המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ. עירית כרמיאל

פסק-דין בתיק בר"ם 1966/06 בבית המשפט העליון בר"ם 1966/06 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט י' אלון המבקש: המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ ג ד המשיבה: עירית כרמיאל בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה בתיק עמ"נ 304/03 שניתן ביום 30.1.06 על ידי כבוד השופטת ש' וסרקרוג בשם המבקש: עו"ד ש' סלע ועו"ד אלכס כץ בשם המשיבה: עו"ד אילנה בראף-שניר פסק-דין השופט י' אלון: ההליכים הקודמים והערעור 1. המערערת החזיקה, החל מאפריל 1996, בחנות כל בו גדולה בשטח 3,279 מ"ר (להלן: הנכס) בקניון לב כרמיאל, שבתחום שיפוטה של עירית כרמיאל (להלן: המשיבה או העיריה). ערעור זה ענינו בשיעור הארנונה שחייבה בו העיריה את המערערת – ביחס לנכס – עבור השנים 2000-2002. שיעור החיוב נקבע על ידי העירייה בהתאם לסיווג 301 לצווי הארנונה נשוא אותן השנים, המתייחס ל: "סופרמרקטים, מרכולים, חנויות כל בו, רשתות שיווק לשרות עצמי וכיוצא בזה בכל רחבי העיר" (להלן: סיווג 301) המערערת השיגה על שיעור החיוב. לטענתה, ההגדרה האמורה של סיווג 301 נקבעה לראשונה בצו הארנונה של העיריה לשנת 1993 תוך הפרת הוראות ההקפאה. הגדרת סיווג 301 הקודמת היתה "סופרמרקטים בכל רחבי העיר". "מרכולים" ו"חנויות כל-בו" אינם בגדר "סופרמרקט". על כן, טענה המערערת, תיקון הסיווג כפי שנעשה ב-1993 מנוגד לחוקי ההקפאה ועל כן הוא מחוסר תוקף. הסיווג הנכון לטענתה לענין נכס הכל-בו הינו זה שבסיווג אחר בצו המיסים, וענינו: "בנינים שהם בתי עסק, חנויות, מחסנים… מעל 40 מ"ר". מנהל הארנונה של המשיבה דחה את ההשגה. המערערת ערערה על כך לועדת הערר הפועלת מכוח חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר). עררה נדחה על ידי הועדה לאחר שהועדה סברה כי חוק הערר אינו מסמיך אותה להכריע בשאלות שענינן חוקיות צווי הארנונה. המערערת ערערה הפעם לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה. בפסק הדין דחה בית המשפט קמא (סגנית הנשיא ש' וסרקרוג) את הערעור. בית המשפט קבע, כי חנות הכל-בו של המערערת נכללה בסיווג 301 גם טרם התיקון בצו 1993, שכן על פי הפרשנות התכליתית עונה חנות כל-בו מסוג זה להגדרת "סופרמרקט" כפי שהיתה בסיווג 301 מלכתחילה. על כן, שינוי הגדרת הסיווג ב-1993 לא היה אלא הבהרה של הסיווג הקודם, ומכאן שלא היה בניגוד לחוקי ההקפאה. המערערת הגישה בקשת רשות לערער על פסק הדין קמא. בהחלטתנו מיום 13/6/07 ניתנה רשות ערעור "לסוגית תוקפם של צווי הארנונה – ולענין זה בלבד". זאת מאחר ולמערערת לא היה יומה בפני ועדת הערר (שדחתה הערר מבלי לדון לגופו), ונמצא כי הדיון לגופה של סוגיה זו התקיים בבית המשפט קמא כמעין דיון בערכאה הראשונה. 2. הערעור דנן ענינו איפוא בשאלה אחת. האם תיקון נוסחו של סיווג 301 בצו 1993 מ"סופרמרקטים בכל רחבי העיר" ל"סופרמרקטים, מרכולים, חנויות כל-בו, רשותות שיווק לשירות עצמי וכיוצא בזה בכל רחבי העיר" – מנוגד לחוקי ההקפאה. אין חולק כי הנכס נשוא הערעור הינו "חנות כל-בו". השאלה הינה האם "חנות כל-בו" נכללת גם בהיגד "סופרמרקט" אם לאו. אם כן, תיקון סיווג 301 בצו 1993 לא שינה מאומה אלא הבהיר סיווג קודם שהיה בתוקפו גם לפני אותה הבהרה. אם לא, תיקון הסיווג היווה שינוי סיווג האסור על פי חוקי ההקפאה. 3. בפסק הדין קמא נקבע כי אמנם ברובד הלשוני המקובל מתייחס ה"סופרמרקט" לחנות גדולה שנמכרים בה בעיקר מוצרי מזון. זאת בניגוד ל"כל-בו" שנמכרים בו מוצרים וטובין מסוגים רבים שונים ומגוונים. ברם, נקבע כי "אין להתעלם מן העובדה כי קיימים מאפיינים משותפים לבתי עסק מסוג 'סופרמרקט' ו'כל-בו' כדוגמת גודלם, נגישותם הנוחה לקהל, מגוון הסחורה המוצעת לקהל ועוד כהנה וכהנה. מאפיינים משותפים אלה הם המצדיקים סיווג תחת אותו הסעיף". עוד נקבע, כי מאפיינים משותפים אלה ל"סופרמרקט" ול"כל-בו" מתבקשים גם מיישום "המבחן האופקי" ו"המבחן האנכי" הנדרשים לפרשנות הראויה והתכליתית לסיווגים שבצווי הארנונה. שכן, חנות "כל-בו" דומה במאפייניה ל"סופרמרקט" הרבה יותר מאשר לסתם "חנות" – ובמיוחד שעה שהמדובר ברשתות שיווק. בשניהם המדובר בחנויות גדולות המציעות מגוון מוצרים, הממוקמות בדרך כלל במרכזי קניות גדולים ואשר מאפייני השימוש הצרכניים בהם דומים. לאור זאת קיבל בית המשפט קמא את עמדת העיריה – ולפיה הסיווג משנת 1993 "אינו אלא הבהרה לסיווג הבסיסי שהיה בשנת 1985… הסיווג 'החדש' זהה למעשה לסיווג הבסיסי". דיון 4. כידוע, החל בשנת 1985 מוגבלות הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה, וזאת מכוח "הוראות ההקפאה" שנחקקו במסגרת חוקי ההסדרים בעקבות המשבר הכלכלי ששרר במדינה בראשית שנות ה-80' (לסקירת הרקע לחקיקת הוראות ההקפאה ראו ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 82-83 (1999); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 488 (2003) (להלן: פרשת שקם)). ההוראות מונעות מן הרשויות המקומיות להעלות את תעריף הארנונה על הנכסים שבתחומן מעל לשיעור שנקבע בחוק. בין היתר, ועל מנת למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה, אוסרות ההוראות על שינוי הסיווג של הנכסים שבתחומן ללא שינוי בשימוש בפועל (ראו עע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות (טרם פורסם, 17.7.06), פסקה 14 לפסק הדין). שינוי סיווג, המנוגד להוראות ההקפאה, יכול להיעשות גם באמצעות יצירת סיווג חדש (ראו עע"מ 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5) 877 (2004); רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה (טרם פורסם, 14.5.06)). עם זאת, ההוראות מאפשרות לשנות סיווג של נכסים עם קבלת אישור חריג של שר הפנים ושל שר האוצר (להלן: השרים), וזאת במגבלות הדברים הקבועות בהן. בענייננו אין מחלוקת כי לאחר תיקונו של צו המיסים של המשיבה בשנת 1993, ובהנחה שהתיקון נעשה כדין, נכלל נכסה של המערערת בסיווג "סופרמרקטים, היפרכל, סופר זול, כל בו וכיוצא באלה רשתות שיווק לשרות עצמי בכל רחבי העיר" (סיווג 301). השאלה המתעוררת היא האם השינוי שנערך בסיווג 301 בצו המיסים של המשיבה לשנת 1993 – ובפרט בהוספת המילה "כל-בו" לסיווג 301 – מהווה שינוי סיווג, האסור על פי הוראות ההקפאה. האם השינוי שנעשה בצו המיסים לשנת 1993 מהווה שינוי סיווג 5. על מנת לקבוע האם השינוי שנעשה בצו המיסים של המשיבה לשנת 1993 מהווה שינוי סיווג אסור יש לפרש את המונח "סופרמרקטים" שהופיע בסיווג 301, ולבחון האם השינוי מהווה תיקון מבהיר בלבד, או שינוי של הסיווג. ביתר פירוט, יש לבחון האם התוספת "היפרכל סופר זול, כל בו וכיוצא באלה רשתות שיווק לשירות עצמי" באה בגדר המונח "סופרמרקטים", כך שנכסה של המערערת, לו היה קיים עוד בטרם השינוי, היה מסווג כ"סופרמרקט" כבר אז (לענין תחולת הוראות ההקפאה על נכסים חדשים ראו פרשת שקם). נקודת המוצא לפרשנות החוק היא לשונו, והיא קובעת את גבולות הפרשנות. ככלל, לא ניתן להעניק לחוק מובן "שאין הלשון סובלתו", והגשמת תכלית החקיקה צריכה לעגן עצמה בלשון החקיקה (כדברי מ"מ הנשיא זילברג בהמ' 560/67 זילברשלג נ' מדינת ישראל, פ"ד כא(2) 797, 801 (1967); ראו גם ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 74 (1985); אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה, 81-84 (1993) (להלן: ברק, פרשנות החקיקה)). לשם כך יש לקבוע את מתחם האפשרויות הלשוניות לפירוש הטקסט, ובמקרה זה – לפירוש המונח "סופרמרקט". 6. בלשון המדוברת השגורה בפי העם קיימת הבחנה ברורה בין "סופרמרקט" לבין "חנות כל-בו". "סופרמרקט" בלשון המדוברת הינה חנות גדולה המיועדת בראש ובראשונה לממכר מוצרי מזון. יימצאו בה לעתים גם סוגי מוצרים שאינם מזון – אולם ממכר המזון הינו המאפיין העיקרי. "חנות כל-בו", לעומת זאת, היא חנות גדולה ומרובת מחלקות למימכר מוצרים וטובין מסוגים רבים ושונים, כמוצרי ביגוד, מוצרי בית, ריהוט, חשמל ועוד ועוד. אנשים הולכים ל"סופרמרקט" לקנות מוצרי מזון. אנשים הולכים ל"חנות כל-בו" לקנות מוצרים אחרים. אמנם ישנם בתי כל-בו הכוללים בין מחלקותיהם גם מחלקה לממכר מוצרי מזון, אולם אין בלשון העם סופרמרקט אליו ניגשים לקנות מכנסים, ספה, מנורה או אופניים. תתכן איפוא אולי אפשרות פרשנית – בתחום הלשון המדוברת – ולפיה "חנות כל-בו" תכלול בתוכה גם מחלקה לממכר מזון או אפילו סופרמרקט. אולם, בלשון המדוברת לא מתקיימת האפשרות השניה לפיה חנות מסוג "סופרמרקט" כוללת בתוכה גם "חנות כל-בו". בלשון בני אדם המדברים עברית (בת ימינו) "סופרמרקט" אינו חנות כל-בו וחנות כל-בו אינה סופרמרקט. 7. ביטוי מילונאי למשמעויות אלה של הלשון המדוברת נוכל למצוא גם בהגדרות "מרכול" (המונח העברי החדש ל"סופרמרקט") ו"כל-בו" במילון אבן שושן. במילון אבן שושן (2006) מוגדר "מרכול" כ"חנות כל-בו בעקר למצרכי מזון…", ובמילונים אחרים מוצעות הגדרות דומות. לעומתו המונח "כל-בו" מוגדר באותו מילון כ"חנות גדולה שיש בה מוצרים מסוגים רבים המסודרים במחלקות". ניתן לראות, כי בעוד שבחנויות מסוג "מרכול" או "סופרמרקט" נמכרים בעיקר מוצרי מזון, הרי שחנויות מסוג "כל-בו" עוסקות במכירת מגוון של מוצרים, ובהם מוצרי חשמל, מוצרים וכלים לבית, בגדים ועוד. 8. בית המשפט קמא קבע, כאמור, כי על אף הפרשנות הלשונית האמורה, ניתן להגיע למסקנה שלפיה התיקון היה תיקון מבהיר בלבד. הוא נימק זאת בכך ש"קיימים מאפיינים משותפים לבתי עסק מסוג 'סופרמרקט' ו'כלבו', כדוגמת גודלם, נגישותם הנוחה לקהל, מגוון הסחורה המוצעת לקהל, ועוד כהנה. מאפיינים משותפים אלה הם המצדיקים סיווג תחת אותו סעיף". עם זאת, גם בית המשפט קמא מציין, כי "על-פי רוב, סוגי הטובין הנמכרים בסוג זה (חנות כל-בו – י"א) של עסק אינם כוללים מוצרי מזון, או לכל הפחות, נראה כי מוצרי המזון אינם הטובין המרכזיים הנמכרים בו". איני רואה עין בעין את הדרך הפרשנית בה בחרה הערכאה קמא. מסקנתו של בית המשפט קמא אינה עולה לטעמי בקנה אחד עם הפרשנות הלשונית – הטבעית – של המונחים השונים. הנמקתו של בית המשפט בדבר המאפיינים המשותפים לנכסים משני הסוגים משתייכת למעשה לשאלת בירור התכלית של דבר החקיקה, ולא לפרשנותו הלשונית. ברמת הפרשנות המילולית הסיווג "סופרמרקט" לא כולל בתוכו "חנות כל-בו", והרי "כלל ידוע הוא, שכאשר ביטוי השגור בפי הבריות אינו מוגדר בחיקוק, יש לפרשו לפי המשמעות הרגילה שמייחסים לו בני-אדם" (ע"א 735/68 פרנסיס נ' רוזנברג, פ"ד כג(2) 182, 187 (1969); ראו גם ע"א 307/72 מוך נ' פקיד השומה, ירושלים, פ"ד כח(1) 414, 419 (1974)). הפרשנות הלשונית והמילולית האמורה עולה לטעמי בקנה אחד גם עם הפרשנות התכליתית המתבקשת לעניננו. 9. כאשר אנו באים לפרש מונח המופיע בצו המסים של רשות מקומית, עלינו להעניק משקל לתכלית הוראות ההקפאה, שבמסגרתן נקבע צו המסים. הוראות ההקפאה נועדו ל"ריסונה והגבלתה של העלתם של תעריפי הארנונה המוטלת על ידי הרשויות המקומיות וזאת בכדי למנוע השפעות שליליות על משק המדינה" (עע"מ 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5) 877, 886 (2004); ראו גם את דברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (ה"ח התשנ"ג, 2)). תכלית זו מצדיקה במקרים המתאימים מתן פרשנות פשוטה ובהירה למונחי הסיווג הקבועים בצווי המיסים של המועצות המקומיות, וודאי שהיא מצדיקה הימנעות מפרשנות מרחיבה ביותר החורגת בעליל ממתחם הפירוש הלשוני הסביר והמקובל. בנוסף, בפרשנות תחיקת הארנונה "יש להבחין בין תפקידה של הרשות המקומית כמחוקקת לבין תפקידה של הרשות המקומית כרשות מבצעת. כלומר, בין תפקידה לחוקק את צו הטלת הארנונה על סיווגיו השונים לבין תפקידה להוציא שומה לכל נכס ספציפי בהתאם לצו" (רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה (טרם פורסם, 28.12.05) (להלן: פרשת כרטיסי אשראי)). במקרה שבפנינו אנו עוסקים בתפקיד הרשות המקומית כ"מחוקקת", תפקיד אשר לגביו הנטיה היא לכיוון פיקוח מוגבר יותר על הרשות. פיקוח מוגבר זה בא לידי ביטוי בהוראות השונות שנקבעו בחוק ובתקנות, כגון קביעת סכומים מירביים ומזעריים לחיוב בארנונה לפי סוגי נכסים. הוראה נוספת המהווה חלק מהפיקוח המוגבר היא ההוראה המחייבת קבלה של אישור השרים לשינוי סיווג של נכס. מכאן עולה, כי "ביישום פרשנות תכליתית על הוראות החוק העוסקות בתפקיד זה של הרשות המקומית, יש להעניק עדיפות לפרשנות הנוטה במאזן שהצגתי לעיל לכיוון הפיקוח והגבלת שיקול הדעת של הרשות המקומית (פרשת כרטיסי אשראי). גישה פרשנית זו, הנוטה לכיוון פיקוח על הרשות המקומית בתפקידה כמחוקקת צו המיסים וסיווגיו תומכת אף היא בפרשנות הלשונית המקובלת למונח "סופרמרקטים". ודוק. גישה פרשנית זו אינה שוללת מהרשות את האפשרות לנסות ולשנות את צו המיסים, ולקבוע לדוגמה תעריף זהה לסופרמרקטים ולחנויות כל-בו. אולם לשם כך על הרשות לפנות לשרים שהוסמכו לכך בחוקי ההקפאה על מנת לקבל את אישורם לשינוי האמור. גישה זו מהווה את האיזון הראוי בין הצורך בפיקוח על הרשויות המקומיות בקביעתן את צווי המיסים והסיווגים במגבלות חוקי ההקפאה, לבין הצורך לאפשר להן לפעול כדין, במסגרת הוראות חוקי הקפאה, בניסיון לשנות סיווג זה או אחר (ראו גם את דבריה של השופטת ארבל בסעיף 16 לפסק דינה בפרשת כרטיסי אשראי). 10. בית המשפט קמא נעזר בפרשנותו התכליתית את המונח "סופרמרקט" ב"מבחן האופקי" וב"מבחן האנכי". המבחן האופקי, שנועד להבטיח כי שיעור המס יוטל על בסיס שוויוני לגבי סוגי נכסים דומים, והמבחן האנכי, המשווה את התעריפים המוטלים על סוגי נכסים שונים ובודק את הסבירות הכלכלית של החיובים. באשר למבחן האופקי קבע בית המשפט קמא, כי חנות כל-בו דומה יותר במהותה ל"סופרמרקט" מאשר לחנות "רגילה". גם לפי המבחן האנכי, קבע בית המשפט קמא, כי אין הצדקה ששיעור הארנונה שמוטל על המערערת יהיה נמוך מזה של בית עסק באזור תעשיה ישן. לטעמי, המשקל שיש להעניק למבחנים האופקי והאנכי בפרשנות המונח "סופרמרקט" הוא נמוך, זאת במיוחד שעה שכלי פרשני זה מכשיר בדיעבד חריגה של הרשות המקומית מהוראות ההקפאה המוטלות עליה על פי דין בקביעת צוי הארנונה. מבחנים אלה עניינם בראש וראשונה בשלב חקיקת צוי המיסים – כמצפן ומורה דרך לאיזונים הנדרשים בין הסיווגים השונים. אולם השימוש בהם ככלי פרשנות של צווים שנחקקו דורש מידת זהירות רבה, זאת הואיל והרחבת יתר של מבחנים אלה ככלי פרשני – יכול ותעמוד בסתירה לתכליות חוקי ההקפאה, כמפורט לעיל ולהלן. מבלי להכריע בשאלה מהי מידת הדמיון שבין סופרמרקט לבין חנות כל-בו או מה צריך להיות היחס בין תעריף הארנונה שמוטל על כל-בו לעומת התעריף שמוטל על חנויות אחרות (לדיון דומה ראו עע"מ 9530/05 ריבוע כחול – ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה (טרם פורסם, 16.1.2008)), תכלית זו כשלעצמה אינה מצדיקה מתן פרשנות רחבה למונח "סופרמרקט", בניגוד לשאר התכליות. לו העירייה היתה סבורה, כי המבחן האופקי והאנכי הצביעו על כך שנדרשת הטלה של תעריף ארנונה זהה על סופרמרקטים ועל חנויות כל-בו, היה עליה לעשות זאת מלכתחילה באמצעות קבלת אישור השרים לשינוי החריג, ולא באמצעות הרחבה שלא כדין של הסיווג החל על סופרמרקטים. הדבר נובע גם מהתפיסה, כי "במקום שמאזניה של תכלית המס מאויינות, יתפרש חוק מס באופן המקל עם מי שאמור לשאת במס" (פרשת כרטיסי אשראי; ע"א 10977/06 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק (טרם פורסם, 30.8.06); אהרן ברק "פרשנות דיני המיסים" משפטים כח 425, 437 (1997)). מהאמור לעיל עולה, כי הן הפרשנות הלשונית והן הפרשנות התכליתית המשוקללת מצביעות על כך שהמילה "סופרמרקטים" אינה כוללת גם חנויות מסוג כל-בו. לאור זאת הרחבת הגדרת הסיווג בצו המיסים של שנת 1993 היוותה שינוי סיווג האסור על פי הוראות ההקפאה. האם נתקבלו אישורי שר הפנים ושר האוצר לצווי המיסים של המשיבה 11. בבית המשפט קמא טענה העיריה, כטענה חלופית, כי גם אם סיווג 301 בצו המיסים היה בגדר שינוי סיווג אסור, הרי שאותו השינוי הוכשר באישורי שר הפנים ושר האוצר וזאת כדלהלן. בשנים 1997, 2000 ו-2001 ניתנו אישורים חריגים של שר הפנים ושל שר האוצר לצווי המיסים של המשיבה לשנים אלה. ב-5.8.1997, בעקבות החלטת מועצת עירית כרמיאל מיום 27.11.96, אישרו השרים "העלאה חריגה כמפורט בצו המיסים" למעט מספר סעיפים שלא ניתן להם אישור, אשר סיווג 301 אינו נכלל בהם. בשנת 2000 אישרו השרים העלאה חריגה של 1.2% בנכסים המפורטים בצו, ובהם סיווג 301. בשנת 2001 נתקבל אישור מפורש מאת שר הפנים ושר האוצר לשינוי הנוסף שערכה המשיבה בהגדרת סיווג 301 אותה שנה, ואשר לאחריו הוגדר הסיווג כ"סופרמרקטים, מרכולים, רשתות שיווק וכיוצא באלה בכל רחבי העיר". בית המשפט קמא דן, למעלה מן הצורך, גם בטענה חלופית זו של העיריה, ומצא כי האישורים הנטענים הנ"ל של השרים לא עלו כדי האישורים הנדרשים על פי חוקי ההקפאה. אמנם, מעשה מינהלי של הרשות נהנה מהחזקה כי הוא נעשה כדין – "חזקת החוקיות" או "חזקת התקינות", והטוען כי המעשה המינהלי נעשה שלא כדין – עליו הראייה. עם זאת, וכמפורט להלן, לא ניתן לראות באישורים שניתנו על ידי השרים בשנים 1997 ו-2000 כאישור חריג לשינוי בסיווג 301. כבר נקבע ונפסק, כי על מנת לקבל אישור השרים לשינוי סיווגו של נכס היה על הרשות המקומית לבקש זאת מפורשות מהשרים. בהיעדר בקשה מפורשת שכזו לא ניתן להתייחס אל אישור על דרך הסתם כאל האישור החריג הנדרש על פי הוראות ההקפאה (ראו לדוגמה ע"א 10977/03 דור אנרגיה 1988 בע"מ נ' עיריית בני ברק (טרם פורסם, 30.8.06), פסקה י(2) לפסק דינו של השופט רובינשטיין; ת"א (י-ם) 2483/00 קנה ובנה עשה זאת בעצמך 1993 נ' עיריית ירושלים (טרם פורסם, 9.8.04), פסקה 15 לפסק הדין; ת"א (י-ם) 2206/00 בנק טפחות בע"מ נ' עיריית ירושלים (טרם פורסם, 20.10.02), פסקה 10 לפסק הדין; ת"א (י-ם) 1114/99 שוקרון נ' עיריית ירושלים, פ"מ התש"ס (א) 500, 515 (2001); ת"א (י-ם) 2517/00 בנק יהב לעובדי המדינה בע"מ נ' עיריית ירושלים (טרם פורסם, 4.1.05), פסקה 17 לפסק הדין). זאת מכיוון שכאשר נדרש בחוק אישור מגורם כלשהו, על מנת שהחלטת הגוף המאשר תהיה שקולה, יש לתת לו את המידע הנדרש (השוו: יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך שני, 843-844 (1996)). התברר בבית המשפט קמא, כי בקשות האישור של המשיבה דנן והאישורים שניתנו על ידי שרי הפנים והאוצר בשנים 1997 ו-2000 לא התייחסו כלל לניסוחו של סיווג 301. יתרה מכך, באותן שנים, סביר להניח כי השרים לא היו מודעים לכך שהשינוי המבוקש בצו המיסים של המשיבה בוצע על ידה בפועל שנים רבות קודם לכן ללא בקשת האישור. בשנת 1997 האישור החריג נתבקש בעקבות החלטת מועצת העירייה לעניין היבטים מסויימים של צו המיסים, ואשר לא התייחסה בכלל לסיווג 301, ואילו בשנת 2000 האישור החריג התייחס ל"העלאה חריגה של 1.2%" בנכסים המפורטים באישור. לפיכך, בקשת האישור בשנת 1997 והאישור עצמו בשנת 2000 לא התייחסו לניסוחו של סיווג 301, וניתן להסיק מכך שלא נמסר לשרים המידע שהיה דרוש להם לצורך מתן אישור חריג לשינוי שנעשה בסיווג 301. בנוסף, אישור השרים נועד לאשר את ההעלאות החריגות שהתבצעו בצו המיסים בשנה שלגביה התבקש האישור, בעוד שהשינוי בסיווג 301 התבצע מספר שנים קודם לכאן. במצב דברים זה, גם בצו המיסים של השנה הקודמת לבקשת האישור הופיע סיווג 301 כנוסחו לאחר השינוי שנערך בשנת 1993, והשרים כלל לא היו יכולים לדעת שנדרש אישורם לשינוי זה, וודאי שלא היו יכולים להעניק לשינוי זה אישור חריג. כמו כן, באישור החריג שניתן לצו המיסים לשנת 2000 הובהר, כי האישור ניתן להעלאות חריגות מעל "הסכום שהגיע כדין" בשנת 1999, ולכן אישור השרים לא יכול להתיר את מה שהיה אסור בשנת 1999 (ראו ע"א 10977/03 דור אנרגיה 1988 בע"מ נ' עיריית בני ברק (טרם פורסם, 30.8.06), פסקה י(3) לפסק דינו של השופט רובינשטיין). בהנחה שהאישור החריג שניתן בשנת 1997 לא אישר את השינוי בסיווג 301, לא מדובר בסכומים שהגיעו כדין, ולא ניתן לומר שהאישור החריג שניתן בשנת 2000 מהווה אישור לשינוי בסיווג 301. על אף שהוראה בנוסח דומה לא הופיעה באישור החריג שניתן בשנת 1997 ניתן להניח כי גם בשנת 1997 התכוונו השרים לאשר רק העלאות חריגות מעל הסכום שהגיע כדין בשנת 1996, ולא לאשר בדיעבד שינויים שנעשו כבר בשנת 1993. מכל האמור לעיל עולה, כי אישורי השרים שניתנו בשנים 1997 ו-2000 לא התייחסו לשאלת ניסוחו של סיווג 301 דנן. צדק איפוא בית המשפט קמא בקביעותיו לענין היעדר תוקפם של אותם האישורים ביחס לשינוי סיווג 301 משנת 1993. ברם, שונה המצב ביחס לאישור השרים שניתן בשנת 2001. בשנה זו בוצע כאמור שינוי נוסף וספציפי בנוסחו של סיווג 301 גופו, וניתן אישור מפורש של השרים לשינוי, תוך הגבלת אישור השינוי לנוסח השונה מזה שביקשה המשיבה. בית המשפט קמא קבע, כי על אף זאת אישור השרים ב-2001 אינו תקף. זאת, הואיל והשינוי שאישורו נתבקש היה ביחס ל"גירסה מתוקנת" של סיווג 301 שכבר הכילה בתוכה את מרכיב ה"כל-בו". נראה לי כי יש מקום להתערב במסקנה זו. בקשת העיריה מהשרים לאישור שיני צו הארנונה ב-2001 התייחסה מפורשות לסיווג 301 ולנוסח התיקון המבוקש בו. השרים בחנו את נוסח התיקון המבוקש, נמנעו מלאשרו כפי שהוא והגבילו את נוסחו המתוקן בדרך שנקבעה על ידם ואשר נקבעה בצו המיסים גופו. נתון זה מלמד על התיחסות מפורשת של השרים, בעלי סמכות האישור, לעובדת השינויים בסיווג 301 – ודי בכך להחזיר חזקת תקינות המעשה המינהלי למכונה. אישור זה משנת 2001 מהווה אישור חריג כדין לשינוי הסיווג, החל משנת 2001, וחיוב המערערת בארנונה על פי סיווג 301 החל משנה זו נעשה כדין. 12. העולה מן המקובץ הינו איפוא כדלהלן. התיקון שעשתה העיריה המשיבה בסיווג 301 בצו המיסים 1993 היווה שינוי סיווג האסור על פי דיני ההקפאה, אלא אם ניתן לשינוי זה אישור כדין על ידי שרי הפנים והאוצר. שינוי הסיווג לשנת 2000 לא נתאשר כדין על ידי השרים, ועל כן חיוב המערערת על פי אותו הסיווג אותה השנה נעשה שלא כדין ודינו להתבטל. ברם, בשנים 2001 ו-2002 ניתן אישור השרים כדין לשינוי הסיווג – ועל כן חיוב המערערת באותן השנים ובאותו הסיווג נעשה כדין. אציע איפוא לחברי כי נקבל את הערעור בחלקו באופן בו יבוטל חיוב המערערת – נשוא ערעור זה – ביחס לשנת 2000. אשר לחיובה בגין השנים 2001 ו-2002, יוותרו החיובים בעינם, וערעור המערערת לענין שנתיים אלה – יידחה. לאור תוצאת הדברים אציע כי לא נעשה צו להוצאות. ש ו פ ט המשנה לנשיאה א' ריבלין: אני מסכים. המשנה לנשיאה השופט א' רובינשטיין: מצטרף אני לתוצאה אליה הגיע חברי, השופט אלון, מטעמיו שפורטו, כי הסיווג בצו הארנונה לשנת 2000 לא שונה כדין, לעומת שינוי הסיווג בצוים לשנים 2002-2001 אשר אושר על-ידי השרים כדין. עליי להודות כי מהותית, איני רואה עין בעין עם עמדת המערערת. סבורני, כי ישנו טעם בהבחנה, לצרכי תשלום ארנונה, בין חנויות "רגילות" לבין חנויות מסדר גודל גדול יותר, כגון רשתות שיווק ומרכולים – הבחנה הבאה לידי ביטוי גם במלותיו המפורשות של מחוקק-המשנה (ראו עע"מ 9530 ריבוע כחול – ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה (טרם פורסם, ניתן ביום 16.1.08)). זאת ועוד, תכליתן של הוראות ההקפאה בעניין שינוי סיווג – כפי שציין השופט אלון – היא למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה על ידי הרשויות המקומיות, מעל לשיעור שנקבע בחקיקה, תוך התגברות על הוראות החקיקה שנועדו לצמצם את שיקול דעת הרשויות. והנה, הסיווג הנתקף שוּנָה כבר בשנת 1993, ומאז לא שוּנָה מהותית, בעוד שהמערערת מחזיקה בנכס מאז שנת 1996. קשה להלום, אפוא, כי תכלית הוראות ההקפאה היא העומדת לנגד עיני המערערת בתקיפת שינוי הסיווג. אולם, מכל מקום, כפי שציין השופט אלון, בשנת 2001 אישרו השרים את השינוי, באופן המתייחס לנוסחו של סיווג 301, לאחר תיקון קוסמטי בלבד בנוסח (הורדת המלים "לשירות עצמי" לאחר "רשתות שיווק"). בנסיבות אלו ברי, כי אישור זה הכשיר למעשה את הסיווג לראשונה, וכי השינוי שבוצע קודם לכן לא אושר כדין, ועל כן חיוב המערערת על פי הסיווג בשנת 2000 לא נעשה כדין. אבקש להוסיף, כי גם מקרה זה ממחיש את הצורך, העולה בבית משפט זה לא אחת, ביתר הסדרה של תחום הארנונה מצד המחוקק או מחוקק המשנה. הסדרה מעין זו ראוי שתיעשה הן לגבי הבהרתם של מונחים עמומים, כגון "רשת שיווק" או "מרכול". בכל המאמץ הבלשני והאינטלקטואלי של בית המשפט קמא ושל חברי, קשה לומר כי התמונה של הכל בכל מכל, מרכול וכל-בו ושכמותם, בהירה כדבעי, והסדרה כזאת תהא אך למועיל. זאת – הן לגבי הגדרתו של סוג הנכס "משרדים, שירותים ומסחר" שבתקנות – שבשל רוחב-יריעתה, דומה, מתעוררות השאלות הרבות, וגם בתיק דנא (ראו עוד עע"מ 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדר בע"מ (לא פורסם, ניתן ביום 1.9.05) - השופטת ארבל, פסקה 13; עניין הריבוע הכחול הנזכר, בפסקה ט"ו והאסמכתאות שם) – והן במבט כולל, על מנת "להכניס סדר" וליצור פישוט והאחדה (ראו גם עניין דור אנרגיה הנזכר, בפסקות א' ו-י"ב ובפסקה 6 לדבריה של השופטת נאור). ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' אלון. ניתן היום, י"א באדר א' התשס"ח (17.2.2008). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06019660_A06.doc עכב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il