חברת משתלות שפר בע"מ נ. שר הפנים

8 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1978/23 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ע' גרוסקופף כבוד השופט ח' כבוב העותרת: חברת משתלות שפר בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. עיריית קריית אתא 3. המועצה האזורית זבולון עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד עפר שפיר; עו"ד נתנאל עותמי בשם המשיב 1: עו"ד יונתן נד"ב בשם המשיבה 2: עו"ד אילה סגל-גבסי; עו"ד עומר אסולין בשם המשיבה 3: עו"ד אורית שקד שנקמן פסק-דין השופט ע' גרוסקופף: במסגרת העתירה שלפנינו מבקשת העותרת כי נורה לשר הפנים לנמק: מדוע לא ישנה את צו אכרזותיו על שינוי תחומי שיפוטן של המשיבות 3-2 [...] ויגרע ממנו את כל השטחים החקלאיים שהועברו מכוחו לתחום שיפוטה של המשיבה 2, ובכללם שטחה של העותרת. לחילופין, מדוע לא ישהה את תוקפן ותחולתן של האכרזות, ויתנה את תחילת תוקפן בעמידה [ב]מחויבות של המשיבה 2, להשוואת תעריפי הארונה החלים על שטחים חקלאיים בתחומה לתעריפי הארנונה החלים על שטחים כאמור בתחומי המשיבה 3? לחילופין ובנוסף, מדוע לא יאסור על המשיבה 2 לנקוט בהליכים לגבייתו של חיוב הארנונה בסך של כ- 4.85 מיליוני שקלים חדשים שהשיתה על העותרת בגין שנת 2023? הסעדים שנתבקשו מובאים לעיל במלואם, ולא בכדי, שכן, כפי שיובהר להלן, בין הסעדים המבוקשים לבין הטענות המועלות בעתירה אין דבר וחצי דבר. ודוק, בעוד שהעתירה שלפנינו מוכוונת כלפי צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (זבולון, תיקון) התשפ"ב-2022 שהוציא שר הפנים, לוּז טענותיה של העותרת מתמקד בחיוב הארנונה שהושת עליה, לאחר שהמקרקעין שבבעלותה הועברו לתחום שיפוטה של עיריית קריית אתא. לטענתה, חיוב זה מהווה הפרה מצדה של עיריית קריית אתא את התחייבותה למועצה האזורית זבולון להשוות את תעריף הארנונה, לאחר שינוי הגבולות המוניציפליים שבין השתיים מכוח הצו הנזכר. לפיכך, וכפי שיפורט להלן, דין העתירה להידחות. זו תמצית העניין, ולהלן פירוט הדברים. הרקע לעתירה לאור כניסתו לתוקף של החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים (הוראת שעה), התשע"ד-2014, אשר תכליתו לספק מענה למצוקת הדיור, החל קידומם של הליכי תכנון מזורזים במטרה להקים בנייה רוויה שתיועד למגורים. ההליך התכנוני האמור הוליד שתי תכניות בנייה בהיקפים נרחבים: תמ"ל 1024 ותמ"ל 1025 (להלן: התכניות) – אשר בעקבות קידומן, ניהלו המועצה האזורית זבולון (המשיבה 3. להלן: המועצה) ועיריית קריית אתא (המשיבה 2. להלן: העירייה) מגעים ביניהן באשר לאפשרות לספח לתחום שיפוטה של האחרונה קרקעות חקלאיות המצויות בתחום שיפוטה של הראשונה. עם המקרקעין שהעברתם נבחנה נמנו מקרקעיה החקלאיים של העותרת, חברת משתלות שפר בע"מ (להלן: מקרקעי העותרת ו-העותרת, בהתאמה), עליהם מצויים משתלה וחממות לגידול (להלן: המשתלה). מקרקעי העותרת נכללו במשבצת קרקע שיועדה בחלקה למגורים תחת תמ"ל 1025, ובחלקה להקמתו של פארק בינעירוני (משבצת הקרקע כולה תכונה להלן: תא שטח 1). בהמשך לכך, ולאור חשש מפגיעה אפשרית בקרקעות החקלאיות הרלוונטיות, נחתם ביום 17.9.2017 הסכם בין המועצה לעירייה, במסגרתו הסכימו השתיים על שינוי גבולות השיפוט המוניציפאלי ביניהן; על שינוי מרחב התכנון, כך ששטחים מסוימים יועברו מהמועצה לעירייה; וכן עוגנו התחייבויותיהן ההדדיות של השתיים לתמוך בתכניות (להלן: הסכם הרשויות). יודגש, כי מקרקעי העותרת לא נכללו בשטחים שצוינו בהסכם הרשויות, וכן כי הסכם זה אינו כולל כל הוראה הנוגעת לתעריף הארנונה שבו תחויב העותרת ככל שמקרקעיה יועברו לתחום השיפוט של העירייה. במקביל, ביום 18.9.2016 מינה מנכ"ל משרד הפנים דאז, מר יאיר הירש (להלן: המנכ"ל), מכוח סמכותו של שר הפנים שהואצלה לו (המשיב 1. להלן: השר. ראו סעיפים 3, 8 ו-9ב לפקודת העיריות [נוסח חדש]), ועדת חקירה גיאוגרפית לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפלי באזור חיפה (להלן: הוועדה). הוועדה הוסמכה לבחון את שינוי הגבולות וחלוקת ההכנסות בין מספר רשויות מקומיות באזור חיפה, כאשר במהלך השנים 2018-2017 סמכויותיה הורחבו, כך שאלה כללו סמכות לבחון גם את נושא שינוי הגבולות שבין המועצה לעירייה. הוועדה ערכה מספר סיורי שטח במעמד הגורמים הרלוונטיים, קיימה שש ישיבות פומביות וכן עיינה בהסכם הרשויות. על סמך כל אלה ועוד, ביום 22.4.2021 הוגש הדו"ח המסכם של הוועדה, בו תוארו מאפייני הרשויות המעורבות, תהליך עבודתה של הוועדה, עמדות הצדדים כפי שהן הובאו בפניה וכן המלצותיה הסופיות, לרבות ביחס לשינוי הגבולות שבין המועצה לעירייה (להלן: הדו"ח). בנוסף, ואף על פי שסוגיית תיקון או שינוי צו הארנונה של העירייה לא נכללה בתחום סמכויותיה של הוועדה, כללו המלצותיה התייחסות גם להיבט זה, כך שהוצע כי ייקבע מנגנון מיסויי שישווה את תעריף הארנונה שתיגבה העירייה ביחס לשטחים החקלאיים שיועברו לתחום שיפוטה לתעריף הארנונה שגבתה המועצה מאותם שטחים, וזאת על מנת שלא לפגוע בחקלאים שקרקעותיהם הושפעו משינוי הגבולות. ביחס לתא שטח 1, הוועדה המליצה להבחין בין שני שטחים הכלולים בו: בנוגע לחלק מסוים ממנו, בו כלולים גם חלק ממקרקעי העותרת, ושלגביהם הוסכם בהסכם הרשויות על העברתם מתחום המועצה לתחום העירייה (להלן: השטח המוסכם) – הומלץ כי השטח יועבר מהמועצה לעירייה; ואילו ביחס לשטח אחר מתוך תא שטח 1, אשר גם בו כלולים חלק ממקרקעי העותרת, לרבות המשתלה (להלן: השטח האחר), הומלץ שלא לעשות כן בעת הזו, בין היתר לאור ההסכמות שעוגנו בהסכם הרשויות (עמ' 30-29 לדו"ח. ההמלצה האמורה תכונה להלן: המלצת הוועדה ביחס לתא שטח 1). ביום 8.11.2021 המליץ המנכ"ל לשרת הפנים דאז לקבל באופן חלקי את המלצות הוועדה (להלן: המלצת המנכ"ל). בתוך כך, הלה הציע שלא לאמץ את המלצת הוועדה ביחס לתא שטח 1, כך שתא שטח 1 יועבר במלואו – ללא הבחנה בין השטח המוסכם לשטח האחר – מתחום השיפוט של המועצה לזה של העירייה. כך, לאור שיקול הרציפות המוניציפאלית, שכן משמעות הפיצול היא הותרת המשתלה שבמקרקעי העותרת כמובלעת מוניציפלית של המועצה בשטחי העירייה. יחד עם המלצתו, המנכ"ל הגיש מסמך נוסף לשרת הפנים דאז, בו הובאה תמיכתה של המועצה בהשוואת תעריפי הארנונה של השטחים החקלאיים שיועברו ממנה לעירייה לתעריף שנגבה על ידה טרם המעבר, במיוחד לאור העובדה שתעריף הארנונה בעירייה גבוה פי 9 מזה של המועצה. עוד צוינה בו התחייבותה של העירייה, כפי שהיא באה לידי ביטוי מול הוועדה, לפעול להפחתת תעריף הארנונה כאמור, במטרה לצמצם את הפגיעה בחקלאים המעורבים ככל הניתן. ביום 1.12.2021 נמסרה לשרת הפנים דאז פנייה משותפת מטעם ראש העירייה וראש המועצה, במסגרתה נטען כי המלצת הוועדה לא שיקפה את הסכם הרשויות כדבעי (להלן: הפנייה המשותפת). כמו כן, צוינה התחייבותה הבלתי חוזרת מצד העירייה כי "בשטחים שיועברו לתחום שיפוטה, בהם יימשך העיבוד והשימוש החקלאי, תגבה [העירייה] ארנונה בשיעור שלא יעלה על שיעור הארנונה לשטחים חקלאיים שנגבה כיום [במועצה] בכפוף לאישור צו הארנונה אשר עדכונו יבוקש מהגורמים המוסמכים לשם מימוש התחייבות זו" (פסקה ד' לפנייה המשותפת; נספח 8 לעתירה). למחרת, ביום 2.12.2021, החליטה שרת הפנים דאז לקבל את המלצת המנכ"ל, ובחלוף מספר חודשים, ביום 10.3.2022, פורסמה ההחלטה ברשומות במסגרת צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (זבולון, תיקון) התשפ"ב-2022 (להלן: הצו או צו האכרזה). יובהר, כי במסגרת צו האכרזה הועבר מלוא השטח שבתא שטח 1 מתחומה של המועצה לתחומה של העירייה. ביום 29.12.2022 התקבלה אצל העותרת שומת הארנונה מטעם העירייה לשנת 2023, אשר הסתכמה בכ-4.85 מיליון ש"ח (להלן: השומה). מאחר ששומת הארנונה לשנת 2022, עת השתייכה העותרת לתחום המועצה, עמדה על סך של כ-30,000 ש"ח בלבד, זו פנתה לראש העירייה ביום 21.1.2023 בדרישה לעכב את תוקף צו האכרזה בכל הנוגע למקרקעיה; להשהות את השומה, ולהימנע מנקיטת הליכים לגבייתה. בהיעדר מענה מצדו של ראש העירייה, בימים 31.1.2023 ו-14.2.2023 פנתה העותרת לשר ולמשרדו בבקשה לתקן את צו האכרזה כך שמקרקעי העותרת יוצאו מתחום שיפוט העירייה. בחלוף כחודש מאז פנייתה השנייה, ומשלא נענו פניותיה, הוגשה העתירה דנן. לשלמות התמונה יצוין, כי רק כחודש לאחר הגשת העתירה, וכ-3 חודשים לאחר קבלת השומה, הגישה העותרת למנהל הארנונה השגה לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976. השגה זו נדחתה על ידי מנהל הארנונה ביום 28.5.2023, ועל כך הגישה העותרת ערר לוועדת הערר לענייני ארנונה שליד קריית אתא, שעל פי הנמסר לנו עודנו מתברר. טענות הצדדים בעתירה טענתה העיקרית של העותרת היא כי העירייה הפרה באופן בוטה את התחייבותה המפורשת כלפי המועצה שלפיה לא יחול שינוי בחיובי הארנונה ביחס למקרקעין שהועברו משטחה של האחרונה לזה של הראשונה, ובהתאם העירייה תפעל להשוואת תעריפים. לטענתה, מקרקעיה הועברו לתחומה של העירייה בכפוף להתחייבות זו ובאופן בלתי נפרד ממנה, בבחינת הא בהא תליא, ולראיה ההתייחסויות להתחייבות כפי שהן באו לידי ביטוי הן בדו"ח והן בפנייה המשותפת. לעמדת העותרת, התחייבות זו שנטלה על עצמה העירייה נעשתה גם כלפיה, בין אם כהתחייבות ישירה ובין אם כהתחייבות לטובת צד שלישי (בהתאם לסעיף 34 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973). על כן, הפרה זו מקימה לה את הזכות לעתור לביטולו של הסכם הרשויות, וכפועל יוצא להביא לביטולו של צו האכרזה, ככל שהוא נוגע למקרקעי העותרת, ולהשבת מקרקעיה לתחומה של המועצה. לחלופין ובין היתר נטען, כי התחייבות העירייה האמורה היא תנאי מתלה לתקפות צו האכרזה, ועל כן אי-עמידה בה מביאה לבטלות צו האכרזה למפרע. לחילופי חילופין, טענה העותרת כי התחייבות העירייה וצו האכרזה הם חיובים שלובים, ולפיכך משלא עמדה העירייה בהתחייבותה, אין לקיים את צו האכרזה. בנוסף, העותרת עומדת על כך כי הטלת השומה וגבייתה עולות כדי עמידה על זכות שלא בתום לב מצד העירייה, שכן בעריכת השומה בחרה האחרונה לסווג את רוב מקרקעי העותרת כ"מבנה חקלאי" (להבדיל מסיווגו כ"אדמה חקלאית"), באופן שהביא לעיקר הגדלת השומה לעומת מה שהושת עליה עת השתייכה למועצה. העותרת מדגישה כי גביית השומה תטיל כיליון על הפעילות החקלאית במקרקעי העותרת, לרבות זו המתקיימת במשתלה. לאור כל האמור, ומאחר שהעותרת מודה שצו הארנונה מכוחו הוצאה השומה הוא בבחינת מעשה עשוי אשר אין לבית משפט זה או לכל ערכאה אחרת הסמכות לסטות מהוראותיו, היא פונה לבית משפט זה בבקשה לביטול צו האכרזה או להשהייתו, חלף ביטול השומה. בתגובתה המקדמית, הצטרפה המועצה לעמדת העותרת והסבירה כי העירייה אכן התחייבה כלפיה בצורה מפורשת וברורה כי תפעל להשוות את תעריפי הארנונה, וכי התחייבות זו הייתה תנאי להסכמתה של המועצה למשוך את התנגדותה לשינוי תחום השיפוט. חרף זאת, ועל אף הסתמכויותיהם של המועצה ותושביה שהושפעו מצו האכרזה, העירייה הפרה את התחייבויותיה. בתוך כך, המועצה פירטה בדבר אופן חישוב הארנונה כפי שהוא נעשה בשומה, וטענה כי למרות שבמסגרת תמ"ל 1025 נותרו מקרקעי העותרת כשטחים חקלאיים, העירייה נקטה בסיווג מיוחד לשטחי העותרת שהועברו מתחומה של המועצה לתחומיה, באופן אשר ייקר את השומה בצורה קיצונית. השר, לעומת זאת, סבור כי יש לדחות את העתירה על הסף לאור הימצאו של סעד חלופי יעיל בדמות הליך בנושא חיוב הארנונה. לדבריו, העותרת אינה תוקפת את עצם ההחלטה לשנות את תחום השיפוט אליו היא משתייכת, שביחס אליה אין לה כל טענה משפטית, אלא את השומה שהוצאה בעקבות שינוי זה. לא זו אף זו, נטען כי יש לדחות את העתירה אף לגופה, שכן העותרת מפנה את כל חיציה כלפי התנהלותה של העירייה בהפרת התחייבותה הנטענת להשוואת תעריף הארנונה – התחייבות שהשר אינו צד לה. כך, העותרת לא העלתה ולוּ טענה אחת הנוגעת לפגם לכאורי שנפל בקבלת ההחלטה על ידי שרת הפנים דאז על כל שלביה – לא בהליך עבודת הוועדה ובדו"ח שהוציאה, לא בהמלצת המנכ"ל ולא בפרסום צו האכרזה. מעבר לכך, הובהר כי סוגיית הארנונה לא עמדה בבסיס המלצת המנכ"ל לשרת הפנים דאז, וממילא לא נכללה בה, לא כתנאי להמלצתו ולא כתנאי לאישור צו האכרזה (הגם שהוספת תנאי כאמור איננה אפשרית בנסיבות העניין). עוד הודגש, בין היתר, כי הסכם הרשויות אינו כולל כל הוראה ביחס לנושא הארנונה, וכן כי אף על פי שאינטרס העותרת בהשוואת תעריפי הארנונה הובא בפני הוועדה, האחרונה לא המליצה על הצבתו כתנאי להוצאת צו האכרזה, לא כל שכן כתנאי מפסיק, ואף אין בסמכותה להמליץ כן. העירייה הצטרפה לעמדת השר, והוסיפה כי דין העתירה להידחות על הסף גם מטעמי חוסר ניקיון כפיים, אי-מיצוי הליכים ועוד. כך למשל נטען, בין היתר, כי העותרת נהגה בחוסר ניקיון כפיים כשהשמיטה מעתירתה את העובדה שעל כ-10 דונם ממקרקעיה – אשר נכללו במסגרת השומה – נבנו מבנים ללא היתר. בנוסף, העירייה ביארה כי את כלל השגותיה על סיווג מקרקעיה ועל חיוב הארנונה שהוטל עליה בעקבותיו הפנתה העותרת זה מכבר למנהל הארנונה, אשר דחה אותן. בעקבות זאת, העותרת הגישה ערר לוועדת הערר, ואילו ערר זה טרם התברר. בנסיבות אלה, ברי כי העותרת לא עמדה בחובת מיצוי ההליכים ודי בכך כדי לדחות את עתירתה. לגופו של עניין, העירייה מוסיפה וטוענת כי לא ניתנה כל התחייבות מצדה ביחס לשיעור הארנונה העתידי שיוטל על העותרת בכללותו, והתחייבות העירייה בעניין מתמצה בהבטחה לפעול לתיקון צו הארנונה כך שתעריף הארנונה שיחול על השטחים שיועברו לתחומה של העירייה ושמשמשים כקרקע חקלאית, יושווה לזה החל על קרקע חקלאית בצו הארנונה של המועצה. לטענת העירייה, היא עמדה בהתחייבות זו, שכן היא תיקנה את צו הארנונה וקבעה תעריף זהה לזה הנגבה על-ידי המועצה בעבור קרקע חקלאית, וכי הלכה למעשה טענות העותרת מופנות כלפי סיווג השטחים שבבעלותה, ועל כן מקומן של טענות אלה להתברר במסגרת הליך ההשגה והערר על השומה. לבסוף, העירייה מוסיפה כי סיווג שטחי העותרת תואם מבחינה מהותית את פעילותה במשתלה, ואף מיטיב עמה בכך שאינו חושף אותה לתעריפים גבוהים בהרבה. בתשובתה לתגובות המקדמיות, אשר אוחזת לא פחות מ-20 עמודים ובכך עולה אורכה על זה של העתירה עצמה, דחתה העותרת את טענות השר והעירייה. ביחס לטענות השר, העותרת הדגישה כי השתלשלות האירועים העובדתית אינה מותירה מקום לספק כי ההחלטה על שינוי גבולות השיפוט התקבלה על יסוד ההתחייבות להשוות את תעריפי הארנונה. לגרסתה, אף על פי שהיא מנהלת הליכים מקבילים בגין שומת הארנונה, הרי שאין בכך כדי להשפיע על העתירה דנן, שכן ההליכים המקבילים נסובים על גובה השומה והלגיטימיות שלה ואינם כוללים סעד של ביטול צו האכרזה או שינויו. בצד זאת, מדגישה העותרת, בין היתר, כי אין בפיה כל טענה כלפי שיקול דעתה של שרת הפנים דאז, אלא אך בקשה להורות על הסעד האמור בהיעדרו של סעד חלופי בשלב הנוכחי. אשר לטענות העירייה, נטען כי מטרתן היא "להסיט את נושא השיחה" ותו לא, וכן כי המחלוקת בנוגע לאופן סיווג מקרקעי העותרת בשומה כלל איננה רלוונטית לטענות בעתירה דנן. דיון והכרעה דין העתירה להידחות על הסף. העותרת ציינה מפורשות כי עתירתה כולה "נסובה על התנהלות קלוקלת ושערורייתית של [העירייה]" (סעיף 7 לעתירה), בעוד הסעדים העיקריים המבוקשים על ידה הם "ביטול ו/או שינוי האכרזות בנוגע למקרקעין או השעייתן" (סעיף 44 לעתירה). אפס, לא מתקיים כל קשר ענייני או משפטי בין הטענות המועלות על ידי העותרת – אשר במהותן ממוענות לעירייה, ולא לשר – לבין הסעדים המבוקשים על ידה. אכן, העותרת העלתה טענות מן הגורן ומן היקב, ולא פסחה על אף ניסיון לקשור בין התנהלותה הנטענת של העירייה, ובכלל זה הפרתה הנטענת של ההתחייבויות שנטלה על עצמה, לבין הסעד המבוקש – ביטול צו האכרזה. ניסיונות יצירתיים אלה נעשו למטרה אחת – להפעיל לחץ שיביא לביטול חיוב הארנונה שהושת על העותרת. ואולם, עם כל הכבוד לחשיבתם היצירתית של באי-כוח העותרת, לא זוהי הדרך. צו האכרזה לא ניתן על ידי העירייה, כי אם על ידי השר. תוקף הצו לא הותנה בתנאי כלשהו הנוגע לגובה הארנונה בו תחויב העותרת, וספק גדול אם ניתן היה ליצור התניה שכזו. במצב דברים זה, פשיטא כי תקיפתו של הצו מחייבת להצביע על פגם מינהלי שנפל בהליך התקנתו, ולא על פגמים בהתנהלות העירייה בקשר לחיוב העותרת בארנונה בעקבות הצו. ודוק, לא רק שלא עלה בידי העותרת להצביע על פגם כלשהו שנפל לשיטתה בהפעלת שיקול דעתו של השר, אלא שזו אף מודה במפורש כי אין לה כל טענה כלפי השר או כלפי הוועדה ביחס לאופן הפעלת שיקול דעתם בענייננו. לא זו אף זו, העותר ציינה כי מאחר ש"לא נתונה בידי בית משפט נכבד (וכל ערכאה אחרת) הסמכות לבטל את השומה [...] שלא מרצוננו באים אנו לכדי מסקנה כי תרופתה של הפרת התחייבות העירייה מצוי באכרזות" (סעיפים 48-47 לעתירה). ואולם, אנו מתקשים לראות את ההיגיון שבטיעון זה, המזכיר את הסיפור העממי על אותו אדם המתייאש מלמצוא את המטבע היכן שנפל, ועל כן מחפשו במקום בו נמצא האור. בנסיבות אלה, ברי כי דין העתירה להידחות על הסף. ויובהר, אין באמור משום חיווי דעה באשר להתחייבותה הנטענת של העירייה, ולשאלת עמידתה בה. האכסניה המתאימה לדון בכך תמצא בהליכים מתאימים מול העירייה בעניין השומה. למותר לציין כי בסוגיות העשויות להתעורר בהליכים אלה איננו מביעים כל עמדה. סוף דבר: העתירה נדחית. העותרת תישא בהוצאות המשיב 1 בסך של 10,000 ש"ח, ובהוצאות המשיבה 2 בסך של 2,500 ש"ח (סך הכול 12,500 ש"ח). ניתן היום, ‏כ"ט בטבת התשפ"ד (‏10.1.2024). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 23019780_Y11.docx אג מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1