אחים רויכמן שומרון בע"מ נ. מדינת ישראל

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 2054/98 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט י' אנגלרד המערערת: אחים רויכמן שומרון בע"מ נגד המשיבה: מדינת ישראל ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בתיק ה.פ. 401/93 מיום 5.2.98 שניתן על ידי כבוד השופטת א' פרוקצ'יה בשם המערערת: עו"ד יואב רזין ועו"ד עפר בן-יהודה בשם המשיבה: עו"ד אורית סון פסק-דין השופט י' אנגלרד: 1. בסוף שנת 1990, עת נתברכה מדינת ישראל בגלי עליה גדולים מבריה"מ, עלה החשש כי ייווצר מחסור בדיור לעולים החדשים. טכסו עצה והוכנה תכנית ביוזמת משרד הבינוי והשיכון לעידוד בניה פרטית, תוך שימת דגש על ביצוע מהיר בהכנת דיור לעולים החדשים ולזכאי דיור אחרים. אחד מאמצעי העידוד לזירוז הבניה היה הבטחה למתן מענקים כספיים מיוחדים להשלמת הבניה תוך זמן קצר קצוב. 2. מדיניות העידוד התבצעה באמצעות חוזה שנחתם בין הממשלה לקבלנים השונים ואשר כונה "חוזה פרוגרמה 1990 - במסגרת תכנית מיוחדת להרחבת היצע הדיור" (להלן: "הסכם הפרוגרמה"). הסכם הפרוגרמה היה בבחינת חוזה אחיד, והצטרף אליו חוזה נוסף מיוחד לפרויקט המסוים שעל הקבלן לבצע, בהתאם לסעיף 5(א) להסכם הפרוגרמה. ההטבות והתמריצים השונים לקבלנים היו כלולים בהסכם הפרוגרמה. בין התמריצים היו ההטבות הבאות: התחייבות משרד השיכון לרכוש את הדירות מן הקבלן; מימון חלקי לבניה באמצעות אשראי; מענקים בגין קיצור משך זמן הבניה; מענקים בגין זירוז התחלת הבניה. מנגד, הטיל הסכם הפרוגרמה חיובים שונים על הקבלנים, בהם היה עליהם לעמוד על מנת לזכות בהטבות הנזכרות. בין החיובים שהוטלו על הקבלנים נכללו עמידה בלוח זמנים קשוח, וכן עמידה בטיב ואיכות בניה בהתאם לסטנדרטים מוכרים ומבוקרים. 3. במסגרת הפרויקטים לבניית דירות שיזם משרד הבינוי והשיכון, זכתה המערערת (להלן: "חברת האחים רויכמן") במכרז לבניית דירות באתר בית אליעזר. בעקבות המכרז נחתם ביום 11.3.91 הסכם פרוגרמה בין מדינת ישראל לבין חברת האחים רויכמן, ולאחריו נחתם בינהן הסכם ספציפי. המחלוקת שהתעוררה בין המתקשרים היא האם זכאית חברת האחים רויכמן במענק שהובטח למקרה של "קיצור משך זמן הבניה". המדינה סירבה לתת את המענק, בטענה כי חברת האחים רויכמן לא עמדה בתנאי ההסכם לקבלת המענק. אפרט בהמשך את המסגרת ההסכמית ואת השתלשלות העניינים. 4. ההוראה הנוגעת לעניין המענק הנדון מצויה בסעיף 13 להסכם הפרוגרמה אשר זו לשונו: (א) בסעיף זה - "משך זמן הבנייה" - התקופה שמיום תחילת ביצוע הבנייה ועד שלב גמר הבנין (שלב 40); "תחילת ביצוע הבנייה" - המוקדם מבין אלה: (1) תחילת ביצוע שלב 07 (2) תום 4 חודשים ממועד חתימת דף הפירוט או סיכום הדברים לגבי פרוייקט מסוים, לפי המוקדם מביניהם, ואולם אם במועד חתימת דף הפירוט או סיכום הדברים לגבי פרוייקט מסוים לא היתה תכנית בתוקף לגבי אותו פרוייקט - 4 חודשים ממתן תוקף לתכנית, לפי חוק הליכי התכנון והבנייה (הוראת שעה), התש"ן1990-. (ב) החברה תהיה זכאית למענק לקיצור משך זמן הבנייה, לפי הקבוע בנספח ז' ועל פי התנאים הקבועים שם. (ג) משך זמן הבנייה יימדד לבניינים שלמים, לפי הגדרתם בהיתר הבנייה. (ד) לא עמדה החברה בטיב ובאיכות הבניה הנדרשים על ידי המשרד לפי הקבוע בסעיף 14 בחוזה זה להלן, לא תהיה זכאית למענקים לקיצור משך זמן הבניה. (ה) המועדים הקבועים בנספח ז' לענין הזכאות למענקים לקיצור משך זמן הבנייה הינם סופיים ומוחלטים, והמענקים הקבועים שם לא ישולמו לחברה אם לא עמדה במועדים הקבועים שם, אף אם ניתנה ארכה מכל סיבה שהיא. (ו) החברה מתחייבת להשלים את ביצוע יתר עבודות החצר ולהמציא למשרד את כל האישורים הנדרשים תוך 60 יום ממועד השלמת שלב 40. (ז) הבקשה לתשלום המענק תוגש למשרד בידי החברה עם השלמת שלב 40 כאמור; תוך 15 יום ממועד הגשת הדרישה יבדוק המשרד כי החברה עמדה בתנאים לקבלת המענק, ותוך 30 יום לאחר אישור זכאות החברה למענק כאמור, ישלם המשרד את המענק. יצוין כי הביטוי "שלב 07", המופיע בסעיף 13(א)(1) הנזכר, מוגדר בסעיף 2 להסכם הפרוגרמה כ"תחילת חפירת יסודות". 5. באשר לטיב ואיכות הבניה הנדרשים על ידי משרד הבינוי והשיכון, מפנה סעיף 13(ד) להסכם הפרוגרמה לסעיף 14 להסכם זה. וזו לשון הוראת סעיף 14: (א) החברה תבצע את כל העבודות לפי כל חוזה זה על נספחיו, לפי מיטב הנוהג המקצועי, בסטנדרד נאות, לפי כל דין ובהתאם לאמור בחוזה זה. (ב) החברה מתחייבת כי בביצוע כל העבודות לפי חוזה זה, תשתמש במוצרים הנושאים תו תקן או סימן השגחה, ותבצע בדיקות חומרים ומלאכות בהתאם לדרישות המשרד. החברה תיתן הוראה בלתי חוזרת למכון הבודק לשלוח העתקים מכל תוצאות הבדיקות למחוז משרד הבינוי והשיכון שבתחומו מתבצעת העבודה. (ג) דירות נשוא חוזה זה ייבנו בהתאם ל'מפרט לעבודות בניה' בהוצאת הועדה הבינמשרדית שבתוקף ליום חתימת החוזה, ובהתאם להנחיות התכנון של משרד הבינוי והשיכון. (ד) החברה תגיש למשרד לפני התחלת הבנייה באתר את תוכנית הדירות לאישור. המשרד יאשר אם התכניות תואמות להנחיות של המשרד. התאמת התכניות להנחיות התכנון וקבלת אישור המשרד לכך הם תנאי עיקרי מתנאי החוזה הספציפי אליו מתייחס התכנון. תשובת המשרד בדבר התאמת התכניות או אי התאמתן תינתן תוך שבועיים מיום הגשתן לאגף תכנון והנדסה. אין בבקורת התכנון שנעשתה על ידי המשרד ו/או באישורו בכדי לגרוע מאחריות החברה לתכנון. 6. לטענת המדינה, חברת האחים רויכמן אינה זכאית לקבלת המענק וזאת משני טעמים: האחד, כי החברה השתמשה בבטון שאין בו תו תקן או סימן השגחה, בניגוד לסעיף 14(ב) להסכם הפרוגרמה; והנימוק האחר הוא כי לא השלימה את עבודת הבניה תוך הזמן הקצוב המזכה במענק. אין לעמוד על טיב המחלוקת ללא תאור מפורט של השתלשלות העניינים בנוגע לפרוייקט הנדון. 7. אגע תחילה בשאלה של עמידת חברת האחים רויכמן בלוח הזמנים. המחלוקת נוגעת לקביעת המועד המדויק של תחילת העבודה. לפי סעיף 13(א) "תחילת ביצוע הבניה" היא המוקדם מבין שתי אפשרויות. תחילת ביצוע שלב 07 או בתום ארבע חודשים ממועד חתימה או סיכום הדברים לגבי הפרויקט. במקרה הנדון אין מחלוקת כי תחילת ביצוע הבניה היא החלופה הראשונה, דהיינו תחילת ביצוע שלב 07, שהוא, כאמור תחילת חפירת היסודות. 8. לכאורה, אין קל יותר מאשר לקבוע מתי מתחיל קבלן בחפירת היסודות. דא עקא, בשל נסיבות מיוחדות במינן היו במקרה הנדון בפועל שתי התחלות בניה. וכל כך למה? ההסבר מצריך תיאור קצר של המדיניות לגבי הכשרת עובדי בנין. בשל המחסור בכוח עבודה בענף הבניה - מחסור שהתגבר כתוצאה מצרכי הבניה שנוצרו בעקבות גלי העליה - החליט משרד העבודה והרווחה על תכניות ל"הכשרה מוסדית" של פועלי בנין, בין היתר באמצעות קבלני בנין. הכוונה היתה כי יוקמו בתי ספר מיוחדים לבניה. וזאת לדעת, עד אותו מועד הכשרת פועלי בנין נעשתה בעיקר בדרך של הכשרה "פנים מפעלית", דהיינו, הכשרת פועלים על ידי קבלן במטרה להעסיק את המתלמדים כפועלים במסגרת החברה הקבלנית. בעוד שה"מתלמדים" במסלול הקיים הפנים-מפעלי היו מיועדים להיקלט ב"מפעל המלמד", ה"מתלמדים" במסלול המוסדי המתוכנן מיועדים היו להיקלט על ידי קבלנים שונים. 9. במסגרת התכנית לפתיחת מסלול מוסדי באמצעות קבלנים פרטיים, פנו נציגים של משרד העבודה והרווחה, באמצעות מכללת חיפה אל חברת האחים רויכמן בבקשה כי תיטול חלק בתכנית חדשה זו. הכוונה היתה כי תנהל "בית ספר" באתר בית אליעזר, שהוא האתר שבו זכתה במכרז ממשרד הבינוי והשיכון. חברת האחים רויכמן הביעה נכונות להשתתף בפרויקט ההכשרה. ואמנם, ביום 2.5.91 נחתם הסכם להקמת "בית ספר" בין משרד העבודה והרווחה לבין חברת האחים רויכמן. "בית הספר" נפתח בטקס חגיגי בו נכחו הן נציגים של משרד העבודה והרווחה, והן נציגים של משרד הבינוי והשיכון, לרבות מנכ"ל המשרד האחרון. 10. באתר הבניה קלטו מספר "מתלמדים", אשר במסגרת הכשרתם התחילו לעסוק בעבודה של חפירת יסודות. והנה, ימים מספר לאחר חתימת ההסכם, ביום 8.5.91, נשלח מכתב מד"ר יעקב הכט, מנהל האגף להכשרה ולפיתוח כח אדם במשרד העבודה והרווחה, אל מר אריה בר, מנכ"ל משרד השיכון. וזו לשון המכתב: הנני שמח לבשר לך כי ביה"ס לבניה בחדרה נפתח ב21.4.91- ליד אתר הבניה של חברת האחים רויכמן בחדרה - מזרח (שכונת בית אליעזר). ביה"ס בא לסייע לאחים רויכמן ולקבלנים נוספים באיזור חדרה להכין עובדים לענף הבניה. אבקש להביא לידיעתך שאין קשר בין הקמת בתי ספר לבניה ופעילותם לבין התחלת הבניה באתרים לצורך חישוב של מועד תחילת העבודה בפרויקט הבניה. [ההדגשה שלי - י.א.]. 11. באותו היום נשלח מכתב ממר יעקב שפיר, סגן מנהל האגף להכשרה ולפיתוח כח אדם במשרד העבודה והרווחה, אל מר יעקב רויכמן, יו"ר חברת האחים רויכמן. במכתב זה הודה מר יעקב שפיר על תרומתה של האחים רויכמן בהקמת בית הספר למקצועות בניה, וכן הוסיף: [י]ש לראות ולהתייחס לביה"ס כמוסד הכשרה עצמאי ליד אתר בניה שבבית אליעזר והמופעל באמצעות מכללת חיפה ולא כחלק מפרויקט הבניה באיזור. [ההדגשה שלי - י.א.]. למכתב זה צורף מכתבו הנזכר של ד"ר הכט אל מר אריה בר. 12. בתאריך 10.5.91 מציין מנהל העבודה ביומן העבודה שבו מתוארות עבודות הבניה במשבצת של הערות הקבלן את הדבר הבא: הקבלן מצהיר בזאת כי כל העבודות המבוצעות באתר עד תאריך זה מבוצעות במסגרת הלימודים ע"י מכללת ת"א ושרות התעסוקה בשיתוף משרד העבודה. אין לראות בתחילת עבודה זאת תחילת עבודה מסודרת למשך בצוע העבודה. כמו כן מצורפים בזאת מסמכי מכללת ת"א ומסמכי משרד העבודה. מכיוון שעדין אין היתר לעבודה, אין אנו יכולים להמשיך בשום פעילות מעבר לכלונסאות. תחילת העבודה בפועל תחושב מרגע קבלת ההיתר. כל התוכניות הוגשו לקבלת היתר [?] השיכון. באותו הדף ביומן במשבצת של הערות המפקח נאמר בזו הלשון: 1. על הקבלן להציג את היתר הבניה שבידו וההסכם עליה על הקרקע עם מנהל מקרקעי ישראל. לידיעת הקבלן: עבודה ללא היתר והסכם מהווה עבירה על החוק. 2. על הקבלן להגיש תוכניות בקנ"מ 1:50 לבקרה במחוז חיפה משרד הבינוי והשיכון לידי אינג' דב סגל. 13. הפועלים "המתלמדים" פעלו באתר הבניה, ככל הנראה יחד עם מספר קטן של עובדים מקצועיים, מהמחצית הראשונה של חודש מאי 1991 (לא נתברר התאריך המדויק) ועד ל22.5.91-. בתאריך אחרון זה הופסקה עבודת ה"מתלמדים" בעקבות צו מנהלי שהוצא נגד חברת האחים רויכמן בשל ביצוע עבודות ללא היתר. צו ההפסקה המנהלי הוצא על ידי מהנדס העיר חדרה בתוקף סמכותו לפי סעיף 224 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה1965-. בצו צוין כי בוצעו ללא היתר העבודות הבאות: הוחל בהקמת מבנים באתר החרום יצקתם יסודות (כלונסאות) עמודי יסוד וקורות קשר מבטון. 14. העבודה הופסקה לכחודשיים וחצי והתחדשה ב1.8.91- לאחר קבלת ההיתרים הדרושים, תחת פיקוח חברת "נתיבי איילון בע"מ". בדף היומן המרכז את מועדי התחלת הבניה (דף מס' 27507) צוין כי מועד חפירת היסודות הראשון היה ביום 1.8.91. על היומן חתם מפקח מטעם משרד הבינוי והשיכון. בנוסף, ביום 7.1.92 הצהירה חברת האחים רויכמן "הצהרה בנושא תחילת חפירת יסודות (שלב 07)", הכוללת את המועדים בהם החלה חפירת היסודות במבנים השונים. המועד המוקדם ביותר המצוין בהצהרה זאת הוא 1.8.91. מפקח מטעם משרד הבינוי והשיכון ומנהל החטיבה הטכנית במחוז חתמו על ההצהרה הזאת. העתק של ההצהרה נשלח לממונה על הפעלת חברות במינהל התכנון וההנדסה ולמנהל אגף נכסים ודיור. 15. ביום 2.7.92 פנתה חברת האחים רויכמן למשרד הבינוי והשיכון בבקשה לקבלת מענק לקיצור משך זמן הבניה. משרד הבינוי והשיכון דחה את הבקשה, בין היתר מן הטעם כי מועד "תחילת הבניה" הוא 13.5.91. 16. עם קבלת התשובה השלילית פנה מר יעקב רויכמן ביום 21.7.92 אל מר פיאלקוב, מנהל אגף נכסים ודיור במשרד הבינוי והשיכון, בבקשה לקבלת "תמריצים". בבקשה זו תוארה השתלשלות האירועים לעיל, ועל רקע ההשתלשלות ביקש מר רויכמן כי תאריך תחילת הבניה ייחשב החודשים אוגוסט-ספטמבר 1991. 17. על מכתב זה השיבה ביום 5.10.92 הגב' רעיה גולדשלג, הממונה על הפעלת חברות במשרד הבינוי והשיכון, את הדברים הבאים: ביום א' 4/10/92 התנהלה ועדת המכרזים העליונה בנושא הנ"ל, והוחלט להעביר את הדיון בנושא "אתר בית אליעזר" בחדרה לישיבה מיוחדת נוספת באגף נכסים ודיור של המשרד. מועד הישיבה טרם נקבע. נעדכנכם בהמשך בהחלטות שייתקבלו. ביום 25.10.92 הודיעה גב' גולדשלג לחברת האחים רויכמן כי לא ניתן להכיר בחודשים אוגוסט-ספטמבר כמועד התחלת הבניה; וזה נוסח המכתב: הריני להודיעכם כי התקיימו התייעצויות במשרדנו לגבי בקשתכם להכיר בהתחלות העבודות במבנים 204, 205, 206, 210, 294, 295 בחודשים אוגוסט-ספטמבר ולא באפריל-מאי 1991 עקב צו הפסקת העבודות מטעם עירית חדרה. הוחלט, כי לא ניתן להענות לבקשתכם וזאת בהתאם לסעיף 13(ה) של חוזה פרוגרמה, עליו חתומה החברה. סעיף זה קובע על אי שינוי המועדים של התחלות וסיום העבודות מכל סיבה שהיא. 18. חברת האחים רויכמן, שלא הסכימה לתשובה השלילית, פנתה במשך שנת 1993 מספר פעמים לגורמים שונים במשרד הבינוי והשיכון. בשל סירוב המשרד להכיר בחודש אוגוסט 1991 כמועד התחלת הבניה פנתה החברה בהמרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בירושלים ב8.11.93- בבקשה להצהיר בין היתר כי "המועד הקובע להתחלת הבניה לעניין חישוב משך זמן הבניה לצורך קבלת מענקי קיצור משך זמן הבניה הינו 1.8.91". 19. בית המשפט המחוזי בירושלים, מפי השופטת א' פרוקצ'יה, דחה את בקשת חברת האחים רויכמן, בקבלו את עמדת המדינה. נקודת המוצא של בית המשפט היא האופי הנוקשה של עמידה בלוח הזמנים של הבניה. בהקשר זה מציין בית המשפט: נהיר על פניו, כי הצדדים להסכם ראו בלוח הזמנים של הבניה ענין בעל אופי מהותי ביותר העומד בבסיסו של ההסכם, ובוודאי בבסיס הזכות למענק. מעידים על כך לא רק המטרה שעמדה ברקע ההתקשרות החוזית אלא גם הוראת סעיף 13(ה) הקובעת מפורשות: המועדים הקבועים בנספח ז' לענין הזכאות למענקים לקיצור משך זמן הבנייה הינם סופיים ומוחלטים, והמענקים הקבועים שם לא ישולמו לחברה אם לא עמדה במועדים הקבועים שם, אף אם ניתנה ארכה מכל סיבה שהיא. נוקשותן של דרישות העמידה בלוח הזמנים לבניה מודגשת בסיפא של ההוראה, המתבקשת להתעלם אפילו מאורכות שניתנו מכל סיבה שהיא לחברה הקבלנית. ובהמשך מציין בית המשפט: הגישה הדווקנית לענין המועדים המשתקפת במילות החוזה ומתיישבת עם המטרה והנסיבות החיצוניות שברקע ההתקשרות מביאה, כענין המובן מאליו, למסקנה כי בחינת מועד תחילת ביצוע הבניה כשמדובר על חפירת יסודות (שלב 07) ייעשה על בסיס המציאות הקיימת בפועל בשטח, ולא על יסוד פיקציה כזו או אחרת. מכאן שתחילת חפירת יסודות על ידי גורם פלוני או אלמוני מטעמו של הקבלן תהווה תחילת ביצוע הבניה. כשם שאין להתחשב באורכות כאלה ואחרות, באם ניתנו, כן אין לקחת בחשבון מציאות פיקטיבית הנטענת בהקשר כזה או אחר; כך ראוי לפרש את הוראות ההסכם, הן על פי מילותיו, והן על פי הנסיבות והרקע שעל יסודם גובש, ובהתאם לאומד דעתם של הצדדים. (עמ' 43-42 לפסק הדין). 20. בית המשפט המחוזי בחן את הטענה של חברת האחים רויכמן בדבר שינוי מאוחר של דרישות ההסכם בכתב או בדרך התנהגות. מסקנתו של בית המשפט היא כי ההסכם לא שונה בכתב באמצעות הגורמים המוסמכים לכך מטעם המדינה, ואין גם לראות במכתביהם של גורמים מטעם משרד העבודה והרווחה, או במעורבותם של מפקחים מטעם משרד הבינוי והשיכון, משום שינוי תקף של ההסכם מכוח התנהגות. באשר לגורמים במשרד העבודה והרווחה, מציין בית המשפט כי לא היתה להם כל נגיעה עניינית להסדר בין משרד הבינוי והשיכון לקבלן לגבי התנאים לביצוע העבודה המואצת באתר ותשלום המענקים במסגרתם. בית המשפט מוסיף באומרו כי גורמים אלה היו משוללי סמכות כלשהי להבטיח הבטחות או להתחייב התחייבויות, שיש בהן לשנות במשהו את ההסכמות שבהסכם המקורי שבין משרד הבינוי והשיכון לקבלן. בית המשפט המחוזי מוכן אף לצאת מן ההנחה כי ההתייחסות לנושא חישוב מועד התחלת העבודה נעשתה כפרי של משא ומתן שהתקיים בין גורמי האגף להכשרת עובדים לבין הקבלן בקשר להקמת מסגרת ההכשרה, וזאת נוכח האינטרס של גורמי האגף לקדם את הקמתה של מסגרת ההכשרה האמורה. עם זאת, לדעת בית המשפט "בכל מקרה, הדבר נעשה שלא בתיאום מוקדם עם הגורם המוסמך מכוח הסכם הפרוגרמה, לא זכה להסכמתו, ונעשה מחוץ לתחום הסמכות החוזית המוכרת מכל בחינה שהיא". ועל רקע דברים אלה בית המשפט מסיק: משכך לא יכולים מכתביהם של ד"ר הכט ומר שפיר לחייב את [המדינה] בדרך כלשהי לגבי אופן יישומו של ההסכם באשר לדרך חישוב משך זמן הבניה. (עמ' 44 לפסק הדין). 21. לטעמו של בית המשפט, חברת האחים רויכמן לא יכלה להניח באופן סביר ואמיתי כי גורמי משרד הבינוי והשיכון, המופקדים על הסכם הפרוגרמה, קיבלו עליהם את דין "הנחייתם" או פרשנותם של גורמי אגף ההכשרה של משרד העבודה והרווחה באשר לאופן חישוב מועד תחילת העבודה בפרוייקט לצורך קביעת היקף הזכאות למענק. צריך היה להיות נהיר לחברה כי עניין זה צריך להיות מופנה ישירות לגורמים המוסמכים במשרד הבינוי והשיכון. בהקשר זה מציין בית המשפט כי: פנייה ישירה כזו מעולם לא היתה, וכתחליף לכך, נאחזת היום [חברת האחים רויכמן] באמירה כזו או אחרת שגורמים ממשרד אחר, המופקדים על תחום אחר לחלוטין, המתבקשים להביע עמדה בתחום לא להם. (עמ' 44 לפסק הדין). 22. בהמשך דבריו נוגע בית המשפט בשאלה של מהות העבודה שבוצעה על ידי העובדים המתלמדים במסגרת מפעל ההכשרה. מתוך הראיות עולה, כי חפירת היסודות והצבת הכלונסאות על ידי המתלמדים שימשה לבניית המבנים בהמשך ביצוע הפרויקט. לכן, בית המשפט מסיק כי עבודת המתלמדים בשטח הייתה אפקטיבית בתהליך הבנייה ולא הייתה הצדקה שלא לראות בכך התחלת בנייה, בין אם הגורמים המבצעים את העבודה הם פועלים מתלמדים ובין אם עובדים מיומנים (עמ' 46 לפסק הדין). 23. באשר למשמעותן של חתימות מפקחים מטעם משרד הבינוי והשיכון - חתימות על יומני עבודה והצהרות המציינים את תאריך הראשון באוגוסט 1991 כיום תחילת עבודות החפירה - קובע בית המשפט כי "אין להסיק מכך מסקנה כלשהי לעניין הסכמתו או מחויבותו של משרד השיכון להתעלם - בניגוד לחוזה המקורי - מעבודה שבוצעה בפועל בשטח קודם לתאריך זה בחפירת יסודות והצבת כלונסאות לצורך הגדרת מועד תחילת הבנייה לשם חישוב משך תקופת הבנייה". ועל כך מוסיף בית המשפט המחוזי: סביר להניח, והובאו אף עדויות בהקשר לכך, כי מסמכים אלה נחתמו על ידי גורמי משרד השיכון תוך מהלך רצוף ושוטף של הליכי בניה מזורזים אשר התפרשו על פני פרוייקטים רחבי מימדים, והקיפו מספר רב של קבלנים. ניתן להניח כי קשה היה לגורמי משרד השיכון, אם לא בלתי אפשרי, לבצע בדיקה פרטנית מדוקדקת לגבי כל נתון עובדתי המצויין ביומנים, בדו"חות ובהצהרות של קבלנים, ולעיתים רק לאחר מעשה נתגלתה הטעות ותוקנה. (עמ' 46 לפסק הדין). 24. פגם נוסף, הפעם בהתנהגותה של חברת האחים רויכמן, מוצא בית המשפט בעובדה כי לא הציגה את יומני העבודה ממאי 1991 בפני גורמי משרד הבינוי והשיכון, ושלא חשפה את מלוא המידע העובדתי הנדרש לקבלת המענק. יומנים אלה הגיעו לידי משרד הבינוי השיכון על פי דרישתה, באמצעות חברת נתיבי איילון שעסקה בפיקוח באתר הבנייה, לאחר שהתברר כי יש אי התאמה במסמכים בדבר תחילת העבודה. בית המשפט מציין בהקשר זה כי "אי-חשיפתן של כל העובדות שהיה צורך לשוקלן עורר בקרב גורמי משרד השיכון תחושה כי [חברת האחים רויכמן] התכוונה להעלים עובדות בכל הקשור לעבודות שבוצעו במאי 91', ובנסיבות העניין קשה לומר כי תחושה זו הינה נטולת בסיס". (עמ' 47 לפסק הדין). 25. אולם, בכך לא הסתיימה המחלוקת. בפי המדינה הייתה, כאמור לעיל, טענה נוספת לשלילת הזכות לקבלת מענק. טענה זו נוגעת לטיב הבניה. על-פי סעיף 14(ב) להסכם הפרוגרמה הנזכר, התחייבה חברת האחים רויכמן להשתמש במוצרים הנושאים תו תקן או סימן השגחה. אין מחלוקת כי התחייבות זו לא התקיימה כלשונה לגבי השימוש בבטון. אתאר בקצרה את הרקע לסוגיה זו. 26. חברת האחים רויכמן השתמשה לשם בנית הפרויקט בבטון שיוצר במפעל ורד תעשיות בטון מוכן בע"מ (להלן: "מפעל ורד"), מפעל המצוי בשליטת החברה. והנה, לשם קבלת הסמכה כמפעל בטון המייצר בטון "בתנאי בקרה טובים" ולשם קבלת תו תקן ישראלי רשמי חייב המפעל לעבור הליך שבו מעורב מכון התקנים הישראלי. הליכים אלה התחילו ביום 10.6.91 בהגשת בקשה מטעם חברת האחים רויכמן וביום 4.7.91 נחתם הסכם בין מכון התקנים הישראלי לבין מפעל ורד, בו הוזמן המכון לבצע בדיקות ובירורים מקדמיים לצורך הסמכת המפעל. ביום 25.7.91 נערכה ביקורת במפעל, ממצאי הבדיקה היו חיוביים, למעט שני ענינים: תקנים מקוריים; תעודת בדיקת מוספים משנת 1991. בכפוף לשתי השלמות אלו ניתנה המלצה להסמיך את המפעל. 27. ביום 12.9.91 נערכה ישיבה בועדה המקצועית לבטון מובא במכון התקנים, ובה הומלץ להסמיך את מפעל ורד. המלצה זו סויגה: [י]אושר רק לאחר קבלת תוצאות החוזק בלחץ בגיל 28 יום ובאם פיזור התוצאות יהיה בגבול המקובל. (סעיף 2ה' לפרוטוקול הועדה). ביום 16.9.91 נשלח מכתב מאת ראש המעבדה לבניה במכון התקנים הישראלי, ובו עידכן את מפעל ורד בדבר המלצת הועדה. ביום 1.10.91 נשלחה הודעה מן המעבדה של מכון התקנים, ובה אישור על ממצאי בדיקה חיוביים. ביום 2.10.91 נשלח מכתב מאת ראש ענף תו תקן למפעל ורד, וזו לשונו: הרינו להודיעכם כי הוועדה המקצועית בישיבתה מיום 12.9.91 המליצה להסמיך את מפעלכם הנ"ל כמפעל המייצר בטון מובא בתנאי בקרה טובים. ההסמכה תכנס לפועל לאחר שוועדת ההיתרים תאשר זאת ויחתם ביננו הסכם כמקובל. ועדת ההיתרים התכנסה ביום 7.10.91 והחליטה להעניק הסמכה למפעל ורד, וממועד זה ניתן תוקף לתעודת ההסמכה. הסכם הפיקוח בין מפעל ורד למכון התקנים נחתם ביום 14.10.91. 28. מתן האישור בחודש אוקטובר 1991 עורר בעיה עקרונית בדבר הזכות לקבלת מענק, משום שבעת השימוש בבטון בחודשים אוגוסט-ספטמבר לא היה לגביו תו הסמכה כנדרש בהסכם הפרוגרמה. אמנם, טיב הבטון מבחינה איכותית עמד בדרישות ההסכם, כך שהחסר הוא בעיקרו עניין פורמלי. נתברר כי הפער בין המימד המהותי למימד הפורמלי בעניין השימוש בבטון עורר קושי בנושא קבלת המענק לא רק לחברת האחים רויכמן, אלא לקבלנים נוספים. על רקע זה יש להבין את המכתב הכללי, שהוציא מר נתן חילו, סגן מנהל מינהל התכנון וההנדסה במשרד השיכון, ביום 11.3.92, והמופנה למנהלי החטיבות הטכניות. במכתב, הכולל הנחיות בנוגע למפעלי בטון שונים, נאמרים הדברים הבאים: לאחר דיונים ממושכים בנושא, ובכדי להגיע לצורת טיפול אחידה בכל המשרד להלן הנחיות מינהל ההנדסה בנדון: 1. בתקופה 1.1.91 עד 31.12.91 הוקמו מספר גדול של מפעלי בטון מובא באתרי הבניה הגדולים של משהב"ש. מפעלים אלו ביקשו לקבל הסמכה ממינהלת תו תקן, לשם כך נבדק ייצור הבטון בהם על ידי מכון התקנים או ע"י הטכניון, עד שהומלצו לקבלת תו הסמכה. במשך תקופה זו היו חייבים לייצר בטון כדי שאפשר יהיה לערוך בהם את הבדיקות. 2. מפעל כנ"ל שהוסמך על ידי מינהלת תו תקן, ניתן להשתמש בבטון שהוא מייצר בתקופה שלפני ההסמכה. 3. כיוון שבתקופה הנ"ל רושמות המעבדות על תעודות הבדיקה כי תנאי הבקרה אינם ידועים לצרכים של המשרד, הנני לקבוע כי הבטון נוצק בתנאי בקרה טובים. 4. כל האמור לעיל נכון בתנאי כי, המפעל קיבל תו הסמכה, ובתקופה הנדונה היה בבדיקות לקראת קבלתו. 5. הסדר זה הוא חד פעמי לשנת 91', מ1.1.92-. 29. חברת האחים רויכמן, שהייתה מודעת לקושי הנזכר, נקטה צעדים שונים כדי להתגבר עליו. כך פנתה החברה ביום 8.4.92 בבקשה ליו"ר הועדה המקצועית להסמכת מפעלי בטון מובא במכון התקנים, בבקשה לאשר את הסמכת המפעל רטרואקטיבית החל ביום 25.7.91 - מועד ביצוע הבדיקה. הועדה המקצועית לא נענתה לבקשת חברת האחים רויכמן להסמכה רטרואקטיבית. 30. עם זאת הצלחה חלקית הייתה לחברה, במכתב שנשלח לה על ידי הגב' זיוה פתיר, ראש האגף לאיכות והסמכה במכון התקנים, ביום 20.4.92, שבו מצויין: לבקשתך, הריני לאשר כי תנאי הבקרה הטובים, אושרו למפעל ורד בטון באתר בית אליעזר, החל מתאריך 2.9.1991. 31. נראה כי חברת האחים רויכמן פנתה גם למר נתן חילו, סגן מנהל מינהל התכנון וההנדסה במשרד השיכון. ואמנם במכתב שכתב מר נתן חילו לחברה ביום 5.7.92 נאמר בזו הלשון: בהתאם לסעיף 4 במכתבי שבסימוכין [מכתבו מיום 11.3.92], הבטונים שנוצקו במפעל הבטון מהיום בו ביצע מכון התקנים או מעבדה מסמכת אחרת בדיקה ראשונה של המפעל, בעקבות פניית המפעל לקבל הסמכה, עד לקבלת הסמכה בפועל יחשב כבטון בתנאי בקרה טובים. [דהיינו, מיום 25.7.91 עד 7.10.91]. אין מכתבי הנ"ל חל על ייצור בטון במפעל בתקופות שאינן נמצאות בהגדרת התקופה הנ"ל. 32. מצוידת במסמכים אלה פנתה חברת האחים רויכמן למדינה פעם נוספת, ביום 2.2.93, בבקשה לקבלת מענק. מכתב זה לא נענה, ולכן פנתה החברה באמצעות בא-כוחה, ביום 9.6.93, למשרד הבינוי והשיכון. בתאריך 20.9.93 הודיע היועץ המשפטי של משרד הבינוי והשיכון לבא-כוח החברה את תשובתה השלילית, ובה נאמר: [ל]אחר בדיקת הנושא, הנני להשיבך כי משרדנו רואה ב7.10.91- את התאריך הקובע לענין תשלום תמריצים בגין קיצור משך הבניה, שכן זהו תאריך מתן ההסמכה על ידי מכון התקנים לורד תעשיות בטון מוכן בע"מ. עצם אישור תנאי הבקרה כטובים החל מ2.9.91- אינו מהווה תחליף לתעודת הסמכה. אשר על כן אנו דוחים את בקשתם להכיר ב2.9.91- כתאריך ההסמכה לענין מתן תמריצים לקיצור משל הבניה. 33. בהמרצת הפתיחה, שהוגשה לבית המשפט המחוזי בירושלים, הסתמכה חברת האחים רויכמן על שורה של נימוקים התומכים בזכותה לקבלת המענק. ראשית, יש לפרש את ההוראה בהסכם הפרוגרמה הנוגעת לתו ההסמכה כעניין מהותי ולא פורמלי. כלומר, הכוונה היא לטיב הבטון בפועל, ולא לתו הסמכה פורמלי. שנית, בהנחה שהכוונה המקורית בהסכם היתה לתו הסמכה פורמלי, הרי תניה זו שונתה כתוצאה מהתנהגותה המאוחרת של המדינה, כפי שבאה לידי ביטוי בהנחיות של מר חילו ובאישורה של גב' פתיר. כן הסתמכה החברה על העובדה כי מפקחים מטעם משרד הבינוי והשיכון קיבלו את השימוש בבטון ללא עוררין. שלישית, עמידה דווקנית על הדרישה הפורמלית פוגעת, בנסיבות המיוחדות של מקרה זה, בעקרון תום הלב. 34. בית המשפט המחוזי דחה כל אחת מן הטענות האלה בפסק דין מפורט ומנומק. לדעתו, כוונת הסכם הפרוגרמה הייתה לתו הסמכה פורמלי ולא ניתן היה להמיר דרישה זו בבדיקה מהותית ופרטנית בדבר עמידתו של הבטון בדרישות האיכות. את המסקנה הזאת ביסס בית המשפט המחוזי על הנוסח המילולי של תניות ההסכם ועל הנסיבות החיצוניות ועל מטרותיו של ההסדר החוזי. בית המשפט המחוזי התבסס על הרקע להתקשרות בחוזה הפרוגמה לשם הסקת המסקנה כי: לפחות בתחום אחד לא היתה הממשלה נכונה לוותר ולהקל בדרישותיה, כמי שמייצגת את האינטרס הציבורי הרחב והוא: תחום איכות וטיב הבניה. בתחום זה הגישה היתה ועודנה כי אין לסטות מאמות המידה המקובלות באשר לאיכות הבניה ובתחום זה לא נמצא, בשלב גיבוש המדיניות וגיבוש הסכמי הפרוגרמה כי יש לשנות מן המקובל בענף הבניה דרך כלל, בימים כתיקונם. (עמ' 15 לפסק הדין) 35. בית המשפט הוסיף, כי "אין זה סביר להניח כי הממשלה באמצעות משרד השיכון היתה לוקחת על עצמה במסגרת הסכמי הפרוגרמה אחריות לבחון בעצמה טיבם ואיכותם של מוצרי בניה ותהליכי יצור למוצרי בניה, שלא קיבלו תו תקן או תו הסמכה". בית המשפט ביסס את מסקנתו זו על שורה של טעמים. ראשית, למשרד השיכון אין כשירות ואין מעמד לבחון את טיב תהליכי הייצור. שנית, הצדדים לא עיגנו אפשרות מעין זאת בהסכם הפרוגרמה. שלישית, עריכת בדיקות איכות פרטניות מטעם הממשלה במהלך הבניה הייתה מעכבת את משך זמן הבניה באופן ניכר, דבר שהיה מנוגד לתכליתו של הסכם הפרוגרמה. יתרה מזו, העמידה בדרישות התקינה הפורמלית היא עניין מהותי, משום שהיא פוטרת את הממשלה מן הצורך לבצע בדיקות מהותיות פרטניות. רביעית, לא יעלה על הדעת שבבניה הנעשית בחסות הממשלה תוותר הממשלה על הדרישה של תקינה פורמלית, דרישה המעוגנת בחוק ובשל כך מחייבת כל קבלן הבונה דירות למכירה בשוק הפרטי. חמישית, הרשויות מחויבות לקבוע מבחנים ברורים, סבירים ושוויוניים למתן מענקים. מחובה זו נובע ההכרח לתת פרשנות דווקנית להסכמים. שישית, כספי המענק הם כספי מתנה ואין הם בבחינת תמורה ישירה עבור מתן שירות. לכן, על המבקש לזכות בכספי המענק להראות כי עמד באופן דווקני בדרישות שהוצבו בפניו. שביעית, מן הראיות שהובאו בפני בית המשפט עולה כי לא הייתה מניעה מעשית להשתמש בבטון בעל תו הסמכה. חברת האחים רויכמן יכלה לרכוש בטון תקני, אך העדיפה להקים מפעל בטון משלה, ככל הנראה משיקולים כלכליים. 36. כאמור חברת האחים רויכמן טענה, כי בשלב מאוחר להתקשרות החוזית הסכימו הצדדים - במפורש או בהתנהגות - לסטות מהדרישות החוזיות ביחס לקיום תו הסמכה. טענה זו לא התקבלה על דעת בית המשפט. הוא גרס כי ההסכם מעולם לא תוקן ולא שונה בדרך שהותוותה לכך בהוראות ההסכם. יתרה מזו, הגורמים המוסמכים לשנות את ההסכם מעולם לא נתנו הסכמתם, ולו בעל-פה, לסטייה מהדרישות החוזיות בדבר קיום תו הסמכה. האירועים שהתרחשו לאחר חתימת ההסכם, ככל שגורמי מכון התקנים היו מעורבים בהם, אין בכוחם לשנות את הדרישה החוזית המפורשת לקיום תו הסמכה. בית המשפט הדגיש, כי אין לראות בנוסח מכתבה של גב' זיוה פתיר מיום 20.4.92 משום הסמכה רטרואקטיבית למפעל הבטון. זאת ועוד אחרת, אם התיימר המכתב לקבוע הסמכה רטרואקטיבית, הדבר נעשה ללא סמכות והוא עמד בניגוד למדיניות מכון התקנים. 37. בית המשפט המחוזי גרס כי גם מכתביו של מר נתן חילו, סגן מנהל מינהל התכנון וההנדסה במשרד השיכון, אינם יכולים לשנות את המסקנה השלילית לגבי קיום דרישות החוזה. קודם כל, מבחינת התוכן, האישור בדבר "תנאי בקרה טובים" של ייצור בטון "אינו חופף בכל המובנים" לקיום תו הסמכה. ושוב, במישור הסמכות הפורמלית, גורס בית המשפט כי: גם אילו ניתן היה לראות במכתביו של מר חילו נסיון לשינוי הוראות ההסכם בדבר דרישת ההסכם לתו הסמכה למפעל, גם אז לא היה שינוי כזה מועיל לשנות מההסדר החוזי המקורי מהטעם הבא: מר חילו היה משולל סמכות להביא לשינוי הדרישה החוזית בדבר קיום תו הסמכה למפעל משני היבטים: האחד - העדר הסמכתו מטעם [המדינה] לשנות את זכויות הצדדים על פי החוזה. השני - היותו משולל סמכות לאשר "קיום תנאי בקרה טובים" לבטון מנקודת ראותם של דיני התקנים הנוהגים. (עמ' 30 לפסק הדין) מטעמים דומים שלל בית המשפט המחוזי גם את האפשרות לראות במכתבים משום "הבטחה מינהלית" מחייבת: המכתבים לא הופנו אל חברת האחים רויכמן, ומר חילו היה מחוסר סמכות חוקית לרכך את הדרישה לתקינה פורמלית. אין לייחס לו סמכות לשנות בהבל פה מדיניות ממשלתית שהשתקפה בהסכם הפרוגרמה. בית המשפט הוסיף בציינו כי המכתבים של מר חילו, כמו גם האישור של גב' פתיר, ניתנו לאחר מעשה, כאשר פעולות הבניה כבר הסתיימו והמבנים עמדו על תילם. כמו כן, העובדה כי משרד השיכון פיקח על עבודות הבניה אינה מסירה את האחריות מן הקבלן ואין ביכולתה לפטור אותו מדרישות הסכם הפרוגרמה. 38. בית המשפט המחוזי הבהיר, כי אינו רואה סתירה הכרחית בין העובדה שהמדינה לא עמדה על הריסת הבניינים לבין סירובה לשלם את המענק. בהקשר זה גורס בית המשפט: מסגרת השיקולים לעניין הריסת בניינים שנבנו ממוצרים שטרם קיבלו תו תקן, או לענין מילוי חובת הרכישה של המבנים על ידי המדינה על פי הסכם הפרוגרמה עשויה להיות שונה מזו הנקוטה לענין מתן מענקים, ואין בהכרח להקיש מאחד לשני, בין מבחינת תנאי החוזה הרלבנטיים לענין ובין מבחינת צורכי המדיניות שראוי לנקוט באותו נושא. (עמ' 35-34 לפסק הדין). 39. בסוף דבריו נוגע בית המשפט המחוזי לטענתה של חברת האחים רויכמן כי חובת תום הלב המוטלת על המדינה, הן כמתקשרת בחוזה הן כרשות ציבורית, מחייבת אותה להכיר בזכות החברה למענק, וסירוב המדינה לעשות כן עולה כדי חוסר תום לב. בדחותו טענה זו מציין בית המשפט את הדברים הבאים: אינני רואה מקום לטענה זו ואני דוחה אותה מכל וכל. הצדדים קבעו בהסכם הפרוגרמה תנאים ברורים לזכאות למענק. [חברת האחים רויכמן] לא עמדה בתנאים אלה הן באשר לשימוש בבטון שאינו נושא תו תקן, והן באשר לחישוב משך זמן הבניה בהתייחס למועד תחילת ביצוע חפירת היסודות. המדינה היתה זכאית, ואף חייבת, לעמוד בדווקנות על קיום הוראות ההסכם ביחס לשני המישורים הללו כדי להבטיח נכונה את מטרות ההסדר החוזי: להשיג מצד אחת את מטרת הבניה המואצת בתוך פרקי זמן שנקבעו, ולהגן מצד שני על איכות הבניה תוך הסתייעות במערכת התקינה הפורמלית, וללא צורך לבחון בעצמה איכות זו באופן פרטני. העמידה על מילוי תנאים אלה שהם מהותיים להסדר איננה יכולה להיחשב כחוסר תום לב בקיום חוזה אלא ההיפך מכך: חוזי הפרוגרמה שהרשות הציבורית התקשרה בהם נועדו להשיג מדיניות ממשלתית- ציבורית כוללת. זוהי דוגמא לאכיפה של מדיניות ציבורית באמצעות חוזים ונדרשת בנסיבות אלה הקפדה מיוחדת על הגשמת מטרות המדיניות שיש להן השלכה כוללת מעבר למקרה אינדיבידואלי. מוטלת על הרשות הציבורית חובה להקפיד על חישוב משך זמן הבניה כדי להגשים את המטרה להגשים את הבניה המזורזת. לא פחות מכך, מוטלת עליה חובה להבטיח את איכות הבניה בין היתר באמצעות קיום תווי תקן והסמכה. ועוד עליה להבטיח כי מענקים יוענקו על פי קריטריונים שוויוניים וללא אפליה בין קבלן לקבלן. חובות אלה מוטלות לא רק מכוח עקרון תום הלב החוזי, אלא גם מכוח עקרונות המשפט הציבורי המחייבים את המינהל. לאור כל אלה, עמידתה של הרשות על מימוש מדיניותה בתחום זה היתה מתחייבת בנסיבות הענין, גם אם בדרג הפקידותי נאמרו דברים ונכתבו דברים שלא תמיד תאמו מדיניות זו. [חברת האחים רויכמן] מצידה נטלה על עצמה סיכון בפועלה באופן חד צדדי שלא בהתאם להוראות החוזה בתקווה כי יימחל לה. אם בכלל, היתה זו [חברת האחים רויכמן] אשר חרגה מתנאיה החוזה תוך נסיון לעשות קיצורי דרך כדי להגדיל את תועלתה היא ולא אחת הלכה בדרכי-עקלתון כדי להשיג יתרונות לכאוריים על בסיס מציאות מדומה. אין יסוד, איפוא, לטענת העדר תום הלב שיוחס למשיבה, ואני דוחה אותה. (עמ' 49-48 לפסק הדין). 40. גישתו הבסיסית של בית המשפט המחוזי היא כי, ביחסים החוזיים בין קבלן לבין רשויות המדינה, האינטרס הציבורי דורש מילוי קפדני של כל פירטי ההסכם. ואמנם, מסקנתו היא כי בשל אי הקפדה בעניין לוח הזמנים ותו הסמכה לבטון, אין חברת האחים רויכמן זכאית למענקים בגין קיצור משך הבניה. העמדה כי יש להקפיד על מילוי מדויק של הסכמים מקובלת עלי. עם זאת, הטרידה אותי מאוד העובדה כי הגורמים הממשלתיים השונים, שהיו מעורבים בביצוע הפרוייקט, לא הקפידו מצידם - כפי שעולה מנסיבות המקרה - על תחומי סמכויותיהם. אם מדקדקים עם האזרח כחוט השערה על מילוי מדויק של כל פרט בהסכם, האם אין גם להקפיד על כך כי הרשויות הממשלתיות יהיו מודעות לגבולות סמכויותיהם במתן אישורים, בכתיבת מכתבים ובמתן הנחיות? במיוחד שאלתי את עצמי האם אין בהתנהגותם של גורמי המדינה במקרה זה משום יצירת מניעות השוללת מהן אפשרות להסתמך על תנייה מתניות החוזה. כלומר, הנחתי הבסיסית היא שהתנהגות המתקשרים לא עצרה כוח להביא לידי שינוי מהותי בדרישותיו של החוזה; וזאת, בין היתר, משום שבחוזה עצמו נקבעו התנאים הפורמליים לתקפותו של שינוי כלשהו בתניותיו. תנאים פורמליים אלה לא התקיימו במקרה זה. אם קיימת מניעות מצד המדינה להסתמך על תנייה מתניות החוזה, הרי מניעות זו אינה אלא תוצאה של העיקרון הרחב של תום הלב בקיום החוזה, כמשמעות עיקרון זה בהוראת סעיף 39 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג1973-. 41. אחד מתפקידיו של עקרון תום הלב הוא לרכך את נוקשותו של הקשר החוזי, על רקע הנסיבות המיוחדות שנוצרו לגבי קשר זה. יש קרבה רבה בין רעיון זה לבין הרעיון העומד מאחורי עקרון היושר, שתכליתו לרכך את חומרת הדין. עקרון היושר נידון תחילה בכתבי אריסטו וזכה לפיתוח דרך המשפט הרומי ועד לדיני היושר באנגליה, שנקלטו גם במשפטנו. הוא מצא ביטוי אף במורשת ישראל, כפי שמעיד חוק יסודות המשפט, תש"ם1980-. לפי תפיסת חז"ל, העולם כולו נברא תוך שילוב בין מידת הדין למידת הרחמים. רעיון זה מצא ביטוי בפירושו הנועז של ר' לוי את אמירתו של אברהם אבינו: "השופט כל הארץ לא יעשה משפט" (בראשית, יח, כה). לא שאלה-תמיהה יש כאן, אלא היגד חיובי יש כאן: "אם עולם אתה מבקש אין דין, ואם דין אתה מבקש לית עולם. את תפיס חבלא בתרין ראשין, בעי עלמא ובעי דינא. אם לית אתה מוותר ציבחד [=במקצת] לית עלמא יכיל קאים" (בראשית רבה, מט, כ). להבדיל, גם ביחסים בין בני אדם, מן הראוי שעקרון תום הלב ימנע כי הדין ייקוב את ההר. 42. יש לזכור את רקע הדברים: העלייה ההמונית העמידה את משרדי הממשלה בפני בעיות דיור חריפות. שרי הממשלה, על עוזריהם, טיכסו עצה כיצד להקל על הבעיה. בשל לחץ הצרכים, הופעלו תכניות חירום שונות, מבלי שדאגו לתיאום נאות ביניהן. כך קרה כי משרד אחד חפץ בהכשרה דחופה של עובדי בניין באתרי בנייה, בעוד אשר משרד אחר שקד על בנייה מהירה. ברי, כי עבודה של מתלמדים אינה יעילה ומהירה כעבודת עובדים מקצועיים בעלי נסיון. נמצא, כי באתר הבנייה של חברת האחים רויכמן התנגשו שתי מגמות סותרות. מחד, ראשי החברה היו מוכנים, ואף מעוניינים, להטות שכם לתכנית ההכשרה, אך, מאידך, הם היו לא פחות מעוניינים לזכות במענק הכספי על גמירה מהירה של עבודת הבנייה. מאחר שלא היה גורם רשמי מתאם, נקטה חברת האחים רויכמן, שהרגישה בסתירה במגמות, צעדים ברמת העוסקים הישירים בפרוייקט, כדי לשמור על זכותה לקבלת המענקים. מכאן ההחתמות וההצהרות על דחיית התאריך, לצורך קבלת המענק, של תחילת העבודה לחפירת היסודות. ומכאן המכתבים וההנחיות שניתנו, בחלקם למפרע, על ידי גורמים ממשלתיים בלתי מוסמכים. 43. בלשון המעטה, דעתי אינה נוחה מניהול העניינים במסגרת הפרויקט הנדון. עם זאת, לאחר שעיינתי ושקלתי בדבר וחזרתי ועיינתי ושקלתי, הגעתי לבסוף למסקנה כי אין להתערב במסקנתו של בית המשפט המחוזי. הדבר שהכריע בדעתי את הכף לחובת חברת האחים רויכמן מצוי בעובדה כי גם התנהגותה אינה נקיה מכל דופי. אם ניטול את המכתב של ד"ר יעקב הכט מיום 8.5.91, הרי נאמר בו באופן סתמי למדי ש"אין קשר בין הקמת בתי ספר לבניה ופעילותם לבין התחלת הבניה באתרים לצורך חישוב של מועד תחילת העבודה בפרויקט הבניה". קיים קושי רב מאד לפרש את האמור במכתב זה כהבטחה שהמבחן לתחילת עבודת הבניה לצורך קבלת המענק אינו עוד חפירת היסודות. יתרה מזו, חברת האחים רויכמן כלל לא הקימה בית ספר לבניה אלא אימצה, בסופו של עניין, את המסלול של הכשרה פנים מפעלית. עקרון תום הלב היה דורש כי חברת האחים רויכמן תסתמך על דברים מפורשים, שאינם משאירים ספק בדבר שינוי המבחן להתחלת העבודה. זאת ועוד אחרת. גם בהנחה שחפירת יסודות על-ידי מתלמדים אינה בבחינת התחלת העבודה, מהו אם כן המבחן החלופי, אשר יזכה את חברת האחים רויכמן בקבלת מענק על זירוז משך זמן הבניה? קביעה של מבחן חלופי היא בעיניי חיונית לצורך הסתמכות על עקרון תום הלב. 44. מנימוק זה נראה לי כי חברת האחים רויכמן לא עמדה בתנאים המזכים אותה במענק המיוחד. בשל מסקנה זו, אין אני רואה צורך להיכנס לשאלה הנוספת בדבר קיום התנאי של תו הסמכה לבטון. בסוגיה זו הייתי נוטה לאמץ את גישתו של בית המשפט המחוזי בירושלים בה"פ (ירושלים) 171/93 שרביב בע"מ נ' מדינת ישראל (לא פורסם) (להלן: "פרשת שרביב")). כאן קבע בית המשפט המחוזי כי אין המדינה רשאית להתכחש, בנסיבות העניין, להנחיותיו של מר נתן חילו, אשר לדעת בית המשפט גם היה מוסמך חתימה במסגרת הסכם הפרוגרמה. כן מצא בית המשפט כי המדינה, בהאחזה באופן דווקני במילותיו של סעיף 14 להסכם, תימצא מפרה את עקרון תום הלב "ויותר מכך: עצם ההתכחשות להשלמה שהביעה המדינה לאיכות הבניה, בכתב ובעל-פה, מהווה חוסר תום לב". בהקשר זה מעיר בית המשפט המחוזי בפרשת שרביב כי הלכה היא כי: עקרון תום הלב שבסעיף 39 לחוק החוזים בא להורות על קיומו וביצועו של חיוב מחיובי החוזה בדרך עשיית הישר והטוב ומתוך רצון לקיים את כוונתם של הצדדים לחוזה לפי רוחו של החיוב ולא רק לפי אותיותיו הטכניות והפורמליות שבהן הוא נוסח" (ע"א 391/80 מירה ומיכאל לסרסון ואח' נ' שיכון עובדים בע"מ, פ"ד לח(2) בעמ' 237, 263). עם זאת, על אף נטיית לבי לזכות מסקנתו של בית המשפט המחוזי בפרשת שרביב, אסתפק, כאמור, בנימוק הראשון, שדי בו כדי לשלול את זכותה של החברה לקבלת המענק. אי לכך, על הערעור להידחות. ש ו פ ט השופטת ד' ביניש: 1. קראתי את פסק דינו של חברי, השופט אנגלרד ומסכימה אני למסקנתו כי יש לדחות את הערעור. ראיתי לנכון להביע את עמדתי ביחס למערכת היחסים בין הרשות למערערת כפי שנפרשה לפנינו בפרשה זו, ואף לנמק מדוע לדעתי יש מקום לדחות את הערעור על שני חלקיו, קרי: הן בשל אי עמידה במשך הזמן הקצוב, והן בשל אי עמידה בדרישת התקנים. כפי שמבהיר חברי בפסק דינו, בקשתה של חברת האחים רויכמן לקבלת מענק העידוד נדחתה משני טעמים: האחד, משום שהחברה השתמשה בבטון שאין בו תו תקן או סימן השגחה, בניגוד לסעיף 14(ב) לחוזה הפרוגרמה. והשני, משום שהחברה לא השלימה את עבודת הבנייה תוך הזמן הקצוב המזכה במענק. בית המשפט קמא דחה את עמדת המערערת ביחס לשתי הסוגיות, ובשל כך, הגיע למסקנה כי אין המערערת זכאית לקבל את המענק. חברי, השופט אנגלרד דחה, לאחר לבטים, את ערעורה של החברה לעניין משך הבנייה, ואף כי נטה לקבל את הערעור בסוגיית תו התקן, החליט לבסוף, כי די בדחיית הערעור לעניין משך הבנייה, כדי לדחות את הערעור כולו, ועל כן, לא הכריע ביחס לסוגיית התקנים. בפסק דינו בחן חברי את השאלה: האם אין בפעולותיהן של זרועות הממשלה משום יצירת מניעות, השוללת מן המדינה את האפשרות להסתמך בדווקנות על תניות החוזה. מניעות הנגזרת לשיטתו של חברי מעקרון תום הלב ומעקרון היושר, שנועדו לרכך את נוקשותו של הקשר החוזי. בנסיבות העניין הגיע חברי למסקנה כי טענת המניעות אינה יכולה להועיל למערערת. בעניין זה רואה אני להוסיף דברים. גישתו של חברי, השופט אנגלרד, המייחסת חשיבות לעקרון תום הלב ולהימנעות מגישה פורמליסטית נוקשה מקובלת עלי. אולם, גם כשאנו משווים עקרון זה נגד עינינו, אני סבורה כי המדינה לא נהגה בדקדוקי עניות פורמליסטיים כאשר סרבה ליתן את המענק שהציעה בחוזה הפרוגרמה, חוזה מפורט וברור שנחתם עם חברה קבלנית מנוסה, שלא עמדה בתנאים שנקבעו בחוזה לשם קבלת המענק. מטעמים שיפורטו להלן סבורה אני כי בית המשפט המחוזי צדק במסקנתו ביחס לשתי הסוגיות שעמדו במוקד המחלוקת: הן בעניין משך הבנייה והן בעניין התקנים, ולכן מצטרפת אני למסקנה כי דין הערעור להידחות. 2. ככלל, בבואנו לבחון את רשויות המדינה בפעולתן כלפי הפרט, יש לתת משקל רב לכך שכאשר מדובר בממשלה, התנהגותה ופעולותיה באמצעות אחת מזרועותיה, או באמצעות גורם הפועל מטעמה, עשויה ליצור מצג שיחייב את גורמי הממשל באשר הם. קיימות נסיבות בהן אין להטיל על הפרט העומד אל מול המנגנון הממשלתי, הביורוקרטי, להתמודד עם חלוקת הסמכויות הפנימית של נושאי המשרה השונים, והמדינה תהא מנועה מלהתכחש לפעולותיהם והבטחותיהם של עובדיה, גם אם ניתנו בחוסר סמכות. אולם אין זה המקרה שלפנינו. אין ספק, כי עקרון ההגינות ותום הלב מחייב את המינהל הציבורי, ומכוחו אף נגזרה התורה לפיה עשוייה המדינה להתחייב על פי מצגים שיצרה גם שלא בהתאם להתחייבות חוזית פורמלית - הלא היא תורת ההבטחה המינהלית. עם זאת גם על פי אותה תורה, כפי שהתפתחה בפסיקתנו, הבטחה מינהלית מחייבת את רשויות המדינה, רק אם נותן ההבטחה היה הגורם המוסמך לתיתה, ואם ניתנה מתוך כוונה שיהיה לה תוקף משפטי מחייב ושכך גם הובנה על ידי מי שההבטחה ניתנה לו. (השוו: בג"ץ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(2) 773, 779; בג"ץ 3975/95 פרופ' שמואל קניאל נ' ממשלת ישראל (לא פורסם), פיסקה 20 לפסק הדין). פסיקתנו שזורה בדוגמאות רבות בהן נקבעו גבולות תוקפה המחייב של ההבטחה המנהלית. כך למשל נאמר מפי השופט בך בע"א 5555/92 עזבון המנוח נתן בסון ז"ל נ' קצין התגמולים (לא פורסם): "..אין במחוות אנושיות אלו כדי ליצור הבטחה מינהלית במפורש או מכללא, אשר יש בקיומה כדי להקים מניעות או השתק כנגד המשיב, שכן אין כל זהות בין אותם גורמים ממערכת הביטחון אשר חתומים על אותם אישורים ומכתבים, או נקטו באותן פעולות אנושיות שנמנו על ידי בא כוח המערערים, לבין המשיב, אשר מפעיל סמכויותיו על פי החוק ועל פיו בלבד." (פיסקה 9 לפסק הדין) כך לדוגמא גם נאמר מפי השופט אור בבג"ץ 5277/96 חוד נ' שר האוצר, פ"ד נ(5) 854, בעמ' 865: "על כן, אני סבור כי ההבטחה, ככל שניתנה כזו, ניתנה שלא בסמכות. לא בידי ועדת המנכ"לים הופקדה ההחלטה על אישור תוכניות על פי החוק. לא בידי ועדה זו הופקדה הסמכות לקבוע את סדרי העדיפויות בגדרי המשאבים המוגבלים. אכן, דומה כי לועדה זו אין אותם הכלים או המומחיות אשר המחוקק ראה אותם כחיוניים לצורך אישור תכניות על פי חוק העידוד. מכך עולה כי ההבטחה שנטען כי ניתנה על ידי ועדה זו בחוסר סמכות ניתנה, וממילא אין היא הבטחה אכיפה על פי דיני המשפט המינהלי". (הדגשה הוספה) בהתקיים תנאים מסויימים ובנסיבות המתאימות יתכן שראוי להחיל את העקרונות הנגזרים מאותה חובת הגינות כללית המחייבת את הממשל גם על פעולות של רשות מרשויות הממשלה, שעה שהיא פועלת בביצוע חוזה שנכרת על ידה. יש וראוי למנוע מהרשות להתנער מהתחייבויותיה בטענות פורמליסטיות, כחלק מקיום החוזה בתום לב, במובנו הרחב של עקרון תום הלב. אלא שהנסיבות שלפנינו אינן מובילות למסקנה כי המדינה הפרה עקרון נכבד זה. מהקביעות העובדתיות מתברר כי המערערת לא עמדה בשני התנאים הנדרשים על פי חוזה הפרוגרמה לקבלת המענק. לדעתי, אף לא היה למערערת כל בסיס רציני, כדי לטעון שהמדינה שינתה את החוזה בהתנהגותה. המערערת ידעה היטב מי בעל דברה בהתקשרותה החוזית עם הממשלה, בחוזה נקבעו התנאים למימוש המענק, ואף נקבע בו במפורש כיצד ניתן לשנות תניה מתניות החוזה. בסעיף 45 לחוזה הפרוגרמה הנידון נקבע בזו הלשון: "אין ויתור ואין שינוי בזכויות הצדדים על פי חוזה זה אלא בכתב, ובחתימת מורשי החתימה של הצדדים". על פי קביעתו של בית המשפט קמא מורשי החתימה על חוזה שעורך משרד השיכון הם המנכ"ל והחשב ולעיתים מצטרפת חתימתו של ראש אגף הפרוגרמות. בהתחשב באופי ההתקשרות החוזית ובזהות המתקשרים, אין להשקיף על עניינה של המערערת כעל עניינו של האזרח הנבוך העומד בפני מסתרי מוסדות השלטון, ומסתמך בתום לב על עובד ציבור בלתי מוסמך. במקרה זה, מדובר בגורם מקצועי המתקשר עם הממשלה מרצונו החופשי ומודע היטב לתנאים של התקשרות זו. על רקע דברים אלה נעמוד להלן על העובדות הרלוונטיות לכל אחד מהתנאים שנדרשו על פי החוזה ועל השתלשלות העניינים הקשורה בקיומם. סוגיית משך הבנייה 3. אחד התנאים הנדרשים לקבלת מענק ממשרד השיכון הוא כי הבנייה תסתיים בתקופת זמן קצרה, בהתאם לקבוע בנספח ז' לחוזה הפרוגרמה. ההוראה הנוגעת לעניין זה מצוייה בסעיף 13 לחוזה הפרוגרמה אשר הובא במלואו בפסק דינו של השופט אנגלרד. אין חולק כי לצורך ענייננו, על פי סעיף זה, המועד הקובע לתחילת הבנייה הוא שלב חפירת היסודות (שלב 07). המחלוקת בין הצדדים נטושה על השאלה מהו מועד תחילת ביצוע חפירת היסודות. המערערת טוענת כי יש לחשב את תחילת הבנייה החל מ- 1.8.91 ואילך, ואילו עמדת המשיבה היא כי בפועל החלו עבודות החפירה קודם לכן, במאי 1991 - עובדה המאריכה במשך כשלושה חודשים את משך זמן הבנייה, בהתחשב בכך שמועד סיום הבנייה מוסכם. מובן מאליו, כי ככל שזמן תחילת העבודה מאוחר יותר, זמן הבנייה מתקצר והמענק גדל, ואם משך הזמן ארוך מן המפורט בחוזה לא ינתן המענק כלל. אין מחלוקת בין הצדדים, כי בחודש מאי החלו עבודות החפירה של היסודות ויציקת הכלונסאות. בעבודות אלה נטלו חלק פועלים מתלמדים שהועסקו בבנייה על פי הסכם להכשרת פועלי בנייה במסגרת "פנים מפעלית", שערכה המערערת עם משרד העבודה והרווחה. על פי אותו הסכם עם משרד העבודה והרווחה, ההכשרה "הפנים מפעלית" נעשית בלימוד תוך כדי עבודה, והמתלמדים משמשים כעובדיו של הקבלן לכל דבר ועניין. במסגרת פרוייקט זה משלם הקבלן מחצית משכר העובדים המתלמדים והממשלה משתתפת אף היא במחצית התשלום. ההסכם שנערך לצורך הכשרת העובדים, אינו מתייחס כמובן במאומה לתנאי החוזה עם משרד השיכון, והשאלה אם עבודת המתלמדים תחשב לתחילת ביצוע חוזה הבנייה אינה נזכרת בו. לממשלה היה אינטרס בשני ההסכמים - הן בהכשרת העובדים והן בזירוז הבנייה, אולם אין לראות קשר בין שני ההסכמים. משרד העבודה והרווחה אינו אמור לבחון את קצב העבודה הנדרש בחוזה הבנייה, ואילו משרד הבינוי והשיכון, המעוניין בזירוז הבנייה, אינו מעורב בשאלת העסקתם של הפועלים. אף למערערת היו אינטרסים משלה, וככל הנראה היתה מעונינת הן בהכשרת הפועלים ובהעסקתם במחיר זול יותר על פי תנאי ההסכם עם משרד העבודה והן בקיום חוזה הבנייה על תנאיו המטיבים. המערערת ביקשה להסתמך על שני מכתבים שיצאו, האחד מתחת ידי מנהל האגף להכשרה ולפיתוח כוח אדם במשרד העבודה והרווחה למנכ"ל משרד השיכון, והאחר מכתבו של סגן מנהל האגף במשרד העבודה לאחד ממנהלי המערערת. ממכתבים אלה מבקשת המערערת להסיק כי נציגי משרד העבודה הביעו את עמדתם שאין לראות בעבודת הפועלים המתלמדים במסגרת ההכשרה משום "תחילת עבודת הבנייה" לצורך חישוב תקופת הבנייה בהקשר הזכאות למענק. המדינה מצידה טוענת כי גורמי משרד העבודה והרווחה אינם בעלי הסמכות להבטיח הבטחות או להטיל חיובים על משרד השיכון לגבי אופן ביצועו של חוזה הפרוגרמה ותנאי הזכאות למענק. עוד טענה המדינה, כי המועד הקבוע לעניין תחילת העבודה הוא מועד חפירת היסודות ואין לייחס חשיבות לזהותם של הפועלים. 4. השופטת של בית המשפט קמא העדיפה את עמדת המדינה, וטעמיה לכך נראים בעיני. ראשית, עמדה על כך שהצדדים לחוזה הפרוגרמה נתנו משקל מיוחד לגורם הזמן בבנייה, ובעיקר למשך הזמן מתחילת הבנייה. ואמנם נראה כי הצדדים לחוזה ראו בלוח הזמנים של הבנייה עניין מהותי ביותר העומד בבסיס החוזה ובבסיס הזכות למענק. החשיבות שייחס משרד השיכון למועדים באה לידי ביטוי בהוראת סעיף 13(ה) הקובעת לאמור: "המועדים הקבועים בנספח ז' לעניין הזכאות למענקים לקיצור משך זמן הבנייה הינם סופיים ומוחלטים, והמענקים הקבועים שם לא ישולמו לחברה אם לא עמדה במועדים הקבועים שם, אף אם ניתנה ארכה מכל סיבה שהיא". כן מקובלת עלי דעתה של השופטת קמא כי את החוזה יש לפרש באופן דווקני, על פי המציאות בשטח, וכי תחילת חפירת יסודות מטעם הקבלן, יהא אשר יהא הגורם המבצע, הינה תחילת ביצוע הבנייה כמשמעותה בחוזה. זאת הן על פי מילות החוזה, הן על פי הנסיבות והרקע שעל יסודן גובש, והן על פי אומד דעתם של הצדדים. השאלה שעמדה להכרעה היא אפוא, האם שונו תנאי החוזה המקורי באשר לאופן חישוב משך זמן הבנייה בין באמצעות כתב או בהתנהגות. השופטת קמא השיבה על שאלה זו בשלילה. כפי שציינה, החוזה לא שונה בכתב באמצעות הגורמים המוסמכים לכך מטעם המשיבה, ומכתביהם של גורמי משרד העבודה והרווחה אין בהם כדי לשנות מן החוזה מכוח התנהגות. כמובן מאליו, האגף להכשרה ולפיתוח כוח אדם במשרד העבודה מופקד על הכשרת עובדים, בין היתר, לפי הצורך, בתחום הבנייה. אין ספק כי האגף לא היה מעורב בהסדרים שבין משרד השיכון לקבלנים ואף לא בתנאי ביצוע הבנייה המואצת ותשלום המענקים המגיעים עקב בנייה זו. מכתבי האגף להכשרה מקצועית הוצאו ללא תאום מוקדם עם הגורם המוסמך מכוח חוזה הפרוגרמה ונעשו מחוץ לתחום הסמכות החוזית. מקובלת עלי גם הערכתה של השופטת קמא כי: "המבקשת [המערערת] לא יכלה להניח באופן סביר ואמיתי כי גורמי משרד השיכון המופקדים על קיום הסכם הפרוגרמה קיבלו עליהם את דין הנחייתם או פרשנותם של גורמי אגף ההכשרה במשרד העבודה בפרוייקט לצורך קביעת היקף הזכאות למענק". (עמ' 44 לפסק דינו של בית המשפט קמא) לכל היותר, ניתן לראות במכתב שנשלח אל מנכ"ל משרד השיכון, בבחינת המלצה, שמשרד השיכון יכול לאמצה אם ירצה בכך. העובדה שמשרד השיכון לא הגיב על המכתב, אינה יכולה להפוך אותו למחייב, ואף לא ניתן להסיק מכך כי משרד השיכון קיבל על עצמו את הצעת משרד העבודה. כפי שציין חברי, עקרון תום הלב היה דורש כי המערערת תסתמך על דברים מפורשים שאינם מותירים כל ספק. אם רצו נציגי המערערת להבהיר את השאלה, מהו המועד שיוכר לצורך תחילת הבנייה והאם בדעת משרד השיכון להתחשב בעובדה שהעסיקו מתלמדים, היה עליהם לפנות במישרין לבעלי דברם במשרד השיכון. לכך מתווספת העובדה כי העבודה שבוצעה באותה מסגרת, היתה בניית היסודות אשר שימשו למבנים וכי בעיקרה בוצעה בשלב זה, עבודת חפירות והצבת כלונסאות כנדרש לתחילת העבודה. על יסוד כל אלה, ניתן היה לקבוע כי בפועל "תחילת העבודה" כמשמעותה בחוזה הפרוגרמה הייתה כבר בחודש מאי. גם טענותיה הנוספות של המערערת כאילו חתימותיהם של מפקחי משרד השיכון על יומני העבודה המגדירים את תחילת העבודה ביום 1.8.91, מחייבים את המשרד באשר למועד תחילת העבודה, אין בהן כדי להשפיע על קביעת המועד בהתאם לדרישת החוזה. בצדק ציינה השופטת קמא, כי למפקחי משרד השיכון קשה היה לבצע בדיקה פרטנית ומיידית לגבי כל נתון המופיע ביומני העבודה שהוגשו על ידי הקבלנים. לעתים, רק בדיעבד נתגלו ותוקנו טעויות ביומנים ובהצהרות של הקבלנים. בהקשר זה יש לציין, כי גם המערערת עצמה מודה כי האמור ביומנים מחודש אוגוסט לא היה מדויק, שכן יציקת היסודות כבר החלה בחודש מאי במסגרת ההכשרה הפנים-מפעלית. לסיכום עניין זה, המערערת חתמה על חוזה פרוגרמה ברור ומפורט שכלל סעיף מפורש המפרט את תנאי ההתקשרות ומגדיר מהו המועד שייחשב תחילת הביצוע לצורך המענק. החוזה הדגיש כי מסגרת הזמן הקבועה לבנייה, היא קשיחה וכי לא ישולם מענק לחברה אם לא עמדה במועדים הקבועים בחוזה אף אם ניתנה ארכה כל שהיא. המערערת הייתה מודעת לכך שתקופת הבנייה היא מרכיב מהותי בחוזה הפרוגרמה, היא ידעה היטב מיהם הגורמים שעימם התקשרה ומהי הדרך לשינויו של החוזה. משלא נקטה בדרך זו, הקבועה בחוזה, עליה לשאת בתוצאות המתחייבות מכך. על כן, מצטרפת אני למסקנה כי המועד הקובע להתחלת הבניה לענין חישוב משך זמן הבנייה הינו תחילת מאי 91' כעמדת המשיבה ולא 1.8.91 כטענת המערערת. טיב הבטון 5. תנאי נוסף שנדרש לצורך קבלת המענק ממשרד השיכון, נוגע לטיב הבנייה. על פי סעיף 14(ב) לחוזה הפרוגרמה התחייבה המערערת להשתמש לצורך הבנייה רק במוצרים הנושאים בתו תקן או סימן השגחה. אין מחלוקת כי ההתחייבות האמורה לא קוימה כלשונה בידי המערערת. חברי הביא את תיאור השתלשלות העניינים ביחס לסוגייה זו במפורט, ולפיכך אזכיר להלן רק את העובדות הבאות: המערערת החלה להשתמש בבטון מובא שיוצר במפעל "ורד תעשיות בטון מוכן בע"מ", אשר בשליטתה, החל ממאי 1991, עוד בטרם ניתן לה על ידי מכון התקנים תו ההסמכה. ההליכים לקבלת תו הסמכה החלו בראשית יולי 1991, וביום 25.7.91 בעקבות ביקורת איכות הבטון של צוות מכון התקנים, ניתנה המלצה להסמיך את המפעל בתנאי שיבוצעו שתי השלמות. ביום 12.9.91 נערכה ישיבה בועדה המקצועית לבטון במכון התקנים ובה הומלץ להסמיך את מפעל "ורד" הנ"ל, כאשר יתקבלו "תוצאות מבדיקות החוזק של הבטון בלחץ בגיל 28 יום, ובאם פיזור התוצאות יהיה בגבול המקובל", ורק ביום 7.10.91, נתקבל תו הסמכה רשמי מידי ועדת ההיתרים של מכון התקנים. לטענת המערערת, גם אם פורמלית תו ההסמכה ניתן למפעל שבו ייצרה את הבטון רק ביום 7.10.91, הרי שמהותית היא עמדה בסטנדרטים של טיב ואיכות הבניה עוד קודם לכן. עמדת המשיבה היא כי אין לסטות מן המועד הפורמלי, וכי כל בנייה שקדמה למועד זה, ואשר נעשה בה שימוש בבטון בלא תו הסמכה, אינה עומדת בחוזה ועל כן, אינה מזכה במענק. המערערת מבססת את טיעוניה על שלושה מכתבים שיצאו מתחת לידי גורמים שונים במשרד השיכון ובמכון התקנים במהלך שנת 1992, ומתייחסים לסוגיית הבטונים הנעדרים תווי הסמכה. המכתב הראשון בעניין זה הוצא על ידי מר נתן חילו, סגן מנהל מינהל התכנון וההנדסה במשרד השיכון ביום 11.3.92, והוא מופנה למנהלי החטיבות הטכניות במשרד. המכתב, שהובא במלואו בפסק דינו של חברי, קבע רטרואקטיבית ביחס לשנת 1991, כי כל הבטונים שקיבלו בסופו של דבר תו הסמכה, יחשבו כבטון שנוצק "בתנאי בקרה טובים" עוד בטרם קבלת תו ההסמכה. כנראה בעקבות פניית המערערת, הוציא מר חילו ביום 5.7.92 מכתב המיועד אל המערערת. במכתב זה הוא קובע כי בהתאם למכתבו מיום 11.3.92, הבטון שיוצר במפעל של המערערת יחשב כבטון "בתנאי בקרה טובים" החל מהיום בו ביצע מכון התקנים בדיקה ראשונה של המפעל, כלומר: מיום 25.7.91. כמו כן, המערערת מסתמכת על מכתבה של הגב' זיוה פתיר, ראש האגף לאיכות והסמכה במכון התקנים מיום 30.4.92, שבו מאשרת גב' פתיר לבקשת המערערת, כי תנאי הבקרה הטובים אושרו למפעל הבטון החל מתאריך 2.9.91. לטענת המערערת, מכתבים אלה מהווים התנהגות מאוחרת של המשיבה המשנה את תנאי החוזה, ולאור התנהגות זו, עמידתה של המשיבה על תנאי החוזה נגועה בחוסר תום לב. 6. בסוגייה זו, נטה חברי, השופט אנגלרד, לקבל את עמדת המערערת, אולם משלא התקיים התנאי הנוגע לתקופת הבנייה, בחר שלא להכריע ביחס אליה. לדעתי, צדק בית המשפט קמא כשקבע כי הדרישה לתו הסמכה היא דרישה מהותית בחוזה הפרוגרמה, שלא שונה על ידי התנהגות המשיבה. מסכימה אני גם לקביעת בית המשפט קמא, כי אין לראות בעמידתה של המשיבה על הדרישה לתו הסמכה, התעקשות דווקנית הנגועה בחוסר תום לב. המערערת החלה בביצוע הבניה במאי 1991, תוך שהיא עושה שימוש בבטון שיוצר במפעל שבשליטתה, למרות שידעה כי המפעל טרם קיבל תו הסמכה מידי מכון התקנים, וזאת כנראה כדי להוזיל את עלויות הבניה. משנהגה המערערת כך, ידעה כי היא פועלת בניגוד לחוזה הפרוגרמה שעליו חתמה עם המשיבה, וכי בהתנהגותה זו היא נוטלת סיכון שלא תקבל מענק עבור הבנייה. במהלך שנת 1992, כאשר פנתה המערערת אל המשיבה בבקשה לקבלת מענקים, הסיכון שנטלה המערערת התממש והמשיבה סירבה להעניק לה את המענקים ביחס לבנייה שנעשתה לפני קבלת תו ההסמכה. ככל הנראה נוכח הסירוב, פנתה המערערת (כמו חברות קבלניות נוספות) אל גורמים שונים במשרד השיכון כדי שיכירו רטרואקטיבית בתו ההסמכה החל ממועד מוקדם יותר מן המועד שבו התקבל התו בפועל. בעקבות פניות אלה הוצאו מכתביהם של מר חילו וגב' פתיר שעליהם מבססת המערערת את טיעוניה בדבר שינוי של הוראות החוזה. עלינו לבחון האם מכתבים אלה היוו שינוי לחוזה המאפשר למערערת לזכות במענק למרות שעשתה שימוש בבטון עוד בטרם קיבלה תו הסמכה עבורו. אכן, מר חילו וגב' פתיר הינם אישים בכירים העוסקים בתחום הנדון - מר חילו במשרד השיכון וגב' פתיר במכון התקנים. אולם, על-פי קביעות בית המשפט קמא, על אף מעמדם, שניהם לא היו בעמדה שאפשרה להם להעניק תו הסמכה פורמלי למערערת, או לפטור אותה מעמידה בתו זה. ביחס להענקת תו הסמכה מטעם מכון התקנים, השופטת קמא קבעה על סמך הראיות שהובאו לפניה, כי הגורם המוסמך לאשר תו תקן או תו הסמכה הוא ועדת ההיתרים הנעזרת בועדות מקצועיות, וגורם זה לא היה שותף במכתבה של גב' פתיר שנכתב בשמה היא. למרות מעמדה של גב' פתיר, לא היה בסמכותה להעניק על דעת עצמה הכרה באיכות הבטון של המערערת, ובוודאי לא לעשות זאת באופן רטרואקטיבי. מעבר לכך, מקובלת עלי מסקנת בית המשפט קמא, ולפיה, כעניין שבמדיניות אין מכון התקנים מאשר מתן הסמכה רטרואקטיבית לתקנים, ובמקרים החריגים שבהם נעשה כך, ההסמכה זכתה לביקורת נוקבת, שכן התפיסה היא, כי לאקט הפורמלי של התקינה יש משמעות "קונסטיטוטיבית" להבדיל מ"דקלרטיבית", ועל כן, לא ניתן לייחס בדיעבד תו תקן או תו הסמכה. ביחס לשאלת שינוי החוזה על דרך של התנהגות בידי מר חילו, הרי על פי קביעת בית המשפט קמא, מר חילו לא היה בבחינת מורשה חתימה, ולכן פורמלית על-פי סעיף 45 לחוזה הפרוגרמה, הוא לא היה מוסמך לשנות מתנאי החוזה, ולאפשר למערערת לחרוג מן ההוראות הנוגעות לתו הסמכה. לכאורה, ניתן היה להסתפק בכך כדי לקבוע כי מכתביו אינם מחייבים את המשיבה, ועל כן, עמדת המערערת לפיה יש להכיר בכך שעמדה בטיב הנדרש של הבטון עוד לפני ההסמכה הפורמלית, דינה להידחות. אולם רואה אני להוסיף ולהבהיר נקודה זו. בהתחשב בכך שמר חילו הוא אדם בכיר מתוך מערך משרד השיכון הממונה על תחום הקשור לעניין, ונמצא בקשר רציף עם הקבלנים, יתכן שבנסיבות מסוימות היה מקום להכיר באישור מטעמו כמחייב. אילו הייתה המערערת פונה אל מר חילו מראש, בתחילת העבודה, ומבקשת ממנו להכיר בתו ההסמכה החל ממועד הבדיקה הראשונה (בתנאי שבסופו של דבר יתקבל תו הסמכה), והוא היה מסכים לכך, יתכן והייתי מוכנה להכיר בהסכמה זאת כמחייבת את משרד השיכון. במצב כזה אף עשויה הייתה להיווצר טענת הסתמכות מצד המערערת, שהייתה פועלת, מלכתחילה, על סמך הבטחתו של מר חילו, ובנסיבות כאלה לא היה זה מוצדק לדרוש שההבטחה תינתן מבעל סמכות בלבד. שאלה זו אינה נקייה בעיני מספק, אולם, אם אכן המערערת הייתה מסתמכת על המצג שנוצר בידי מר חילו ופועלת מצדה בתום לב על בסיס מצג זה, יתכן שניתן היה לראות בהתנהגות זו שינוי של תניה בחוזה. אולם לא כך התגלגלו הדברים. המערערת העדיפה שלא לברר מראש אם ניתן לוותר על דרישת תו ההסמכה, וגם בכך, כמו ביחס לסוגיית משך הבנייה, היא נטלה על עצמה סיכון שלא תזכה במענק. עלי להדגיש, שבעיני אי קבלת תו הסמכה במועד אינו רק עניין פורמלי. חובתו של משרד הבינוי והשיכון לדאוג לאיכות וטיב הבנייה הציבורית. הבנייה שהמשרד אחראי לה נעשית למען הציבור הרחב הנעדר כלים וידע כדי לפקח על איכותה. אשר על כן, אין להקל ראש בדרישת האיכות. ויתור על דרישת איכות שעמדה במבחני מכון התקנים, כמוהו כזלזול בטובת הציבור ויצירת מוקד סיכון וגרימת נזק לציבור. ההנחה של קבלן המבצע עבודות עבור משרד השיכון, כי ניתן יהיה להתפשר על איכות הבנייה הנדרשת ממנו, וכי משרד השיכון לא יעמוד בדקדקנות על הפיקוח של איכות הבנייה, היא הנחה שאין להשלים עמה. טוב עשה משרד השיכון שהכניס דרישת איכות בהסכמי הפרוגרמה וחשוב שיעמוד בתוקף על מילויה. לסיכום סוגייה זו, בנסיבות שלפנינו, העובדה שעובד ציבור לא מוסמך, נעתר לפניות המערערת והעניק לה בדיעבד פטור מעמידה בתניות מסוימות בחוזה אינה מהווה שינוי של החוזה. בהעדר טענת הסתמכות תקפה מצידה של המערערת, ובהעדר עמידה מראש על שינוי התנאים המפורשים בחוזה - אין לראות במכתבים האמורים בבחינת שינוי של חוזה הפרוגרמה. במשרד השיכון, כמו בכל משרד ממשלתי, יש היררכיה, ובעל הסמכות אינו מחוייב להבטחה שניתנה שלא על ידו, ובלבד שהוא עצמו פועל בהתאם לתנאי החוזה, והצד שכנגד לחוזה לא שינה את מצבו לרעה על יסוד ההבטחה שקיבל מדרג נמוך יותר. על כן, לדעתי, צדק בית המשפט קמא במסקנתו, כי הבטון שהמערערת עשתה בו שימוש לפני מועד קבלת תו ההסמכה למפעל ביום 7.10.91 אינו עונה לדרישות המתחייבות מסעיף 14(ב) לחוזה ביחס לאיכות וטיב הבנייה, ואין המערערת זכאית למענקים בגין מבנים בהם נעשה שימוש בבטון שיוצר במפעל בטרם קיבל תו הסמכה. 7. מסקנתי היא שלא ניתן לומר כי עמידתה של המשיבה על התנאים המפורשים המפורטים בחוזה הן לעניין משך הבנייה, והן לעניין טיב הבטון, מהווה התנהגות חסרת תום לב מצידה. להיפך, מדובר בהתנהגות סבירה של המדינה בבואה לחלק מענקי עידוד מופלגים מתוך הקופה הציבורית. על כן, סבורה אני כי דין הערעור על שני חלקיו להדחות. ש ו פ ט ת הנשיא א' ברק: 1. אני מסכים לחברי כי יש לדחות הערעור. אכן, אין חולק כי נסיבות המקרה מצביעות על חוסר סדר ובלבול בעבודת המינהל, אם בסוגיית התקינה ואם בסוגיית הפיקוח על הבניה ומסגרות ההכשרה מטעם משרד העבודה והרווחה. בה בעת, לא שוכנעתי כי נסיבות אלה עולות כדי חוסר תום לב כמשמעו בסעיף 39 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג1973-. מקובלת עלי הגישה לפיה בבחינת שאלות מסוג זה אין לנקוט בגישה פורמליסטית צרה, אלא יש לבחון את מהות העניין על רקע נסיבותיו. זאת ועוד: אין חולק כי אף המדינה חבה בחובת תום הלב וכי עליה, בנוסף, לנהוג ביחסיה עם הפרט בהגינות, סבירות ושוויון. אולם, נסיבות העניין שבפנינו כוללות מאפיינים מרכזיים, שיש להם השפעה מכרעת. המערערת איננה אדם פרטי הבא במגע עם מספר רשויות, שאין הרשות האחת פועלת כרשות האחרת; עניין לנו בחברה העוסקת בבניה, שכילכלה צעדיה היטב והתקשרה בחוזה מפורט הכולל לא רק תניות ספציפיות אלא גם מנגנון מוסכם לחריגה מהן. בעובדה זו יש, בנסיבות העניין ובבחינה מהותית שלהן, כדי להביא לדחיית הערעור. 2. אכן, עובדות מהותיות בתיק שבפנינו אינן שנויות במחלוקת: המערערת החלה בבנייה וביצעה חלקים ממנה שעה שלבטון בו השתמשו לא היה תו תקן. כמו-כן, בוצעו באתר עבודות בניה החל מראשית חודש מאי 1991. הצדדים להסכם הפרוגרמה נתנו דעתם על נושאים אלו. הבניה היתה חייבת להיות בחומרים הנושאים תו תקן (כאמור בסעיף 14(ב) לחוזה). מן הטעמים המובאים בפסק דינה של חברתי, השופטת ד' ביניש, מקובל עלי כי אין לראות בנסיבות העניין את עמדת המשיבה בעניין זה כחוסר תום לב. 3. אשר למועד תחילת הבניה, הרי שנכון הדבר כי במכתב שנשלח על ידי מנהל האגף להכשרה ולפתוח כוח אדם במשרד העבודה והרווחה למנכ"ל משרד השיכון (ביום 8.5.1991) צויין כי אין בהתחלת הבניה על ידי "בית הספר לבניה" משום התחלת הבניה על פי החוזה שבין הצדדים, אולם אין בנתון זה - כמו גם בנתונים האחרים שהובאו בפני - כדי להביא לקבלת הערעור. מן העדויות שנשמעו בפני בית המשפט המחוזי עולה כי אין קביעה באשר לידיעתו של מנכ"ל משרד השיכון על מכתב זה. לא ברור גם מדוע נכתב מלכתחילה והאם התאים כלל לפרוייקט שביצעו המערערים, בשל ההבחנה שבין ההכשרה המוסדית וההכשרה המפעלית. אין גם ראיה כי מורשי החתימה בהסכם שבין הצדדים - מטעם משרד השיכון - הסכימו שלא להתחשב בבנייה שבוצעה באתר החל מחודש מאי 1991. אכן, המערערת היא חברת בניה שבחרה בהתקשרות חוזית מורכבת עם משרד השיכון. החוזה שנחתם כלל הוראות מפורשות לגבי טיב הבניה ומועדיה. צוין בו בפירוש כי כל שינוי בזכויות הצדדים בו יהיה "בכתב ובחתימת מורשי החתימה של הצדדים" (סעיף 45 לחוזה). המערערת ידעה עובדה זו. אין חולק, כי ההסכם עצמו לא שונה. אין אף ראיה כי מי ממורשי החתימה מטעם המשיבה ידע על השינויים השונים שנעשו. בנסיבות אלה, כאמור, נחה דעתי כי יש לדחות את הערעור. ה נ ש י א הערעור נדחה. המערערת תשלם למשיבה שכר טירחת עורך-דין בסך 30,000 ש"ח והוצאות משפט על-פי תקנה 513 לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד1984-. ניתן היום, ד' בכסלו תשס"ב (19.11.2001). ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________ העתק מתאים למקור 98020540.Q10 /שב נוסח זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח. שמריהו כהן - מזכיר ראשי בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444