מועתז בכרי ו-28 אחרים נ. פרופ' רוני גמזו מנכ"ל משרד הבריאות

פסק-דין בתיק עע"ם 2055/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 2055/12 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט צ' זילברטל המערערים: מועתז בכרי ו-28 אחרים נ ג ד המשיב: פרופ' רוני גמזו מנכ"ל משרד הבריאות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים בעת"מ 35209-06-11 מיום 20.02.2012 שניתן על-ידי כב' השופט נ' סולברג תאריך הישיבה: י"א באב התשע"ב (30.7.2012) בשם המערערים: עו"ד שלמה לקר עו"ד איתי מק בשם המשיב: עו"ד מיכל צוק-שפיר פסק-דין השופטת א' חיות: זהו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (כב' השופט נ' סולברג) מיום 20.2.2012, בו נדחתה עתירה להורות למשיב להכיר במערערים כמורשים לקבל רישיון לעסוק ברפואה בישראל על מנת שיוכלו לגשת לבחינת ההסמכה הממשלתית. רקע הדברים 1. המערערים הם עשרים ותשעה בוגרים של בית הספר לרפואה באוניברסיטת אל-קודס (להלן: האוניברסיטה), הפועלת במשולב הן בקמפוסים המצויים בתחומי מדינת ישראל הן בקמפוסים בתחומי הרשות הפלסטינית. עתירה שהוגשה בעבר (בג"ץ 7658/00) למנוע את פעילותה של האוניברסיטה בטענה כי היא פועלת ללא הכרה של המועצה להשכלה גבוהה (להלן: המל"ג) ובניגוד לחוק, נמחקה ביום 26.12.2005 נוכח העובדה שהאוניברסיטה הגישה למל"ג בקשה להסדרת פעילותה בהתאם לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958 (להלן: חוק המל"ג). בינתיים חזרה בה האוניברסיטה מבקשתה זו ומכאן שלעת עתה היא פועלת בתחומי מדינת ישראל ללא היתר וללא הכרה של המל"ג. ברקע הדברים ראוי לציין עוד כי ביום 23.4.2009 הגישו חמישה עשר בוגרים של בית הספר לרפואה באוניברסיטה עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (עת"ם 1293/09), להורות לגורמים הרלוונטיים במשרד הבריאות להכיר בהם כמורשים לקבל רישיון לעסוק ברפואה בהתאם לסעיף 4(ב)(2) לפקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז-1976 (להלן: פקודת הרופאים), על מנת שיוכלו לגשת לבחינת ההסמכה הממשלתית. בתגובה לאותה עתירה הודיעו מנכ"ל משרד הבריאות ומנהל האגף לרישוי מקצועות רפואיים במשרד הבריאות ביום 9.9.2009 כי לאחר דיונים שקיימו הוחלט לבחון את מעמד בית הספר לרפואה של האוניברסיטה "על סמך הטענה שבית הספר נמצא באבו דיס, בשטח שאינו בשליטת ישראל, במתכונת של בית ספר לרפואה בחו"ל ובהתאם לסעיף 4(ב)(2) בפקודת הרופאים...". בעקבות הודעה זו מחק בית המשפט את העתירה בעת"ם 1293/09, בכפוף לכך שמשרד הבריאות ידרוש מהעותרים מסמכים רלוונטיים ויבחן את עניינם על יסוד הצהרתו כאמור (ר' פסק-הדין מיום 13.9.2009 שצורף כנספח נ/9 לעתירת המערערים). ההחלטה בעניינם של העותרים בעת"ם 1293/09 התמהמהה ומשכך הוגשה על ידם ביום 7.3.2011 בקשה לפי פקודת בזיון בית משפט בה טענו כי חלפו חודשים מאז המציאו לגורמים הרלוונטיים את כל המסמכים הדרושים אך טרם נתקבלה החלטה בעניינם. בתגובה לבקשת הבזיון טענו המשיבים שם (ובהם המשיב בענייננו), כי במהלך חודש ינואר 2011 הוגשה למל"ג בקשה לקבלת היתר לפתיחת מוסד להשכלה גבוהה מטעם מכללת אל-קודס. מדובר במתכונת שלפיה תפוצל פעילותה של האוניברסיטה באופן שהיא תמשיך לפעול בתחומי הרשות הפלסטינית בעוד אשר מכללת אל-קודס תקום ותפעל בירושלים כמוסד ישראלי הכפוף לפיקוח המל"ג (להלן: בקשת הפיצול). באותה התגובה מיום 3.4.2011, שהוגשה כאמור במסגרת הליכי הבזיון של פסק-הדין שניתן בעת"ם 1293/09, נכתב עוד כי בקשת הפיצול נבחנת על ידי הגורמים המקצועיים במל"ג וכי: "[ו]עד למתן החלטה בעניין זה, יקפיא מנכ"ל משרד הבריאות את הטיפול בבחינת בקשות אחרות של סטודנטים אחרים אשר למדו רפואה באוניברסיטת אל קודס להיבחן בבחינות לקראת סטאז' בישראל. רק לאחר הפיצול כאמור לעיל ומתן היתר למכללת אל קודס לפעול כמוסד להשכלה גבוהה בישראל על ידי המל"ג ניתן יהיה לבחון את מעמדם של תלמידי מוסדות אל קודס". עם זאת, באשר לעניינם הפרטני של חמישה עשר העותרים בעת"ם 1293/09 צוין בתגובה כי מנכ"ל משרד הבריאות החליט, לפנים משורת הדין, לאשר את בקשתם להיבחן בבחינת ההסמכה הממשלתית. העתירה דנן ופסק-דינו של בית משפט קמא 2. לאחר הדברים האלה, הגישו המערערים ביום 21.6.2011 את עתירתם לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים ובה טענו, בין היתר, כי עניינם זהה לזה של חמישה עשר העותרים בעת"ם 1239/09, וכי החלטת המשיב להקפיא את הטיפול בבקשתם לקבל רישיון לעסוק ברפואה עד לסיום בחינת בקשת הפיצול היא שרירותית ומפלה. לפיכך, עתרו המערערים לבטל את הקפאת הטיפול בבקשתם ולמתן סעד המורה למשיב להכיר בהם כמורשים לקבל רישיון לעסוק ברפואה. לחלופין עתרו המערערים להורות למשיב ליתן להם היתר זמני לעסוק ברפואה על-פי סעיף 19(א) לפקודת הרופאים. 3. בפסק דינו מיום 20.2.2012 דחה בית משפט קמא את העתירה בקובעו כי המערערים אינם ממלאים אחר התנאים הסטטוטוריים לעסוק ברפואה, שכן הם אינם "בעלי השכלה רפואית" כהגדרתו של מונח זה בסעיף 4(ב) לפקודת הרופאים. בית המשפט הוסיף וקבע כי היה מקום לדחות את העתירה על הסף משום שאוניברסיטת אל-קודס לא צורפה כמשיבה וכי תנאי לקבלת העתירה הוא הכרה באוניברסיטה ובתעודה שהוענקה למערערים מטעמה. לגופם של דברים נקבע כי אין להתערב בהחלטת המשיב, לפיה כל עוד לא אושר הפיצול לא ניתן להתייחס לאוניברסיטת אל-קודס כאל אוניברסיטה הפועלת בחו"ל, שכן חלק ממוסדות האוניברסיטה פועלים בתחומי ישראל. בית המשפט הוסיף וציין עם זאת כי לא נסתם הגולל על בקשת המערערים להכיר בהם כמורשים לקבל רישיון לעסוק ברפואה בישראל וכי בשלב זה הוחלט להקפיא את הטיפול בבקשתם עד למתן החלטה בבקשת הפיצול. בתוך כך, קיבל בית משפט קמא את טענת המשיב לפיה לא נשקלו שיקולים זרים בהקשר זה וכן את הטענה כי עניינם של המערערים אינו דומה לזה של סטודנטים למשפטים ולעבודה סוציאלית באוניברסיטה, נוכח השוני בהסדרים הסטטוטוריים הנוגעים למקצועות אלו. בית המשפט הוסיף וקבע כי המערערים החלו את לימודיהם בידיעה כי בית הספר לרפואה אינו מוכר על-פי פקודת הרופאים ולכן אין לומר שיש פגיעה באינטרס ההסתמכות או הציפייה שלהם. עוד נקבע כי העובדה שמשרד הבריאות ניאות, לפנים משורת הדין, לבחון את עניינם הפרטני של העותרים בעת"ם 1293/09 במתכונת של סטודנטים שלמדו בחו"ל, אין בה כדי לבסס טענת הסתמכות או ציפייה אצל המערערים שכן שינוי מדיניות יכול שיבוא גם ללא שינוי נסיבות לאחר הערכה מחודשת של נתונים. לבסוף, קבע בית המשפט כי החלטתו של המשיב היא סבירה ואין עילה להתערב בה וכי עם השלמת הפיצול יוכלו המערערים לשוב ולפנות אל המשיב בבקשה מתאימה. טענות הצדדים 4. טענתם המרכזית של המערערים היא כי החלטתו של המשיב לחזור בו מהצהרתו בעת"ם 1293/09, לפיה יבחן את עניינם של בוגרי בית הספר לרפואה של האוניברסיטה לפי סעיף 4(ב)(2) לפקודת הרופאים - דהיינו, במתכונת של בוגרי בית ספר בחו"ל, היא החלטה בלתי סבירה. המערערים טוענים כי מדובר בהצהרה עקרונית שקיבלה תוקף של פסק דין, ולטענתם שגה בית משפט קמא בקובעו כי סעד זה ניתן "לפנים משורת הדין". המערערים מציינים כי סייג זה נטען לראשונה על-ידי משרד הבריאות רק ביום 3.4.2011, במסגרת התגובה לבקשת הבזיון, והוא לא היה חלק מההצהרה שהביאה למחיקת העתירה שם. לפיכך טוענים המערערים כי החלטתו של המשיב המסרבת לדון בעניינם, מהווה שינוי מדיניות ועליו לנמק מהן הסיבות שהובילו לשינוי זה. עוד טוענים המערערים כי בהעדר שינוי נסיבות, מוטל על המשיב נטל כבד להראות כי שינוי המדיניות מוצדק. זאת בייחוד משום שהחלטתו החדשה פוגעת בחופש העיסוק ובשירותי הבריאות הניתנים לציבור, המשווע לרופאים בכלל ולרופאים דוברי ערבית בפרט. המערערים מוסיפים וטוענים כי בית הספר לרפואה נמצא כולו באבו-דיס, מחוץ לתחומי ישראל; כי בקשת הפיצול ממילא עוסקת בחוגים אחרים ולא בבית הספר לרפואה; כי המשיב חרג מסמכותו ושקל שיקולים זרים; וכי החלטתו מפלה אותם ביחס לבוגרי שלוחות של אוניברסיטאות זרות בישראל וביחס לבוגרי פקולטאות אחרות באוניברסיטה. לבסוף, טוענים המערערים כי למצער היה על בית משפט קמא ליתן להם היתר זמני לעיסוק ברפואה מכוח סעיף 19(א) לפקודת הרופאים, לתקופה שעד להכרעה בבקשת הפיצול. 5. המשיב טוען מנגד כי אוניברסיטת אל-קודס פועלת במשולב בישראל וברשות הפלסטינית ולכן לא ניתן להתייחס אליה כאל אוניברסיטה בחו"ל; כי פעילותה של האוניברסיטה בישראל נעשית ללא היתר ובניגוד לחוק המל"ג; וכי נוכח האמור לא התקיימו במערערים התנאים הסטטוטוריים לעניין זכאותם לגשת לבחינת ההסמכה. עוד טוען המשיב כי בהתייעצויות שנעשו לאחר מתן פסק-הדין בעת"ם 1293/09 הוחלט שמדינת ישראל אינה יכולה להשלים עם מצב בו אוניברסיטה הפועלת, בין היתר, מתוך תחומי העיר ירושלים תיחשב כאוניברסיטה בחו"ל ולכן הוחלט שלא להכריע בבקשות מעין אלו עד להכרעה בבקשת הפיצול, אך עם זאת הוחלט כי יש לכבד את ההתחייבות שניתנה לחמישה עשר העותרים בעת"ם 1293/09 בשל הסתמכותם עליה, וכך נעשה. המשיב טוען עוד כי מדובר במדיניות סבירה המקפיאה את הטיפול בבקשות המערערים לזמן קצוב, וכי לאחר קבלת החלטה בבקשת הפיצול יוכלו המערערים לשוב ולפנות בבקשה חדשה. המשיב מדגיש כי לבוגרי האוניברסיטה לא יכולה לעמוד טענת הסתמכות או ציפייה שכן כולם החלו את לימודיהם במוסד שעה שהיה ידוע כי אין בידו אישור של המל"ג. עוד טוען המשיב כי עמדתו לא גובשה על בסיס מיקומו של הקמפוס הספציפי שכן פרשנות הרואה בבית הספר לרפואה מוסד הנפרד מן האוניברסיטה היא פרשנות מלאכותית. לטענת המשיב אין מקום בהקשר זה להשוואה בין האוניברסיטה לבין אוניברסיטאות זרות המקיימות שלוחות בישראל וכמו כן אין מקום להשוות את בוגרי בית הספר לרפואה לבוגרי הפקולטות האחרות שהזכירו המערערים, שכן במקצועות אלו קיימים הסדרים סטאטוטוריים שונים. לבסוף, טוען המשיב כי היתר זמני על פי סעיף 19(א) לפקודת הרופאים דינו כדין רישיון ולא נהוג להעניקו למי שהתואר שבידיו אינו מוכר על-ידי המל"ג. דיון 6. לאחר שבחנו את טענות הצדדים, בכתב ובעל-פה, הגענו למסקנה כי דין הערעור להידחות, בכפוף לאמור להלן. סעיף 4 לפקודת הרופאים קובע מיהם הזכאים לקבל רישיון לעסוק ברפואה: "(א) מי שנתקיימו בו כל אלה זכאי לקבל רישיון לעסוק ברפואה: (1) הוא אדם הגון; (2) הוא בעל השכלה רפואית; (3) הוא עמד בבחינות שקבע המנהל, בהתייעצות עם המועצה המדעית, זולת אם הוא בעל השכלה רפואית כאמור בסעיף קטן ב(1); (4) הוא אזרח ישראלי ובעל רישיון לישיבת קבע בישראל". "בעל השכלה רפואית" לעניין זה מוגדר בסעיף 4(ב): "(1) מי שפקולטה או בית ספר לרפואה במוסד להשכלה גבוהה בישראל העניקו לו תואר המעיד על סיום חוק לימודיו כרופא, ובלבד שהמועצה להשכלה גבוהה הכירה באותו מוסד ובאותו תואר; (2) מי שלמד רפואה באוניברסיטה או בבית ספר לרפואה בחוץ לארץ שהמנהל הכיר בהם, ניתנה לו דיפלומה שהמנהל הכיר בה וסיים תקופת סטז' שהמנהל הכיר במשכה ובתנאיה". המערערים אינם טוענים כי האוניברסיטה או התואר שבידם מוכרים על-ידי המל"ג ולפיכך אין חולק כי הם אינם באים בגדר סעיף 4(ב)(1) לפקודת הרופאים. טענת המערערים מתמקדת, כאמור, בכך שיש להתייחס אליהם כאל בוגרי בית ספר לרפואה בחוץ לארץ ולבחון את זכאותם לגשת לבחינת ההסמכה על-פי החלופה הקבועה בסעיף 4(ב)(2) לפקודת הרופאים. המערערים נסמכים בהקשר זה על הודעתו של המשיב מיום 9.9.2009, שניתנה כאמור בעת"ם 1293/09, ולפיה הוחלט כי משרד הבריאות יבחן את מעמד בית הספר לרפואה של אוניברסיטת אל קודס במתכונת של בית ספר לרפואה בחו"ל. מכתב בנוסח דומה אף נשלח לבא-כוח העותרים בעת"ם 1293/09 (הוא בא-כוחם של המערערים שבכאן) מאת מנהל האגף לרישוי מקצועות רפואיים במשרד הבריאות (ר' המכתב מיום 18.10.2009 שצורף כנספח נ/14א לעתירת המערערים), בו נכתב כי "התקבלה במשרדי הנחיה [...] להתייחס לבית הספר לרפואה באבו דיס כאל מוסד הנמצא בחו"ל". בטיעוניו הכתובים של המשיב וכן בדיון שהתקיים לפנינו ביום 30.7.2012, הובהר כי החלטת המשיב להתייחס לבית הספר לרפואה של האוניברסיטה כאל בית ספר בחו"ל לא בוטלה, אלא הוקפאה עד להכרעה בבקשת הפיצול. כך עולה גם מלשון התגובה לבקשת הבזיון שהוגשה ביום 3.4.2011 במסגרת עת"ם 1293/09 וצוטטה לעיל. משאלו הם פני הדברים, לא ראינו מקום לקבוע מסמרות - לעת הזו - בשאלת תחולתו של סעיף 4(ב)(2) לפקודת הרופאים בענייננו. עם זאת, לא ניתן להתעלם מן העובדה שחלף פרק זמן לא מבוטל מאז הוגשה בקשת הפיצול בחודש ינואר 2011 ולמרות זאת טרם נתקבלה עד כה החלטה בנדון. האוניברסיטה אינה צד להליך דנן על כן קשה לקיים בירור ממצה בשאלה מדוע מתעכבת ההחלטה. מכל מקום, נראה כי הגיעה העת לקבל החלטה בבקשת הפיצול וכי יש להחיש את תהליך קבלתה. לפיכך, ככל שעד ליום 1.1.2013 לא תתקבל החלטה באותה בקשה יהא על הגורמים המוסמכים לשוב ולדון בעניינם של המערערים ולהחליט לגבי תחולת ההחלטה המקורית עליהם. טענות כל הצדדים שמורות להם. 7. בכפוף לאמור לעיל, הערעור נדחה. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט ע' פוגלמן: אני מסכים. ש ו פ ט השופט צ' זילברטל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת א' חיות. ניתן היום, י"ז באב התשע"ב (‏5.8.2012). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12020550_V07.doc גק מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il