשלומים עבור שירותים שכאלה מעוגנת בסעיפים 250 ו-251 לפקודה, הקובעים: 250. מועצה רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם, או כדי לדרוש מבעל נכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה הנחוצה למטרה האמורה. 251. בחוקי עזר רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר – (1) תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות על ידי כל אדם, זולת העיריה גופה, בקשר לדברים האמורים בסעיף 250; וראו בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא פ"ד מו(1) 793, בע' 805. אף התשלום מכוח חוקי העזר, בין שמכונה הוא אגרה, היטל, או דמי השתתפות "מוטל בגין שירות הניתן לבעל הנכס והתשלום אף מיועד לממן אותו" (ע"א 7316/97 עיריית ראשון לציון נ' חב' לוינשטיין משולם הנדסה וקבלנות בע"מ (לא פורסם, ניתן ביום 17.11.2002 [להלן: פסק-דין עיריית ראשון לציון]), בפסקה 6 לפסק-הדין. וסיכם זאת השופט יצחק אנגלרד: הלכה מקובלת היא כי המושגים "אגרה", "היטל", "דמי השתתפות" בהוראת סעיף 251(1) לפקודת העיריות כוונתם אינו למס, אלא לתשלומי חובה המשתלמים מתוך זיקה לשירות שהרשות מגישה לאזרח. [ע"א 889/01 עירית ירושלים נ' אל עמי יזום השקעות בע"מ, פ"ד נז(1) 340 (להלן פסק-דין עיריית ירושלים), בע' 348-347]. פשוט הוא, כי כפועל יוצא מהדרישה האמורה, יש להקפיד על עריכת תחשיבים ראויים, השוקלים את כול הנתונים הרלוונטיים, והמבוססים על חישובים מדויקים. אלא שיש להבחין בין שאלת סבירות ההיטל לשאלת סמכות הטלתו. כך, מחלוקות בדבר אופן עריכת החישוב והקריטריונים להפעלתו, הן מחלוקות בדבר סבירות ההיטל, בהן יש להכריע על-פי מתחם הסבירות. ראו למשל בג"ץ 5145/91 מימון ואח' נ' ראש המועצה המקומית אבן יהודה ואח', פ"ד מח(1) 437, בע' 466. מנגד, תחשיב מוטעה המביא לגביית תשלומים העולים על הנדרש למימון השירות, הופך את התשלומים העודפים למס, שהעירייה אינה מוסמכת כאמור להטילו. ראו פס"ד עיריית ירושלים, בע' 356. 2. בענייננו, אשר לאגרת התיעול, כפי שהראתה חברתי, השופטת אסתר חיות, פשוט הוא שהתחשיב גרם להגדלת סכום האגרה אל מעבר לסכום הנדרש למימון השירות. משכך, הסכומים העודפים מהווים מס, שלא הייתה העירייה מוסמכת לגבותו. ומשההפרדה בין החלקים התקפים לבין החלקים הבלתי-תקפים, דורשת את תיקון חוק-העזר, אין מנוס מלקבוע כי האגרה הוטלה בחוסר סמכות. מנגד, באשר לתחשיב שביסוד היטל הסלילה, כפי שקבע בית-המשפט המחוזי, המחלוקת בין הצדדים הוא בדבר צורת החישוב הראויה של המרכיבים השונים שעל-פיהם נבנה התחשיב. לאמור, כי המחלוקת נוגעת לסבירות התחשיב. בית-המשפט מצא, כי גם אם למרכיבים מסוימים ניתן משקל יתר, כנגדם עומדים מרכיבים אחרים שלהם ניתן משקל חסר, ובמכלול, התעריף שנקבע בחוק-העזר אינו חורג ממתחם הסבירות. בעניין זה, לדעתי, אין מקום להתערב בממצאו של בית-המשפט המחוזי, המבוסס על עדויות המומחים שבאו בפניו. משכך, אני מצטרפת לתוצאה שאליה הגיעה חברתי בנוגע לאגרות התיעול והנחת הצינורות, אך מציעה אני להשאיר בעינו את פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי ככל הנוגע להיטל הסלילה. ש ו פ ט ת (בדימ') הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת א' חיות. ניתן היום, י"ג סיוון, תשס"ד (02.06.04). ש ו פ ט ת (בדימ') ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 02020620_V10.doc מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il