אורי הדר,עוד נ. הממונה על שוק ההון ,ביטוח וחיסכון - משרד האו

פסק-דין בתיק בג"ץ 2030/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2030/12 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופטת ד' ברק-ארז העותר: אורי הדר, עו"ד נ ג ד המשיב: הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון – משרד האוצר עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: ג' באדר התשע"ג (13.2.2013) בשם העותר: עו"ד יצחק אבירם בשם המשיב: עו"ד דנה בריסקמן פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. האם דמי הניהול הנגבים מעמיתיהן של קופות הגמל חייבים להיות שווים? האם חלות חובות נוספות על קופות הגמל בכל הנוגע לאופן קביעתם של דמי הניהול ולשקיפות שיש לנקוט בנוגע אליהם? בהמשך לכך – האם חדל הממונה על שוק ההון לתת הוראות מתאימות לקופות הגמל בעניין זה? שאלות אלה עלו – חלקן במישרין וחלקן בעקיפין – במסגרת עתירה זו. רקע 2. העתירה שבפנינו היא עתירה ציבורית המעמידה במרכזה את חוקיות הפרקטיקה הקיימת בכל הנוגע לגבייתם של דמי ניהול על-ידי קופות הגמל. היא התמקדה בעובדה, אשר כשלעצמה אינה שנויה במחלוקת: קופות הגמל – ערוץ מרכזי לחסכון פנסיוני בישראל – גובות דמי ניהול משתנים מן העמיתים בהן, על-פי שיקול דעתן. חוקיותה של פרקטיקה זו, וחובות הפיקוח החלות על המשיב, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחסכון במשרד האוצר (להלן: הממונה על שוק ההון) בקשר אליה, הן שעומדות במרכז העתירה. העתירה 3. העתירה, כפי שהוגשה בתחילה, התבססה כל כולה על סעיף 3 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005 (להלן: חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים, או: החוק) שזו לשונו: "(א) חברה מנהלת תשמש נאמן על נכסי קופות הגמל שבניהולה, לטובת העמיתים. (ב) בניהול נכסי קופות הגמל, במתן שירות לעמיתיהן ובמילוי שאר תפקידיה לפי הוראות חוק זה, תפעל החברה המנהלת באמונה ובשקידה לטובת כל אחד מהעמיתים, לא תפלה בין הזכויות המוקנות לאותם עמיתים ולא תעדיף כל עניין וכל שיקול על פני טובתם". לטענת העותר, סעיף זה אוסר, כפשוטו, על כל הבחנה בין עמיתי הקופות, וחל ממילא גם על הפליה בדמי הניהול הנגבים מהם. העותר טוען, כי בניגוד לכך, קופות הגמל אינן נוהגות שוויון בדמי הניהול הנגבים מן העמיתים, וכי תופעה זו באה לידי ביטוי בעיקר כאשר קופות הגמל פועלות ל"גיוס" קבוצות גדולות של עמיתים המצטרפות אליהן במסגרת הסדר בעל אופי קבוצתי (כדוגמת עובדים המיוצגים על-ידי ועדי עובדים גדולים). הוא הוסיף וטען כי דמי הניהול הנמוכים הנגבים מחלק מן העמיתים באים, כך ניתן להניח, על חשבונם של עמיתים אחרים, מתוך הנחה שהחברה המנהלת מבקשת בסופו של דבר להרוויח מפעילותה. 4. בהתאמה לעמדה זו של העותר, הסעדים שהתבקשו בעתירה כוונו לכך שהמשיב יורה לקופות להורות על גביית "דמי ניהול שווים". 5. העתירה כללה גם התייחסות – באופן כללי יותר – לכך שלמצער ראוי היה שקופות הגמל יקבעו אמות מידה בתקנוניהן בכל הנוגע לגביית דמי ניהול שונים, וכן ינהגו שקיפות בעניין זה. אולם, את עיקר טיעונו כיוון העותר לכך שעל-פי הוראות חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים דמי הניהול הנגבים חייבים להיות שווים. בהתאמה, הסעדים המבוקשים בעתירה כוונו לכך בלבד. עמדת המשיב 6. עמדת המשיב היא שיש לדחות את העתירה – הן מטעמי סף והן לגופה. 7. לטענת המשיב קיימים שני טעמים לדחייתה על העתירה על הסף: שיהוי ואי-צירוף צדדים. ראשית, טוען המשיב כי העתירה נגועה בשיהוי כבד, בהתחשב בעובדה שדמי הניהול הדיפרנציאליים נהוגים בקופות הגמל זה שנים רבות. שנית, נטען כי העותר נמנע מלצרף את כלל המשיבים הרלוונטיים לדיון בעתירה, כדוגמת הגופים המוסדיים שעלולים להיפגע ממנה, ולכל הפחות האיגודים המייצגים גופים אלה. 8. לגופם של דברים, נטען כי סעיף 3 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים אוסר על הפלייה בהנאה מנכסיהן של קופות הגמל עצמן. נכסים אלה אינם כוללים את דמי הניהול שלהם זכאית החברה המנהלת את קופות הגמל, ושעניינם מוסדר בסעיף 32 לחוק. הכרעתנו 9. לאחר שבחנו את הדברים הגענו לכלל דעה, כי על-פי המצב המשפטי הנוהג דין העתירה להידחות. עם זאת, במהלך הדיון נגלה בפנינו הצורך בהגברת הפיקוח על אופן גבייתם של דמי ניהול משתנים, כמו גם במתן הודעות מתאימות לציבור החוסכים על כך. בעניין זה מצאנו לנכון להוסיף מספר הערות. המסגרת הנורמטיבית: הרפורמה בקופות הגמל והרקע לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים 10. כנקודת מוצא לדיון בעתירה משמש חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים, שנחקק בשנת 2005, כתולדה של עבודה מקיפה שנעשתה במשרד האוצר לקידום רפורמה בשוק ההון. במסגרת זו מונה צוות בין-משרדי, בראשות מנכ"ל משרד האוצר באותה עת, ד"ר יוסי בכר, שהתבקש להגיש המלצותיו בנושא. הצוות הגיש את המלצותיו בשנת 2004 (דו"ח הצוות הבין-משרדי לעניין רפורמה בשוק ההון (ספטמבר 2004) (להלן: דו"ח ועדת בכר)). ההמלצות בתחום זה התמקדו בבעיות של ניגודי עניינים בניהולן של קופות הגמל ובחתירה להגברת התחרות בשוק זה, מגמה שהתבטאה, בראש ובראשונה, בהחלטה להוציא את ניהולן של קופות הגמל מידי הבנקים. המלצותיה של הוועדה הובילו לתיקוני חקיקה מקיפים, ובין השאר שימשו בסיס להגשתה של הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005, שהובילה לחקיקת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים שעומד במרכזו של הדיון הנוכחי. סעיף 3 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים 11. העתירה הושתתה כאמור, בעיקרה, על סעיף 3 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים. העותר הניח כי ההוראה האוסרת על הפלייה בזכויות הניתנות לעמיתי הקופות חלה גם על גבייתם של דמי הניהול. לאחר שבחנו את הדברים הגענו לכלל דעה כי פרשנות זו של העותר אינה משקפת את תכלית החוק, כמו גם את ההיסטוריה החקיקתית שלו. 12. אנו סבורים כי האיסור על הפלייה שקובע סעיף 3 לחוק נועד למנוע הענקת זכויות בנכסיה של קופת הגמל לעמיתים מסוימים על חשבונם של עמיתים אחרים. פרשנות זו עולה מתכלית החוק ומן הרקע לחקיקתו. אולם, דמי הניהול אינם נוגעים לזכויות העמיתים בנכסי הקופה, אלא להתחשבנות בין החברה המנהלת אותה לבין כל אחד ואחת מן העמיתים. באנו לכלל מסקנה זו מכמה טעמים, כמפורט להלן. 13. ראשית, איסור ההפליה בין עמיתים בקופות גמל ראוי שיחול באותה גזרה שבה קופת הגמל נהנית מייחוד בהשוואה לנכסים פיננסיים אחרים, אך לא מחוצה לה. ייחוד זה מתבטא בכך שכספיהם של העמיתים מושקעים בצוותא חדא ובאותו אופן, כך שכל עמית מושקע למעשה באותם נכסים כמו חברו, והם זכאים לקבל תשואה זהה. במצב דברים זה, חשוב שניהולה של קופת הגמל ינהג במידת שוויון כלפי כל מי שתרמו ל"מאגר" הכספי. בהקשר דומה, נפסק (בהתייחס למצב ששרר עוד בטרם נחקק חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים) כי קרן פנסיה אינה יכולה להקנות לקבוצת חברים בה זכויות יתר מעבר לאלה הקבועות בתקנון, באמצעות הסכם חוץ-תקנוני שנערך עמם, כי ההנחה היא שכלל החברים נהנים מזכויות שוות וכי "צרת הרבים היא צרת היחיד וכי שמחת הרבים היא שמחת היחיד" (ראו: בג"ץ 6460/02 אליאב נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד ס(4) 411, 433 (2006)). דברים אלה אמורים בנכסי הקופה עצמם, שאותם נדרשת, כאמור, קופת הגמל לנהל ללא כל אפליה בין העמיתים. נכסי קופת הגמל מוגדרים בסעיף 1 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסים כ"סך כל הנכסים המנוהלים על ידי חברה מנהלת, בעבור עמיתי קופת גמל שבניהולה". דמי הניהול אינם נכס המנוהל עבור עמיתי קופת הגמל, אלא תשלום המועבר לחברה המנהלת ומשמש לכיסוי הוצאותיה ולהשאת רווחיה. ממילא סעיף 3 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסים אינו חל עליהם. בהיבט זה, תשלום דמי הניהול על-ידי העמיתים אינו שונה מדמי שירות הניתנים על-ידי גורמים כלכליים אחרים – בנקים, חברות ביטוח ועוד. במצב הנוהג, ככלל, נותני שירותים אינם כפופים לאיסור להציע מחירים שונים ללקוחות שונים, בהתאם לשיקוליהם הכלכליים. בנקים, למשל, עשויים להציע ריביות שונות ללקוחות שונים, על-פי חישוביהם הכלכליים, ובכלל זה חישוב הנוגע לגיוס לקוחות חדשים בעלי היקף נכסים גדול. 14. שנית, ההיסטוריה החקיקתית של חוק שירותים פיננסיים, ובכלל זה דו"ח ועדת בכר, לא כוללים כל אינדיקציה לכך שאחת מן הרפורמות שנדונו באותה עת נגעה להנהגתם של דמי ניהול אחידים לכלל העמיתים בקופות הגמל. למעשה, היפוכם של דברים הוא הנכון. הן דו"ח ועדת בכר והן הצעת החוק התבססו על הרציונאל של הגברת התחרות בשוק קופות הגמל, מתוך הנחה שכוחות השוק ויכולת המיקוח של העמיתים, לצד שימוש בכללים רגולטוריים שיקבעו מהו השיעור המקסימאלי של דמי הניהול שאותו רשאיות קופות הגמל לגבות, יביאו לכך שבסופו של יום דמי הניהול שייגבו יהיו אופטימאליים. יצוין, בהקשר זה, כי על שולחנה של הכנסת ה-18 הונחה הצעת חוק של חבר הכנסת אמנון כהן, לפיה קופות הגמל יגבו ככלל דמי ניהול שווים מכלל עמיתיהן, ויורשו לתת הנחות מדמי הניהול רק לפי קריטריונים שיקבע שר האוצר (הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (תיקון – הנחה מדמי ניהול וחובת גילוי), התשע"א–2010, פ/2660/18). ההנחה שביסוד הצעת החוק הייתה שעל-פי המצב החוקי השורר, לא חלה חובה לקבוע תעריפים אחידים כאלה. איש לא טען אחרת גם בדיון שהתקיים בעניין בוועדת הכספים של הכנסת ביום 27.2.2012. הצעת החוק האמורה עברה שינויים, ולאחר דין ודברים עם משרד האוצר הוגשה הצעת חוק מתוקנת, שביקשה להתמודד עם ההגנה על זכויות העמיתים בדרך שונה – לא על דרך הטלת חובה להנהיג גבייה שוויונית, אלא על דרך הסמכתו של שר האוצר לקבוע דמי ניהול מינימאליים שיגבו קופות הגמל, וזאת במטרה למנוע "סבסוד צולב" לא הוגן בין עמיתים בקופות הגמל (ראו: הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (תיקון מס' 8) (שיעור מזערי של דמי ניהול), התשע"ב-2012, ה"ח 443). הצעה זו אושרה בוועדת הכספים לקראת העברתה לקריאה שנייה ושלישית. 15. שלישית, חשוב לשים לב לכך שדמי ניהול מופחתים הניתנים לחלק מן העמיתים אינם באים בהכרח על חשבונם של עמיתים אחרים. אכן, לכאורה דמי ניהול אלה נגרעים מן הרווח של החברה המנהלת, אולם סך רווחיה של החברה אף עשוי לעלות במקרה שבו היא מצליחה בגיוס עמיתים חדשים, ומנהלת נכסים פיננסיים בהיקף גדול. על כן, בעוד שהנחתו של העותר הייתה שאם זה נהנה – זה חסר, הלכה למעשה, מצב הדברים יכול להיות מורכב יותר, ולהשתנות בהתאם לנסיבות. במלים אחרות, היחס בין ההפחתה בדמי הניהול לחלק מן העמיתים להעלאתם או אי-הפחתתם לאחרים אינו ישיר ואינו הכרחי. לפיכך, שוויון בתשלום דמי הניהול לא יביא בהכרח להפחתתם והוא אף עלול לפגוע בתחרות בין קופות הגמל. 16. רביעית, אף בנוסחו של החוק יש אינדיקציות לכך שהמחוקק לא ראה בדמי הניהול חלק מן הזכויות והחובות של העמיתים שעליהן חל סעיף 3 לחוק. כך למשל, סעיף 16(ד) לחוק קובע כי תקנונה של קופת הגמל יקבע, בין השאר "שיעור או סכום מרבי של דמי הניהול". ההתייחסות לסכום מרבי מעידה לכאורה על כך שדמי הניהול אינם בהכרח אחידים, והתקנון נדרש לציין רק את ה"תקרה" שנקבעה לגבייתם. 17. לשם השוואה, יצוין כי בתחום הקרוב של רגולציה של עמלות הבנקים, גם הרפורמות שכוונו להגנה על משקי בית ולמניעת פגיעה בלקוחות קטנים לא כללו מימד של הכתבת שיעורי עמלות אחידים. נושא הפיקוח על העמלות מוסדר כיום בפרק ב'2 לחוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א-1981 (שהוסף בחוק העיקרי בשנת 2007). לפי ההסדר הקבוע בחוק זה, הפיקוח על העמלות נעשה במתכונת של קביעת רשימת שירותים שבעדם ניתן לגבות עמלות (סעיף 9ט(א) לחוק) ומסירת מידע ללקוחות בדבר סכומי העמלות הנגבים בגין שירותים אלה (סעיף 9ט(ג) לחוק), וזאת על מנת שלקוחות יוכלו להשוות את עלות הניהול של חשבון בבנקים שונים. החוק מאפשר גם להכריז על שירות בנקאי מסוים כבר-פיקוח (סעיף 9יא לחוק), ובהמשך לכך להתערב גם בשיעור העמלה הנגבה בגינו (סעיף 9יב). אולם, חשוב לשים לב לשניים אלה: ראשית, גם ביחס לשירות בנקאי בר-פיקוח החוק מאפשר להסתפק בקביעת "שיעור מרבי של עמלה" ולאו דווקא בהכתבתו של סכום עמלה אחיד. שנית, הלכה למעשה, הרגולציה הנוהגת כיום בתחום עמלות הבנקים מבוססת בעיקרה על מתן מידע ללקוחות אודות העמלות הנגבות, היינו על המודל התחרותי (ראו: רות פלאטו-שנער דיני בנקאות – חובת האמון הבנקאית 103-102 (2010)). גם יוזמות עדכניות לבחינת המחירים הנגבים במערכת הבנקאית מתמודדות בהגברת התחרותיות באמצעות הטלתן של חובות שקיפות (ראו: דוח ביניים של הצוות לבחינת הגברת התחרותיות בענף הבנקאות (יולי 2012) של הוועדה בראשותו של מר דוד זקן, המפקח על הבנקים. כך למשל, הדוח מתייחס להצעה לפרסם למידע לציבור בנוגע לריביות הנוהגות בפועל בבנקים. שם, בעמ' 82). 18. די בדברים אלה שאמרנו כדי לדחות את העתירה. העתירה הושתתה על הנחה פרשנית באשר להיקף תחולתו של סעיף 3 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים. לא מצאנו יסוד להנחה פרשנית זו. הסעדים שהתבקשו בעתירה היו מכוונים כל כולם רק למתן הוראה לקופות הגמל לגבייתם של דמי ניהול שווים. משדחינו את פרשנותו של העותר, אין מקום לתת סעדים אלה. 19. למעלה מן הצורך, נציין כי הייתה מידה רבה של צדק גם בטענת הסף של המשיב בכל הנוגע להימנעותו של העותר מצירופם של צדדים רלוונטיים. פיקוח על שוק קופות הגמל מהיבטים של שקיפות והגינות 20. כפי שציינו לעיל, העתירה כללה גם טענות שעניינן חובות נוספות שראוי להחיל על קופות הגמל בכל הנוגע לגביית דמי ניהול דיפרנציאליים. טענות אלה נסבו על כך שקופות הגמל צריכות להנהיג אמות מידה ברורות בכל הנוגע לגביית דמי ניהול דיפרנציאלים ולשקיפות כלפי העמיתים באשר למדיניות הקופות בנושא דמי הניהול (לרבות על דרך מתן הודעות בעניין). כאמור, הסעדים שהתבקשו בעתירה לא שיקפו טענות אלה, וכבר מטעם זה אין בידינו לתת סעדים שלא התבקשו. עם זאת, הדיון בעתירה, כמו גם תשובות שנמסרו לנו מטעם נציגו של המשיב במהלך הטיעונים בעל-פה, חידדו את החשש שהאפשרות לנהל משא ומתן לגבי דמי הניהול ולדרוש את הפחתתם אינה בהירה בהכרח לכלל העמיתים בקופות הגמל, ולצידו את החשש שלפחות לעתים גבייתם של דמי ניהול מופחתים עלולה לבוא על חשבונם של חלק מן העמיתים. אנו סבורים שחששות אלה צריכים להיות נגד עיניו של המשיב, כפי שנסביר להלן. 21. מידע ושקיפות – המידע אודות מדיניותן של קופות הגמל בנושא דמי הניהול אינו בהכרח נחלת הכלל. מידע זה הוא, מטבע הדברים, נחלת חלקם של גורמים בעלי ידע ותחכום (יחסי) בתחום. רבים מן העמיתים עשויים לסבור שדמי הניהול המוצגים להם הם בגדר "כזה ראה וקדש". עמיתים אלה הם "זה שאינו יודע לשאול", ולכן יש לנהוג בהם בדרך של "את פתח לו" ולמסור להם מידע רלוונטי בנושא. למידע זה חשיבות מיוחדת נוכח העובדה שלפרטיהם של המוצרים הפנסיוניים יש חשיבות הרת-גורל מבחינת העמיתים, מחד גיסא, אך לוטים בערפל של הפשטה מבחינתם של מרבית העמיתים שאינם מומחים לדבר, מאידך גיסא. בפועל, הפרש הנדמה כפעוט בדמי הניהול עשוי להצטבר בסופו של יום לסכום של עשרות ואף מאות אלפי שקלים לאורך השנים. כפי שהדברים הוצגו לנו, דמי הניהול המשתנים הם אחד מגורמי התחרות בשוק קופות הגמל. אולם, כדי שתחרות זו תהיה יעילה ומשוכללת עליה להיות מבוססת על כך שכלל הגורמים הפועלים בשוק זה יהיו, למצער, בעלי ידע רלוונטי. אשר על כן, אנו סבורים שעל מנת שהתחרות תממש את הפוטנציאל הטמון בה, כמו גם משיקולים של הגינות כלפי החוסכים, ראוי שהמשיב ינחה את קופות הגמל באשר למסירת מידע אודות דמי הניהול הדיפרנציאליים הנוהגים אצלן. כך למשל, ניתן להעלות על הדעת שהדיווח השנתי הנמסר לעמיתים יכלול התייחסות מפורשת לכך שדמי הניהול שנגבים מן העמיתים אינם אחידים, וכן דיווח על מנעד הגבייה (על דרך התייחסות לקצוות – דמי הניהול המינימאליים ודמי הניהול המקסימאליים הנגבים מעמיתים בקופה). החשיבות הנודעת למסירת מידע לציבור מהווה חלק מן ההיגיון הפנימי של חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים. סעיף 35 לחוק מורה כי "חברה מנהלת תשלח לעמיתים בקופת גמל שבניהולה דוחות תקופתיים ודוחות נוספים, שבהם ייכללו הפרטים שעליהם יורה הממונה, באופן, במועדים ולתקופות שיורה...". סעיף 36(א) מוסיף וקובע כי "הממונה רשאי לקבוע הוראות בדבר פרסום קופות גמל, לרבות פרסום נתוני תשואות ודמי ניהול והשוואתם לקופות גמל אחרות". גם מרכז המחקר והמידע של הכנסת הצביע על הפגיעה לכאורה בעמיתים הנובעת ממחסור במידע באשר למדיניות הקופות בתחום דמי הניהול ("מערכת דמי הניהול מורכבת יחסית ולא כל החוסכים מודעים לסכומים הנגבים מהם, גם אם הם מקבלים דיווח תקופתי. ייתכן שפערי המידע בין הלקוחות לגופים המנהלים מאפשרים לגופים אלה למרב את רווחיהם על חשבון הלקוחות באמצעות העלאת דמי הניהול, שכן הרגישות לדמי הניהול מצד הלקוחות נמוכה יחסית". ראו: דמי הניהול בקופות הגמל ובקרנות הפנסיה (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 9.2.2010)). על רקע זה, ייתכן שראוי היה לממונה לשקול לא רק רגולציה פורמאלית של פרטי המידע שיש לכלול בדו"ח השנתי הנשלח לעמיתים, אלא גם פעילות להעלאת המודעות הציבורית לנושא (במתכונת של הסברה לציבור והדגשת החשיבות הנודעת להתמקחות בנושא של דמי הניהול). 22. הגנה על עמיתים לא-מאורגנים – בדיון צוין בפנינו כי היו מקרים שבהם נדרשו קופות גמל לתת ערובות ליציבותן הפיננסית כאשר הסכימו לגביית דמי ניהול נמוכים מקבוצות גדולות של עמיתים שהצטרפו אליהן. בדיקה מסוג זה עשויה לתת מענה לבעיה של יציבות פיננסית, אך אין בה מענה לבעיה של הגינות כלפי העמיתים, כמו גם לחתירה לשכלול התחרות בשוק. חשוב אפוא שהממונה על שוק ההון ייתן דעתו גם לביקורת המתאימה על קביעת דמי ניהול מופחתים מן ההיבט של הגנה על עמיתים שאינם חלק מ"קבוצת מיקוח" גדולה, בין במסגרת הכלים הרגולטורים העומדים לרשותו כעת, ובין בדרך של תיקון חקיקה (דוגמת זה שנזכר לעיל), ככל שהוא נדרש. 23. העתירה נדחית אפוא. העותר אינו זכאי לסעד המבוקש על ידו. ייתכן שיתנחם בכך שעתירתו תרמה להארת החשיבות הנודעת להגברת הפיקוח על מסירת מידע חיוני לעמיתיהן של קופות הגמל. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט א' רובינשטיין: א. מצטרף אני בהסכמה לחוות דעתה של חברתי השופטת ברק-ארז על כל חלקיה. אבקש לחדד ולהוסיף קמעא באשר לתובנות אליהן נדרשה בפסקאות 22-20 לחוות הדעת, שעניינן המידע והשקיפות וכן ההגנה על עמיתים בלתי מאורגנים. ב. ראשית, אבקש להבליט ולהטעים את האחריות האדירה הרובצת על הרגולטור נאמן הציבור, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן הממונה). עסקינן בדיני נפשות (במשמעות מושאלת כמובן), וחברתי דיברה בצדק – בכל הכבוד – על "חשיבות הרת גורל" של ענייני הפנסיה מבחינת העמיתים, בחינת הביטוי המקראי העז "אל-תשליכני לעת זקנה ככלות כֹחי אל-תעזבני" תהלים ע"א, ט') "וגם עד זקנה ושיבה אלהים אל-תעזבני" (שם, י"א), או כדברי חז"ל בגדרי המשפט העברי "חוטרא לידא" – "משענת ליד" לעת זקנה (בבלי כתובות ס"ד, א'), החיסכון לעת זקנה מטריד, וחייב להטריד, כל אדם בישראל, הזוכר כי תוחלת החיים התארכה ומייחל לאריכות ימים, והיודע כי מה שיצבור לו בקרנות הפנסיה והגמל הוא משענתו לערוב יום, בנוסף לרשת הביטחון המינימלית של הביטוח הלאומי. אכן, הציבור פורס לרגלי כל אדם רשת ביטחון, בשונה מן הימים שבהם היה אדם קשיש תלוי בבני משפחתו (ראו רש"י שם "רוצה אני שיהא לי בן שיחזיק בידי בזקנותי ואשען עליו"), או בקופת סעד של קהילה ועיירה, ואילולא היא היה גווע ר"ל ברעב; אך החקיקה הסוציאלית הבסיסית – הביטוח הלאומי – היא בסיס צר למדי, עם כל חשיבותו, ומכאן צו ההרחבה לביטוח פנסיוני במשק לפי חוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז-1957 מ-2008, שהחיל ביטוח פנסיוני מקיף כחובה לכלל העובדים במשק, למעט מי שיש להם הסדר פנסיוני מיטיב. גם בכך הבסיס הוא בסופו של יום מה שחוסך העובד ומה שמפריש מעבידו, וכל נגיסה כזאת או אחרת בסכומים, על-ידי דמי ניהול בנידון דידן, היא מכיסו ומעתידו הכלכלי לעת זקנה. ג. המחוקק הטיל על הממונה, בחוק בו עסקינן, חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), תשס"ה-2005, במקביל לתפקידיו הנכבדים בחוקי פיקוח אחרים, כמו חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), תשמ"א-1981, חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים), תשס"ה-2005, ובמקביל לתפקידי המפקח על הבנקים בחוק הבנקאות (שירות ללקוח), תשמ"א-1981, מטלות פיקוח משמעותיות ביותר (ראו בענייננו פרק ד' לחוק, שכותרתו "הפיקוח על קופות גמל"). על הממונה והבאים מכוחן להתייחס בחרדת קודש למטלות שעליהם, כאילו היו עוסקים בחיסכון הפנסיוני שלהם עצמם. אם הקופות הן נאמנות העמיתים, הממונה הוא "אביהם של עמיתים", נאמן כלל הציבור וכל אחד ואחת מיחידיו. ד. כפי שציינה חברתי, חלק ניכר מן העמיתים אינם ערים לפרטי ה"חבילה" שלפניהם, לרבות לנושא דמי הניהול, והדבר אינו חל רק על עמיתים לא מאורגנים ברמת השכלה נמוכה אלא גם על אנשים משכילים, שאם בשל שפעת עיסוקיהם ואם בשל "תמימותם באותיות הקטנות", אינם ערים לסוגיה כמו דמי הניהול, וסבורים הם כתורה מסיני, או "כזה ראה וקדש" כדברי חברתי, שעליהם לשלם את אשר משיתה הקופה. בדיון בפנינו, הסכים מר רג'ואן גרייב, המשנה (או סגן בכיר) לממונה, האחראי לנושא החיסכון הפנסיוני, לשקול להוסיף בדו"ח השנתי המוגש על-ידי הקופה לעמיתים התייחסות לנושא דמי הניהול והיכולת להתמקח עליהם, וחברתי פירטה את האפשרויות. ה. אשר להעלאת המודעות הציבורית, הבטתי באתר הממונה באינטרנט, ולעת הזאת יש בו תחת הכותרת "נקודות חשובות בבחירת קרן פנסיה" גם קטע המסביר את דמי הניהול, ובו נאמר, בין השאר, לאחר פירוט שיעורי הגביה המירביים, כלהלן: "ככל שדמי הניהול נמוכים יותר, הפנסיה החודשית שיקבל המבוטח לאחר פרישתו תהיה גבוהה יותר, ועל כן ההשוואה בין הקרנות השונות וההתמקחות על גובה דמי הניהול חשובות"; איני יודע אם הקטע האחרון הוא חדש או ותיק באתר, אך תוכנו חשוב. וכדברי חברתי, ככל שתהא הסברה אינטנסיבית בנושא זה כן ייטב, ויהא הממונה בעניין זה כמקיים דברי הפסוק "אשרי משכיל אל דל" (תהלים מ"א, ב'). החסד לזולת כדברי החפץ חיים (ר' ישראל מאיר הכהן (רוסיה-פולין, המאות הי"ט והכ')) בספרו אהבת חסד פרק ח', כולל גם חסד בדיבור אל הזולת, ובימינו ההסברה הראויה באה בגדר זה, ולטעמי עליה לפנות למכנה משותף נמוך של הציבור. על כן כלילת התיחסות לדמי הניהול ולמועד הגביה בדיווח השנתי צריכה להיות באותיות גדולות ("אותיות קידוש לבנה", הביטוי הנובע מלוח או דף תפילה אשר כתוב באותיות גדולות לשם קידוש הלבנה, תפילה הנאמרת אחת לחודש עם חידוש הלבנה, וכיון שנאמרת היא באור קלוש מחוץ לבית הכנסת, היא מופיעה באותיות גדולות כאמור). ולא סגי באותיות גדולות, אלא נחוצה לשון פשוטה ושוה לכל נפש. ו. ולבסוף, חברתי נדרשה להגנה על עמיתים לא מאורגנים. הגנה והגינות הן בעלות צליל דומה אף שאינן מאותו שורש, ותפקיד הממונה הוא להגן על העמיתים ולהביא להגינות. אל נכחד: מבלי לפגוע באיש חלילה, אי אפשר לצאת מן ההנחה כי הכל יפעלו בהגינות מניה וביה, שהרי בעסקים עסקינן והקופות פועלות לשם רווח, ומכאן חלילה פרצה ופתח שהממונה הוא שומר הסף לגביהם. ימים יגידו אם רפורמת 2005 הוכיחה עצמה כראוי, אך בינתיים על שומר הסף לקיים "אל ינום שומרך" (תהלים קכ"א, ג'). ז. כאמור, מצטרף אני לחברתי. ש ו פ ט המשנָה לנשיא מ' נאור: אני מצטרפת לדברי עמיתי השופטת ד' ברק ארז והשופט א' רובינשטיין. כפי שביארה חברתי, העותר אינו זכאי לסעדים המבוקשים על ידו. בכך, יכולנו לכאורה לחתום את דיוננו. בבחינת למעלה מן הצורך אצביע אף אני על הצורך להביא לידיעת הציבור בדרך נאותה את המידע הרלבנטי לגבי דמי הניהול. לטעמי, אם המידע הרלבנטי יהפוך לנחלת הכלל, לא יהיה צורך בגישה פטרנליסטית ברוח בקשות העותר. המשנָה לנשיא הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, ט"ז באדר התשע"ג (26.2.2013). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12020300_A06.doc אמ+הג מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il