משרד הבינוי והשיכון נ. מר מרדכי זיסר

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 2019/92 בפני: כבוד השופט ת' אור כבוד השופט מ' חשין כבוד השופט י' גולדברג המערערים: 1. משרד הבינוי והשיכון 2. יהודה מאירי 3. הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באזור יהודה ושומרון נגד המשיבים: 1. מרדכי זיסר 2. ברוך שטרנטל 3. עו"ד יוסף ריכטר, המנהל המיוחד של חב' כוכב השומרון 4. הכונס הרשמי ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בירושלים מיום 18.3.92 בתיק המ' 2168/91 והמ' 2305/91 (תיק אזרחי 68+69/86) שניתנו על ידי כבוד השופט צ' טל תאריך הישיבה: ו' בתשרי תשנ"ח (7.10.97) בשם המערערים: עו"ד מרים רובינשטיין, עו"ד בתיה רובינשטיין בשם המשיבים 1-2: עו"ד ד"ר אברהם וינרוט בשם המשיב 3: בעצמו (עו"ד יוסף ריכטר) בשם המשיב 4: עו"ד ירון ארבל פסק-דין השופט י' גולדברג: כוכב השומרון בע"מ וכוכב השומרון עמנואל (1982) מניות בע"מ, הן שתי חברות שנתכוננו בתחילת שנות ה80-, במטרה להקים בשומרון את העיר עמנואל (להלן: "החברות"). היזמים והרוח החיה מאחורי החברות היו מרדכי זיסר וברוך שטרנהל (להלן: "המשיבים"). חלק מהקרקעות של העיר המתוכננת נרכשו על ידי החברות באופן פרטי וחלק אחר הוקצה להן על ידי הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש ליד מפקדת אזור יהודה ושומרון (להלן: "הממונה"), באמצעות מינהל מקרקעי ישראל. הקרקעות הועמדו לרשות החברות לאחר שחתמו עם המינהל על הסכם הרשאה לתכנון ופיתוח. תוקף ההסכם היה לחמש שנים מיום 27.10.83. קדם לחתימת הסכם זה, הסכם מסגרת שנחתם ביום 3.8.83 בין משרד הבינוי והשיכון לבין חברת כוכב השומרון בע"מ. החברות החלו בעבודות פיתוח ותשתית ובהקמת מבנים על הקרקע שהוקצתה להן והתקשרו עם חברות קבלניות לבניה ועם מוסדות בנקאיים וכלכליים, אשר העמידו לרשותן משאבים למימוש הבניה. הציבור הוזמן לרכוש דירות במקום ורבים נענו לאתגר. במחצית שנת 1983 נתגלו חילוקי דעות מהותיים לגבי ניהול החברות, בין היזמים לבין משקיע מאנגליה בשם מרגוליס. במרוצת הזמן החליטו היזמים למכור את כל מניותיהם למרגוליס וחדלו מכל פעילות בחברות ואף פרשו מניהולן. על פי דרישת מרגוליס התחייבו היזמים שלא להתחרות בחברות. לא ארכו הימים ובשנת 1985 נקלעו החברות לקשיים כספיים. החברות התמוטטו כלכלית ותנופת הבניה נעצרה כליל. על פי קביעת בית משפט קמא, היו אלה המשיבים ויזמים נוספים שתרמו תרומה מכרעת למצב שנוצר, על ידי: "...שאיבת סכום אדיר מקופת החברה לכיסיהם של ארבעה יזמים (ביניהם שני המשיבים דנן) תמורת הסכם מחפיר ל"אי תחרות" בין היזמים לבין החברות. החברות לוו כסף כדי לשלם ליזמים וחובותיהן עצמן גדלו עד למעל ראש עד שנכנסו לפירוק" (מע' 3 להחלטת בית משפט קמא - הדגשה שלי י.ג.). הנפגעים העיקריים מהסתבכותן הכספית של החברות, מלבד בנקים, ספקים ונותני שירות, היו רוכשי הדירות, שנותרו ללא קורת גג. ביום 10.7.85 מינה בית המשפט המחוזי בירושלים את ד"ר י. נאמן לכונס נכסים ומנהל של שתי החברות וביום 21.4.86 גם מונה ד"ר י. נאמן למפרק זמני של החברות. ביום 6.10.86, עם מינויו של הכונס הרשמי למפרק זמני לחברות, מונה ד"ר י. נאמן למנהל מיוחד מטעם הכונס הרשמי והוקנו לו הסמכויות לבצע את כל תפקידיו של המפרק הזמני. במסגרת תפקידו גיבש ד"ר י. נאמן בשנת 1988 הסדר פשרה שבגידרו הוטל על קבוצת היזמים להשיב לקופת החברות סך 5.300,000 $, שהוצאתו מקופת החברות גרמה סופית לקריסתן הכלכלית. החברות מצידן התחייבו לממן קרן פיצויים מיוחדת בדרך של הפרשת 5% מתקבוליהן לפיצוי רוכשי דירות אשר נפגעו. הסכם ההבראה של החברות אושר באסיפות הנושים ואומץ ביום 11.4.88 על ידי בית המשפט המחוזי בירושלים ומאוחר יותר גם על ידי בית המשפט העליון (ע"א 359/88 סולל בונה בע"מ נ' ד"ר י. נאמן ואח', פ"ד מה(3) 862; ע"א 332/88, רע"א 229/88 בנק לאומי לישראל בע"מ נ' כונס הנכסים של כוכב השומרון בע"מ וכוכב השומרון עמנואל (1982) מניות בע"מ ואח', פ"ד מז(1) 254). המשיבים טענו כי מכוחו של הסדר הנושים התחייבו המערערים במגעים שקדמו להסדר ובישיבות שנערכו לאחריו, להמשיך ולהקצות קרקעות מדינה לחברות והתחייבות זו היתה בסיס להסדר הנושים כולו. טענה זו - ולא טענת המערערים כי תנאי הסדר הנושים לא מולאו על ידי החברות - היא שהתקבלה על דעת בית משפט קמא. הנחת היסוד של בית המשפט המחוזי היתה כי הסדר הנושים "היה מותנה מלכתחילה כתנאי שבלתו אין, בהמשך הקצאת הקרקעות לחברות...ואין חולק שמשרד השיכון בירך על ההסדר וסמך עליו ואף היה נכון להמשיך ולהקצות את הקרקעות, כמובן כפוף להגבלות, לפיקוח ולתנאים שונים". לטענת המשיבים שינוי בעמדת משרד השיכון לענין הקצאת הקרקעות הוא שאילץ את היזמים לפנות לבית המשפט בבקשה להורות למשרד השיכון שלא לסכל את הסדר הפשרה שהושג בין נושי החברות, בעלי מניותיה והיזמים, ולהקצות לחברות את אדמות המדינה שבתחום הישוב עמנואל. לחלופין: ביקשו המשיבים להורות למנהל המיוחד למצות את כל ההליכים החוקיים הדרושים כדי "לחייב את מדינת ישראל... לעשות כל הדרוש על מנת לממש את ההסדר ובכלל זה להקצות את אדמות המדינה שבתחום השיפוט של עמנואל לחברות". בית משפט קמא דן תחילה, באריכות, באחת מטענותיה המרכזיות של המדינה והיא, שלא היתה צד להסדר הנושים, לא כנושה ולא כגוף שלטוני ומשכך אינה מחוייבת כלל להסדר. בית המשפט קמא החליט לדחות את הטענה, בקובעו: "א. ההסדר מחייב את משרד השיכון. חלק אינטגרלי בהסדר ותנאי שבלעדיו אין, הוא המשך הקצאת הקרקעות לחברות כדי לבצע את הבניה. ב. משרד השיכון כרשות שלטונית הביע רצון ונכונות לאפשר לכוכב השומרון לחדש את הבניה בעיר ולשקמה. המשרד כגוף שלטוני היה נכון להקצות את הקרקעות הדרושות לביצוע השיקום לחברות באמצעות הכונס..." (עמ' 17 להחלטה). בית משפט קמא הכיר במוגבלותו להורות בצו עשה על משרד הבינוי והשיכון לבצע את הקצאת הקרקעות, ולכן בחר להורות למנהל המיוחד לנקוט בכל ההליכים החוקיים הדרושים בכדי לאכוף על משרד הבינוי והשיכון את ביצוע הקצאת הקרקעות. את טענת משרד השיכון לפיה לא יעלה על הדעת למסור קרקעות נוספות לחברות שהתמוטטו בעבר והמיטו אסון על רוכשי דירות, דחה בית משפט קמא בסוברו כי אין הטענה יכולה לעמוד מול קריאתם הנואשת של "מאות המשתכנים היתומים" שבית המשפט שלפירוק הוא "אביהם". מאידך בכדי להפיס דעתו של משרד הבינוי והשיכון העלה בית המשפט את האפשרות ליצור מנגנונים שונים שיבטיחו כי פעם נוספת לא יקרסו החברות, כגון על ידי הבטחת ליווי בנקאי צמוד לפרוייקט, שיעניק בטחון פיננסי למהלכיהן הבאים. על פי הצעה זו, רק בהתקיים כל התנאים המבטיחים את עתידן של החברות, יממש משרד הבינוי והשיכון את הבטחתו להקצאת הקרקעות בשלבים, לפי קצב התקדמות הבניה והכל בפיקוח המנהל המיוחד של החברות (המשיב מס' 3) ובית המשפט שלפירוק. הערעור המערערים פתחו טיעוניהם בערעור, כמו גם בערכאה קמא, בטענה דיונית, לפיה אין לפסוק בסכסוך שבין הצדדים דכאן על דרך בקשה למתן הוראות על פי סעיף 310 (ב) לפקודת החברות (נוסח חדש) התשמ"ג1983-, הואיל ועובדות הסכסוך שנויות במחלוקת וליבונן מצריך שמיעת עדים ועל כן יאה לה להתדיינות זו, מתכונת של תביעה רגילה (ע"א 380/89 מדינת ישראל נ' כוכב השומרון בע"מ ואח', פ"ד מה(4), 741 בעמ' 746 מול האות ד'). לעומתם טענו המשיבים כי כאשר מדובר בסכסוך עם נושה לגבי הסדר נושים והשאלה היא האם וכיצד יבוצע ההסדר, הדיון על דרך של בקשה למתן הוראות הוא ההליך הראוי. מעיקר הדין אין מניעה לבירור סכסוכים בין המפרק לצד שלישי, כאשר סכסוכים אלה עולים אגב אורחא, במסגרת הליך של בקשה למתן הוראות למפרק, ובלבד שאינם מצריכים בירור מקיף יתר על המידה. מכל מקום הענין כולו נתון לשיקול דעתו של בית המשפט, כפי שנפסק בע"א 37/66 "גלחא" 1960 בע"מ נ' מתכות בע"מ (בפירוק) ואח' פ"ד כ(3) 144, 149-150, לאמור: "ענין סדרי הדין לבירור בקשה כזאת, ענין מובהק הוא לשיקול דעתו של בית המשפט השומע את הבקשה; ובית המשפט לא יתערב, בדרך כלל, בשיקול דעת זה. מתן הוראות לפי סעיף 173 לפקודת החברות (כיום סעיף 310(ב)), הוא תחליף מהיר ויעיל למתן פסק דין לאחר בירור תובענה בדרך כגילה; ובכל מקרה אשר בו מוצא בית המשפט לאפשרי ולצורך להשתמש בתחליף מהיר ויעיל זה, תבוא עליו ברכתו של בית משפט זה". עוד באותו ענין אומר בית המשפט: "לא יכולתי למצוא פגם בשיקול דעתו של השופט המלומד בענין שלפנינו. העובדות השנויות במחלוקת מועטות ופשוטות הן, והשאלות המשפטיות המתעוררות כאן נוגעות רובן, אם לא כולן, לדרכי פירוק חברות ופשיטת רגל ולהן יאה בירור דוקא במסגרת הליכי פירוק". בענייננו ספק אם נתקיימו הקריטריונים שמנה בית המשפט העליון בע"א 37/66 הנ"ל, באשר העובדות השנויות במחלוקת כמו גם השאלות המשפטיות, אינן פשוטות. יתרה מכך: השאלות המשפטיות גם אינן נוגעות ישירות לדיני הפירוק ופשיטת הרגל ולכן ספק אם גם לפי ההלכה בע"א 37/66 הנ"ל, המברכת על קיצור הליכים באופן עקרוני, ניתן היה לראות בהליך של בקשה למתן הוראות, הליך ראוי במקרה זה. יתכן ומקרה זה לא צריך היה להישמע בהליך בו נשמע, אך מכאן ועד לפסילת תוצאות הדיון, המרחק גדול. בודאי שאין לנהוג בענייננו בדרך שנהג בה בית משפט זה בע"א 380/89 הנ"ל ( עמ' 747), כאשר התעוררה בפניו טענה דיונית זהה, בענין של אותן חברות בפירוק וכינוס נכסים. באותו ענין הגיע בית המשפט לתוצאה "שלא הרנינה את לבו", כלשונו, ואכן ניכר שהוא חש חוסר נחת אל מול התוצאה שנכפתה עליו מכח עמידתה של המדינה על הטענה הדיונית. יצויין כי בספרות המשפטית מוגדרת ההלכה שבפסק-דין זה כ "מוקשית ומוטלת בספק" (ראה ד"ר זוסמן, סדר הדין האזרחי (מהדורה שביעית 1995) סעיף 77 הערת שוליים מס' 4, עמ' 98). הוסף לכך, כי גם המערערים לא טענו בפנינו שלא היה להם יומם בבית המשפט או שלא התאפשר להם להביא ראיותיהם. אשר על כל אלה אין לנו עילה להרהר אחר אופי ההליך ותקינותו. לשאלת חבות המדינה להקצות קרקעות מכוח הסדר הנושים על פי החלטת בית משפט קמא, חבותה של המדינה להקצאת קרקעות במישור המשפטי הפרטי, קמה מכוחה המחייב של ההחלטה שנתקבלה באסיפת הנושים של החברות, החלטה שאושרה בבית המשפט המחוזי בירושלים. תשומת לב רבה הקדישו הצדדים בבית משפט קמא לענין הופעתו או אי הופעתו, באסיפת הנושים, של נציג משרד הבינוי והשיכון, העד בן יהודה, ועל ההשלכות שיש לכך על מחויבותו של משרד הבינוי והשיכון לגבי הסדר הנושים. לאחר שמיעת עדויות בנקודה זו קבע שופט קמא הנכבד כי נציג משרד הבינוי והשיכון אכן השתתף באסיפת הנושים, ולו בשלבי הסיום שלה, ותמך בהסדר. עם זאת טרח והוסיף השופט קמא וקבע כי: "...אפילו תאמר שלא השתתף והמשרד לא הצביע באסיפת הנושים, הרי ההסדר שהושג כדין באסיפת נושים ואושר בבית המשפט, מחייב את כל הנושים. ואכן הסדר הנושים כופה את הוראתו גם על המיעוט המתנגד וזאת מכוח סעיף 233(ב) לפקודת החברות (נוסח חדש) התשמ"ג1983-, הקובע כי: "אם באסיפה, כאמור בסעיף קטן (א) הסכימו לפשרה או להסדר רוב מספרם של הנוכחים והמצביעים בעצמם או על ידי שלוח שבידם יחד שלושה רבעים של הערך המיוצג בהצבעה, ובית המשפט אישר את הפשרה או ההסדר, הרי הם מחייבים את החברה ואת כל הנושים או החברים או הסוג שבהם לפי הענין, ואם היה בפירוק - את המפרק ואת כל משתתף" (ההדגשה שלי י.ג.). עם זאת אין בהסדר כזה כדי לחייב נושה בפעולות נוספות מעבר להתחייבות של הנושים האחרים. כשם שסוג נושים אחד אינו יכול לכפות הסדר על סוג נושים אחר, ואף במסגרת אותו סוג של נושים יש לבדוק האם לכל הנושים אינטרס זהה בהסדר, ובמידה ולא, יש לחלק את הנושים לפי אופי האינטרס שיש לנושים השונים - כך אם משרד הבינוי והשיכון חייב במסגרת ההסדר להקצות קרקעות, דבר שהנושים האחרים אינם חייבים לו, הרי שאין מקום לאפשר לאותם נושים לחייב את משרד הבינוי והשיכון להקצות קרקעות אלו לטובת החברות החייבות (ובעקיפין לטובתם), כפי שאומר ד"ר י. בהט בספרו דיני הבראת חברות (1991) 279: "מכל מקום הטיפול של התוכנית בחברים בתוך כל סוג צריך להיות שווה (מלבד החברים שהסכימו לוותר יותר). השוויון הוא, כידוע, אבן-יסוד של דיני האינסולבנטיות. אין להפלות בין הצדדים ואם יש סיבה מוצדקת לטיפול שונה עליה להשתקף גם באופן הסיווג". (ראה גם: ע"א 70/92 כלל תעשיות בע"מ ואח' נ' לאומי פיא חברה לניהול וקרנות נאמנות בע"מ, פ"ד מז(2) 329, 341-342; וכן י. כהן, דיני חברות (1994 כרך ג) 630). במקרה שלפנינו לא נכפה הסדר הנושים על משרד הבינוי והשיכון, לאור קביעת בית המשפט קמא כי נציגו של משרד הבינוי והשיכון נכח באסיפה הנושים ותמך בהסדר. מכל מקום גם אילו נקבע כי נציג משרד הרישוי והשיכון לא השתתף באסיפת הנושים, הרי שעל מנת להשתחרר מן החיובים שבהסדר, היה על המשרד הבינוי והשיכון לתקוף את ההסדר בבית המשפט בעת הליך אישור ההסדר כדרך שעשו חלק מהנושים (ראה ע"א 332/88 וע"א 359/88 הנ"ל). שתיקתו של נושה בהליך אישור הסדר נושים, באסיפת הנושים, מהווה, במידה רבה הוכחה לכך שההסדר היה מקובל עליו. כאשר שתיקה זו לא הופרה גם כאשר ההסדר הובא לאישור בית המשפט, מתחזקת עוד יותר הסברה כי אותו נושה הסכים להסדר. מכל מה שנאמר עד כה ניתן להסיק כי משרד הבינוי והשיכון מחוייב בכל האמור בהסדר הנושים. עד כאן ניחא. ברם, לא נאמר בהסדר כי הוא כולל מחויבות של משרד הבינוי והשיכון להקצות קרקעות לחברות. סעיף 1.3 להסדר הנושים קובע מה הם העניינים המוסדרים בהסדר. הקצאת הקרקעות אינה נמנית עם עניינים אלה. גם בשאר סעיפי ההסדר המרובים, אין זכר לסוגית הקצאת הקרקעות, למעט סעיף 14.1, הקובע בלשון כללית, כי: "הסכמת קבוצת היזמים לביטול העסקות ולהוראת (כך במקור - י.ג) הקבועות בהסדר פשרה זה, ניתנת מתוך הנחה שהממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש יאריך את תוקף החוזה שנחתם בינו לבין החברות ביום 27.10.83, באותם תנאים או בתנאים אחרים שיהיו מקובלים על קבוצת היזמים, שיאפשרו המשך פיתוח העיר עמנואל לפי תוכניות קבוצת היזמים... הכונס ידאג לקבל המלצת משרד השיכון לגיבוש הסדר חדש ברוח האמורה בין קבוצת היזמים לבין הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש" (ההדגשה שלי י.ג.). יש לזכור שסעיף 14.1 נכלל בהסדר הנושים משום שתוקפו של הסכם ההרשאה המקורי משנת 1983, עמד לפוג בחודש אוקטובר 1988, בתום חמש שנות קיומו. מלשון הסעיף ניתן להסיק כי עובר להסכמה על הסדר הנושים בשנת 1988, לא היתה עדיין כל התחייבות מצד משרד הבינוי והשיכון להמליץ בפני הממונה להקצות קרקעות לחברות להמשך פיתוח העיר. ואכן מסעיפי הסדר הנושים לא עולה התחייבות ישירה של משרד הבינוי והשיכון להקצאת הקרקעות. אם נכונה טענת המשיבים כי ללא הקצאת קרקעות לא היתה אפשרות לקיים הסדר הנושים, מן הדין היה לכלול התחייבות כזו בהסדר עצמו "ברחל בתך הקטנה" או להגיע להסכם בענין הקצאת הקרקעות עם הממונה עובר לאישור ההסכם. ברם, מלשונו של סעיף 14.1 להסדר הנושים עולה באופן ברור כי בזמן גיבוש ההסדר לא היתה קיימת המלצה או אפילו התחייבות להמלצה, מצד משרד הבינוי והשיכון כלפי הממונה. הסדר הנושים נעשה "מתוך הנחה" בלבד (ראה סעיף 14.1 הנ"ל) שהממונה יסכים להאריך את תוקף הסכם ההרשאה משנת 1983 לתקופה נוספת. מלשון ההסדר לא עלתה התחייבות ישירה של משרד הבינוי והשיכון להקצאת הקרקעות. לאור האסון שהמיטו החברות ו/או היזמים על רוכשי הדירות אין תימה שהאפשרות לחזור ולהפקיד את תכניות הבניה בידי אותן חברות, היתה באותו שלב רק בגדר "הנחה". בסיכומו של דבר פג תקפו של הסכם ההרשאה משנת 1983 והסכם חדש לא נחתם. משרד הבינוי והשיכון הסביר מחדל זה בכך שהחברות לא עמדו בהתחייבויות שנטלו על עצמן כתנאי לחתימת הסכם חדש להקצאת הקרקעות. (ראה תצהירו של העד אונגר מ27.12.91-, מוצג מס' 3 בתיק מוצגי המערערים). לשאלת החבות מכוח הבטחה שלטונית פסק דינו של בית משפט קמא בנוי על שני נדבכים. נדבך אחד נסמך על חיוב הנובע מהסדר הנושים, אשר כפי שראינו אין בו כדי לחייב את משרד הבינוי והשיכון בהקצאת קרקעות ונדבך שני, הנסמך על עדויות וראיות אחרות שהובאו לפני בית משפט קמא, לפיהן משרד הבינוי והשיכון, כרשות שלטונית, הבטיח להקצות את הקרקעות בכדי לאפשר את מימושו של ההסדר הנושים. השאלה היא, האם יש בראיות עליהן הסתמך בית משפט קמא משום הוכחה לכך כי נציגי משרד הבינוי והשיכון נתנו למשיבים או לנציגי החברות האחרים, הבטחה שלטונית להקצות הקרקעות? אין חולק על כך כי בתחילה ראה משרד הבינוי והשיכון בחיוב את הסדר הנושים והיה מעוניין בקיומו, והביע זאת באזני המשיבים. אולם גילוי דעת זה, כשלעצמו, לא היה די בו כדי ליצור התחייבות או חוזה מחייב. השאלה העיקרית היא האם במסגרת המגעים שהתקיימו לאחר אשור הסדר הנושים נוצרה הבטחה שלטונית מחייבת? הבטחה שלטונית - המסגרת הנורמטיבית על פי ההלכה הפסוקה, התנאים לחיובה של הרשות המינהלית מכוח הבטחה הם, כי ההבטחה ניתנה על ידי מי שמוסמך לכך בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי; כי בכוחו לקיים את הבטחתו וכי אין לרשות סיבה מוצדקת לסטות ממנה (בג"ץ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ ואח' נ' שר התעשיה המסחר והתיירות ואח', פ"ד לב(3) 469). ההבטחה חייבת להיות חוקית (בג"ץ 135/75, 321/75 סאי-טקס בע"מ; אומן בע"מ ואח' נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673, 676). ההבטחה חייבת להיות מפורשת וברורה (בג"ץ 259/78 אביוב נ' שר החקלאות ואח', פ"ד לב(3) 742, 749; בג"ץ 534/75 התאחדות בתי מלון בישראל ואח' נ' שר התיירות ואח', פ"ד ל(1) 837, 840). יש להבדיל היטב בין התחייבות חד משמעית וברורה לבין הבעת דעה כללית ועקרונית בלבד (בג"ץ 142/86 "דישון" כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר החקלאות ואח', פ"ד מ(4) 523, 529). סמכות הנתונה לרשות שלטונית בתחום העשייה המינהלית כוללת גם את הכוח להתלות ולבטל מעשה מינהלי שעשתה מכוח סמכותה. ביטול מעשה מינהלי מעמיד זה מול זה שני אינטרסים ציבוריים מנוגדים: הענין בקיום הסמכות לתקן שגגה או עיוות שדבקו בפעולת הרשות, לעומת הענין שיש בהקפדה על יציבות פעולתו של המינהל הציבורי. "כוחה של הרשות לחזור בה מהחלטה או מעשה, תוך הסתלקות מהבטחתה לפרט או לציבור, מותנה, בכל מקרה נתון, באיזונם הראוי של שני האינטרסים המנוגדים הללו" (בג"ץ 4383/91 שפקמן ואח' נ' עירית הרצליה ואח', פ"ד מו(1) 447 בעמ' 454-455). הטעם העיקרי לקיום סמכותה של הרשות לשנות או לבטל התחייבותה, יסודו באינטרס הציבורי "המחייב שלא לכבול ידיה של הרשות עד בלי יכולת למלא את תפקידיה לטובת הכלל עם שינוי העתים, הנסיבות והצרכים...". (בג"ץ 580/83 אטלנטיק חב' לדייג וספנות בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר ואח', פ"ד לט(1) 29, 36). מהלכה למעשה: לטענת המערערים מי שמוסמך לבצע הקצאת קרקעות בשטחי יהודה ושומרון הוא הממונה בלבד, ולכן הבטחות להקצאת קרקעות שניתנו על ידי מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, ניתנו ללא סמכות ואינן מחייבות. אכן אין בסמכותו של מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון לבצע את ההקצאה בפועל, אולם גם אם אינו הגורם הישיר המוסמך להקצות קרקעות בפועל, הרי אין חולקין על כך שהוא מוסמך להמליץ על ההקצאה ודי לנו אם לא עמד בהבטחתו להמליץ לבצע את ההקצאה. לצורך קיומה של הבטחה שלטונית חייבת היתה ההבטחה להיות מוגדרת ומפורשת. הסכמת משרד הבינוי והשיכון להמליץ בפני הממונה על הקצאת הקרקעות, היתה מותנית במילויים של תנאים מסויימים ואלה לא קוימו. עוד לפני אישור הסדר הנושים הצהיר מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, העד עמוס אונגר באוזני המפרק כי הוא מסמיך אותו להודיע לבית המשפט, כי משרד הבינוי והשיכון תומך בהסדר (כזרוע מינהלית ולא כאחד הנושים) וכי "יפעל להמשך הבניה בהתאם לכללים הנקוטים בידי המשרד ובהתאם לסיכומים וההבנות עם החברות וכפוף למילוי התחייבויותיהן" (ראה סעיף 6 לתצהירו של אונגר מיום 10.3.92). בעדותו הוסיף העד אונגר, בנקודה זו, כי חידוש פעילותן של החברות באמצעות כונס הנכסים היה מותנה בחתימת הסכם חדש, ובלבד שקודם לחתימתו ימלאו החברות את התחייבויותיהן, שהעיקרית שבהן היתה לפתור את בעיית רוכשי הדירות הותיקים שנותרו ללא קורת גג וכן ביצוע עבודות פיתוח על פי הנקבע. ביום 22.7.88 הודיע מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון למפרק הזמני כי הוא מסכים שיש לעשות לחידוש הבינוי והפיתוח בעמנואל, אך הדבר "מותנה בפעולות שיעשו על ידי כוכב השומרון". בישיבה שהתקיימה במשרד הבינוי והשיכון ביום 14.9.88, בה נכחו, בין השאר, מנכ"ל המשרד עמוס אונגר והמהנדס הראשי של המשרד, נרשם סיכום הדברים דלהלן, כשבמרכזו נושא ההסכם החדש: "במידה שיש צורך גם בהמלצת המשרד לחידוש ההרשאה לאתרים הקיימים... יתן המשרד ההמלצה הנדרשת. בהתחשב בהמלצת בית המשפט ובחשיבות שרואה המשרד בהמשך פיתוח עמנואל, ייערך הסכם חדש עם חברת כוכב השומרון באמצעות הכונס. ההסדר החדש יכנס לתוקפו רק לאחר שכוכב השומרון תפתור את בעיית הדיירים הוותיקים ובתנאי שלדיירים לא תהיינה תביעות לחברה בגין אי מילוי התחייביותיה בחוזה המכר" (ראה נספח יט' לתצהירו של המשיב 1 בתיק המוצגים מטעם המשיבים). ברור היה לכל שההסכם החדש יצריך פירוט רב, ומטבע הדברים יכלול התניות רבות ומיוחדות לאור לקחי העבר. יצויין כי גם לשיטתו של בית המשפט קמא הקצאת הקרקעות בעתיד, חייבת היתה להיות מותנית במתן ערבויות מצד החברות וכן בליווי פיננסי של בנק לפרוייקט כולו. כפי שכבר אמרנו: הפרטים להסכם ההקצאה לא גובשו מעולם והסכם חדש לא נחתם. ההבטחה אותה מבקשים המשיבים לאכוף על המערערים נשאה אופי עקרוני בלבד. מעולם לא יצקו בה תכן ופירוט. על פי הכלל הנקוט, הבטחה שפרטיה אינם מגובשים ולא מוכחת מתוכה כוונה לתת לה תוקף משפטי, לא ניתן לחייב את הרשות לקיימה. במקרה דנן לא נתקיימו התנאים ליצירת הבטחה מחייבת, שהמבטיח יכול לקיימה. במידה רבה נותרה "ההבטחה" בגדר הצהרת כוונות בלבד. ניתן לאמר שההבטחה חסרה "מסוימות" ולכן לא הגיעה לכלל "גמירות דעת". לענין זה יפים דברי בית המשפט בע"א 5941/91 החברה האמריקאית ישראלית לגז בע"מ ואח' נ' משרד האנרגיה והתשתית ואח', פ"ד מו(2) 806, לאמור: "הסכמת המשיבים לעקרונות אלה היתה בגדר הצהרת כוונות על מדיניות שלטונית, שהרשות המוסמכת מתכוונת לנהוג לפיה בנושא הנדון בפרק הזמן האמור. המשך תוקפה של מדיניות זו כפוף ומותנה בהמשך היותה תואמת את המדיניות הכלכלית והאינטרס הציבורי שבבסיס הסרת הפיקוח. מקום שטוען העותר שרשות השלטונית התנתה והגבילה את סמכותה השלטונית הנורמטיבית, עליו להראות התחייבות מפורשת שאינה משתמעת לשתי פנים מצד אותה רשות שלטונית. (ראה מ"מ הנשיא (כתוארו אז) שמגר בע"א 394/82 מייזלר נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לז(4) 42, 48)". בשינויים המתבקשים, נכונים הדברים אף לענייננו. כדי לכבול את הרשות בשיקול דעתה היה על המשיבים להוכיח קיומה של התחייבות שלמה, מחייבת ומגובשת על כל פרטיה החשובים. לאור העובדה שהחברות לא עמדו בהתחייבויותיהן המוקדמות ולא נחתם הסכם חדש להקצאת הקרקעות, לא היו המערערים מנועים מלשוב ולהפעיל את שיקול דעתם ואף להגיע למסקנה שונה. רשות שלטונית המצהירה על כוונותיה, אינה רואה בהצהרה כזו פעולה משפטית בעלת תוקף מחייב ולכן אין מניעה שתשוב ותשקול את מדיניותה. בענייננו לא הגיעו הצהרותיהם של נציגי משרד הבינוי והשיכון לכדי יותר מהצהרת כוונות שמימושן היה מותנה בקיומן של התחייבויות מסוימות מצד החברות. תנאי נוסף לחיוב הרשות המינהלית מכוח הבטחה שניתנה, היא האפשרות לקיים את ההבטחה. המערערים טוענים כי אפילו אם היתה כאן הבטחה ולא הצהרת כוונות בלבד, לא היתה אפשרות לקיימה משום העדר סיווג של "חברה משכנת" לחברות. טענת משרד הבינוי והשיכון היתה כי לחברות המצויות בהליכי כינוס ופירוק אין מקצים קרקעות ומשום כך אין אפשרות לקיים את ההבטחה גם אם ניתנה. כדי להתגבר על קושי זה הציעו המשיבים פתרון, שהתקבל על ידי בית משפט קמא, לפיו תיכנס חברה אחרת "מרכזי שליטה בע"מ", שגם היא בבעלותו המשיב 1, לנעליהן של החברות, תקבל מעמד של חברה משכנת וככזאת תהיה זכאית להקצאת הקרקעות. הבקשה להעניק לחברת מרכזי שליטה בע"מ מעמד של חברה משכנת נדחתה על ידי ועדת המכרזים העליונה של משרד השיכון ולפיכך הוסרה מן הפרק גם האפשרות הזאת. בית משפט קמא מבקר קשות את עמדת המדינה בסוגיה זו. אליבא דשופט קמא נהגה המדינה בחוסר תום לב בהעלותה את הטענה שאין החברות עומדות בקריטריונים של חברה משכנת שאפשר להקצות לה קרקעות לבניה, שכן כאשר בשנת 1988 נידונה האפשרות של חידוש פעילות החברות וחתימת הסכם חדש במקום הסכם ההרשאה שתוקפו פג בחודש אוקטובר 1988, לא גרס משרד הבינוי והשיכון שהעובדה שהחברות נמצאות בפירוק מהווה מכשול להקצאת הקרקעות. ראיה לכך מצא בית משפט קמא בעמדה שהביע משרד הבינוי והשיכון בסיכום הישיבה שנערכה ב14.9.88- בהשתתפות מנכ"ל המשרד ואנשי מקצוע למיניהם בו נרשם כי ההסכם החדש שיחתם עם החברות יהיה מבוסס, בין השאר, על העיקרון שכוכב השומרון "תקבל סיוע כמקובל לכל חברה משכנת באיזור זה" (ראה מסמך יט' למוצגי המשיבים, סעיף 7 (א)). השופט קמא הנכבד בחן גם את היקף פעילותה הכלכלית של החברה האחרת - מרכזי שליטה בע"מ - והגיע למסקנה שאין מניעה להעניק לחברה זו מעמד של חברה משכנת ואף הביע את דעתו כי "אילו היתה המדינה נכונה בתום לב לביצוע ההסדר, לא היו מועלות נגד חברה זו טענות שאין היא ראויה לשמש חברה משכנת". המערערים משיגים על קביעה זו של בית משפט קמא ורואים בה משום החלפת שיקול הדעת של הרשות בזו של בית המשפט. מן הבחינה הדיונית ספק רב אם ההליך של בקשה למתן הוראות למפרק מתאים לתקיפת החלטתה של ועדת המכרזים העליונה של משרד הבינוי והשיכון, שלא להעניק למרכז שליטה בע"מ מעמד של חברה משכנת. ככל הידוע לא נעשה ניסיון לתקוף את החלטת ועדת המכרזים העליונה, בעיתה, לא בטענה שהחלטה אינה עומדת במבחן הסבירות ולא בטענה שהרשות נהגה בחוסר תום לב במונעה הקצאת הקרקעות לחברות. בית המשפט לא ישים עצמו במקום הרשות, אשר בידה היתה הסמכות לאשר או לא לאשר לחברה את המעמד של חברה משכנת. בסיכומו של דבר ניתן לקבוע שלא הוכח כי נפל פסול במעשה ידי הרשות. עוד יש להעיר כי בישיבת אנשי משרד הבינוי והשיכון מיום 14.9.88 (מסמך יט' הנ"ל) אכן דובר על כך שבעיקרון תקבל חברת כוכב השומרון סיוע כמקובל לכל חברה משכנת באיזור ואולם, מהתייחסות מאוחרת לאותו נושא עולה כי ענין רישום חברת מרכזי שליטה בע"מ כחברה משכנת עדיין היה טעון בדיקה משפטית (ראה מסמך כד' בתיק מוצגי המשיבים, המהווה סיכום דברים מיום 19.7.90 מדיון שנערך במשרד הבינוי והשיכון בנוכחות השר אריאל שרון, בו הוחלט להטיל על עו"ד י. נאמן לנסות למצוא פתרון לבעיה המשפטית הכרוכה ברישום חברת מרכזי שליטה כחברה משכנת). משהגעתי למסקנה כי לא נוצרה במקרה זה הבטחה מינהלית ובודאי לא הבטחה שלטונית מחייבת להקצות קרקעות לחברות או לחברת מרכזי שליטה בע"מ, הרי שאין צורך לדון בטענה הנוספת של המערערים לפיה הצדיק שינוי הנסיבות את ביטול ההבטחה. התוצאה היא כי דין הערעור להתקבל. החלטת בית משפט קמא מיום יג' אדר ב' תשנ"ב (18.3.92) מתבטלת. המשיבים 1 ו2- ישאו בהוצאות הערעור בסך 40,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט ת' אור: אני מסכים. ש ו פ ט השופט מ' חשין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' גולדברג. ניתן היום, י"א בתמוז תשנ"ח (5.7.98). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 92020190.R02/אמ