אמנון אילת נ. ממשלת ישראל

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3975/95 בג"ץ 3976/95 בג"ץ 5625/95 בג"ץ 5112/96 בג"ץ 1961/95 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופט ת' אור כבוד השופטת ד' ביניש העותרים בבג"ץ 3975/95: 1. פרופ' שמואל קניאל 2. אריאלה שמידע-דורון 3. ערן פלדחי 4. עודד פינקלשטיין 5. שלמה כהן 6. ד"ר טליה איינהורן נגד המשיבים בבג"ץ 3975/95: 1. ממשלת ישראל 2. ראש הממשלה 3. שר האוצר 4. נגיד בנק ישראל 5. ההסתדרות הכללית החדשה 6. המפקח על הביטוח העותרת בבג"ץ 3976/95: 1. להב - לשכת ארגוני העצמאים בישראל נ ג ד המשיבים בבג"ץ 3976/95: 1. ממשלת ישראל 2. ראש הממשלה 3. שר האוצר 4. נגיד בנק ישראל 5. ההסתדרות הכללית החדשה העותרת בבג"ץ 5625/95: התאחדות חברות לביטוח חיים בע"מ נ ג ד המשיבים בבג"ץ 5625/95: 1. ממשלת ישראל 2. שר האוצר 3. המפקח על הביטוח והממונה על אגף שוק ההון, הביטוח והחסכון במשרד האוצר 4. ההסתדרות הכללית החדשה העותר בבג"ץ 5112/96: איגוד הבנקים בישראל נ ג ד המשיבים בבג"ץ 5112/96: 1. ממשלת ישראל 2. הסתדרות העובדים הכללית העותרים בבג"ץ 1961/95: 1. אמנון אילת 2. בנימין זומר 3. אורי חפץ 4. יעקב צוקר 5. פנחס אלשטיין 6. שמחה אסף 7. שאול אגרנוב נ ג ד המשיבים בבג"ץ 1961/95: 1. ממשלת ישראל 2. שר האוצר התנגדות לצו על-תנאי בשם העותרים בבג"ץ 3975/95: עו"ד מ' קורינאלדי, עו"ד א' בנדור ועו"ד ט' איינהורן בשם העותרת בבג"ץ 3976/95: עו"ד מ' קורינאלדי, עו"ד א' בנדור ועו"ד א' זילברשץ בשם העותרת בבג"ץ 5625/95: עו"ד מ' שקד בשם העותר בבג"ץ 5112/96: עו"ד א' גולדנברג, עו"ד ש' הורביץ ועו"ד מ' ארד בשם העותרים בבג"ץ 1961/95: עו"ד ר' יאראק בשם ההסתדרות הכללית החדשה כמשיבה בעתירות: עו"ד א' חלד, עו"ד צ' טרלו ועו"ד י' קידר בשם יתר המשיבים בעתירות: עו"ד א' מנדל פסק-דין השופטת ד' ביניש: לפנינו חמש עתירות, התוקפות את חוקיותה של החלטת ממשלה מספר 5156 מיום 29.3.95, שעניינה פעילותן של קרנות הפנסיה בישראל (להלן: ההחלטה). על-פי הנטען בעתירות, לוקה ההחלטה בפגמים שונים, ובשל כך היא בטלה או לחלופין - על בית המשפט לבטלה. חלק מהעותרים מבקשים כי נקבע כי הם זכאים לתנאים שווים לאלה המוענקים על-פי ההחלטה לקרנות הפנסיה. רקע כללי - המצב עובר להחלטת הממשלה: 1. קרנות פנסיה קיימות ופועלות בישראל מזה שנים. הביטוח הפנסיוני שמספקות קרנות הפנסיה לעמיתיהן הינו נוסף לביטוח הפנסיוני הממלכתי, הניתן על-פי חוק לכל תושב בישראל, באמצעות המוסד לביטוח לאומי. [ראו: מ. גולדברג "ביטוח עובדים בקרנות פנסיה - היבטים משפטיים" שנתון למשפט העבודה ג' (1992) 93, 95]. שבע מתוך קרנות הפנסיה הקיימות הוקמו על-ידי ההסתדרות הכללית, והיא שותפה בניהולן (להלן: הקרנות ההסתדרותיות). לצד הקרנות ההסתדרותיות פועלות במשק מספר קרנות פנסיה נוספות המנוהלות על-ידי גורמים פרטיים שונים. [ראו: ח. הרדוף זכויות עובדים בקופות גמל (תל-אביב, 1997), 27-28]. קרנות הפנסיה אינן פועלות מכוח דבר חקיקה מסדיר ראשי וכללי, והוראות ביחס להיבטים שונים הקשורים לפעילותן פזורות בדברי חקיקה שונים. (ראו למשל: סעיף 6(ז)(1) לחוק עבודת נשים, תשי"ד1954-; סעיפים 19 - 19ג' ו28- לחוק הגנת השכר,התשי"ח1958-; הוראות שונות בחוק פיצויי פיטורים, התשכ"ג1963-). לענייננו רלוונטיים בעיקר הכללים הנוגעים להשקעות קרנות הפנסיה הקבועים בתקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), התשכ"ד1964- (להלן: תקנות מס הכנסה), אשר הותקנו על ידי שר האוצר מכוח סמכותו על פי סעיפים 47 ו- 243 לפקודת מס הכנסה (להלן: הפקודה). בפקודה ובתקנות מס הכנסה מכונות קרנות הפנסיה "קופות גמל לקיצבה", אך למען הנוחות נכנה אותן להלן - כפי שאף עשו הצדדים בטיעוניהם - "קרנות פנסיה". עד לשנת 1989 היתה ההצטרפות למרבית קרנות הפנסיה מוגבלת לעובדים שכירים בלבד. ההצטרפות לקרנות נעשתה בדרך כלל במסגרת הסכמים והסדרים קיבוציים במקומות העבודה, או מכוח צווי הרחבה, והחברות בקרן הקנתה לעמית זכויות בהתאם לתקנון הקרן כפי שיהיה בתוקף בקרות האירוע המזכה (ראו: גולדברג, שם בעמ' 100, 103). בעבר העניקו קרנות הפנסיה ביטוח פנסיוני משני סוגים: פנסיית יסוד, המבטיחה ביטוח זיקנה, ופנסיה מקיפה, הכוללת גם ביטוח נכות ושאירים. עובר לקבלת ההחלטה, פעלו הקרנות על-פי שיטת חסכון של "הטבות או זכויות מובטחות" (D.B. - Define Benefits). על-פי שיטה זו, זכאי העמית לקבל מהקרן עם יציאתו לגמלאות, או בהתקיים אירוע קבוע אחר, קצבה בסכום המוגדר בתקנון הקרן. בשיטה זו אין קשר ישיר בין הסכומים המועברים על-ידי העמית ומעבידו לקרן במהלך תקופת עבודתו של העמית, והתשואה המושגת עליהם, לבין הסכום המשולם לעמית מהקרן עם תחילת זכאותו, והקרן מתנהלת על בסיס עקרון של ערבות הדדית ו"סבסוד צולב" בין עמיתיה. מזה מספר שנים מצויות מרבית קרנות הפנסיה בישראל במשבר כספי חמור. משבר זה נובע מהגירעון האקטוארי הגדול שהצטבר בקרנות, המבטא פער שלילי בין סה"כ הנכסים של הקרנות לבין סה"כ התחייבויותיהן כלפי עמיתיהן. גירעון זה הוערך על ידי משרד האוצר, נכון לסוף שנת 1995, בכ- 47.6 מיליארד ש"ח. 2. בנוסף לקרנות הפנסיה, פועלים במשק גופים נוספים המציעים במסגרתם אפיקי חסכון וביטוח לקראת גיל פרישה. ניתן לחלק גופים אלה לשני סוגים עיקריים: הסוג הראשון, המכונה בפקודה ובתקנות מס הכנסה "קופות גמל לתגמולים", כולל את קופות הגמל שבבעלות הבנקים (להלן: קופות הגמל הבנקאיות), וכן קופות גמל אשר הוקמו במסגרת ענפים שונים במשק ואשר מיועדות לעובדים באותם ענפים (להלן - קופות הגמל הענפיות). הסוג השני כולל תכניות חסכון וביטוח לקראת גיל פרישה ולצרכים אחרים, המתקיימות במסגרת מערכת יחסי עבודה, ומנוהלות על ידי חברות ביטוח. תכניות ביטוח אלה, שהינן "קופות ביטוח" על-פי הגדרת התקנות, מכונות "תכניות ביטוח מנהלים" (להלן - ביטוח מנהלים). ההצטרפות לקופות הגמל נעשית על בסיס אישי, לפי הסכם בין קופת הגמל לחוסך. שיטת החסכון הנהוגה בקופות הגמל הינה של "צבירה מוגדרת" ( D.C. - Define Contribution). שלא כמו בשיטה של "זכויות מובטחות", מבטא סכום החסכון על פי שיטת "הצבירה המוגדרת" את הסכומים שהופרשו על-ידי העמית ועל-ידי מעבידו לקופה, בתוספת התשואה שנוספה עליהם בתקופת החסכון. בצורה זו מתקיימת זיקה ישירה בין הסכומים שהופרשו לקופה במהלך תקופת החסכון, לבין הסכום שיהיה העמית זכאי לקבל מהקופה עם תחילת מועד זכאותו. על עמיתי קופות הגמל נמנים הן עובדים שכירים, שזכאותם לתשלומים מהקופה היא מיום פרישתם לגמלאות או בהתרחש אירועים אחרים המוגדרים בתקנות מס הכנסה, והן עמיתים שאינם שכירים (עמיתים "עצמאיים"), שזכאותם היא בתום 15 שנה מיום ההפקדה בקופה או בהתקיים האירועים המוגדרים בתקנות. קופות הגמל מהוות במהותן אפיק של חסכון ארוך טווח, המשולב בחלקו במערכת יחסי עבודה, אם כי ניתן כיום לצרף להן גם מרכיבים של ביטוח לפי בחירת העמית. תכניות "ביטוח מנהלים" מאפשרות חסכון לגיל פרישה לעובדים שכירים. הקשר בין המבוטח לחברת הביטוח הינו אינדווידואלי וישיר, על-פי תנאי הפוליסה של המבוטח. גם בתכניות אלה מבוסס החסכון על שיטת "הצבירה המוגדרת", וגם בהן ניתנת בחירה באשר למרכיבי הביטוח הנוספים לחסכון. החסכון בקרנות הפנסיה, בקופות הגמל ובתכניות "ביטוח מנהלים" נהנה מהטבות מס, אך קיימים הבדלים באשר לשיעורי ההטבות הניתנות לכל אחד מהמסלולים האמורים. 3. עד לאמצע שנות ה80-, חויבו שלושת אפיקי החסכון והביטוח הנזכרים להשקיע שיעור מסויים מנכסיהם באיגרות חוב בלתי סחירות שהנפיקה המדינה, הנושאות ריבית מובטחת צמודה למדד. איגרות חוב אלה, המכונות אגרות חוב מיועדות (להלן: איגרות חוב מיועדות), מוגדרות בתקנה 41א' לתקנות מס הכנסה כדלקמן: "איגרת חוב מיועדת - איגרת חוב בלתי סחירה בבורסה שהוצאה לקופת גמל בלבד כאשר הקרן והריבית עליה צמודות למדד המחירים לצרכן ואשר התשלום האחרון עבור פדיון קרן איגרת החוב חל בשנה השבע עשרה לאחר יום הוצאתה ולעניין קופת גמל לקצבה - גם איגרת חוב אשר התשלום האחרון עבור פדיון הקרן שלה חלה בשנה העשרים לאחר הוצאתה". בשנת 1986, החליטה הממשלה על הנהגת רפורמה בשוק ההון. עיקר יעדיה של הרפורמה היו שכלול מנגנוני הקצאת ההון במשק, תוך צמצום מעורבותה של הממשלה בשוק ההון והפניית עיקר כספי החסכון במשק למימון השקעות בסקטור הפרטי. במסגרת הרפורמה, הוחלט כבר בשנת 1986 על הפסקת הנפקת איגרות חוב מיועדות לקופות הגמל, אשר החל מאותה עת ואילך חוייבו להשקיע את כל יתרת הצבירה בהן בשוק החופשי, על-פי כללים שנקבעו לצורך כך בתקנות מס הכנסה. בשנת 1990, הופחתה הריבית על איגרות החוב המיועדות אשר הונפקו לתכניות לביטוח חיים. עתירה שהוגשה לבית משפט זה בעקבות ההחלטה על הפחתת הריבית, בטענה כי יש בכך כדי להפלות לרעה את החברות לביטוח לחיים לעומת קרנות הפנסיה, שהמשיכו להינות מאיגרות חוב מיועדות נושאות ריבית גבוהה יותר, נדחתה על ידי בית משפט זה. (ראו: בג"צ 2010/90 התאחדות חברות לביטוח חיים בע"מ נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד מה(1) 405; להלן: התאחדות חברות לביטוח). בשנת 1992 הופסקה כליל הנפקת איגרות חוב מיועדות עבור פוליסות לביטוח חיים, באופן שרק לפוליסות וותיקות (שהוצאו עד שנת 1992) הותר להמשיך להשקיע באיגרות חוב מיועדות, עד שתסתיים התחייבות המבטחים בגינן. 4. לסיכום השתלשלות הדברים עד כה, ניתן איפוא לומר כי מאז תחילת שנות ה90-, מנפיקה הממשלה איגרות חוב מיועדות עבור קרנות הפנסיה בלבד. לגופי חסכון וביטוח אחרים, לרבות קופות הגמל הבנקאיות, קופות הגמל הענפיות וחברות לביטוח חיים (למעט בגין פוליסות וותיקות), לא הותר עוד להשקיע באיגרות חוב מיועדות. נציין כבר כאן, שמדיניותה המוצהרת של הממשלה באותה עת, כפי שבאה לידי ביטוי גם בהצהרותיה בפני בית-משפט זה, היתה כי היעד של הפסקת הנפקת איגרות חוב מיועדות, כחלק מהפחתת מעורבות הממשלה בשוק ההון, הינו כללי, וכי בכוונת הממשלה ליישמו באופן על כל שוק ההון המוסדי, לרבות קרנות הפנסיה. מדיניות זו מצאה ביטוי בפסק דינו של השופט אור בעניין התאחדות חברות לביטוח הנ"ל: "המדיניות המוצהרת והמבוצעת בפועל על-ידי המשיבים 3-1 היא להחיל את הרפורמה באופן הדרגתי על כל שוק ההון המוסדי, לרבות קרנות הפנסיה, עד לביטול מוחלט של הנפקת איגרות חוב ממשלתיות בתנאים מיוחדים". (שם, בע'מ 411) הצורך בהחלה הדרגתית של הרפורמה על קרנות הפנסיה הוסבר על-ידי הממשלה בגירעון האקטוארי של הקרנות, אשר חייב לדעת הממשלה לבחון בחינה זהירה כל שינוי בתנאי ההשקעה של הקרנות, תוך גיבוש פתרון כולל לשיפור מצבן. 5. כחלק ממדיניות הממשלה להפחית את היקף ההנפקה של איגרות חוב מיועדות במשק, החל האוצר לדרוש מהפונים לקבלת אישור להקמת קרנות פנסיה חדשות, להתחייב כי הקרנות שיוקמו לא ישקיעו נכסיהן באגרות חוב מיועדות. חוקיותה של התנאה זו נבחנה בבג"צ 52/91 עתידות - קופת פנסיה בע"מ נ' שר האוצר ורח', פ"ד מה(3) 519 (להלן: עתידות). בית-משפט זה קיבל את טענתה של העותרת, אשר יועדה להיות קרן פנסיה, כי הדרישה האמורה מפלה אותה לרעה לעומת קרנות פנסיה קיימות, המשקיעות באיגרות חוב מיועדות. בית-המשפט הדגיש, כי בעוד שההבחנה, לעניין ההשקעה באיגרות חוב מיועדות, בין קרנות פנסיה חדשות לבין קרנות פנסיה וותיקות שאינן מאוזנות אקטוארית, ניתנת אולי - מבלי להכריע בדבר - להצדקה, הרי שההבחנה לעניין זה בין קרנות חדשות לבין קרנות וותיקות מאוזנות אקטוארית, מהווה הפליה פסולה. אשר על כן קיבל בית-המשפט את העתירה, וקבע כי כל עוד ממשיכה המדינה להנפיק איגרות חוב מיועדות לכל קרנות הפנסיה הקיימות, ומאפשרת קבלת חברים חדשים לאותן קרנות, זכאיות גם קרנות פנסיה חדשות להשקיע בהן. 6. בתקופה שלאחר מתן פסק הדין בעניין עתידות הנ"ל, הוגשו בקשות רבות לאישור הקמת קרנות פנסיה חדשות. ההסבר לכך נעוץ ככל הנראה בעובדה שבעוד שאיגרות החוב המיועדות נשאו ריבית צמודה בשיעור של 5.5% לשנה, היתה התשואה הממוצעת על איגרות חוב ממשלתיות סחירות באותה תקופה בשיעור של כ3%- לשנה בלבד. בניסיון "להקפיא" את המצב הקיים עד לגיבוש מדיניות ממשלתית כוללת בתחום המערך הפנסיוני בישראל, חוקקה הכנסת ביום 15.3.94 את חוק קרנות הפנסיה (קרנות חדשות) (הוראת שעה), התשנ"ד 1994- (להלן: חוק הקרנות החדשות). בסעיף 2 לחוק נקבע כי בתקופת תוקפו של החוק, מיום 15.3.94 עד ליום 31.10.94, לא תאושר הקמתן של קרנות פנסיה חדשות, וכי קרנות פנסיה שהוקמו לאחר יום 31.12.93 לא יהיו זכאיות לרכוש איגרות חוב מיועדות. עתירה שהוגשה כנגד תוקפו של חוק הקרנות החדשות נדחתה בדעת רוב, בנימוק כי על-אף פגיעתו של החוק בחופש העיסוק של העותרות, אשר ביקשו להקים קרנות פנסיה חדשות, הרי שהחוק עומד בתנאי פסקת ההגבלה הקבועה בחוק יסוד: חופש העיסוק, בהיות הפגיעה לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש (ראו: בג"צ 878/94 כלל חברה לביטוח בע"מ ומגדל חברה לביטוח בע"מ נ' שר האוצר ואח', פ"ד מח(5) 441; להלן: כלל). בשיקוליו נתן בית המשפט משקל מיוחד לזמניותו של מעשה החקיקה. (שם, בעמ' 486). 7. התפתחות נוספת בתחום ארעה בחודש יוני 1994, עם הגשת המלצותיה של ועדה בראשות מנכ"ל האוצר דאז מר אהרון פוגל (להלן: ועדת פוגל), בנושא "מדיניות כוללת בתחום החיסכון הפנסיוני בישראל". בהמלצות הועדה נדון בהמשך, ובשלב זה נציין רק כי הדיון לגביהן בממשלה לא הושלם עד אוקטובר 1994, סמוך למועד פקיעתו של חוק הקרנות החדשות. במצב עניינים זה, לאור העקרונות שהותוו בפסקי-הדין בעניין כלל ועתידות הנ"ל, ובהעדר החלטה בדבר מדיניות הממשלה ביחס למערך הפנסיוני בישראל, האריכה הכנסת את תוקפו של חוק הקרנות החדשות בחמישה חודשים נוספים, דהיינו - עד ליום 31.3.95 (ראו: חוק קרנות הפנסיה (קרנות חדשות) (הוראת שעה) (תיקון), התשנ"ה1994-; להלן: החוק המתקן). החלטת הממשלה ו"גלגוליה": 8. ביום 29.3.95, ערב פקיעתו של החוק המתקן, קיבלה הממשלה את ההחלטה העומדת ביסודן של העתירות שלפנינו. מפאת חשיבות ההחלטה, נביאה כלשונה: "א. בשל הצורך לאפשר פתיחת ענף הפנסיה לקרנות חדשות, כמתחייב מחוקי היסוד, ובשל הצורך לטפל בגרעונות האקטוארים של קרנות הפנסיה, יינקטו צעדים להבטחת החיסכון בפנסיה, תוך שמירת היציבות בשוק ההון. צעדים אלה ישתלבו במדיניות פנסיונית כוללת. ב. (1) החל מ1- באפריל 1995, הממשלה תנפיק לקרנות הפנסיה, הקיימות והחדשות, בגין עמיתים שהצטרפו אליהן מ1- בינואר 1995 (להלן - עמיתים חדשים), איגרות חוב מיועדות בריבית של 4.8% לשנה על 70% מהצבירה נטו; (2) שר האוצר יתקין כללים בדבר השקעת יתרת 30% מהצבירה בהשקעות בסיכון נמוך. הממשלה תעמיד 'רשת ביטחון' להשקעות כאמור כנגד סיכוני תשואה באיגרות חוב ממשלתיות סחירות, בתנאים שייקבעו, וכנגד עלייה חריגה בתוחלת החיים; (3) קבלת עמיתים חדשים לקרנות שיהיו זכאיות לאג"ח מיועדות תתאפשר רק לתכניות מאוזנות של פנסיה מקיפה שיאושרו ע"י הממונה על שוק ההון במשרד האוצר, על פי כללים שיקבע ושיכללו, בין השאר, את העקרונות הבאים: (א) הצבירה תיועד לקצבה בלבד (זקנה, נכות ושאירים); (ב) השכר המבוטח לא יעלה על פעמיים השכר הממוצע במשק; (ג) איסור על הפקדות חד פעמיות; (ד) כללים למשיכת כספים לעוזבים; (ה) דרישות להון עצמי מינימלי מהגוף המנהל את הקרן; (ו) הגבלת שיעור דמי הניהול. (4) תכניות מאוזנות כאמור לעמיתים חדשים בקרנות קיימות, ינוהלו בקרן נפרדת מחשבונות הקרן של העמיתים הקיימים. ג. לאור מצבן של רוב קרנות הפנסיה הקיימות ובשל האינטרס הציבורי ביציבות הקרנות ובקיום בכבוד של העובדים והגמלאים המבוטחים בהן, להטיל על שר האוצר, בשיתוף עם הגורמים הנוגעים בדבר, לגבש לקרנות הפנסיה הקיימות שבהן יש גרעונות אקטואריים או חשש לגרעונות כאמור, תכניות הבראה מפורטות במסגרת יכולתו של המשק הלאומי שיתבססו על העקרונות הבאים: (1) שמירה על כל זכויות הגמלאים הקיימים; (2) שמירה על הזכויות הצבורות של העמיתים הקיימים (שהיו עמיתים בקרן ביום 31 בדצמבר 1994); (3) שמירת שיעור דמי הגמולים ברמה הקיימת היום; (4) הפנסיה לעמיתים בקרנות תשולם בכפוף לשיעור עלייה בשכר הקובע לפנסיה שלא יעלה על 2% לשנה לגבי הזכויות הצבורות ו1.75% לשנה לגבי הזכויות שייצברו בעתיד; על דמי הגמולים שישולמו מעבר לנדרש לפי שיעור העליה בשכר הקובע כאמור, תיווסף זכאות לפנסיה לפי סולם הצבירה ושיטת החישוב לעמיתים חדשים; (5) הגבלת תחולת תכנית ההבראה לגבי הפקדת סכומים חד פעמיים; (6) שימוש בעתודה האקטוארית המיוחדת (0.5%) לסיוע לקרנות החלשות; (7) התייעלות בניהול הקרנות, לרבות בדרך של איחוד הניהול האדמיניסטרטיבי של חלק מקרנות הפנסיה, והגבלת דמי הניהול; (8) קביעת כללים להגבלת משיכת כספים בדרך של קצבה; (9) קביעת כללים לפיקוח הדוק ושוטף על-ידי משרד האוצר על פעילותן של הקרנות ועל ביצוע תכניות ההבראה. שר האוצר יהיה רשאי לשנות ולהתאים את העקרונות האמורים לגבי קרנות מאוזנות אקטוארית ולגבי קרנות מפעליות, לרבות שיתוף המעסיק בתכניות ההבראה בקרנות המפעליות. בכפוף לביצוע תכנית ההבראה בקרן הפנסיה, אשר תתבסס על העקרונות האמורים, תהיה הממשלה אחראית למילוי התחייבויות קרן הפנסיה כלפי המבוטחים, אם הקרן לא תעמוד בהן. ד. כדי להבטיח יציבות בתקופת הביניים הנדרשת לצורך גיבושן ויישומן של תכניות ההבראה, להסמיך את שר האוצר להמשיך ולהנפיק אגרות חוב מיועדות בריבית של 5.5% לקרנות שבהן נדרשת תכנית הבראה, בגין העמיתים הקיימים, לתקופת הביניים שתידרש, לפי שיקול דעתו. ה. בהתאם להחלטת הממשלה מס. 115 מיום 8.9.1992, ובהמשך להסכמי השכר עם ההסתדרות בענין זה, להטיל על שר האוצר לפעול בהקדם ליישום ההחלטה האמורה בעניין ביטוח זכויותיהם הפנסיוניות של עובדים חדשים בשירות המדינה בפנסיה צוברת, במסגרת תכניות מאוזנות לפנסיה מקיפה. ו. להטיל על שר האוצר, בשיתוף עם שרת העבודה והרווחה, להמשיך ולגבש עקרונות למדיניות פנסיונית כוללת." בבסיס ההסדר ניצבת ההבחנה בין קרנות פנסיה אשר הוקמו לאחר יום 1.1.95 (להלן: הקרנות החדשות), לבין קרנות פנסיה שהיו קיימות במועד האמור (להלן: הקרנות הוותיקות), ובין עמיתים חדשים שיצטרפו לקרנות לאחר יום 1.1.95 (להלן: עמיתים חדשים), לבין עמיתים בקרנות הוותיקות שהצטרפו אליהן לפני אותו מועד (להלן: עמיתים וותיקים). על-פי ההחלטה, ימשיכו הקרנות הוותיקות להשקיע באיגרות חוב מיועדות נושאות ריבית בשיעור של 5.5%, בגין עמיתיהן הוותיקים, וזאת לתקופת הביניים שתידרש, לפי שיקול דעתו של שר האוצר, לצורך גיבושן ויישומן של תכניות הבראה לקרנות הוותיקות. הפנסיה תשולם בכפוף לשיעור עלייה בשכר הקובע לפנסיה שלא יעלה על 2% לשנה לגבי הזכויות הצבורות, ו1.75%- לגבי הזכויות שייצברו בעתיד. בנוסף קובעת ההחלטה, כי בכפוף לביצוע תוכניות הבראה בקרנות הוותיקות, שיגובשו על-ידי שר האוצר, תהיה הממשלה אחראית להתחייבויות הקרנות כלפי המבוטחים בהן, אם לא יוכלו הקרנות לעמוד בהתחייבויות אלה. כן נקבע כי תוכניות ההבראה שיגובשו ישמרו על זכויות הגמלאים והעמיתים הקיימים בקרנות, ועל שיעור דמי הגמולים הקיים ערב ההחלטה. אשר לקרנות חדשות ולעמיתים חדשים, נקבע בהחלטה כי הממשלה תנפיק עבורם איגרות חוב מיועדות נושאות ריבית בשיעור 4.8% לשנה, בגין 70% מהצבירה נטו. יתרת הצבירה (30%) תופנה להשקעות בסיכון נמוך, שכנגדן תעמיד הממשלה "רשת בטחון". גובה השכר המבוטח כאמור הוגבל לפעמיים השכר הממוצע במשק, ונאסר על הפקדות חד פעמיות בקרנות. עוד נקבע כי הצטרפות עמיתים חדשים לקרנות הזכאיות להשקיע באיגרות חוב מיועדות, תותנה בכך שהקרנות הינן מאוזנות, שמדובר בתכניות לפנסיה מקיפה ושהצבירה בקופה תיועד לקצבה בלבד. 9. בהתאם להחלטת הממשלה, הונפקו לקרנות הפנסיה החדשות איגרות חוב מיועדות מסוג "ערד", הנושאות ריבית בשיעור של 4.8% לשנה (ראו: תקנות מלווה המדינה (סדרות מסוג "ערד"), התשנ"ה1995-). ביום 7.9.95 תוקנו תקנות מס הכנסה, באופן שנקבע בהן כי 70% מכספי הצבירה של קרנות הפנסיה החדשות יושקעו באיגרות חוב מיועדות מסוג "ערד" (ראו: תקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל) (תיקון מס' 3), התשנ"ה1995-). ליישום החלטת הממשלה, מינה משרד האוצר צוותים הכוללים רואי חשבון ואקטוארים לביצוע ביקורת בקרנות הוותיקות, לקראת גיבוש תכניות ההבראה לקרנות, ואלה החלו בעבודתם. במקביל החל משרד האוצר בגיבוש נוהלים והנחיות להקמת קרנות חדשות ולניהול הקרנות הוותיקות. ביום 20.9.95 פרסם הממונה על שוק ההון, הביטוח והחסכון במשרד האוצר (להלן - הממונה על שוק ההון), הוראות להקמה ולניהול של קרנות פנסיה חדשות. על פי ההוראות, יבוטחו כל העמיתים אשר הצטרפו לקרנות הפנסיה החל מיום 1.1.95, בקרנות פנסיה חדשות. בהתאם לכך, קרנות פנסיה וותיקות לא יוכלו עוד לקבל עמיתים חדשים, אלא רק במסגרת של קרנות פנסיה חדשות שיוקמו על-ידיהן ואשר תנוהלנה על-ידי חברת ניהול נפרדת משל הקרן הוותיקה. על-פי האמור בהוראות, יאושרו קרנות פנסיה חדשות משני סוגים בלבד: "קרן זכויות" ו"קרן תשואה". ההוראות קובעות כי הזכויות ב"קרן זכויות" יוגדרו בגין כל תקופת צבירה לפי סולם צבירה מדורג, כשיעורים מהשכר המבוטח, והן לא ישתנו אלא לצורך איזון אקטוארי. לעומת זאת, הזכויות ב"קרן זכויות" נגזרות, על-פי הקבוע בהוראות, מהצבירה הכספית בחשבונו האישי של העמית, והן משתנות על-פי התפתחות הצבירה הכספית. על-פי האמור בהחלטת הממשלה ובהוראות הממונה על שוק ההון, חייבות קרנות הפנסיה החדשות, משני הסוגים הנזכרים לעיל, להיות מאוזנות אקטוארית. ביום 27.11.95 פירסם הממונה על שוק ההון טיוטה של הוראות לניהול הקרנות הוותיקות, המעגנת את העקרונות שקבעה הממשלה בהחלטתה. עקב טענות שהושמעו מצד ארגוני עובדים בדבר הפגיעה במבוטחים בקרנות הוותיקות בשל ההגבלה על שיעור עליית השכר הקובע לפנסיה וקביעת שכר הבסיס, נחתם ביום 21.3.96 הסכם בין שר האוצר דאז ליו"ר ההסתדרות, שעקרונותיו עוגנו בהחלטת ממשלה מספר 794, מיום 28.4.96. בהחלטה זו שונו מספר מרכיבים מהחלטת הממשלה הקודמת, ובהם שיעור העלייה השנתי של השכר הקובע לפנסיה (2% לשנה במקום 1.75% לשנה לגבי הזכויות שיצברו בעתיד). 10. ביום 22.7.96 מינה שר האוצר ועדה בראשות מנכ"ל האוצר דאז מר דוד ברודט, לבחינת שינויים מבניים בשוק ההון (להלן: וועדת ברודט). בין השאר התבקשה הוועדה לבחון ולהמליץ המלצותיה בעניין המבנה הרצוי לאפיקי החסכון במשק, לרבות חסכון לגיל פרישה. ביום 17.9.96 הגישה הוועדה את המלצותיה בפני שר האוצר, ובהן בין היתר המלצה לתמרץ, בעיקר באמצעות העדפות מס, את החסכון לגיל פרישה על מרכיביו השונים. כעולה מהדו"ח, סברה ועדת ברודט כי אין להמליץ בשלב זה על הפסקת הנפקת איגרות חוב מיועדות לקרנות הפנסיה החדשות, בגין 70% מהצבירה בהן. עם זאת, המליצה הוועדה כי ההשקעה באיגרות חוב מיועדות תוגבל להפקדות משכר מבוטח שלא יעלה על פעם אחת השכר הממוצע במשק, במקום פעמיים השכר הממוצע במשק כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. לאחר הגשת דו"ח ועדת ברודט, קיבלה הממשלה ביום 13.8.97 את החלטה מספר 2485, בה הוטל על שר האוצר לפעול "לביצוע שינויים בתנאי החסכון ארוך הטווח לגיל פרישה וזאת לשם השגת יתר ראציונליזציה בהטבות הניתנות לאפיקי החסכון השונים ותוך מתן עדיפות לחסכון לתקופת הפרישה". במסגרת העקרונות להשגת יעד זה, נקבע בהחלטה בין היתר כי תקרת השכר המבוטח בקרנות הפנסיה החדשות, הזכאיות להשקיע באיגרות חוב מיועדות, תופחת מפעמיים השכר הממוצע במשק לפעם אחת השכר הממוצע במשק, וכי תבוטל רשת הביטחון שנקבעה בהסדר קרנות הפנסיה להשקעת 30% מהצבירה בקרנות החדשות. התפתחויות שחלו במהלך הדיון בעתירות: 11. במהלך הדיון בעתירות, חלו התפתחויות שונות בסוגייה נושא דיוננו, ועל כן הורנו לצדדים להגיש תצהירים ותגובות מעודכנות באשר לתשתית העובדתית העומדת ביסוד טענותיהם בעתירות. כעולה מהודעותיהם המעודכנות של הצדדים אשר הוגשו לבית המשפט, נחתם ביום 8.12.97 הסכם נוסף בין שר האוצר ליו"ר ההסתדרות. הסכם זה נחתם במסגרת התדיינות שהתקיימה בין הממשלה לבין ההסתדרות בבית-הדין הארצי לעבודה, בקשר לשביתה במשק שהוכרזה על ידי ההסתדרות בחודש אוגוסט 1997. על-פי ההסכם, תבוטל החלטת הממשלה מיום 13.8.97 בדבר הפחתת תקרת השכר המבוטח בקרנות הפנסיה החדשות, ותקרת השכר כאמור תעמוד על פעמיים השכר הממוצע במשק, דהיינו - כפי שנקבע בהחלטת הממשלה המקורית. כן נקבע בהסכם כי בשינוי בתקרת השכר המבוטח יותנה בחתימה על הסכם למעבר עובדים בשירות הציבורי מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת. הסכמות אלה אומצו בהחלטת ממשלה מיום 7.2.99. מהודעת ההסתדרות הכללית לבית-המשפט מיום 18.3.99, עולה כי ביום 3.3.99 נחתם הסכם קיבוצי בין מדינת ישראל ומספר מעבידים ציבוריים לבין ההסתדרות, בדבר מעבר עובדים חדשים מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת. הצדדים בעתירות וטענותיהם: 12. העותרים בבג"צ 1961/95 הינם עמיתים בשלוש קופות גמל ענפיות. עתירתם הוגשה לבית-המשפט בחודש מרץ 1995, עוד לפני קבלת החלטת הממשלה. בעתירתם קובלים הם כנגד הפסקת הנפקת איגרות חוב מיועדות לקופות הגמל הענפיות מאז שנת 1986, ובקשתם מבית-המשפט היא שיורה למשיבים לחדש את הנפקת איגרות החוב האמורות עבורם. טענותיהם כנגד החלטת הממשלה מתמקדות בהפליה הפסולה שלטענתם היא יוצרת בין העמיתים בקרנות הפנסיה לבין החוסכים לגיל פרישה בקופות הגמל הענפיות. העותרים בבג"צ 3975/95 הם קבוצה של אזרחים, בהם מומחים בתחומי הפנסיה ובתחומים מקצועיים נוספים. חלק מהעותרים אינם חוסכים לגיל פרישה כלל, ולחלקם תכניות ביטוח וחסכון לגיל פרישה מסוגים שונים (קרן פנסיה, קופת גמל, ביטוח מנהלים ופנסיה תקציבית). לטענת העותרים, החלטת הממשלה הינה בלתי חוקית ופסולה, בהיותה נוגדת את הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985, את הוראות חוק ערבויות מטעם המדינה, תשי"ח1958- ואת הוראות חוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א1981-. כן טוענים הם כי נפלו פגמים חמורים בהליך קבלת החלטת הממשלה וכי ההחלטה לגופה פוגעת בעקרון השוויון, איננה מידתית ולוקה בחוסר סבירות קיצוני. עתירתם היא להכרזה כי ההחלטה בטלה, ולחלופין - לביטולה. כן מבקשים הם כי בית-המשפט יורה לממשלה להקים וועדת חקירה על פי חוק ועדות חקירה, תשכ"ט1969-, אשר תחקור את הגורמים להצטברות הגירעון האקטוארי בקרנות הפנסיה. העתירה בבג"צ 3976/95 הוגשה על-ידי לשכת ארגוני העצמאיים בישראל. העותרת טוענת כי החלטת הממשלה מפלה לרעה את העצמאיים בישראל, אשר אינם חברים בקרנות הפנסיה הוותיקות, אלא חוסכים במסגרת קופות הגמל. כן טוענת העותרת כנגד תקינותו של הליך קבלת ההחלטה, והיותה בלתי חוקית ונגועה בחוסר סבירות קיצונית. הסעד המבוקש על-ידי העותרת הינו הכרזה על בטלות ההחלטה או ביטולה על-ידי בית-המשפט. אף עותרת זו מבקשת מבית-המשפט כי יורה לממשלה להקים ועדת חקירה לחקירת הגירעונות האקטוארים בקרנות הפנסיה. העותר בבג"צ 5112/96 הינו איגוד הבנקים, בו חברים בנקים שבבעלותם קופות גמל. לטענת העותר, החלטת הממשלה מפלה את קופות הגמל הבנקאיות ואת עמיתיהן לעומת קרנות הפנסיה ועמיתיהן, בהעניקו הטבה משמעותית לקרנות הפנסיה בלבד. העותר איננו מתעלם מההבדלים הקיימים בין קופות הגמל וקרנות הפנסיה, אלא שלטענתו הבדלים אלה אינם מידתיים ביחס להטבה הניתנת לקרנות הפנסיה, בצורת הנפקת איגרות חוב מיועדות. הפליה זו גוררת פגיעה בכושר התחרות של קופות הגמל בשוק, ובכך נפגע חופש העיסוק שלהן. בקשתו של העותר מבית-המשפט היא כי יורה על הסרת הפגמים בהם נגועה החלטת הממשלה, על-ידי מתן הטבה לקופות הגמל שתהיה שוות ערך לזו הניתנת לקרנות הפנסיה. העותרת בבג"צ 5625/95 הינה התאחדות חברות לביטוח חיים בע"מ. לטענתה, החלטת הממשלה מפלה לרעה את חברות הביטוח, המנהלות תכניות "ביטוח מנהלים", לעומת קרנות הפנסיה. העותרת טוענת עוד כי הסדר קרנות הפנסיה מהווה תפנית ממדיניות מוצהרת עקבית של הממשלה, שנעשתה מבלי שקדם לה הליך תקין של קבלת החלטות, ותוך הפעלת שיקול דעת פגום ופגיעה בזכויות יסוד של העותרת. העותרת מעלה טענות נוספות באשר לחוסר סבירותה של החלטת הממשלה, ובדבר שיקולים זרים העומדים ביסודה. הסעד המבוקש על-ידי העותרת הוא כי בית המשפט יצהיר כי החלטת הממשלה בטלה, ולחלופין - יורה על ביטולה, וכי כל עוד לא תבוטל ההחלטה, יוחלו תנאיה - באופן שוויוני - על תכניות "ביטוח מנהלים" שבניהולן של חברות הביטוח. 13. המשיבים בעתירות מבקשים לדחות את העתירות. כנגד מקצת מהעתירות, מעלים הם טענת סף של שיהוי. לגופו של עניין טוענים הם כי החלטת הממשלה התקבלה בסמכות, לאחר קיום הליך ראוי של קבלת החלטות, ותוך שקילת החלופות האפשריות ומתן משקל ראוי לשיקולים השונים המעורבים בסוגייה - שיקולי מדיניות כלכלית, מדיניות חברתית ומדיניות שוק העבודה והשכר בישראל. לטענתם, החלטת הממשלה איננה מפלה את קופות הגמל ואת תכניות "ביטוח מנהלים" או את עמיתיהם, וזאת בשל השוני הקיים בין החסכון והביטוח במסגרת מסלולים אלה לבין החסכון הפנסיוני בקרנות הפנסיה, שוני שיש בו כדי להצדיק יחס שונה המבוסס על מדיניותה של הממשלה בנוגע לחיסכון הפנסיוני הרצוי בישראל. לטענת השיהוי 14. בטרם אדון בעתירות לגופן, רואה אני להתייחס לטענת הסף של המשיבים בדבר שיהוי. טענת השיהוי מופנית כלפי עתירותיהם של איגוד הבנקים (בג"צ 5112/96) ושל עמיתי קופות הגמל הענפיות (בג"צ 1961/95). הטענה מתייחסת לזמן שחלף - כעשר שנים - מאז הופסקה הנפקת איגרות חוב מיועדות לקופות גמל לתגמולים. טענת המשיבים היא כי מאז 1986 החל מהלך משמעותי של צמצום מעורבות הממשלה בשוק ההון. לטענתם, חידוש הנפקת איגרות החוב המיועדות לקופות הגמל תחזיר את הגלגל לאחור למצב בלתי רצוי ומזיק, ממנו הצליחה המדינה להיחלץ. 15. לעניין השיהוי שונה היתה מלכתחילה עתירתם של עמיתי קופות הגמל הענפיות בבג"צ 1961/95 מהעתירות האחרות. עתירה זו הוגשה זמן קצר לפני החלטת הממשלה במרץ 1995, והטענה המרכזית שהועלתה בה היתה כי על המדינה לשוב ולהנפיק איגרות חוב מיועדות לאותן קופות. העותרים נימקו את השיהוי בהגשת עתירתם, בכך "שלא הבינו בפרטי ההשקעות וסוגי ניירות הערך ולא היו יכולים להתעמק בהרכב ההשקעות בשנים הראשונות שאחרי השינויים הללו", וכי "לא היו מצוידים בכלים כדי לרדת אל חקרה של מדיניות זו". הם הוסיפו והסבירו, כי בשנות ה"גיאות" בבורסה לא נפגעו נכסי הקופות, ורק עם ההידרדרות הנמשכת בבורסה החלו לחוש או להיוודע לכך שתשואת הקופות קטנה, וכי הבורסה כירסמה במה שהשקיעו "ליום זקנה". המדינה מצידה טוענת כי בשנים בהן התשואה הריאלית הממוצעת של כלל קופות הגמל היתה גבוהה מהתשואה הקבועה לאיגרות החוב המיועדות (כמו למשל בשנת 1992, בה הגיעה התשואה הממוצעת של קופות הגמל ל- 11.3%), נוח היה להם לעותרים "שלא להבין ולא לרדת לחקרה של מדיניות המשיבים". כן טוענת המדינה כי לפחות מנהלי קופות הגמל ידעו היטב מה המשמעות של הפניית השקעות הקופות לבורסה, ולא ראו לעתור לבית-המשפט באותן שנים. הנה כי כן, טוענת המדינה למעשה, כי היה כאן שיהוי הן במובן הסובייקטיבי והן במובן האובייקטיבי, ולפיכך דין העתירה להדחות. נראה כי בכל הנוגע לתקופה שעד להחלטת הממשלה צודקת המדינה בטענתה, ואלמלא החלטת הממשלה מיום 29.3.95 לא היה מקום להיזקק לעתירה בבג"צ 1961/95 כלל. העותרים לא עתרו כנגד המדיניות תקופה ממושכת, כל עוד נהנו מהרווחים שהניבו חסכונותיהם בתקופות הגיאות בבורסה, וכשחל שינוי במצב ביקשו לשוב לבטחון שמעניקות איגרות החוב המיועדות. לכאורה דין פנייתם של העותרים לבית-המשפט להדחות על הסף עקב חלוף הזמן וההתפתחויות שחלו בתקופה זו. דחיית העתירה בשל שיהוי מתחייבת בנסיבות העתירה בבג"צ 1961/95 מהתנהגות העותרים שיש לראות בה ויתור על טענותיהם, ומתחייבת היא גם מהבחינה האובייקטיבית עקב השינוי שחל במצב במשך הזמן. עקב חלוף הזמן חלו התפתחויות חשובות בכל הנוגע להיקף מעורבות הממשלה בשוק ההון; אם מבוקשם של העותרים אכן יינתן להם, ייפסק מהלך שיש הסכמה כללית כי מבחינת המשק הוא רצוי וכבר יש לו השפעה משמעותית על שוק ההון. לפיכך לא ראיתי להזקק לרוב טענותיהם של עותרים אלה לגופה של עתירתם בכל הנוגע להפסקת הנפקת איגרות חוב מיועדות עבור קופות הגמל מאז 1986. אלא שלאחר החלטת הממשלה מיום 29.3.95, הגישו העותרים בבג"צ 1961/95 תצהיר לעדכון עתירתם, והתייחסו לטענת ההפליה שלטענתם התעצמה עקב ההחלטה. ואמנם, ההחלטה הנדונה מציבה את העותרים בעתירה זו, לעניין טענת ההפליה על מישור אחד עם העתירות הנוספות בהיבט הפרוספקטיבי, היינו, ביחס לתקופה שממועד ההחלטה ולהבא. לפיכך, יש מקום לדון בטענה זו לגופה ואין לדחותה מחמת שיהוי. 16. טענת המדינה בדבר שיהוי מתייחסת כאמור אף לעתירתו של איגוד הבנקים. לפי הטענה, כיוון שהרפורמה בשוק ההון כבר יצאה לדרך והביאה למעורבות קופות הגמל למיניהן בשוק ההון; וכיוון שהחלטת הממשלה לא שינתה לעניין זה ואף החילה בהדרגה את הרפורמה על קרנות הפנסיה החדשות, אין לדון כיום בעתירה לגופה. לטענת המדינה, קבלת העתירה לאחר חלוף זמן ניכר מאז יישום הצעדים הראשונים של הרפורמה, עלולה להסיג לאחור את ההישגים שהושגו עד כה ולפגוע באינטרס ציבורי חשוב, תוך שיבוש מערכות במשק. לא ראינו להיזקק לטענת שיהוי רחבה זו. בתכלית הקיצור ניתן לקבוע כי טענת שיהוי זו, אף לו היה בה ממש, אינה יכולה להכריע את הכף, ככל שמדובר במציאות שנוצרה לאחר החלטת הממשלה ב29.3.95-, מציאות אשר שינתה לכאורה את המצב ששרר מאז יישום מדיניות הממשלה להפסקת הנפקת אגרות החוב המיועדות לקופות הגמל, כפי שאושרה על ידי בית משפט זה. (ראו: בג"צ 108/88 ל.ה.ב. לשכת ארגוני העצמאיים בישראל נ' שר האוצר ואח', פ"ד מב(4) 797; פסק-הדין בעניין התאחדות חברות לביטוח הנ"ל). ההחלטה לאפשר הקמת קרנות פנסיה חדשות בתנאים הקבועים בהחלטת הממשלה, ולאפשר להן להשקיע באיגרות חוב מיועדות, יצרה לכאורה מצב חדש. מצב זה מחייב את בדיקת טענות איגוד הבנקים לגופן, תוך שיקלול הטענות בדבר מידת הפגיעה בעותר אל מול הנזק העלול להיגרם לאינטרס הציבור אם תתקבל טענתו וישונה או יבוטל בשלב זה המהלך שהוחל בו לפני שנים רבות. מכל מקום הכלל הוא, כי גם כאשר עלול להיפגע אינטרס ציבורי חשוב עקב שיהוי, אין בכך כדי להצדיק מעשה מנהלי פגום אם הפגם הוא מן הסוג הפוגע בעקרונות שלטון החוק במידה ובאופן המחייב את התערבותנו (ראו: בג"צ 2285/93 אוסי נחום נ' גיורא לב, פ"ד מח(5), עמ' 630; בג"צ 170/87 אסולין נ' עירית קרית גת, פ"ד מב(1) עמ' 678). אופיין של הטענות שמעלה איגוד הבנקים בעתירתו נגד החלטת הממשלה, מצדיק בחינת הטענות לגופן, ומקים עילה חדשה לביקורת שיפוטית, הגם שהפסקת הנפקות אגרות החוב לקופות הגמל התרחשה לפני זמן רב. אשר על כן, אין לדחות את העתירה על הסף. הדיון בעתירות: 17. חמש העתירות שבפנינו נבדלות זו מזו בטענות המועלות בהן ובסעד אותו מבקשים העותרים מבית-המשפט. עם זאת, העתירות נסבות על החלטת הממשלה ועל מדיניותה בתחום החסכון הפנסיוני, ורבות מהטענות המועלות בהן משותפות בבסיסן העובדתי והמשפטי. מסיבה זו הורנו על קיום דיון משותף בהן, ואת הדין נפסוק במאוחד בעתירות כולן. את טענות העותרים בעתירות כנגד חוקיותה של החלטת הממשלה ניתן לחלק לשלוש קטגוריות עיקריות של טענות: (א). סמכות - טענות בנוגע לאי קיום הוראות חוק מחייבות. (ב). הליך - טענות בדבר פגמים שנפלו בהליך קבלת החלטת הממשלה בדבר קרנות הפנסיה (ג). שיקול הדעת - טענות באשר לפגמים בהפעלת שיקול הדעת של הממשלה בקבלת ההחלטה, בהם שיקולים זרים והפליה. נדון להלן בטענות העותרים על-פי חלוקה זו. סמכות: (1). חוק ערבויות מטעם המדינה, תשי"ח1958-: 18. טענתם הראשונה של העותרים הינה כי החלטת הממשלה נוגדת את הוראות חוק ערבויות מטעם המדינה, תש"י - 1950 (להלן - חוק ערבויות המדינה), ועל כן היא בלתי חוקית ובטלה. הטענה מכוונת למעשה לאמור בסעיף ג' סיפא להחלטה, שעניינו תשלום התחייבויותיהן של קרנות הפנסיה הוותיקות כלפי עמיתיהן על-ידי המדינה, אם הקרנות לא יוכלו לעמוד בהתחייבויות אלה. לטענת העותרים, סעיף זה מגלם התחייבות של הממשלה לשאת בחיוב המוטל על קרנות הפנסיה הוותיקות, התחייבות המהווה "ערבות מדינה" כמשמעות מושג זה בחוק ערבויות המדינה. מכיוון שההתחייבות האמורה לא אושרה על ידי ועדת הכספים של הכנסת, כנדרש בסעיף 2 לחוק ערבויות המדינה, ומכיוון שמדובר בהתחייבות בסכום שאיננו קצוב, בניגוד לדרישה המשתמעת - לטענת העותרים - מסעיף 3 לחוק, הרי שהיא בטלה. המדינה מבקשת לדחות טענה זו. לשיטתה, האמור בסעיף ג' סיפא להחלטה איננו מהווה "ערבות מדינה", ועל כן אין הוא כפוף להוראות חוק ערבויות המדינה. 19. חוק ערבויות המדינה מסמיך את שר האוצר "לערוב בשם מדינת ישראל למלווה, לערבות למלווה או להתחייבות כספית אחרת, אם לדעת שר האוצר יש בערבות זו לסייע לפיתוחו או לעידודו של ענף משק בעל חשיבות כלכלית או לסייע לכל תכלית אחרת שיש בה עניין לכלל". ערבות כאמור כפופה לתנאים שונים הקבועים בחוק ערבויות המדינה, ובהם קבלת אישור ועדת הכספים של הכנסת למתן הערבות (סעיף 2 לחוק); מתן ערובות לפי קביעת שר האוצר ובמקרים מסויימים אף באישור ועדת הכספים של הכנסת (סעיף 4 לחוק); הגבלה על הסכום הכולל של הערבויות הניתנות על-ידי המדינה בכל שנת כספים (סעיף 3 לחוק); וחובת פרסום דו"ח על סכומי הערבויות שניתנו (סעיף 7 לחוק). הנחת המוצא של המחוקק, בקובעו את התנאים האמורים, היתה כי התחייבותה של המדינה לערוב לחיובו של פלוני הינה התחייבות בת תוקף משפטי, הניתנת למימוש על-פי דרישת הנושה. מכאן הצורך באישור פרלמנטרי - אישורה של ועדת הכספים של הכנסת, ובשאר התנאים הקבועים בחוק, על מנת שיקויים פיקוח ראוי על הוצאות המדינה ולא תתאפשר "עקיפה" של מסגרת התקציב. דברים ברוח זו נאמרו על ידי חברי הכנסת עוד בדיון בהצעת חוק ערבויות מטעם המדינה, תש"י1950- (אשר קדם לחוק מתשי"ח): "אין ספק, שאם תינתן לשר האוצר סמכות להחליט על מתן ערבות לסכומים ניכרים בלי שהענין יהיה טעון אישור מהכנסת, הרי יווצר מצב מוזר: מצד אחד יושבות הכנסת וועדת הכספים שלה חדשים על גבי חדשים ודשות בכל סעיף וסעיף של התקציב - בין אם הסכומים הנדונים הם של מאה אלף או של עשרת אלפים לירות - ומהצד השני ניתנת מראש לשר האוצר סמכות לסכומים בלתי מוגבלים..." (דברי ח"כ א' בן-אליעזר, דברי הכנסת תש"י, ע'מ 2364). 20. אין חולק כי החלטת הממשלה, לרבות סעיף ג' סיפא שבה, לא אושרה על-ידי ועדת הכספים של הכנסת, ואין היא עומדת בדרישות חוק ערבויות המדינה, אם וככל שהוא חל בנסיבות העניין. תחולת הוראות החוק על המקרה שלפנינו תלויה כמובן בשאלה האם האמור בסעיף ג' סיפא להחלטה מהווה ערבות מטעם המדינה, דהיינו - האם מגובשת בו התחייבות תקפה של הממשלה לקיים חיובו של אחר כלפי צד שלישי, ובמקרה זה - לשאת בהתחייבויותיהן של קרנות הפנסיה כלפי עמיתיהן. (השוו: סעיף 1 לחוק הערבות, תשכ"ז - 1967). על מנת שהתחייבות או הבטחה שלטונית תוכר כבעלת תוקף משפטי מחייב, עליה לעמוד במספר תנאים; בהם התנאי שההבטחה היא מפורשת וברורה, שניתנה מתוך כוונה שיהיה לה תוקף משפטי מחייב, ושכך גם הובנה על ידי מי שאליו כוונה (ראו: ע"א 6620/93 עירית רמת גן נ' נפתלי גולומב, טרם פורסם; בג"צ 3246/92 גלעד הר עוז ואח' נ' שר הבטחון ואח', פ"ד מו(5) 301; בג"צ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד מז(2) 773). ניתן לדמות תנאים אלה לדרישה בדיני החוזים להעדה על גמירות דעת ולמסוימות, על אף השוני בין שני המוסדות המשפטיים. (ראו: א' שטיין "הבטחה מינהלית" משפטים יד, (תשמ"ה) 255, 270). נבחן, איפוא, את השאלה האם סעיף ג' סיפא להחלטה עומד בתנאים האמורים. על-אף לשון הציווי שננקטה בו, עולה מנוסחו של הסעיף ומהשתלבותו בהחלטה כולה, כי אין הוא משקף יצירת התחייבות אופרטיבית בעלת תוקף מחייב, ואין להבינו ככזה; הסעיף מכפיף את כל האמור בו לביצוען העתידי של "תכניות הבראה" שיגובשו לקרנות, תכניות אשר בעת קבלת ההחלטה טרם באו כלל לעולם, אלא הוטל על שר האוצר לגבשן "במסגרת יכולתו של המשק הלאומי". מהאמור במבוא להחלטה עולה כי ההחלטה מהווה "שלב ביניים" בלבד בתהליך מתמשך של גיבוש "מדיניות פנסיונית כוללת", אשר על שר האוצר, בשיתוף עם שרת העבודה והרווחה, הוטל להמשיך ולגבש את עקרונותיה (סעיף ו' להחלטה). נוסח סעיף ג' עצמו מאופיין בכלליות, ללא כל פירוט או קונקרטיזציה ביחס לקרנות השונות, לחובותיהן או ללוחות הזמנים לביצוע. אפיונים אלה מצביעים על כך שאין בפנינו התחייבות מפורשת או ברורה שנועדה ליצור יחסים משפטיים מחייבים; יש להבין חלק זה של ההחלטה כהבטחה כללית ומותנית, שטרם התגבשה לכדי התחייבות בעלת תוקף משפטי מחייב, שיכול צד ג' לדרוש את מימושה בבית-המשפט. (ראו: בג"צ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשיה ואח', פ"ד לב(3) 469; בג"צ 1554/95 עמותת "שוחרי גיל"ת" נ' שר החינוך התרבות והספורט ואח', פ"ד נ(3) 2; בג"צ 580/83 אטלנטיק חברה לדייג וספנות בע"מ, פ"ד לט(1) 29; והשוו: ע"א 492/75 בנק ישראל נ' מירון, פ"ד לא(1) 182). מסקנת הדברים היא כי אין בהחלטת הממשלה כדי ליצור ערבות שהיא בגדר התחייבות משפטית מחייבת של המדינה לקיים את התחייבויתיהן של קרנות הפנסיה כלפי עמיתיהן, ומשכך אין ההחלטה כפופה להוראות חוק ערבויות מטעם המדינה. למותר לציין, שאם וכאשר תבקש הממשלה לפעול על-פי אותה מדיניות שהותוותה בהחלטתה, בין אם על-ידי גיבושה לכדי ערבות משפטית תקפה ובין אם על-ידי תשלום המיועד לכסות התחייבויותיה של קרן פנסיה פלונית, או חלק מהתחייבויות אלה, יהיה עליה לעמוד בכל דרישות הדין לעניין זה, לרבות קבלת האישורים הפרלמנטריים הנדרשים וקביעת המסגרת התקציבית המתאימה. נוכח האמור, אינני רואה צורך לדון בנפרד בטענת העותרים הנוגעת לחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, כיוון שהקביעה שאין בהחלטת הממשלה כדי ליצור ערבות, משמיטה את הקרקע גם מתחת לטענה זו. (2). חוק יסודות התקציב, התשמ"ה1985-: 21. לטענת העותרים, החלטת הממשלה הינה בלתי חוקית אף מן הטעם שהיא נוגדת את הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה1985- (להלן: חוק יסודות התקציב), באשר ההוצאות הכרוכות ביישומה ובהתחייבויות המדינה שניתנו במסגרתה, אינן מתוקצבות כנדרש בחוק. במקורה מופנית הטענה גם לעניין סעיף ג' סיפא להחלטה - כיסוי ההתחייבויות של הקרנות לעמיתים - אלא שהאמור לעיל במסגרת הדיון בעניין חוק ערבויות המדינה, באשר למהות חלק זה של ההחלטה, חל גם לעניין טענה זו. הדיון מתמקד איפוא בשאלת תקצובן של איגרות החוב המיועדות, המונפקות על-ידי המדינה עבור קרנות הפנסיה, בהתאם לאמור בהחלטת הממשלה. טענת העותרים מתבססת על כך שבאיגרות החוב המיועדות טמונה סובסידיה ממשלתית בהיקף כספי ניכר, המגולמת בהפרש שבין הריבית המשולמת בעבור איגרות החוב המיועדות לבין הריבית המשתלמת בגין איגרות חוב ממשלתיות סחירות. העותרים טוענים כי הסובסידיה האמורה, העומדת על סכומי עתק, היא בבחינת הוצאה כספית מתקציב המדינה הטעונה תקצוב ככל הוצאה כספית אחרת. העותרים טוענים עוד כי בהנפקת איגרות החוב המיועדות טמונה התחייבות כספית ארוכת טווח של המדינה, והתחייבות זו טעונה אף היא תקצוב על-פי חוק יסודות התקציב, במסגרת קביעת הרשאה להתחייב בחוק התקציב. ובלשונם של העותרים: "המדינה מקבלת על עצמה עם הנפקת אגרות חוב מיוחדות אלו התחייבות סבסוד רב שנתית ואילו התקציב השנתי הכולל אך ורק את סך כל ההוצאה השנתית של הריבית (כולל סכום הריבית המסובסדת) הינו לאותה שנה שוטפת בלבד, שהתקציב מתייחס אליה". בתצהיר התשובה אשר הוגש מטעמה, מבקשת המדינה לדחות את טענת העותרים. על-פי האמור בתצהיר, ההוצאה הכרוכה בתשלום בגין איגרות החוב המיועדות מתוקצבת מדי שנה בחוק התקציב, ומכאן שאין יסוד לטענת העותרים בכל הקשור לתקצוב ההוצאה. באשר לתקצוב התחייבויות המדינה בגין הנפקת איגרות החוב המיועדות, המדינה איננה טוענת כי קיימת הרשאה להתחייב בחוק התקציב, וכל טענתה הינה כי אין צורך בתקצוב הרשאה להתחייבות כאמור, וזאת בהתבסס על הוראת סעיף 6(ג) לחוק יסודות התקציב. 22. בטרם נדון בטענות לגופן, נביא את הוראות החוק הרלוונטיות לענייננו. חוק יסוד: משק המדינה קובע בסעיף 3(א)(1) כי "תקציב המדינה יהיה בחוק". בסעיף 3(א)(2) לחוק היסוד נאמר כי "התקציב יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות". חוק יסודות התקציב קובע בסעיף 2(ג), בהתייחסו למרכיבי חוק התקציב השנתי, כדלקמן: "מבנה חוק תקציב שנתי 2. (ג) בתקציב יצויינו סכומי הוצאה, הוצאה מותנית בהכנסה והרשאה להתחייב ומספרי שיא כוח אדם; הסכומים והמספרים יחולקו לסעיפי תקציב, תחומי פעולה ותכניות." (ההדגשות שלי - ד.ב.). סעיף 3 לחוק יסודות התקציב קובע את העיקרון של שמירת מסגרת התקציב, ובלשונו של החוק: "תקציב ההוצאה 3. הממשלה רשאית להוציא בשנת כספים פלונית את הסכום הנקוב כהוצאה בחוק התקציב השנתי לאותה שנה". עקרון דומה קבוע בסעיף 6 לחוק יסודות התקציב, באשר להתחייבויות שלוקחת על עצמה הממשלה בשנת כספים פלונית: "הרשאה להתחייב והתחייבויות 6. (א) הממשלה רשאית להתחייב בשנת כספים פלונית בגבולות הסכומים הנקובים כהרשאה להתחייב בתכניות שבחוק התקציב השנתי לאותה שנה." מחוק יסוד: משק המדינה ומחוק יסודות התקציב עולה, איפוא, הבחנה בין תקצוב הוצאות הממשלה בשנת כספים פלונית, לבין תקצוב התחייבויותיה הניתנות באותה שנה. החובה לתקצב את התחייבויותיה של הממשלה, באמצעות קביעת הרשאה להתחייב בחוק התקציב, משמעותה עיגון תקציבי מראש גם לאותן הוצאות אשר ישולמו בפועל מתוך אוצר המדינה לאחר תום שנת הכספים בה ניתנה ההתחייבות. עמד על כך השופט גולדברג בפסק דינו בבג"צ 287/91 קרגל בע"מ ואח' נ' מנהלת מרכז השקעות ואח', פ"ד מו(2) 852: "משמע, לא רק כל הוצאה בפועל שמוציאה הממשלה חייבת להיות מעוגנת בחוק התקציב, אלא גם כל התחייבות כספית שהממשלה נוטלת על עצמה, חייבת אף היא להימצא במסגרת הסכומים המיועדים לשם כך בחוק התקציב של אותה שנה. אין הממשלה מוסמכת להתחייב למתן מענקים ככל שידבנה ליבה, ובתקווה כי יהא כיסוי תקציבי בעת שתידרש להוציא את הכספים. כוחה של הממשלה ליטול על עצמה התחייבויות מוגבל רק לדלת אמותיה של ה'הרשאה להתחייבות' שבחוק התקציב של אותה שנה. כך מונה, כאמור, חוק התקציב לשנת 1992 הן את הסכומים המיועדים לשם הוצאה בשטחי יהודה, שומרון וחבל עזה, והן את היקף ההרשאה הניתנת לממשלה לשם התחייבות להוצאה באזורים אלה באותה שנה... אין בסעיף התקציבי משנת 1992 כדי להכשיר את ההתחייבות שנעשתה, כאמור, בשנים קודמות". (שם, בעמ' 863 - 862) (הדגשות שלי - ד.ב.) בנוסף להוראות האמורות בחוק יסודות התקציב, הקובעות את העיקרון של שמירה על מסגרת ההוצאות וההתחייבויות של המדינה בחוק התקציב, קבע המחוקק הוראות שונות המכוונות להבטיח את כפיפותם של מעשי המנהל למסגרת התקציב. כך למשל, הוראת סעיף 39א' לחוק, הקובעת כי להצעת חוק המוגשת לכנסת שבביצועה כרוכה הוצאה או התחייבות להוצאה, יתלווה ציון של דרך המימון של ההוצאה; או סעיף 40(א) הקובע כי "תקנות או הוראות מינהל שבביצוען כרוכה הוצאה או התחייבות להוצאה מתקציב המדינה לא יותקנו אלא אם כן ההוצאה או ההתחייבות תוקצבו בחוק התקציב השנתי לשנת הפעלתן הראשונה". מקצת מסעיפי חוק יסודות התקציב מסדירים במפורש את המשמעות האופרטיבית של אי שמירה על הוראות החוק ועל מסגרת התקציב. הוראות אלה כוללות הטלת סנקציות, הן במישור המשמעתי והן במישור הפלילי (ראו סעיפים 47, 34-39 לחוק); קביעת "סנקציות מנהליות" כנגד גופים שחרגו ממסגרת התקציב המאושרת (ראו למשל: סעיפים 25, 26 ו42- לחוק); וכן הוראות בטלות מפורשות ביחס לפעולות שנעשו בחריגה מהוראות החוק או מהתקציב (ראו למשל: הוראות סעיפים 27(ב), 29 ו43- לחוק). תכליתן של הוראות אלה בחוק יסודות התקציב הינה ברורה - להדק את הפיקוח על ההוצאות וההתחייבויות הכספיות של הממשלה ושל גופים ציבוריים נוספים הנזכרים בחוק, ולמנוע אפשרות לעקיפת המסגרת התקציבית שאושרה. (ראו: ד' ארז-ברק "אכיפתו של תקציב המדינה וחוזי המנהל" המשפט א', 1993, 253-254). 23. האם נשמרו הוראות חוק יסודות התקציב בענין שלפנינו? טענת העותרים הינה, כאמור, כי הוראות אלה הופרו בידי הממשלה, כיוון שאיגרות החוב המיועדות מהוות הוצאה מתקציב המדינה (בשנה בה משתלמים בפועל התשלומים המגיעים על-פי תנאי איגרות החוב לבעליהן), ומשום שהנפקתן מהווה התחייבות של המדינה להוצאה עתידית. כפי שצויין לעיל, משיבה המדינה כי ההוצאות המוצאות, בשנת כספים פלונית, בגין איגרות חוב מיועדות שהונפקו, מתוקצבות כהוצאה בתקציב השנתי. כיוון שכך, הרי בכל הקשור לתקצוב ההוצאה בפועל, אין המקרה שבפנינו מעורר קושי. נותרה לדיון, אם כן, שאלת תקצובה של הנפקת איגרות החוב המיועדות בהרשאה להתחייב, וכנגד העדר הרשאה להתחייבות זו, שהיא התחייבות בהיקף משמעותי, מכוונות עיקר טענות העותרים. לטענת המדינה, הנפקת איגרות חוב מיועדות איננה טעונה תקצוב בהרשאה להתחייב, וזאת על-פי האמור בסעיף 6(ג) לחוק יסודות התקציב, הקובע חריג להוראת סעיף 6(א). כאמור לעיל, סעיף 6(א) קובע כי המדינה רשאית להתחייב בגבולות הסכומים הנקובים כהרשאה להתחייב בתכנית שבחוק התקציב השנתי לאותה שנה. סעיף קטן ג' לסעיף 6 הנ"ל מסייג הוראה זו בקובעו כי: "סעיף זה לא יחול על ערבות שניתנה לפי חוק ערבויות מטעם המדינה, התשי"ח1958- או חוק הערבויות לסחר חוץ, התשי"ט1959-, ועל מלווה, הלוואה או פקדון שהמדינה התחייבה לגביהם לפי חוק מילווה, חוק איגרות מדינת ישראל, חוק עידוד החסכון, הנחות ממס הכנסה וערבות למילוות, התשט"ז1956-, או חוק נכסי המדינה, התשי"א1951-, ועל הסכם שכר שהמדינה התחייבה לגביו לפי חוק; שר האוצר רשאי, באישור הועדה, לפטור מהוראות סעיף זה התחייבויות מסויימות אחרות". (הדגשות שלי - ד.ב.). טוענת המדינה, כי מאחר שאיגרות חוב מיועדות הינן מלווה, שהמדינה מתחייבת לגביו לפי חוק מלווה המדינה, התשל"ט1979- (להלן: חוק מלווה המדינה), הרי שעל-פי סעיף 6(ג) הנ"ל, אין תחולה לסעיף 6(א), ועל כן אין חובה לתקצב את ההתחייבות לגביהן בהרשאה להתחייב. 24. צודקת המדינה בטענתה; איגרות חוב מיועדות הינן, על פי המתכונת המשפטית שהותוותה להן, מלווה שהממשלה מקבלת מקרנות הפנסיה, מכוח סמכותה ללוות בשם המדינה, כאמור בחוק מלווה המדינה. חוק מלווה המדינה, המגדיר את התנאים להנפקת איגרות חוב על-ידי המדינה, מסמיך את שר האוצר לקבוע בתקנות סוגים של איגרות חוב ואת תנאיהן, לרבות שיעורי הריבית המשתלמים בגינן, ללא כל סייג או הגבלה לעניין שיעורי הריבית. על-פי פרשנותו הלשונית, חל סעיף 6(ג) על איגרות חוב מיועדות, ואין בשיעורי הריבית העודפים המשתלמים בגין איגרות חוב אלו כדי להוציאן מהגדרה זו. לא מצאתי בסיס לפרשנות העותרים לפיה חל הסעיף רק על הנפקת איגרות חוב ששיעור הריבית שלהן הוא כריבית השוק. יצויין כי איגרות חוב מיועדות הונפקו על-ידי הממשלה לגורמים שונים במשק אף בתקופה שקדמה לחקיקת חוק יסודות התקציב, ויש להניח כי הדבר היה ידוע למחוקק בעת שחוקק החוק. אף על פי כן, לא ראה המחוקק לסייג את לשונו הרחבה של סעיף 6(ג) לחוק. חוק יסודות התקציב שינה את המצב ששרר עד לחקיקתו והגביר את הפיקוח הפרלמנטרי על התקציב שמציגה הממשלה לכנסת. במסגרת זו היתה הוראת סעיף 6(ג) בבחינת חריג, לפיו הותירה הממשלה בידיה מסלול פיקוח נפרד ובעל מנגנון גמיש יותר לפתרון צרכים שונים, מחוץ למסגרת המורכבת של חוק התקציב. טעמים שונים עמדו ביסוד החריג שנקבע בסעיף 6(ג). המחוקק כלל בסעיף זה עסקאות והתחייבויות אשר לגביהן נקבעו בדרך כלל הסדרים מיוחדים, שהפקידו את הפיקוח הפרלמנטרי לפעילות האוצר ביחס אליהן בידי ועדת הכספים במתכונת הפרטנית שנקבעה בחוקים הנזכרים בסעיף 6(ג). כך גם התחייבות המדינה במלווה מכוח חוק מלווה המדינה איננה פטורה מפיקוח פרלמנטרי, שכן על-פי חוק מלווה המדינה, קביעת סוגי סדרות של אגרות חוב וקביעת תנאיהן, טעונה אישור של ועדת הכספים של הכנסת. מכאן, שמתקיים מסלול פיקוח שונה ונפרד בכל הקשור לפעילות הממשלה על-פי חוק זה. אציין עוד, כי בעניין המיוחד שלפנינו, טענה המדינה בהזדמנויות שונות כי הדרישה לתקצב בחוק התקציב את הסבסוד הגלום בהתחייבויות המדינה בגין איגרות החוב המיועדות, מעוררת קושי מעשי; בעוד שהתקצוב נעשה מראש, את שיעור הסבסוד בגין איגרות החוב המיועדות ניתן לקבוע רק בדיעבד, מאחר שרמת תשואת השוק - ביחס אליה נמדדת הסובסידיה שבתשואה המובטחת - איננה ידועה מראש. (ראו לעניין זה גם דו"ח ועדת פוגל, עמ' 32). 25. על-אף האמור לעיל, אין להתעלם מכך שההוראה הקבועה בסעיף 6(ג) מעוררת קושי בכך שיוצרת היא פירצה שאינה עולה בקנה אחד עם מטרתו של חוק יסודות התקציב להדק את הפיקוח הפרלמנטרי על ההתחייבויות שנטלה על עצמה המדינה. על הפירצה שיוצר החריג הקבוע בסעיף 6(ג) נמתחה ביקורת עוד בסמוך לחקיקתו. ברב שיח שהתקיים לאחר חקיקת חוק יסודות התקציב התייחס לעניין זה פרופ' יורן המנוח: "... כאן בא סעיף קטן(ג) שאומר שהסעיף איננו חל על רשימה בלתי מבוטלת של דברים, על ערבות שניתנה לפי חוק ערבויות מטעם המדינה, על מלווה, הלוואה או פקדון שהמדינה התחייבה לפי חוק מילווה, חוק איגרות מדינת ישראל, חוק עידוד החסכון או חוק נכסי המדינה... על פי החוקים האמורים, מותר להתחייב מעבר לסכומי ההוצאות וההוצאות המותנות, ומעבר להגבלת ההרשאה להתחייב... כאן אני מצביע על כך שיש סמכות לממשלה לקבל על עצמה התחייבויות מעבר לגבולות התקציב, ועל ידי כך תיצור עובדות מוגמרות ובעצם תוציא הוצאות לא מתוקצבות". (חוק יסודות התקציב - עקרונות ויישום - רב שיח, האגודה הישראלית לבעיות הפרלמנטריזם, התשמ"ו1986-, בעמ' 8-9). (הדגשות שלי - ד.ב.) הנפקת איגרות החוב המיועדות לקרנות הפנסיה הוסדרה בתקנות שאושרו בידי ועדת הכספים על-פי חוק המלווה. כך הונפקו איגרות חוב מסוג "מירון", הנמכרות לקרנות הוותיקות, כך גם הוסדרה הנפקת איגרות חוב מיועדות מסוג "ערד" הנמכרות לקרנות החדשות. לכאורה, התקיים הליך של פיקוח פרלמנטרי, אך הפיקוח נעשה רק במסגרת וברמה שקבע המחוקק להליך של הנפקת אגרות חוב, לרבות הריבית שנקבעה לעניין זה, ואינו מתייחס להיקף ההתחייבויות הרב שנתיות של ההנפקות. העניין שלפנינו, בו אין חולק כי התכלית הדומיננטית של הנפקת אגרות החוב המיועדות היא מתן הטבות לקרנות הפנסיה ולא גיוס הון לממשלה, מדגים את הליקוי במצב הקיים. התוצאה היא כי התחייבות להוצאה כספית גדולה המשתרעת על פני שנים רבות, שנועדה לתמוך בקרנות, איננה מאושרת בהרשאה להתחייב בחוק התקציב. לא למותר להזכיר בהקשר זה, כי משך שנים נמתחה ביקורת קשה מצד מבקר המדינה על הימנעות הממשלה מלכלול את הנפקת איגרות החוב המיועדות הנושאות תשואה מועדפת בחוק התקציב במסגרת ההרשאה להתחייבות, ועל כך שבתכנית התקציב הרב שנתית הושמט פריט זה. דוחו"ת מבקר המדינה לא ראו בקושי שהציג האוצר, להגדיר ולכמת את הסובסידיה, טעם מספיק להימנעות מקבלת הרשאה תקציבית. ואמנם, בעקבות הביקורת החלה הממשלה בשנים מסוימות לכלול את הסובסידיה ואת אומדן היקפה בדברי ההסבר להצעות התקציב ובתכנית התקציב הרב שנתית שהגישה לכנסת. נוהג זה יש בו כדי להקהות במקצת את הבעייתיות הכרוכה בפטור הקבוע בסעיף 6(ג) לחוק יסודות התקציב, וראוי על כן כי הממשלה תקפיד להמשיך בו. [ראו: דו"ח מבקר המדינה מס' 45 (1994) בעמ' צא'; דו"ח מבקר המדינה מס' 46 (1995) בעמ' פד'; דו"ח מבקר המדינה מס' 47 (1996) בעמ' פט']. 26. לסיכום נקודה זו; נוכח כל האמור לעיל, ועל-אף הביקורת על המצב לפי הדין הקיים, הגעתי למסקנה כי הפטור הקבוע בסעיף 6(ג) לחוק יסודות התקציב, חל על הנפקת איגרות חוב מיועדות. עם זאת, רואה אני להוסיף כי גם במצב הדין הקיים, יש לזכור שהוראת סעיף 6(ג) היא הוראה חריגה לכלל שנקבע בסעיף 6(א) לחוק יסודות התקציב, ובהיותה חריג לכלל מן הראוי לצמצם ככל שניתן את השימוש בה. בהתחשב באופייה והיקפה הנטען של הפעילות הממשלתית לסיבסוד הקרנות, ראוי היה שלא לעשות שימוש כה גורף מצד הממשלה בפטור שניתן בסעיף 6(ג) ולהביא בפני הכנסת את פרטי הסדר הסיבסוד במסגרת הדיון בתקציב. יתכן שעל המחוקק לשקול אם אין בפטור הרחב שניתן בסעיף 6(ג) לחוק יסודות התקציב משום פגיעה בפיקוח הפרלמנטרי על התחייבויות הממשלה, ואם לא הגיעה העת לעשות לתיקון הפרצות הנובעות מהוראת הסעיף ולצמצמן. מכל מקום, ניתן לקבוע כי עקרונות ממשל תקין, רוחו ומטרתו של חוק יסודות התקציב, וכן הוראות חוק יסוד: משק המדינה, מקימים ציפייה כי בעת הגשת התקציב לכנסת, תיתן הממשלה ביטוי לכל ההוצאות הצפויות והמתוכננות, גם מקום שלא הוטלה עליה חובה מפורשת לכך בחוק. כך יובא בפני הכנסת נתון רלוונטי להכרעותיה ביחס לאישור התקציב וההתחייבויות הממשלתיות הכלולות בו. הליך קבלת החלטת הממשלה: 27. חלק מהעותרים שלפנינו מעלים טענות בדבר פגמים שונים שנפלו בהליכים שקדמו לקבלת החלטת הממשלה, פגמים הנלמדים מההחלטה עצמה ומהנסיבות שנלוו לקבלתה. על-פי הטענה, סוטה ההחלטה סטייה ניכרת מהמלצות ועדת פוגל, וניכר ממנה כי הממשלה לא הביאה בגדר שיקוליה חוות דעת מקצועיות באשר למערך הפנסיוני הכולל בישראל. עוד טוענים העותרים כי מהנסיבות שנלוו לקבלת ההחלטה עולה כי לא נתקיים הליך הולם של לימוד כל הנתונים ומשמעותם, מבחינת ההשלכות הצפויות למשק מההחלטה. תמצית הטענה היא, איפוא, כי ההחלטה נתקבלה בנסיבות שאינן הולמות את רצינותה ואת ההשלכות מרחיקות הלכת הנובעות ממנה, דבר המעורר חשש ממשי כי לא נשקלו כל השיקולים הענייניים הדרושים לקבלת ההחלטה. טענות אלה נסמכות בעיקר על כך שההחלטה נתקבלה במועד בו עמדה הממשלה בפני אילוץ של פקיעת תוקפו של חוק הקרנות החדשות, ובפני הצורך לאפשר הקמתן של קרנות פנסיה חדשות על-ידי המעונינים בכך, כמתחייב מפסקי הדין בעניין כלל ועתידות הנ"ל. המדינה מבקשת לדחות טענות אלה, וטוענת כי הן במשרד האוצר והן בממשלה, התקיימו דיונים בהם נשקלו ההיבטים השונים של ההחלטה, ואף נבדקו חלופות שונות להסדר שהתקבל. כן טוענת היא כי הממשלה שקלה את המלצות ועדת פוגל, וכי המלצות ועדה זו היו ביסוד ההחלטה, אף כי לא התקבלו בשלמותן. 28. העותרים לא השכילו לשכנענו כי יש בטענותיהם כדי להצביע על פגם בהליכים, ומכל מקום לא הצביעו על פגם מן הסוג שיש בו כדי לפסול את ההחלטה. אכן, על כל רשות מנהלית להשתית את החלטותיה על תשתית עובדתית ראויה ובדוקה, שנתקבלה לאחר איסוף נתונים, ותוך הבאה בחשבון של כל העובדות הרלוונטיות לעניין (לכללים החלים לעניין זה ראו למשל: בג"צ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29; בג"צ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 424; בג"צ 8569/96 הסתדרות הנוער העובד והלומד נ' שר החינוך ואח', טרם פורסם). כך ביחס לכל החלטה של רשות מינהלית, ועל אחת כמה וכמה כאשר מדובר בהחלטה שהשלכותיה ותוצאותיה על המשק ועל החברה הן מרחיקות לכת. בבואו לבחון את שאלת תקינות הליך קבלת ההחלטות על-ידי הרשות, על בית-המשפט להביא בחשבון את סוג ההחלטה, את טיבו של הגוף המחליט, ובהתאם לכך יבחן את השאלה האם נתקיים הליך הולם וסביר של קבלת החלטות. כאשר מדובר בגוף קולקטיבי, ובמיוחד בגוף קולקטיבי בעל סמכות לשקול מגוון של שיקולים ואינטרסים כממשלת ישראל, מתמקדת הביקורת הנוגעת לתקינות ההליך בבחינת השאלה אם הנתונים הקשורים להחלטה המיועדת נמסרו באופן סביר, אם הועלו כל השיקולים הרלוונטיים והוצג משקלם היחסי, ואם היתה למשתתפים בקבלת ההחלטה הזדמנות נאותה לקבל החלטה ראויה וסבירה. (השוו: פסק דינו של השופט ברק בבג"צ 1843/93 רפאל פנחסי נ' כנסת ישראל ואח', פ"ד מט(1) 661, בעמ' 713; לעניין ייחודה של הממשלה, נוכח מעמדה והרכבה, בהפעילה את סמכויותיה ראו: בג"צ 2624/97 רונאל ידיד ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד נא(3) 71, בפסקה 10 לפסק דינו של השופט זמיר). הנושא שלפנינו העסיק את הממשלה ובמיוחד את משרד האוצר, משך שנים רבות, והעיסוק בו לא תם עד לעצם היום הזה. כאמור לעיל, עוד בשנת 1992 הטילה הממשלה על ועדה בראשות מנכ"ל האוצר דאז, ובהשתתפות נציגי ממשלה נוספים ושני מומחים חיצוניים (ועדת פוגל), לגבש המלצות למדיניות כוללת לתכנית פעולה בתחום החיסכון הפנסיוני. דו"ח הוועדה הוגש ביוני 1994, ולקראת הדיון בממשלה הובא לידיעת חברי הממשלה. הדו"ח כולל מספר נספחים, בהם מפורטים נתונים שונים הרלוונטיים לבחינת הסוגייה. בין היתר כוללים הנספחים הצגה וניתוח של מאזניהן האקטוארים של קרנות הפנסיה; ניתוח ההשפעה של המשך סבסוד הקרנות, באמצעות הנפקת אגרות חוב מיועדות, ברמה שהיתה נהוגה ערב קבלת ההחלטה; וניתוח השפעתם של הצעדים השונים אשר הומלצו על-ידי הועדה על הגירעונות של הקרנות. כן הוצגו בפני הממשלה נתונים בדבר תזרים המזומנים של קרנות הפנסיה הוותיקות למשך 80 שנה, והיקף התמיכה הממשלתית הצפויה בקרנות אלה. מתצהיר המדינה עולה כי בטרם נתקבלה ההחלטה, הוצגו בפני הממשלה, בשתי ישיבות שיוחדו לנושא, משמעויות ההחלטה הצפויה, וכן נמסרה הערכה לגבי עלות התוכנית, לרבות המשמעויות וההיקף הכספי העצום של תוצאותיה. ההחלטה שהתקבלה בסוף הדיונים, לא אימצה את דו"ח ועדת פוגל, אף כי חלקים מההחלטה עולים בקנה אחד עם האמור בדו"ח. העובדה כי המלצות הדו"ח לא התקבלו בשלמותן, אינה מלמדת כשלעצמה על פגם באופן קיום ההליך. מה עוד, שבשלב בו נתקבלה ההחלטה אף לא התיימרה הממשלה למצות את ההכרעות הכבדות הנוגעות למדיניות הפנסיונית הכוללת, אשר אליהן התייחס דו"ח וועדת פוגל. כך עולה מהאמור בתצהיר התשובה של המדינה לפיו החלטת הממשלה מהווה "ראשיתה של דרך" להתוויית "המדיניות הפנסיונית הכוללת בישראל", ומנוסח ההחלטה גופה, הצופה את השתלבות הצעדים הקבועים בה "במדינית פנסיונית כוללת", שעל שר האוצר ושר העבודה והרווחה הוטל להמשיך לגבשה (סעיף ו' להחלטה). על רקע האמור לעיל, ניתן לקבוע כי בממשלה התקיים דיון ענייני שהוקדש לו זמן לא מבוטל, במסגרתו הובאו בפני הממשלה הנתונים הרלוונטיים לקבלת ההחלטה, והועלו השיקולים הנוגעים להיבטיה השונים. הכל בהתחשב בכך שמדובר רק בשלב ראשון של גיבוש המדיניות הכוללת, ובהחלטה הקובעת הסדרים ראשוניים המחייבים עדין הסדרה פרטנית. שיקול הדעת: 29. עיקר טענות העותרים מופנות נגד שיקול הדעת שהפעילה הממשלה בקבלת ההחלטה. לעניין זה טוענים העותרים כי ההחלטה איננה סבירה, כי היא נתקבלה על בסיס שיקולים זרים וכי היא נגועה בהפליה. בטרם אדון בכל אחת מטענות אלה, אציין כי שאלת טיבה והיקפה של הביקורת השיפוטית בכל הנוגע למתן הטבות ומענקים שלא על-פי חוק שנועד לכך, הטרידה לא מעט את בית-המשפט, והיא נדונה בשורה ארוכה של פסקי-דין. על גישתו הכללית של בית המשפט כלפי עתירות בעניין מענקים מהסוג האמור, עמד השופט חשין בבג"ץ 1703/92 ק.א.ל קווי אוויר למטען נ' ראש הממשלה ואח', טרם פורסם: "בהיעדר חוק של מהות הקובע זכויות למענקים במפורט ובמדוקדק - ולמיצער: על דרך של הסדרים ראשוניים - קבע בית המשפט הגבוה לצדק מאז ימים ראשונים, וממשיך הוא וקובע, כללים ועקרונות להנחייתה של המדינה בחלוקת מענקים, ובצידם של אלה - עיקרים להתערבותו במקום בו נמצאה חריגה מאותם כללים ומאותם עקרונות. כללים ועקרונות אלה נתגבשו בשורה ארוכה של פסקי דין, ועיקריהם חיובה של המדינה לנהוג בהגינות וביושר, באורח ראוי וצודק ועל פי שיקולים שלעניין. על דרך זו ייבחן כל מענק הניתן לפלוני ואינו ניתן לאלמוני, ובמקום הראוי יתערב בית המשפט ויאמר את דברו". (שם, בעמ' 5). על-פי אמות מידה אלה, בהתאם לעקרונות שגיבש בית-משפט זה לעניין הביקורת השיפוטית על מתן הטבות מטעם המדינה, נבחן גם אנו את ההחלטה שהיא נושא העתירות. (1). חוסר סבירות: 30. מקצת מהעותרים טוענים כי החלטת הממשלה פסולה בשל כך שלוקה היא בחוסר סבירות קיצונית או חורגת ממתחם הסבירות. לטענתם, חוסר הסבירות נובע מכך שהחלטת הממשלה איננה נותנת ביטוי למגוון השיקולים הרלוונטיים, ואיננה מאזנת באופן סביר בין שיקולים אלה. העותרים גורסים כי איזון סביר של מכלול השיקולים הרלוונטיים, מביא למסקנה כי היה על הממשלה לאמץ חלופה אחרת לטיפול בנושא קרנות הפנסיה, וכי החלופה שנבחרה על-ידי הממשלה הינה החלופה הגרועה ביותר מבין כל החלופות האפשריות. העותרים מצביעים על כך שישנן שיטות אחרות לתמיכה בחסכון הפנסיוני, כגון מתן סבסוד אינדווידואלי לגמלאים, אשר עלותן פחותה במידה ניכרת ואין בהן כדי להשפיע באופן שלילי על מבנהו ותפקודו של שוק ההון. כן טוענים הם כי הממשלה התעלמה מדו"ח ועדת פוגל, וכי אילו התקבלו ההמלצות הכלולות בו, כגון ההמלצה להגדלת דמי הגמולים והמלצה להעלאת גיל פרישה לנשים, היה בכך כדי להפחית במידה ניכרת את עלות ההחלטה ואת הנטל המוטל על הציבור. שיקול נוסף ממנו התעלמה הממשלה, לטענת העותרים, נוגע למצבן השונה של כל אחת מקרנות הפנסיה הוותיקות, המצריך התייחסות פרטנית לכל קרן בנפרד וקביעת ההטבות באופן המותאם למאפיינים ולצרכים הספציפיים של כל קרן. טענתם האחרונה של העותרים בעניין זה הינה כי ההחלטה לקויה אף בשל כך שאין היא מסויגת בזמן ולא הוגבלה תקופת תחולתה. המדינה בתצהירה טוענת כי בהליך שקדם לקבלת ההחלטה ניתנה הדעת אף לחלופות הנזכרות על-ידי העותרים, אך הממשלה, משיקוליה, העדיפה שלא לממשן. בתצהיר התשובה פורטו הבעיות שראתה הממשלה בכל אחת מהחלופות האמורות. בתצהיר מצויין כי נגד עיני הממשלה עמד הצורך ליתן פתרון מיידי לבעיית הגירעונות של קרנות הפנסיה הוותיקות, ולאפשר הקמתן של קרנות פנסיה חדשות. הממשלה העדיפה לעניין זה פתרון שאין בו הגדלה של עלות העבודה ושל נטל המס, בשל המשמעויות השליליות שיש לצעדים אלה על המשק הלאומי. על-פי הטענה, הגדלת תשלומי המעבידים לקרנות יש בה כדי לגרום להגדלת עלות העבודה במשק וכתוצאה מכך תפגע רווחיות הייצור. תהליך זה עלול להשפיע על הגדלת האבטלה ולפגוע בכושר התחרות של המשק. אף הגדלת תשלומי העמיתים תגרור, לטענת המדינה, תוצאות לא רצויות, שכן היא עלולה בסופו של דבר ליפול על כתפי המעסיקים. בתצהיר פורטו שיקולים נוספים של הממשלה שלא לנקוט בחלופות עליהן הצביעו העותרים. כך, למשל, לעניין ההצעה להעלות את גיל הפרישה לנשים, ציינה המדינה כי הממשלה שקלה את ההתנגדות הציבורית שמעורר השינוי בחוגים מסויימים ואת העובדה שהשפעתו תהיה מועטה. לעניין ההצעה לסבסד באופן ישיר את הגמלאים ציינה המדינה, כי היא נשקלה ונפסלה בשל ההליכים הביורוקרטיים המורכבים שנדרשו ליישומה. המדינה מדגישה כי ועדת פוגל לא ראתה אף היא להמליץ על סבסוד ישיר כאמור. אשר לטענת העותרים כי יש להתייחס התייחסות שונה לקרנות הפנסיה הוותיקות לפי מידת גירעונן האקטוארי, הסיבות להיווצרות הגירעונות וההצדקה לתמיכה בעמיתיהן, טוענת המדינה כי החלטת הממשלה מביאה בחשבון התייחסות שונה כאמור; ביטוי להתייחסות הפרטנית לקרנות השונות אמור להינתן במסגרת תכניות ההבראה שיגובשו עבור כל אחת מהקרנות. הגישה לפיה אין להבחין בין קרנות הפנסיה הוותיקות השונות, לעניין הזכאות העקרונית לרכישת איגרות חוב מיועדות, באה לידי ביטוי גם בדו"ח ועדת פוגל, והיא מוסברת בחשש מהתפתחות גירעונות גם בקרנות שהינן מאוזנות כיום. ביחס להחלטה לגופה טוענת המדינה, כי רשאית הממשלה על-פי שיקול דעתה ובהתאם למדיניותה, להחליט על מתן סבסוד לביטחון פנסיוני, לרבות על דרך של מתן תוספת תשואה לתשואה הריאלית המקובלת במשק או בכל דרך אחרת. 31. שקלנו את טענות העותרים, הן לגבי עצם הסבסוד והן לגבי האופן בו בחרה הממשלה לסבסד את קרנות הפנסיה הוותיקות והחדשות, ולא ראינו לקבלן. ההחלטה לסבסד או לתמוך בקרנות הפנסיה, הינה החלטה מובהקת של מדיניות כלכלית ושל סדרי עדיפויות להקצאת משאבים בחברה, והיא מסורה לשיקול הדעת של הממשלה. בית-המשפט אינו נוטה להתערב בהחלטות הנוגעות להתוויית מדיניותה של הממשלה ולקביעת סדר העדיפויות הכלכלי והחברתי שלה, ואין הוא מורה לממשלה כיצד לנהוג בעניינים כגון אלה: "המדיניות שקבעה הממשלה נוגעת לסדר העדיפויות למימוש התקציב הלאומי, על פי שיקוליה והערכתה את צרכיה של המדינה. סדר הקדימויות הלאומיות, ובכללן הכלכליות והמדיניות, נתון, כדבר מובן מאליו, לקביעתה ולהכרעתה של הממשלה, ו'בית המשפט לא יתערב במדיניות שנקבעה, אלא אם כן הרשות לא מילאה אחר הוראות המשפט המנהלי, הקובעות את דרך הפעלתו הראויה של שיקול הדעת המנהלי'". (בג"צ 5035/92 הקרן לגאולת קרקע שליד מדרשת ארץ ישראל קדומים ואח' נ' מדינת ישראל ואח', טרם פורסם, בפסקה 3 לפסק-הדין). בית-משפט זה חזר ועמד פעמים רבות על כך שאין הוא בוחן את תבונת מעשי הרשות ואת המדיניות אותה בחרה לאמץ במסגרת סמכותה, אלא בוחן הוא רק אם נפל פגם משפטי בשיקול דעתה בקביעת המדיניות או באופן יישומה: "התפקיד והסמכות לקדם את האינטרס הציבורי מוטלים, לפי החוק, על הרשויות המוסמכות. בידיהם המומחיות והניסיון; הן המוסמכות לקבוע מדיניות ולהן הכלים לבצע את המדיניות; הן הנושאות באחריות לאינטרס הציבורי בפני הציבור הרחב. בית המשפט, כפי שכבר נאמר אין ספור פעמים, לא יעמיד את שיקול הדעת שלו במקום שיקול הדעת של הרשות המוסמכת. הוא אף לא יבחן אם אפשר היה לקבל החלטה נבונה יותר או יעילה יותר מהחלטת הרשות. הוא אמור רק לבחון אם נפל פגם משפטי בשיקול הדעת של הרשות, כגון פגם של שיקולים זרים או חוסר סבירות". (בג"צ 4140/95 סופרפארם (ישראל) בע"מ ואח' נ' מנהל המכס והמע"מ ואח', טרם פורסם, פסקה 14 לפסק דינו של השופט זמיר). לעניין אי-התערבות בית המשפט בשאלות הנוגעות למדיניות הכלכלית של הממשלה ראו גם: בג"צ 4746/92 G.P.S Agro Exports L.T.D נ' שר החקלאות, פ"ד מח(5) 244, 256; בג"צ 1255/94 "בזק" החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מט(3) 661, 689 - 688; בג"צ 2926/90 יששכר בן חיים ואח' נ' שר החקלאות ואח', פ"ד מו(4) 622, 624-625; בג"צ 1554/95 עמותת 'שוחרי גיל"ת' נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד נ(3) 2, 20. על-אף האמור לעיל ביחס למדיניותה של הממשלה להקצות משאבים ממשלתיים לסבסוד קרנות הפנסיה, הרי ההחלטה בדבר הענקת סובסידיות, במסגרת מדיניותה הכלכלית והחברתית של הממשלה, איננה משוחררת מביקורת שיפוטית; בית-המשפט יעבירנה תחת שבט ביקורתו על-פי אמות המידה בהן הוא בוחן החלטה מנהלית, הן לעניין דרך קבלתה והן לעניין טיב השיקולים הכרוכים בה. זו היא ההלכה המושרשת של בית-משפט זה: "בצד 'שטר' שיקול הדעת החופשי של המינהל במתן סובסידיה או בביטולה עומד 'שובר' הפיקוח השיפוטי של בית-משפט זה. שכן זאת יש לדעת: מתן סובסידיה או ביטולה, ככל הטבה אחרת, הוא מעשה מינהל, וככל מעשה מינהל אחר חלות עליו הוראות המשפט המינהלי, הקובעות את דרך הפעלתו הראויה של שיקול הדעת המינהלי". (בג"צ 198/82 בן ציון מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466, 470, מפי השופט ברק). 32. כאמור לעיל, טוענים העותרים כי הממשלה התעלמה מדו"ח ועדת פוגל, ולא נתנה בהחלטתה ביטוי הולם להמלצות הוועדה. לעניין זה יודגש, ואין איש חולק על כך בפנינו, כי הממשלה - שסמכות ההחלטה נתונה בידה - לא היתה חייבת לקבל את המלצות הוועדה (ראו: פסק הדין בעניין "שוחרי גיל"ת" הנ"ל, בעמ' 22). גם אין לומר כי הממשלה התעלמה כליל מהמלצות אלה. כאמור לעיל, דו"ח הועדה היה בפני חברי הממשלה בעת הדיון בהצעת ההחלטה. לחלק מהעקרונות הגלומים בהמלצות הועדה ניתן ביטוי בהחלטת הממשלה. כך, למשל, לעניין קביעת "תקרה" לשכר המבוטח הנהנה מתמיכה, בשיעור של פעמיים השכר הממוצע במשק, ולעניין המלצת הוועדה להגביל את התמיכה הממשלתית בחסכון הפנסיוני לתכניות של פנסיה מקיפה בלבד (המעניקות קצבת זקנה, קצבת נכות וקצבת שאירים). לכך יש להוסיף ולהזכיר כי הממשלה מצהירה כי הדיון הכולל בסוגייה לא תם, וטרם נקבעה המדיניות הפנסיונית הכוללת אליה כוונו המלצות הועדה. 33. העותרים מעלים מספר חלופות להחלטה שנתקבלה, וטוענים כי כל אחת מהן עדיפה על החלטת הממשלה. יוצאים אנו מנקודת מוצא כי טענות העותרים משקפות מחלוקת עניינית ורצינית באשר לדרך בה רצוי היה לפתור את הבעיה הקשה שעמדה בפני הממשלה; ומניחים אנו כי צודקים העותרים בטענתם כי ניתן היה למצוא פתרונות אחרים, ובהם גם החלופות המוצעות על ידם. עם זאת, לכל אחת מהחלופות שהוצעו יתרונות וחסרונות, הנוגעים הן לטווח הקצר והן להשלכות לטווח הארוך. שיקול הדעת המסור בידי הממשלה נתן בידה את חופש הבחירה בין אפשרויות שונות, ובלבד שהאפשרות שנבחרה נמצאת במתחם הסבירות. מהאמור בתצהיר המדינה שוכנענו כי עובר לקבלת ההחלטה ניתנה הדעת לחלופות אחרות לעניין צורת התמיכה בקרנות הפנסיה, וכי חלופות אלו נדחו מטעמים ענייניים. לענייננו יש לשוב ולהדגיש כי הסוגייה שבמחלוקת סבוכה ומורכבת היא, ומערבת מגוון של שיקולים ואינטרסים מתחומים שונים. בעניינים כגון אלה, לא ימהר בית-המשפט להתערב ולפסול את החלטותיה של הרשות המוסמכת. יפים לעניין זה דברי השופט אור, שנאמרו בעניין אחר, באשר למידת התערבותו הראויה של בית המשפט: "המדובר בסוגיה מורכבת. עניינים שבמדיניות חינוך מעוררים בעיות סבוכות, מקשת של תחומים: כלכלי, חברתי ופילוסופי. בעיות אלה מעוררות, מעצם טיבן, מחלוקות, גם בין המומחים לתחום. במצב דברים זה, טוב יעשה בית המשפט אם יתן לרשות המוסמכת מרחב תימרון, על מנת שזו תוכל להגיע לפתרונות, ולו חלקיים, למצבים הלא פשוטים בהם היא נתקלת". (פסק הדין בעניין "שוחרי גיל"ת" הנ"ל, בעמ' 19-20). 34. אשר לטענת העותרים בדבר הצורך בהתייחסות פרטנית לכל אחת מהקרנות הוותיקות, לפי אפיוניהן וצורכיהן, חזקה על המדינה כי התייחסות כאמור תינתן - כפי שהצהירה היא בפנינו - במסגרת גיבושן של תכניות ההבראה לקרנות. 35. נותרה לדיון טענת העותרים לעניין היותה של ההחלטה בלתי מסויגת בזמן. גם עניין זה אין בו כדי להצביע על כך שההחלטה חורגת ממתחם הסבירות. עיון בהחלטה מעלה כי בכל הקשור לקרנות הוותיקות, נקבע במפורש כי התמיכה בהן באמצעות איגרות החוב המיועדות תינתן במשך "תקופת ביניים" שתידרש לצורך גיבושן ויישומן של תכניות הבראה לקרנות. המדינה הצהירה בפנינו כי החלטה זו "נועדה לאפשר לשר האוצר להפסיק את הנפקת איגרות החוב המיועדות או לצמצמה, לאור תוצאות תכניות ההבראה שיגובשו לכל קרן". מכאן, שגישת הממשלה הינה כי המשך הנפקת איגרות החוב המיועדות לקרנות הוותיקות ברמה הנוכחית, איננה מיועדת למשך זמן בלתי מוגבל, וכי הבסיס להמשך התמיכה ישוב וייבדק בהתאם להתפתחויות שיהיו בקשר עם תכניות ההבראה שהממשלה החליטה על גיבושן. עם זאת נוסיף, כי צודקים העותרים בטענתם כי יש פגם בכך שההחלטה שותקת באשר למסגרת הזמן הנתונה לגיבוש ויישום תכניות ההבראה, אם כי אין אנו סבורים שמדובר בפגם מהסוג שיש בו כדי להכריע בדבר גורלה של ההחלטה כולה. משהחליטה הממשלה על הצורך בגיבוש תכניות הבראה לקרנות הפנסיה הוותיקות, וקשרה בין התכניות האמורות לבין המשך התמיכה - במתכונת הקיימת - בקרנות הפנסיה הוותיקות, מן הראוי כי תוגדר, ככל הניתן, תקופת הזמן המיועדת לכך. בהעדר קביעה מפורשת כאמור, על הממשלה, מכוח עקרונות כלליים של מנהל תקין, לעמוד על כך כי ההחלטה תבוצע תוך זמן סביר. "זמן סביר" לעניין קביעת תכניות ההבראה ויישומן, צריך להיות מותאם למורכבות הנושא, אך אין הוא בלתי מוגבל. לפיכך משחלף זמן ניכר מאז קבלת ההחלטה, על הממשלה להגדיר את המועד בו יושלמו וייושמו תכניות ההבראה שנקבעו כתנאי לתמיכה בקרנות, אם טרם נעשה כן. אשר לקרנות החדשות, אכן ההחלטה גופה איננה קובעת דבר לעניין משך תקופת מתן ההטבות. אך עניין זה איננו חריג או יוצא דופן, שכן פעמים רבות החלטות מינהליות בדבר הענקת הטבות לגוף כלשהו, המתבססות על מדיניות כלכלית או חברתית, אינן קוצבות מראש זמן מדויק למשך מתן התמיכה. בעובדה זו כשלעצמה אין כדי לבסס זכות או צפייה בת תוקף משפטי להמשך קבלת התמיכה לזמן בלתי מוגבל, שכן כידוע רשאית הממשלה לבטל סובסידיות המוענקות על ידה מעת לעת בהתאם לשינויים במדיניותה ובסדרי העדיפות המקובלים עליה. (לעניין זה ראו: בג"צ 7691/95 ח"כ גדעון שגיא ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', טרם פורסם, בפסקה 26 לפסק הדין; פס"ד בעניין מוניץ הנ"ל, בעמ' 470; בג"צ 402/89 התאחדות לכדורגל בישראל שר החינוך והתרבות ואח', פ"ד מג(2) 179, 182; בג"צ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ ואח' נ' שר המסחר והתעשיה ואח', פ"ד לב(3) 469, 474). למותר לציין כי גם בעניין זה עמדת המדינה היא כי מדיניות התמיכה בקרנות הפנסיה החדשות באמצעות הנפקת איגרות חוב מיועדות עשויה להשתנות בעתיד, כפי שעולה מהאמור בתצהיר התשובה: "ההסדר שנקבע לקרנות החדשות נועד לאפשר הקמת מערכת פנסיה מאוזנת לטווח הארוך. עם זאת, אין מניעה כי בעתיד ייבחנו מחדש שיעורה והיקפה של התמיכה באמצעות איגרות חוב מיועדות בריבית מסובסדת". לסיכום נקודה זו; מהאמור בתצהיר המדינה שוכנענו כי ההחלטה בדבר התמיכה בקרנות הפנסיה באמצעות איגרות חוב מיועדות התבססה על שיקולים הנוגעים להיבטים משקיים, כלכליים וחברתיים של ההסדר שנתקבל, שהינם שיקולים ענייניים ורלוונטיים. על-פי הנתונים שבפנינו, ההחלטה שקיבלה הממשלה - אף כי אין היא ההחלטה היחידה האפשרית ואף כי יתכן שאין היא ההחלטה הטובה ביותר מבין כל אלה האפשריות - היא החלטה שרשות מינהלית סבירה יכולה היתה לקבל בנסיבות ששררו ערב קבלת ההחלטה. (2) שיקולים זרים: 36. בהצביעם על פגמים שנפלו בשיקול הדעת של הממשלה, טוענים העותרים עוד כי החלטת הממשלה סותרת את הצהרות המדיניות שלה עצמה בעבר. לפי מדיניות זו, שהוצגה בעתירות הקודמות שהתבררו בבית משפט זה, בכוונת הממשלה להפסיק באופן הדרגתי את הנפקת איגרות החוב המיועדות, ולהחיל את מדיניותה זו גם על קרנות הפנסיה. לטענת העותרים, מצביעה ההחלטה להמשיך להנפיק איגרות חוב מיועדות לקרנות הפנסיה, לרבות לקרנות החדשות, על חוסר סבירות בשינוי המדיניות ואף על שיקולים זרים שעמדו בבסיסה. כדי לחזק את טענתם בדבר קיומם של שיקולים זרים, טוענים חלק מהעותרים כי מלכתחילה לא היתה כוונה להפסיק את התמיכה בקרנות, וכי הממשלה התכוונה בעבר, ומתכוונת היא אף עתה, להעדיף את קרנות הפנסיה ההסתדרותיות. כראייה לדבר מציינים הם את המשא ומתן בין הממשלה להסתדרות אשר קדם לקבלת ההחלטה על-ידי הממשלה. המדינה משיבה על כך כי אין בעמדה שהצהירה עליה הממשלה בעבר כדי לכבול את ידיה "מלעדכן את מדיניותה" או להפעילה באופן הדרגתי. אכן, גם בעת הצהרת המדיניות לפיה יש בכוונתה להפסיק את הנפקת איגרות החוב המיועדות הודיעה הממשלה כי יישום ההחלטה לעניין קרנות הפנסיה יבוצע בהדרגה. אלא שלטענתה, בעת שהצהירה על כוונתה לבצע רפורמה מלאה בשוק ההון "טרם נבדקה המדיניות הכוללת לפנסיה, המביאה בחשבון בנוסף למדיניות שוק ההון גם את מדיניות השכר, יחסי העבודה, המדיניות החברתית והמדיניות התקציבית". עתה מצהירה הממשלה בפה מלא, כי שינתה את סדרי העדיפויות שלה ביחס לקצב הקטנת מעורבותה בשוק ההון, בין היתר גם בהתחשב בהשפעת צעדים אלה על מדיניות השכר, הסכמי העבודה ויחסי העבודה במשק. עם זאת, על פי הטענה, לא זנחה המדינה את המגמה העקרונית עליה הצהירה - הפחתת מעורבותה בשוק ההון - ולפיכך אף שהתירה הקמת קרנות חדשות, הגבילה את גובה השכר המבוטח באותן קרנות, הפחיתה את התשואה על איגרות החוב המונפקות להן ואת היקף רכישות איגרות החוב על-ידיהן. 37. לאחר ששקלנו את הטענות בעניין זה לא נוכל לקבוע כי שינוי גישתה של הממשלה מצביע על שיקולים זרים. העובדה שקדם להחלטה משא ומתן עם ההסתדרות, שהיא הארגון היציג הגדול ביותר של העובדים, היא כשלעצמה, אינה מלמדת על שיקול זר. הממשלה רשאית היתה לשקול, בין יתר שיקוליה, את השפעת מדיניותה ביחס לחסכון הפנסיוני על הסכמי השכר ואת התוצאה הצפויה מהחלטתה בעניין זה על מדיניות השכר כולה. אין לצפות מהממשלה להתעלם ממציאות קיימת בשוק העבודה, וממעמדה של ההסתדרות בכלל זה, בבואה להחליט על צעדים שעשויים להיות בעלי השפעה רבה על התנהלותו של המשק. יפים לענייננו דבריו של השופט אור, שנאמרו בפסק הדין בעניין התאחדות חברות לביטוח הנ"ל ביחס לטענה דומה של שיקולים זרים בהחלטת ממשלה בנושא התמיכה בקרנות הפנסיה, בשל ניהול משא ומתן עם ההסתדרות: "כשבאות רשויות המדינה להפעיל מדיניות המקובלת עליהן, רשאיות הן - במסגרת שיקוליהן בדבר שלבי ביצועה של מדיניות זו - לשקול את ההשלכות שיש למדיניות כזו על כל מי שעלול להיפגע ממנה ואת מידת הפגיעה בו. וכשבאות הן לסבסד גוף הראוי לסיבסוד כתוצאה ממדיניות זו, הן רשאיות לשקול, במסגרת שיקוליהן לגבי הדרך בה תוגשם מדיניות סיבסוד זו, את האינטרסים הכלל-משקיים ואת הטובה העשויה לצמוח לכלכלת המשק ולכלל הציבור כתוצאה מדרך הגשמת המדיניות". (שם, בעמ' 416). יצויין, כי ההדברות בין הממשלה להסתדרות בסוגייה הפנסיונית תרמה להתפתחות רצוייה, מבחינת הממשלה, בנושאים הקשורים, בהיבט הרחב, לשאלת התמיכה הממשלתית בחסכון הפנסיוני. כך ביחס לשאלת המעבר מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת בשירות הציבורי, לגביה נקבע מנגנון מוסכם לשיתוף פעולה בין ההסתדרות לממשלה בהסכם מיום 8.12.1997, וביום 3.3.99 אף נחתם הסכם קיבוצי בנושא זה. יודגש כי היעד של מעבר מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת נכלל מלכתחילה בהחלטת הממשלה בדבר התמיכה בקרנות הפנסיה (ראו סעיף ה' להחלטה), וכן צויין הוא בדו"ח ועדת פוגל במסגרת הצעדים המומלצים לקראת גיבוש מדיניות פנסיונית כוללת בישראל. 38. בשלב זה של הטיפול במדיניות הפנסיונית, מצהירה הממשלה על כוונתה לעודד חסכון פנסיוני במסגרת קרנות הפנסיה, ולהבחין לעניין זה בינן לבין תכניות חסכון אחרות לטווח ארוך, אשר ניתן להן, לטענתה, עידוד בכלים אחרים. כן טוענת היא כי טרם הגיעה העת לשנות את רמת התמיכה בקרנות הפנסיה הוותיקות, בשל החשש מהידרדרות מצבן האקטוארי והפגיעה הצפויה עקב כך בעמיתיהן. כאמור לעיל, המדינה מציינת כי תמיכה זו מיועדת ל"תקופת ביניים", עד לגיבושן וליישומן של תכניות הבראה לקרנות. מדיניות זו של הממשלה אינה פסולה על פניה, ואינה מצביעה כשלעצמה על שיקולים זרים המחייבים את התערבותנו לביטול ההחלטה. אף אין מדובר בשינוי מדיניות שבידינו לקבוע כי חורג הוא ממתחם הסבירות שבמסגרתה רשאית הממשלה לקבל החלטותיה (לעניין זה ראו לעיל). אין די בכך שתבונתה של ההחלטה שנויה במחלוקת ציבורית, ונתונה לביקורת בהיבטיה הכלכליים והחברתיים, כדי לפסול אותה מבחינה משפטית. כל זאת, בתנאי שנתקבלה היא משיקולים ענייניים ובמסגרת מדיניותה של הממשלה, ומבלי שנפלו בה פגמים אחרים מהסוג שמחייבים את התערבותנו במסגרת הביקורת השיפוטית. עמדנו כבר על חלק מטענות הפסול שמייחסים העותרים לשיקול הדעת שביסוד ההחלטה, ונדון להלן בפגם העיקרי הנטען והוא טענת ההפליה. (3) הפליה: 39. העותרים כולם טוענים כי החלטת הממשלה פסולה מהטעם שהיא נגועה בהפליה פסולה. על-פי הנטען בעתירות, החלטת הממשלה, על חלקיה השונים, מפלה לרעה מסלולי חסכון וביטוח פנסיוני שונים הקיימים במשק, לצד קרנות הפנסיה, וכן מפלה היא את עמיתיהם. מסלולי החסכון והביטוח המופלים לרעה, על-פי הטענה, הן קופות הגמל, המנוהלות חלקן על-ידי הבנקים וחלקן על-ידי גורמים אחרים, וכן תכניות לביטוח חיים מסוג "ביטוח מנהלים" המנוהלות על-ידי חברות הביטוח. ההפליה הנטענת מתייחסת לאפשרות של קרנות הפנסיה להשקיע באגרות חוב מיועדות, הנושאות ריבית קבועה שהינה עדיפה, לפי הטענה, על ריבית השוק, בעוד שקופות הגמל וחברות הביטוח אינן זכאיות להשקיע נכסיהן באיגרות חוב כאמור. לטענת העותרים, אף אם מתקיימים הבדלים שונים בין מסלולי החסכון והביטוח האמורים לבין החסכון הפנסיוני במסגרת קרנות הפנסיה, הרי שאין בהם כדי להצדיק את ההבחנה לעניין תמיכת המדינה באמצעות איגרות חוב מיועדות, או לחלופין - ההטבה המגולמת באגרות החוב איננה מקיימת יחס מידתי להבדלים הקיימים בין קרנות הפנסיה למסלולי החסכון והביטוח האחרים. עוד טוענים העותרים כי החלטת הממשלה פוגעת בחופש העיסוק של קופות הגמל וחברות הביטוח, בשל הפגיעה בכושר התחרות שלהן מול קרנות הפנסיה. לצורך הדיון בטענת ההפליה, נראה כי יש להבחין בין טענת ההפליה הנטענת כנגד קרנות הפנסיה הוותיקות לבין הטענה האמורה המתייחסת לקרנות הפנסיה החדשות; שכן כאמור לעיל, החלטת הממשלה מבחינה בין קרנות הפנסיה הוותיקות והחדשות, ומחילה עליהן כללים שונים לעניין הנפקת איגרות החוב המיועדות. 40. הקרנות הוותיקות: האם מופלות חברות הביטוח וקופות הגמל לעומת קרנות הפנסיה הוותיקות, בשל ההבחנה ביניהן לעניין ההשקעה באיגרות חוב מיועדות?. שאלה זו נדונה כבר בעבר בבית-משפט זה, בבג"צ בעניין התאחדות חברות לביטוח הנ"ל. בפסק-דינו דחה בית-המשפט את טענת ההפליה שהעלתה התאחדות חברות לביטוח חיים (היא אף העותרת בבג"צ 5625/95 שבפנינו), כנגד החלטת הממשלה להפחית את שיעור הריבית המשתלמת על-פי איגרות החוב המיועדות שהונפקו באותה עת לחברות הביטוח בגין פוליסות של "ביטוח מנהלים". העותרת טענה כי החלטת הממשלה מפלה את חברות הביטוח לרעה לעומת קרנות הפנסיה, אשר המשיכו להינות מהשקעה באיגרות חוב מיועדות נושאות ריבית גבוהה יותר. בית-משפט זה, מפי חברי השופט אור, דחה את טענת ההפליה של חברות הביטוח, בקובעו כי: "רואים אנו שהביטוח בחברות הביטוח לעומת זה שלפי קרנות הפנסיה שונים מאוד זה מזה באופיים, בתנאיהם וביחסים שבין המבוטחים לבין עצמם ובינם ובין המבוטח. המדובר, כבר במבט ראשון, על סוגי ביטוח שאינם שווים. מה שראוי להדגיש בקשר לכך הוא, שהשוני בין חברות הביטוח וקרנות הפנסיה, לעניין סוגי המבוטחים ודרך הצטרפותם לביטוח, והשוני בדרך קביעת ההטבה, לה יהיו זכאים, גורמים לכך שאין, למעשה, תחרות אמיתית בין חברות הביטוח לקרנות הפנסיה על רכישת ליבם של מבוטחים. כפועל יוצא מכך, ההטבה עם קרנות הפנסיה אינה בהכרח פוגעת באטרקטיביות של ביטוח המנהלים". (שם, בעמ' 413). הנימוקים אשר צויינו בפסק-הדין באשר לשוני שבין קרנות הפנסיה לבין חברות הביטוח, יפים אף לענייננו, בכל הקשור לקרנות הפנסיה הוותיקות. העותרים לא הראו כי חל שינוי רלוונטי במאפייניהן של קרנות הפנסיה הוותיקות או של תכניות הביטוח של חברות הביטוח, המצדיק בחינה מחודשת של הקביעה האמורה, ואין אנו רואים בסיס לסטות ממנה. ההבדלים האמורים מתקיימים, בעיקרם, גם ביחס לקופות הגמל. בעיקר יש להדגיש לעניין זה את השוני בשיטת החסכון בקרנות הפנסיה הוותיקות, המבוססת על "זכויות מובטחות" ועל ערבות הדדית או סבסוד צולב בין העמיתים, לבין החסכון בקופות הגמל, שהינו אינדווידואלי לכל עמית ומבוסס על "צבירה מוגדרת". יש להוסיף כי טענת חלק מהעותרים לפנינו בדבר פגיעה בחופש העיסוק שלהם, בשל התמיכה בקרנות הוותיקות, איננה יכולה להתקבל ולו מהטעם שעל-פי ההוראות להקמה ולניהול קרנות פנסיה חדשות שהוציא הממונה על שוק ההון, "נסגרו" קרנות הפנסיה הוותיקות מפני קבלת עמיתים חדשים. יש לדחות איפוא את טענת ההפליה ואת הטענה בדבר פגיעה בחופש העיסוק, ככל שאלו מתייחסות להנפקת איגרות חוב מיועדות, על-פי החלטת הממשלה, לקרנות הפנסיה הוותיקות. 41. הקרנות החדשות: לטענת העותרים, מופלים חברות הביטוח, קופות הגמל ועמיתיהם אף ביחס לקרנות הפנסיה החדשות ועמיתיהן. עוצמת ההפליה הנטענת הינה פחותה מזו הנטענת ביחס לקרנות הוותיקות, שכן על-פי החלטת הממשלה הופחתה הריבית המשתלמת בגין איגרות החוב המיועדות המונפקות לקרנות החדשות, והיא עומדת על 4.8%. אך שיעור תשואה מובטח זה ניזון אף הוא מסבסוד ממשלתי, שכן על-פי טענת העותרים, הוא גבוה מהתשואה הממוצעת בשוק שחברות הביטוח וקופות הגמל משיגות על-פי כללי ההשקעה החלים עליהן. לטענת העותרים, החסכון במסגרת קופות הגמל והביטוח במסגרת תכניות "ביטוח מנהלים" משרתים תכלית של חסכון לגיל פרישה, בדומה לחסכון ולביטוח במסגרת קרנות הפנסיה. אשר על כן, ההבחנה בין מכשירי החסכון והביטוח השונים לעניין ההשקעה באיגרות חוב מיועדות, מהווה הפליה פסולה. השאלה המסורה להכרעתנו היא האם התייחסותה השונה של המדינה לקרנות הפנסיה החדשות, כפי שהיא באה לידי ביטוי בהנפקת איגרות חוב מיועדות עבורן, מהווה הפליה פסולה של קופות הגמל והחברות לביטוח החיים, או של עמיתיהן, והאם יש בה משום פגיעה בחופש העיסוק של קופות הגמל ושל החברות לביטוח חיים. 42. ראשית יש לציין כי טענת ההפליה, ככל שהיא נסבה על תנאי ההשקעה שנקבעו בהחלטת הממשלה לקרנות הפנסיה החדשות, מעוררת קושי דיוני, שכן אף לא אחת מקרנות הפנסיה החדשות שהוקמו לאחר החלטת הממשלה (מתצהיר התשובה של המדינה אנו למדים כי הוקמו לפחות 16 קרנות כאלה), לא צורפה כמשיבה לעתירות. יצויין כי לעניין זה אין די בהיותה של ההסתדרות הכללית משיבה בעתירות, שכן קרנות הפנסיה החדשות אינן קשורות כולן להסתדרות. לפחות ביחס לחלק מהעתירות שבפנינו, בהן מתבקש סעד - עיקרי או חלופי - של ביטול ההחלטה, יש באי צירופן של קרנות הפנסיה החדשות לעתירות על-ידי העותרים המבקשים את ביטול ההחלטה, משום פגם ממשי, שכן קרנות אלה עלולות להיפגע אם יינתן הסעד המבוקש: "כלל הוא בבית משפט זה שחובה על העותר לצרף כמשיבים לעתירה את כל הנוגעים בדבר. הנוגעים בדבר נחלקים לשני סוגים. ראשית, יש לצרף כמשיבים את הגופים והאנשים נגדם מתבקש הסעד. על-פי רוב אלה הן רשויות מנהליות שפגעו בעותר במעשה או במחדל, ובית המשפט מתבקש לצוות עליהן לעשות מעשה, או להימנע מלעשות מעשה, או להצהיר על בטלות החלטותיהן. שנית, יש לצרף כמשיבים גם גופים ואנשים אחרים, שאף כי בית המשפט אינו מתבקש לצוות עליהם דבר, הם עלולים להיפגע באופן ממשי מצו שיצא, אם יצא, מאת בית המשפט. אלה הם בדרך כלל גופים ואנשים פרטיים". (בג"צ 1901/94 ח"כ עוזי לנדאו ואח' נ' עיריית ירושלים, פ"ד מח(4) 403, 415, מפי השופט זמיר). (הדגשות שלי - ד.ב.) חרף העובדה כי קרנות הפנסיה החדשות אינן צד לעתירות שבפנינו, הרי שבנסיבות המיוחדות של העניין ראינו לדון בעתירות לגופן; זאת בהתחשב בכך שהיתה בפנינו תשובה מלאה שפרשה המדינה בטיעוניה בהתייחסה לטענות הנוגעות לקרנות הפנסיה החדשות; בהתחשב בכך שחלק מהעתירות נגד החלטת הממשלה הוגשו עוד בטרם הוקמו הקרנות החדשות וכן בהתחשב בתוצאה אליה הגענו לפיה אין מקום להתערב בהחלטת הממשלה באופן הפוגע בקרנות אלה. 43. בבואנו לבחון את טענת ההפליה, עלינו לשוות לנגד עינינו את חשיבותו של עקרון השוויון ואת החובה לנהוג בהגינות ובשוויון בחלוקת הטבות שמעניקה המדינה. בית-המשפט יפעיל ביקורת שיפוטית כדי להבטיח את קיומה של החובה לפעול בשוויון בהענקת הטבות, גם כאשר אין חובה על-פי דין להעניק את ההטבות והסובסידיות. במלים אחרות, משהחליטה הממשלה לסבסד את פלוני חייבת היא מכח עקרון השוויון להעניק סיבסוד לכל מי ששווה לפלוני בתכונותיו הרלוונטיות לעניין הסיבסוד. עם זאת, כבר קבע בית משפט זה לא אחת, כי אף שפעולה שלטונית הנעשית בחוסר שוויון או תוך פגיעה בו, עלולה להיפסל מחמת הפליה, הרי ערך השוויון אינו ערך "מוחלט". השוויון הוא ערך יחסי במובן זה שניתן להצדיק פגיעה בשוויון, אם היא נועדה לתכלית ראויה ואם מידתית היא ונועדה להגן על אינטרסים ראויים העומדים למולה (ראו: בג"צ 3434/96 ד"ר מנחם הופנונג, עו"ד ואח' נ' יו"ר הכנסת ואח', פ"ד נ(3) 57; בג"צ 1703/92 ק.א.ל קווי אוויר למטען נ' ראש הממשלה ואח', טרם פורסם, בפסקה 3 לפסק דינו של הנשיא ברק; פסק הדין בעניין שגיא הנ"ל, בפסקה 32 לפסק-הדין). הפגיעה בשוויון באמצעות הענקת סובסידיות עשויה להקים עילה נוספת לפסילת המעשה המנהלי, אם מעניקה היא יתרון למקבל הסובסידיה על פני מתחרהו הפועל בתנאים דומים, ופוגעת בכך בחופש העיסוק של המתחרה. נורמה מפלה, הפסולה מבחינה משפטית, היא נורמה שקובעת יחס שונה כלפי אנשים שהמשפט מחייב לנהוג כלפיהם בשוויון. הקבוצה אשר כלפיה קמה החובה לנהוג באופן שווה היא קבוצה שהמאפיינים המייחדים אותה רלוונטים לתכליתה של הנורמה, למהות העניין, לנסיבותיו המיוחדות ולעקרונות הכלליים של השיטה (ראו: בג"צ 3792/95 תיאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאומניות, פ"ד נא(4) 358, בפסקה 32 לפסק הדין; בג"צ 6051,6086/95 אפרים רקנט ואח' נ' בית-הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד נא(3) 289, בפסקה 6 לפסק-דינו של השופט זמיר). 44. על רקע עקרונות אלה נבחן האם מפלה החלטת הממשלה את קופות הגמל ותכניות "ביטוח מנהלים" או את עמיתיהם ביחס לקרנות הפנסיה החדשות. אין חולק בפנינו כי לא מתקיימת זהות בין מאפייני החסכון הפנסיוני במסגרת קרנות הפנסיה לבין הביטוח בתכניות "ביטוח המנהלים" והחסכון בקופות הגמל; אף העותרים אינם טוענים להתקיימות זהות כזו. מאידך, אין גם חולק כי בין שלושת אפיקי החסכון והביטוח האמורים מתקיימות נקודות השקה; אף המדינה בתצהירה מסכימה כי "לגבי חלק מהעמיתים בקופות הגמל מהווה החסכון בקופות הגמל חסכון פנסיוני מסויים". השאלה הינה האם השוני בהתייחסות המדינה, לעניין כללי ההשקעה החלים על שלושת האפיקים האמורים, הינו כדין - בהתחשב בהבדלים הקיימים ביניהם, או שמא מפלה הוא ופסול - נוכח המשותף לשלושתם. בטרם נדון בשאלה זו, נציג - בתמצית - את עיקרי המאפיינים הדומים והשונים בין החסכון הפנסיוני לבין הביטוח ב"ביטוח מנהלים" והחסכון בקופות הגמל. מבחינת הצד השווה, הרי שהן קרנות הפנסיה והן קופות הגמל ו"ביטוחי המנהלים" מאפשרים חסכון ארוך טווח, המיועד - לפחות בחלקו -לגיל פרישה; קרי - העמית או החוסך רשאי לפדות את זכויותיו עם הגיעו לגיל פרישה, ובדרך זו מובטחת הכנסתו לאחר סיום השתכרותו מעבודה. כמו לקרנות הפנסיה, גם לקופות הגמל ולביטוח המנהלים זיקה ליחסי עובד-מעביד, והם מאפשרים גם את צבירת זכויותיהם של עובדים על בסיס הפרשות חודשיות משכרם בצד הפרשות מקבילות של המעבידים. לעומת זאת, במסגרת קרנות הפנסיה החדשות יכולים כיום גם עצמאיים לחסוך לקראת זקנה. על רקע מאפיינים אלה, מקובל לחלק את המערכת הפנסיונית במבנה של שלושה רבדים; על פי חלוקה זו משתייכים שלושה סוגי חסכון אלה לרובד השני. כך, למשל, עולה מדו"ח ועדת פוגל: "מקובל להגדיר את המערכת הפנסיונית במבנה של שלושה רבדים: רובד ראשון - מבטיח הכנסה מינימאלית, לצרכי קיום בסיסי, לכל אזרח - בין אם חסך לצורך זה ובין אם לא. רובד זה מבוסס על ביטוח חובה, המנוהל על ידי הממשלה, ממומן מהפרשות מועסקים ומעסיקים - לטובת כלל האזרחים. בישראל מתבסס הרובד הראשון על הביטוח הלאומי... רובד שני - מתבסס על הפרשה משולבת של המעסיק והעובד, נתמך על ידי הממשלה, ומיועד להבטחת הכנסה בשיעור תחלופה סביר, למועד הפסקת כשר ההשתכרות . כיום מעורבים, ברובד השני, בישראל - קרנות הפנסיה, הסדרי פנסיה תקציבית, קופות הגמל והסדרי ביטוח המנהלים בחברות הביטוח... רובד שלישי - הינו החסכון הפרטי הישיר. מתבסס על הפרשות משק הבית ליצירת שעור תחלופה גבוה יותר מהניתן ע"י הרבדים האחרים, או לשימושים האחרים לטווח ארוך..." (ההדגשות שלי - ד.ב.) (שם, בעמ' 4-5). עם זאת, קיימים הבדלים חשובים בין שלושת המסלולים הנזכרים. לעניין זה ניתן להצביע על הגיוון המאפיין את תכניות החסכון והביטוח שאינן במסגרת קרנות הפנסיה. כך, במסגרת קופות הגמל מתנהלים מסלולים מגוונים של חסכון ארוך טווח. חלק ממסלולי החסכון בקופות הגמל מקיימים זיקה לחסכון לגיל פרישה. מנגד, חלק אחר של החסכון בקופות הגמל נעדר כל זיקה פנסיונית, כגון - חסכון בקופת גמל עבור "עמית עצמאי", הזכאי למשוך את כספו בתום 15 שנים, לרבות קופות גמל הנפתחות על שמם של קטינים או אחרים שאינם משתייכים לשוק העבודה. את קופות הגמל מהסוג האחרון ניתן לסווג כמשתייכות לרובד השלישי מבין שלושת הרבדים שהוצגו לעיל. עמדה על כך ועדת ברודט בבוחנה את שלושת הרבדים של החסכון הפנסיוני במשק: "בישראל פועלים במסגרת רובד זה (הרובד השני - ד.ב.) הסדרי הפנסיה התקציבית, קרנות הפנסיה הצוברות, קופות הגמל לגיל פרישה ותכניות ביטוח חיים. קופות הגמל אינן מאופיינות כמכשיר פנסיוני מובהק בשל העירוב בין החסכון הפנסיוני לחסכון אחר לטווח ארוך המתנהלים במשותף". (ההדגשות שלי - ד.ב.). (שם, בעמ' 36). הבדל נוסף בין מסלולי החסכון והביטוח השונים לבין קרנות הפנסיה הינו מידת הגיוון או הגמישות של תנאי החסכון. לעניין זה בולט השוני בין החסכון במסגרת קרנות הפנסיה לבין החסכון במסגרת קופות הגמל ו"ביטוח מנהלים". החסכון הפנסיוני במסגרת קרנות הפנסיה הינו מקיף ו"קשיח" בתנאיו. כך, כוללים דמי הגמולים המשולמים לקרן, בגדר חובה, גם מרכיבים בגין ביטוח נכות - למקרה של אובדן כושר עבודה עקב נכות, וביטוח שאירים - למקרה של מוות. כמו כן, העמית זכאי לממש את זכויותיו בקרן, עם התרחשות האירוע המזכה, על דרך של תשלום קיצבה בלבד, המשתלמת לו (במקרה של פרישה מעבודה) עד סוף חייו. משיכה מהקרן על דרך של סכום חד פעמי נקנסת בקנס מכביד. זאת ועוד, זכויותיו של העמית כלפי הקרן נובעות ממעמדו כחבר בה, והן אינן ניתנות להורשה. בנוסף, קיימים הבדלים באשר לשיעורי ההפרשות מהשכר המותרים בכל אחד מהמסלולים. מנגד - החסכון בקופות הגמל ובפוליסות "ביטוח מנהלים" מאפשר גמישות רבה ובחירה לחוסך, הן באשר לקביעת היקף הביטוח והן באשר לאופן המימוש של הזכויות. כך, החוסך בקופת הגמל רשאי לרכוש, במסגרת החסכון בקופת הגמל, גם ביטוח חיים, אך הוא איננו מחויב לכך. מתצהיר הממונה על שוק ההון עולה כי במרבית קופות הגמל לא כלול מרכיב של ביטוח סיכוני נכות ומוות. אשר לתכניות "ביטוח מנהלים", מוסבר בתצהיר התשובה כי חברות הביטוח מאפשרות מגוון של פוליסות, מביניהן רשאי המבוטח לבחור את מרכיבי הביטוח השונים. במסגרת זו, אין כל מניעה לבטח את העמית רק בביטוח זיקנה, שאינו כולל ביטוח נכות ושאירים. הן קופות הגמל והן פוליסות "ביטוח המנהלים" מאפשרות לחוסך בחירה בין משיכה חד פעמית של הזכויות לבין משיכות לשיעורין. החסכון בקופות הגמל הופך, עם התרחשות האירוע המזכה, לנזיל, וכל עוד לא הוחל במימושו ניתן להמשיך ולהפקיד בו כספים, הנהנים מהטבות מס. תכניות "ביטוח מנהלים" מאפשרות למבוטח לבחור גם במסלול של תשלומי קיצבה, אך על-פי נתוני משרד האוצר, כפי שהם מוצגים על-ידי הממונה על שוק ההון בתצהירו, מעדיף הרוב המכריע של המבוטחים ב"ביטוח מנהלים" לפדות את כספם במשיכה אחת חד פעמית ולא על דרך של קצבה. (ההסבר לכך נעוץ, בין היתר, בתמריצי המס הקיימים כיום למשיכה חד פעמית כאמור). לאלה יש להוסיף כי הזכויות כלפי קופות הגמל ותכניות "ביטוח מנהלים" ניתנות להורשה. 45. לטענת המדינה, הממשלה מעונינת לעודד את החסכון ארוך הטווח לגיל פרישה, נוכח היתרונות שיש לחסכון כזה הן ברמת הפרט והן ברמת החברה כולה. ברמת הפרט, מספק החסכון הפנסיוני מענה למצוקת הכנסה במצבים בהם נפסקת השתכרותו של אחד ממפרנסי משק הבית עקב פרישה מעבודה או אובדן כושר עבודה. ברמת החברה בכללותה, יש בחסכון הפנסיוני כדי למנוע או להקטין את הטלת הנטל של החזקת משקי הבית אשר נותרו ללא כושר השתכרות, על המערכת הציבורית. בנוסף, מהווים כספי החסכון הפנסיוני, בהיותו חסכון ארוך טווח, מנוף לפיתוח המשק. אשר על כן, נהנים שלושת מסלולי החסכון והביטוח הנדונים בפנינו מהטבות מס שונות. עם זאת, המדינה מעונינת לעודד במיוחד חסכון פנסיוני העונה על מאפיינים שיש בהם, לגישת המדינה, כדי להבטיח באופן הטוב ביותר מימוש התכליות העומדות בבסיס מוסד הפנסיה. מאפיינים אלה הינם בעיקרם שניים: הראשון נוגע להיקף הביטוח הפנסיוני של הפרט; גישת המדינה היא כי הפנסיה הרצויה ביותר, מבחינת התכליות הפנסיוניות שנזכרו לעיל, הינה פנסיה מקיפה, הכוללת ביטוח זיקנה, נכות ומוות. במילים אחרות - ביטוח פנסיוני המקיף מגוון של אירועים בעקבותיהם מופסקת או נפגעת בצורה ממשית ההכנסה השוטפת של משק הבית. המאפיין השני מתייחס לאופן בו משתלמות הזכויות הפנסיונייות לפרט; לגישת המדינה, יש להעדיף ביטוח פנסיוני המשתלם בצורה של קצבה, באופן שמבטיח המשך הכנסה שוטפת סדירה למשק הבית, ברמה סבירה ביחס לרמת ההכנסה בתקופת ההשתכרות. כמפורט לעיל, מקיים החסכון הפנסיוני בקרנות הפנסיה את שני המאפיינים האמורים, בעוד שקופות הגמל ותכניות "ביטוח מנהלים" הינן מגוונות בתנאיהן, ומאפשרות בחירה הן ביחס להיקף הביטוח הנלווה, אם בכלל, לחסכון לגיל פרישה, והן ביחס לצורת התשלום, כאשר בפועל אין בדרך כלל בתכניות המופעלות במסגרתם כדי לענות על המאפיינים האמורים. לעניין זה, לא ראינו להבחין בין קופות הגמל הבנקאיות לקופות הגמל הענפיות, שכן בכל הנוגע למאפיינים הנזכרים, עולה מהחומר שבפנינו שלא קיים ביניהן הבדל משמעותי. המדינה מדגישה כי לצד ההטבה הניתנת לקרנות הפנסיה, חלה עליהן מגבלה ביחס לדמי הניהול שרשאיות הן לגבות, ובאופן זה מבטיחה המדינה כי ההטבה תשמש ליעודה בלבד, קרי - לתמיכה בחסכון הפנסיוני של הפרט. 46. האם ההחלטה להבחין בין החסכון הפנסיוני בקרנות הפנסיה לבין החסכון והביטוח במסלולים האחרים, לעניין התמיכה הממשלתית באמצעות איגרות חוב מיועדות, הינה פגומה?; במילים אחרות - האם רשאית הממשלה לראות בקרנות הפנסיה משום קבוצת שוויון נפרדת, לעניין הענקת התמיכה האמורה, על בסיס שיקולים אלה? לעניין זה יש להבחין בין רבדים שונים של בדיקה: הראשון - יש לבחון האם השיקולים ששקלה הממשלה בבסיס ההבחנה האמורה הינם שיקולים ענייניים, שאינם זרים לתכלית שביסוד ההטבה ולמהות העניין; השני - ובהנחה שהתשובה לשאלה הראשונה היא בחיוב, האם המשקל שנתנה הממשלה לשיקולים אלה הינו הולם ומידתי. עמד על כך השופט גולדברג בבג"צ 2313/95 קונטקט לינסן (ישראל) בע"מ נ' שר הבריאות ואח', פ"ד נ(4) 397: "כדי שההפליה תהיה מותרת, לא די שהשוני יהיה רלוונטי, והיא צריכה לעמוד גם במבחן המידתיות. דהיינו, כי תתקיים פרופורציה הולמת בין השוני העובדתי שבין הגופים בהם מדובר, והשוני בהתייחסות של הרשות כלפיהם. יכול ששוני עובדתי יצדיק אומנם שוני מסוים ביחס הרשות כלפי כל אחד מן הגופים, אך לא מעבר לכך. מצב בו השוני בהתייחסות עולה על הנדרש, ייחשב אף הוא כהפליה פסולה". (שם, בעמ' 409; וראו גם: בג"צ תיאטרון ארצי לנוער הנ"ל, שם בפסקה 34 לפסק-הדין; בג"צ שגיא הנ"ל, בפסקה 30 לפסק-הדין). נראה כי על השאלה הראשונה ניתן להשיב בחיוב. השיקולים עליהם הצביעה המדינה, כשיקולים אשר עמדו בבסיס החלטת הממשלה להבחין בין קרנות הפנסיה לבין מסלולי חסכון וביטוח אחרים, הינם שיקולים ענייניים; הם נוגעים לתחום החסכון הפנסיוני, ולתכלית החברתית והכלכלית העומדת בבסיס קיומו של חסכון מסוג זה וביסוד התמיכה הממשלתית הניתנת לו. אין הם שיקולים "זרים" או שרירותיים ביחס לתכלית הענקת התמיכה הממשלתית. הממשלה רשאית היתה להביאם בחשבון וליחס להם משקל בבואה לקבוע את מידת תמיכתה בהסדרים הקיימים הקשורים להענקת ביטחון פנסיוני. (השוו: בג"צ 381/91 לאה גרוס נ' משרד החינוך ואח', פ"ד מו(1) 53). 47. הרובד השני עניינו בשאלת המשקל שראתה הממשלה ליחס לשיקולים האמורים, או המידתיות שבין שיקולים אלה לביטוי שניתן להם בהחלטת הממשלה בעניין התמיכה בקרנות הפנסיה. מקצת מהעותרים בפנינו מיקדו את טענותיהם בנקודה זו; לטענתם, ההבדלים הקיימים בין קרנות הפנסיה לקופות הגמל ותכניות "ביטוח מנהלים", אף אם המדינה רשאית להביאם בחשבון, אינם מצדיקים שוני כה משמעותי בהתייחסות לקרנות הפנסיה, הבא לידי ביטוי בהנפקת איגרות חוב מיועדות עבורן בלבד. לפי הטענה, תכניות החסכון והביטוח של העותרים מצויות אף הן, כאמור לעיל, ברובד השני של מערך החסכון הפנסיוני הכולל, וההבדלים ביניהן לבין החסכון בקרנות הפנסיה, אינם משנים מהות יסודית זו, והם נוגעים לצורה בלבד. לא מצאנו כי המשקל שנתנה הממשלה למאפיינים האמורים, בבואה להחליט על מידת התמיכה הממשלתית בחסכון הפנסיוני, הינו בלתי סביר. כאמור, גישת הממשלה נשענת על העמדה, כפי שהובהרה בתצהיר התשובה, לפיה חסכון פנסיוני מקיף, הכולל מרכיב של ביטוח זיקנה, נכות ושאירים, ומשתלם בדרך של קצבה במשך תקופת הזכאות, משרת בצורה הטובה היותר את התכלית של מוסד הפנסיה. עמדה זו, גם אם איננה היחידה האפשרית, איננה בלתי סבירה. את הטענה כי המשקל שנתנה הממשלה להבדלים בין קרנות הפנסיה לבין יתר מסלולי החסכון והביטוח, לעניין ההשקעה באיגרות חוב מיועדות, איננו מידתי, אין בידינו לקבל. התשתית אשר הונחה בפנינו בתמיכה לטענה זו של העותרים, איננה מספקת לצורך קביעה כאמור, וזאת מהטעמים שהלן: (1). ההטבה הממשלתית במקרה שבפנינו הינה מטיב מיוחד. אין היא מוענקת על דרך של תמיכה כספית ישירה, אלא היא מגולמת בשיעור הריבית המשתלם בגין איגרות החוב המיועדות. נקודת המוצא של העתירות שבפנינו הינה כי ריבית זו גבוהה מהריבית שיכולות קופות הגמל וחברות הביטוח להשיג בהתאם לכללי ההשקעה החלים עליהן, ועל כן ההשקעה באיגרות החוב המיועדות מהווה הטבה ממשלתית. לעניין זה הצביעה המדינה על העובדה שהנחה זו איננה בהכרח נכונה תמיד, וכי יתכן שהשקעות קופות הגמל וחברות הביטוח יניבו, לפחות בתקופות מסוימות, תשואה גבוהה מזו הקבועה לאיגרות החוב המיועדות. המדינה מציינת מספר שנים, מאז הוחל ביישום הרפורמה בשוק ההון, בהן אכן כך ארע. עם זאת, מתצהירי התשובה של המדינה בעתירות שבפנינו עולה שלמעשה לא היתה מחלוקת של ממש בין הצדדים על כך שההשקעה באיגרות חוב מיועדות משקפת הטבה לקרנות הפנסיה. זו אף היתה עמדתו של בית-משפט זה בעתירות קודמות שדנו בנושאים קשורים (בבג"צ עתידות וכלל הנ"ל). אשר על כן, אף אנו בפסק דיננו הנחנו קיומה של הטבה כאמור, בין אם בשל היות התשואה על איגרות החוב גבוהה יותר מריבית השוק, ובין אם - כטענת העותרים - יש בעצם הבטחתה של תשואה קבועה וידועה מראש משום יתרון בתחום הביטחון הפנסיוני. ברם, משמצויים אנו במישור בדיקת המידתיות שבהבחנה שערכה המדינה בין קרנות הפנסיה לשאר מסלולי החסכון והביטוח, קרי - בשאלת היחס או הפרופורציה שבין השוני הקיים בין מסלולים אלה לבין ההטבה המוענקת, יש חשיבות להערכת היקף ושיעור ההטבה. הערכה כאמור, במידה והיא אפשרית, איננה בפנינו, ובהיעדרה לא הונחה תשתית מספקת לקביעה כי ההטבה המוענקת איננה פרופורציונית. (2). הקושי בהערכת המידתיות שבהחלטת הממשלה לעניין ההשקעה באיגרות חוב מיועדות, מתחדד על רקע העובדה שהיחס כלפי שלושת המסלולים איננו זהה אף במישורים אחרים של תמיכה ממשלתית. כך, כללי המס החלים על כל אחד מהם אינם שווים, והם מעניקים יתרונות מיסויים לחסכון במסגרת קופות הגמל ו"ביטוח המנהלים" לעומת החסכון בקרנות הפנסיה. בעיקר בולט שוני זה ביחס לתכניות "ביטוח מנהלים" הנהנות מהטבות מס משמעותיות ביותר, שאינן ניתנות לקרנות הפנסיה. לעניין זה יצויין, כדוגמא בלבד, כי גישת מבקר המדינה הינה כי הטבות המס מהן נהנות תכניות "ביטוח המנהלים" משתוות לכאורה בערכן לתשואה העודפת המשתלמת בגין איגרות החוב המיועדות: "בתחום השכר שבין תקרת 'ההכנסה המזכה' שנקבעה בפקודה לבין פעמיים השכר הממוצע במשק, החיוב המקפח במס על החלק מקצבה הנובע מהפרשות העמית לקופ"ג לקצבה ומהתשואה שהשקעתן הניבה מקזז במידה רבה את העדפה שבתשואה שנושאות אגה"ח המיועדות לקרנות הפנסיה החדשות". (דו"ח מבקר המדינה מס' 47 לשנת 1996, בעמ' 2). אין בידינו לקבוע ממצאים כלשהם בעניין זה, שכן לא הוצגו בפנינו נתונים מספיקים לצורך כך. ברם, ברור הוא כי קיים שוני בין כללי החיוב במס החלים על כל אחד מהמסלולים. כאשר באים אנו לבחון ולהעריך את עוצמת ההבחנה שעושה הממשלה בין גורמים שונים לעניין מתן הטבות, עלינו להתייחס לתמונה בכללותה, באופן שיביא בחשבון את סך-כל התמיכה הממשלתית בנגזרותיה וביטוייה השונים והמגוונים. (השוו: בג"צ ק.א.ל הנ"ל; בג"צ 787/78 גילמור נ' נגיד בנק ישראל, פ"ד לג(1) 357). בענייננו, לא התבררה התמונה די צרכה; לא הוצגו נתונים או ראיות שיש בהם כדי להצביע על יחס בלתי הולם בין הטבות המס השונות מהם נהנים מסלולי החסכון והביטוח השונים, לבין ההטבה הגלומה באיגרות החוב המונפקות עבור קופות הפנסיה. יצויין כי דו"ח ועדת ברודט, אליו מפנים מקצת מהעותרים כמקור לביסוס טיעוניהם בדבר הצורך בהתייחסות שוויונית ואחידה לשלושת המסלולים, כולל כנדבך מרכזי בהמלצותיו את הצורך לפעול להאחדה של כללי המס החלים על מסלולי הביטוח והחסכון הנדונים. השוני בתמיכה הממשלתית בהשגת התשואה הינו, איפוא, רק חלק אחד מהתמונה בכללותה. (3). כמפורט לעיל, במצב הקיים מתאפיין החסכון בחלק מקופות הגמל במגוון של עמיתים ושל תנאי חסכון, שלא כולם יכולים להיחשב כמשתייכים, ברמה כלשהי, לרובד הפנסיוני. היחס המספרי ומידת ההפרדה הקיימת, אם בכלל, בין סוגי החסכונות השונים במסגרת קופות הגמל, איננו ברור מהנתונים שבפנינו. ברי כי אין הממשלה צריכה להעניק את התמיכה שהיא מייעדת לחסכון הפנסיוני, לחוסכים בקופות הגמל שאינם עונים על מאפיינים פנסיונים כלשהם. יצויין כי מדו"ח ועדת ברודט, בו הומלץ על התייחסות שווה לכל גורמי החסכון ברובד הפנסיוני השני, עולה כי עורכי הדו"ח סברו שראוי לערוך הבחנה והפרדה בתוך קופות הגמל בין "המסלולים הפנסיונים" לבין אלה שאינם מקיימים זיקה פנסיונית. בענייננו, לא הובהר כי הפרדה כזו קיימת כיום, או כי קיימת אפשרות או נכונות, מצד כל הנוגעים בדבר, לקיים הפרדה כזו. אשר לתכניות "ביטוח חיים", לא נטען ולא הוכח בפנינו כי ניתן להבחין, לרבות לעניין כללי ההשקעה, בין תכניות המקיימות את המאפיינים עליהן הצביעה המדינה כראויים לעידוד, קרי - פנסיה מקיפה ותשלום על דרך של קצבה, לבין תכניות שאינן מקיימות את המאפיינים הנ"ל (וכאמור, לפי טענת המדינה, שלא נסתרה, התכניות מהסוג האחרון מהוות את הרוב מבין כלל תכניות "ביטוחי המנהלים"). 48. נוסיף עוד כי בבואנו לבחון את סבירותן של אמות המידה שהציבה לעצמה הממשלה בקביעת התמיכה, יש להביא בחשבון את המגבלות התקציביות העומדות בפני הממשלה ואת מדיניותה בנוגע למידת מעורבותה בשוק ההון. לעניין זה יפים דבריו של השופט ברק בבג"צ 332/78 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר האוצר ואח', פ"ד לג(2) 593: "אמת הדבר - ובכך צודקת העותרת - כי רבים הם היסודות המשותפים, מבחינתה, בין שתי הקרנות, וכי אי מתן תמריצי יצוא למי שנטל הלוואה מקרן מימון היבוא, פגיעתו קשה. אך אותה מידה צודקים השרים בגרסם, כי קיים שוני בין שתי הקרנות, שוני שהוא רלבנטי לענין המטרה שעמדה לנגד עיני מעצבי המדיניות הכלכלית החדשה, ואשר כתוצאה ממנו אין לומר כי השרים נוהגים באי הגינות בהנהגת אי שוויון בין שווים. אמת הדבר, אילו לא עמדו בפני השרים אילוצים תקציביים, יתכן ומן הראוי היה לבחון כל מקרה לגופו, ולהעניק תמריץ יצוא אף למי שנטל הלוואה מקרן מימון היבוא ובלבד שלא יקבל תמריץ כפול. אך זהו מצב אידיאלי, שלמרבה הצער איננו נחלתנו. תקציב המדינה אינו ניתן לגידול לפי צורכי ציבור זה או אחר. התקציב הוא נתון, ויש לחלקו לפי מערכת הקדימויות הלאומית הנקבעת על-ידי הממשלה והכנסת". (שם, בעמ' 599). בעניין שלפנינו הופסקה הענקת הסובסידיה לקופות הגמל ולתכניות "ביטוח מנהלים" לפני שנים. הציפיה החדשה לשינוי התנאים התעוררה עקב החלטת הממשלה שנועדה לעודד מסלול חסכון פנסיוני בעל אופי מיוחד. כאמור לעיל, לתכניות החסכון של העותרים יתרונות אחרים והן נהנות מהטבות ומאפשרויות שאין בידי קרנות הפנסיה, במתכונתן על-פי החלטת הממשלה, להציע. הפגיעה באותם מסלולי חסכון, אם וככל שהיא קיימת, נובעת מהצורך שלא להרחיב את ההוצאה הציבורית מעבר לנדרש לשם הבטחת תנאים סבירים לחוסכים בחסכון מסוג מסויים, ומביאה בחשבון את האינטרס בדבר הגבלת מעורבות הממשלה בשוק ההון. אינטרסים אלה הם חלק מהשיקולים שנשקלו בעת קביעת קו התיחום בין קרנות הפנסיה לתכניות החסכון האחרות. כל פעולה להשוואת הסבסוד שתעשה על דרך הקצאת משאבים נוספים ללא יצירת איזון, בין באמצעות שימוש במכשירים אחרים ובין על-ידי שינוי תנאי הרכישה של איגרות החוב המיועדות לקרנות הפנסיה או בכל דרך אחרת, עלולה לפגוע בצרכים ציבוריים חיוניים. 49. לסיכום; ההבחנה שערכה הממשלה בין קרנות הפנסיה החדשות, קופות הגמל ותכניות "ביטוח מנהלים", לעניין ההשקעה באיגרות חוב מיועדות, מבוססת על שיקולים ענייניים וסבירים, הנוגעים לשוני הקיים בין מסלולים אלה, שוני שהוא רלוונטי לתכלית העומדת בבסיס ההטבה הגלומה באיגרות החוב המיועדות. בהסתמך על התשתית שנפרשה בפנינו, לפיה התמיכה הניתנת לשלושת המסלולים בהיבטים אחרים איננה אחידה, ואין קיימת הבחנה או הפרדה, לכאורה, בין רבדים שונים של חסכון בתוך קופות הגמל ותכניות "ביטוח המנהלים" - לא הונחה בפנינו תשתית מספקת לקביעה כי התמיכה הניתנת לקרנות הפנסיה החדשות, בדרך של הנפקת איגרות חוב מיועדות עבורן, מבטאת הבחנה בלתי סבירה או בלתי מידתית ביחס להבדלים הקיימים ביניהן לבין קופות הגמל ותכניות "ביטוח מנהלים". 50. על רקע ההבדלים הקיימים בין קרנות הפנסיה לבין קופות הגמל ותכניות "ביטוח מנהלים" עליהם עמדנו לעיל, והשוני הקיים בהטבות הניתנות להם במישורים אחרים, אין גם לקבל את טענת העותרים לפיה החלטת הממשלה יצרה פגיעה בתחרות העולה כדי פגיעה בחופש העיסוק שלהם. (ראו: עניין ק.א.ל הנ"ל, שם בפסקאות 18, 27 לפסק-הדין). כאן המקום להזכיר כי החלטת הממשלה "פתחה" את "שוק" קרנות הפנסיה בפני כל גוף המבקש להקים קרן פנסיה ועומד בתנאים שנקבעו לצורך כך על-ידי הממשלה והממונה על שוק ההון. ממילא יכולות חברות הביטוח, כמו גם אחרים, אם יעמדו בקריטריונים הנדרשים, להקים קרנות פנסיה חדשות הזכאיות להשקיע באיגרות חוב מיועדות. לעניין זה טוענת התאחדות חברות לביטוח חיים, כי התנאים שנקבעו על-ידי הממונה על שוק ההון להקמת קרנות פנסיה חדשות, ובעיקר אלו הנוגעים לדמי הניהול שרשאיות הקרנות החדשות לגבות, גורמים לכך שיהיה זה בלתי משתלם כלכלית עבור חברות הביטוח להקים קרנות פנסיה. טענות בדבר אי סבירות התנאים שנקבעו להקמת קרנות פנסיה חדשות נדחו כבר בעבר על-ידי בית משפט זה בבג"צ 4556/93 הילמן נ' שר האוצר ואח' (טרם פורסם). לעניין הגבלת דמי הניהול הנגבים על-ידי קרנות הפנסיה החדשות פסק בית-המשפט, מפי השופטת שטרסברג-כהן, כי: "דרישה זו באה להבטיח שרווחי הקרנות יושקעו לטובת חברי הקרן ולא ימצאו דרכם לכיסי מנהלי הקרנות. קרנות הפנסיה נהנות מהטבות שונות ביניהן הטבות מס ומכאן הצורך להבטיח כי הטבות אלה תשמשנה אך ורק להבטחת פנסיה למבוטחים ולא להגדלת רווחיהן של החברות המנהלות את קרנות הפנסיה". (שם, בפיסקה 11 לפסק-הדין). לדברים אלה מצטרפים אף אנו; אין חברות הביטוח יכולות לבקש להנות מההטבה הגלומה באיגרות החוב המיועדות, ובה בעת לצפות כי לא תהינה כפופות להגבלות שנקבעו על-ידי האוצר במטרה להבטיח כי ההטבה האמורה אכן תשרת את התכלית לשמה היא ניתנת. בכל מקרה, לעניין זה כפופות חברות הביטוח לתנאים החלים על כל הגורמים במשק המבקשים להקים קרנות פנסיה חדשות; מכאן שאין הן יכולות להישמע בטרוניה בדבר הפלייתן לרעה ופגיעה בתחרות. יצויין עוד כי מתצהיר המדינה עולה, כי מאז התקבלה החלטת הממשלה הוקמו מספר קרנות פנסיה חדשות, בין היתר על-ידי חברות ביטוח. מינוי ועדת חקירה: 51. בשתיים מהעתירות שלפנינו, בבג"ץ 3975/95 ובבג"ץ 3976/95, מבקשים העותרים, כסעד נוסף בעתירות, כי נורה לממשלה להחליט על הקמת ועדת חקירה כאמור בחוק ועדות חקירה, תשכ"ט - 1969 (להלן - חוק ועדות חקירה), לחקירת הסיבות והגורמים להצטברות גירעונות אקטוארים בקרנות הפנסיה הוותיקות. לטענת העותרים, בנסיבות העניין ובהתחשב בכובד המשקל ובמורכבות הסוגייה, וכן בהשלכותיה ארוכות הטווח על כלכלת המדינה, הסמכות הנתונה לממשלה בחוק להקים ועדת חקירה, הינה סמכות שהפעלתה היא בגדר חובה. על טיבה של סמכות הנתונה לממשלה בחוק ועדות חקירה, ועל היקף הביקורת השיפוטית על החלטת ממשלה בעניין זה, עמד בית-משפט זה, בהרכב מורחב, בבג"צ 2624/97 רונאל ידיד ואח' נ' ממשלת ישראל, פ"ד נא(3) 71, מפי השופט זמיר: "...הביקורת השיפוטית על החלטת הממשלה מכוח הסמכות להקים ועדת חקירה היא, בפועל, מצומצמת. היישום של הכללים הרגילים, המסדירים את הביקורת השיפוטית בדרך כלל, על החלטה כזאת, אינו צפוי להוביל את בית המשפט לפסילת ההחלטה, אלא במקרים חריגים ונדירים, שכמותם עוד לא באו, וספק אם יבואו, בפני בית המשפט. כך לגבי החלטת הממשלה להקים ועדת חקירה לעניין מסויים. פרופ' א' רובינשטיין אומר על החלטה כזאת: 'קשה למצוא מגבלות לסמכותה של הממשלה - מה גם שקשה לתאר התערבות שיפוטית בהחלטה של הממשלה להקים ועדת חקירה לעניין כלשהו' (א' רובינשטיין המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, מהדורה חמישית, תשנ"ז, עמ' 838). אומנם אין זה כך להלכה. השוו בג"ץ 449/82 אלון נ' ממשלת ישראל, פ"ד לו(4) 449. אך נראה שכך זה למעשה". (שם, בפסקה 10 לפסק-הדין). (הדגשות שלי - ד.ב.) אשר לביקורת שיפוטית על החלטה שלא להקים ועדת חקירה לבדיקת עניין מסויים, נאמר בהמשך אותו פסק-הדין כי: "קל וחומר לגבי החלטת הממשלה שלא להקים ועדת חקירה. הרבה עניינים בעלי חשיבות ציבורית נמצאים תמיד על סדר היום הציבורי, ותמיד יהיה מי שיחשוב שעניין זה או אחר הינו בעל חשיבות ציבורית חיונית, הטעון בירור דווקא באמצעות ועדת חקירה, ולא בדרך אחרת. אולם ברור שאין אפשרות או הצדקה להקים ועדת חקירה, שהיא גוף כבד כשם שהיא גוף מכובד, אלא במקרים מיוחדים ולעתים רחוקות. מהו, אם כן, אותו עניין מיוחד, מקרב עניינים חשובים רבים, המחייב הקמת ועדה כזאת? קשה מאוד להוכיח כי החלטת ממשלה שלא להקים ועדה כזאת בעניין מסויים לוקה בשיקולים זרים או בחוסר סבירות עד שיש לפסול אותה ולחייב את הממשלה להקים ועדה באותו עניין". (שם, שם). (וראו גם: בג"צ 3027/95 עמותת מגן ואח' נ' ראש הממשלה ואח', לא פורסם; בג"צ 6001/97 אמיתי - אזרחים למען מנהל תקין וטוהר המידות נ' ראש הממשלה ואח', לא פורסם). אין אנו סבורים כי המקרה שלפנינו הוא מסוג המקרים החריגים והנדירים בהם ימצא בית-המשפט להתערב בהחלטת הממשלה בדבר הקמתה או אי הקמתה של ועדת חקירה לפי חוק ועדות חקירה. ראשית, העותרים לא הצביעו על פניות מצידם לממשלה בעניין זה, ומתצהיר המשיבים עולה כי פניות כאמור, לעניין הצורך בהקמת ועדת חקירה, לא נעשו. כבר מטעם זה אין מקום כי נעתר למבוקש על-ידי העותרים. מעבר לכך, לגופו של עניין, לא הוכח כי ההחלטה שלא להקים ועדת חקירה במקרה דנן נגועה בשיקולים זרים, או הינה בלתי סבירה באופן קיצוני או שנפל בה פגם אחר מהסוג אשר יש בו כדי להצדיק, על-פי אמות המידה שנקבעו בפסיקה, התערבותו של בית-משפט זה בהחלטה הנדונה. בכך אין כדי להביע עמדה לעניין מידת חשיבותה הציבורית של הסוגייה ומהי הדרך הראויה, מבחינה עקרונית, לבחינת הנושא כולו; השאלה האם רשאית היתה הממשלה להחליט כי עניין כלשהו הינו מסוג העניינים המצדיקים הקמת ועדת חקירה, והשאלה האם החלטת הממשלה שלא להקים ועדת חקירה לגבי אותו עניין פגומה היא באופן המצדיק התערבות שיפוטית, הינן שתי שאלות שונות (ראו: פסק דין ידיד הנ"ל). כאמור, לעניין השאלה השניה, שהיא הניצבת בפנינו, סבורים אנו כי אין מקום להתערבותנו. תם ולא נשלם 52 . הסוגייה שהונחה לפתחנו כבדה ונכבדה היא. נוגעת היא למדיניות חברתית ולמדיניות כלכלית, המסורות לממשלה, והיקף הביקורת שאנו מפעילים בכגון אלה מצומצם הוא, ומתמקד באמות המידה המשפטיות המובהקות. מורכבותו של הנושא נובעת מהצורך לתת מענה לבעיות ותופעות חברתיות וכלכליות המטרידות כיום לא רק את החברה בישראל אלא גם חברות אחרות המקיימות מדיניות רווחה (ראו לעניין זה: ג' לוריא "משבר הפנסיה בפרספקטיבה בין-לאומית" הרבעון הישראלי למיסים כ"ד (1996) 39). הצורך להתמודד עם בעיות אלה במציאות הישראלית, מעסיק את ממשלות ישראל כבר שנים רבות. צעדים שנקטה הממשלה לגיבוש מדיניות הן בתחום שוק ההון והן בתחום הפנסיוני, נתקלו בקשיים לא מעטים, אשר חלק מהם הגיע בעבר גם לביקורת בפני בית-משפט זה. כפי שכבר צויין, נתקבלה החלטת הממשלה בטרם גובשה המדיניות הכוללת באשר למערך החסכון הפנסיוני בישראל, משימה שבשל הצורך להתמודד איתה הוקמה ועדת פוגל. אין להתעלם מכך שהחלטת הממשלה נועדה לתת פתרון מיידי לבעיות שהתעוררו שעה שפג תוקפו של חוק הקרנות החדשות. בפני הממשלה עמדו אותה שעה שני נתונים מרכזיים, אשר לפי תפיסתה חייבו קבלת החלטה. הנתון האחד הוא עמדתה של הממשלה כי קיים צורך לתמוך בקרנות הפנסיה הוותיקות, בשל הגירעון האקטוארי בו הן מצויות, והנתון השני הינו הצורך לאפשר הקמת קרנות פנסיה חדשות על-ידי המבקשים לעשות כן, בהתאם לפסיקתו של בית-משפט זה בבג"צ בעניין כלל ובעניין עתידות. על מהות זו של ההחלטה ניתן ללמוד גם מההחלטה גופה, הקובעת ברישא כי הצעדים הכלולים בה "ישתלבו במדיניות פנסיונית כוללת" שתגובש, והמסתיימת בהוראה כי על שר האוצר ושרת העבודה והרווחה "להמשיך ולגבש עקרונות למדיניות פנסיונית כוללת". מאז קבלת ההחלטה בשנת 1995, ולאחר חילופי ממשלות, התקבלו החלטות ממשלה נוספות ששינו מספר פרטים ועניינים בהחלטה המקורית, וכן נועדו להסדיר את נושא המעבר מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת במשק. דו"ח ועדת ברודט הוגש לממשלה, ומקצת מהמלצותיו בסוגייה נשוא דיוננו אומצו על-ידה בהחלטתה מיום 13.8.97. הובאה לידיעתנו טיוטה מטעם הממונה על שוק ההון לשינוי תקנות מס הכנסה, על מנת ליצור יתר אחידות בהטבות המס השונות הניתנות לקופות הגמל, לתכניות ביטוח חיים ולקרנות הפנסיה. כל אחד מהמהלכים שננקטו מאז ההחלטה היה כרוך בצעדים נוספים ומורכבים, ולא הובא לידיעתנו מה עלה בגורלם. כמפורט לעיל, לא מצאנו כי נפל בהחלטה פסול משפטי המצדיק את התערבותנו. מסקנתנו זו הביאה בחשבון, בין היתר, את הצהרת המדינה כי החלטה זו הינה שלב ראשון בלבד בדרך לגיבוש "מדיניות פנסיונית כוללת", אשר התקבלה על רקע הנסיבות שנוצרו ובשל הצורך לתת פתרון מיידי לבעיות שנתעוררו במישור פעילותן של קרנות הפנסיה. מורכבות הנושא איננה יכולה להצדיק הימנעות מטיפול מקיף ושיטתי מצד הממשלה. הצורך בטיפול כזה עולה בבירור גם מהאמור בדוחו"ת של הוועדות המקצועיות אותן מינתה הממשלה לבחינת הנושא. בין היתר עולה הצורך להסדיר את שאלת היחס בין מסלולי החסכון והביטוח השונים, לרבות במישור היקף התמיכה הממשלתית בהם באמצעות המכשירים השונים המשמשים לכך. אכן, הממשלה אינה מחויבת לקבל את המלצות הוועדות המקצועיות שמינתה. ברם, עליה להשלים את הדיון בהמלצותיהן; עליה לקבוע את עמדתה באשר להסדרת התחום הפנסיוני בישראל בכללותו, בהתאם למדיניות מקיפה שתקבע לעצמה. כל עוד לא נעשה הדבר, הטיפול בסוגיית החסכון הפנסיוני טרם הושלם. את הטיפול המתבקש יש לעשות בתוך זמן סביר ההולם את מורכבות הנושא ואת סדרי העדיפויות של הממשלה. על כל אלה יש להוסיף כי אין להסתפק בכך שהמדיניות הפנסיונית תגובש בהחלטות מנהליות של הממשלה. על הצורך בהסדרת סוגיית החסכון הפנסיוני בחקיקה עמד בעבר בית-משפט זה ובתי-הדין לעבודה (ראו: דב"ע תשן/ 3-60 ברקן - קרן הגימלאות המרכזית, פד"ע כב 258, 270; דב"ע לב/ 3-6 "מבטחים" - בריק יהלומים (1947) בע"מ, פד"ע ג' 462, 467). רק לאחרונה עמד בית-משפט זה, מפי השופט זמיר, על הצורך להסדיר את הנושא כולו בחקיקה מתאימה: "קרנות הפנסיה, ובעצם כל קופות הגמל לחסכון פנסיוני, הן מוסד בעל חשיבות עצומה, מבחינה חברתית כמו גם מבחינה כלכלית. מן הראוי היה, לכן, שההסדר החיצוני של קרנות אלה ייקבע בחוק באופן שיטתי ומקיף. אך למרבה התמיהה, עדיין אין חוק כזה". (פסק-הדין בעניין שגיא הנ"ל, שם בפסקה 6 לפסק-הדין). אכן, חשיבותו העצומה של מוסד הפנסיה, הן בהיבט החברתי והן בהיבט הכלכלי, מחייבים חקיקה מקיפה של הכנסת; גם אם חקיקה זו מחייבת הכנה מורכבת וממושכת אין לדחותה עד אין קץ. מהטעמים שפרטנו בפסק-דיננו, החלטנו לדחות את העתירות. בנסיבות העניין לא ראינו ליתן צו להוצאות. ש ו פ ט ת הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א השופט ת' אור: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ביניש. ניתן היום, ו' בכסלו תש"ס (15.11.99) ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט ת העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 95019610.N04 חכ/