עופר מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ. מנהל מקרקע

פסק-דין בתיק ע"א 1955/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 1955/13 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט י' עמית המערערת: עופר מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ ג ד המשיבה: רשות מקרקעי ישראל ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי חיפה מיום 27.01.2013 בתיק א -000275/08 בשם המערערת: עו"ד שלום אלון בשם המשיבה: עו"ד אפי יגל פסק-דין השופט נ' הנדל: 1. האם זכאית המערערת (להלן: המושב) לפיצוי בגין קרקע חקלאית שהושכרה לה במשך שנים ארוכות, ובהמשך הוחזרה למנהל מקרקעי ישראל? האם החלטה 343 של המנהל, אשר קובעת את שיעור הפיצויים בגין החזרת קרקע חקלאית לחזקת המנהל, מזכה את המערערת בפיצוי אותו היא דורשת? תמצית העובדות וההליכים הקודמים 2. המושב שכר, מאז שנת 1953, שטחים חקלאיים מן המנהל (המשיבה בערעור). חוזי השכירות התחדשו מעת לעת. בחוזה משנת 1999 הוקצו למושב 2,257 דונם. חוזה זה פג בשנת 2001. בחוזה שנחתם לאחר מכן, בשנת 2002, הוקצו למושב 1800 דונם בלבד. הפער, בסך 457 דונם (להלן: המקרקעין), עומד במוקד המחלוקת בין הצדדים. המושב סבור כי החזרת 457 הדונמים למנהל, בעקבות החוזה משנת 2002, מזכה אותו בפיצויים. זאת בהתאם לקריטריונים שנקבעו בהחלטה מס' 343 של המנהל (להלן: החלטה 343), ואשר יוצגו בהמשך. המנהל, מצדו, טוען כי המושב איננו עומד בתנאים שנקבעו בהחלטה 343 ולפיכך איננו זכאי לפיצויים. על רקע זה הגיש המושב תביעה לוועדה לתשלום פיצויים חקלאיים - הוועדה שאמוּנה מכוח החלטה 343 על תביעות כגון דא. התביעה נדחתה. עתירה שהוגשה לבית המשפט המנהלי נמחקה על הסף, בהעדר סמכות (עת"ם 1445/05). עתירה שהוגשה לבית משפט זה בשבתו כבג"ץ נמחקה אף היא, בשל קיומו של סעד חלופי - תובענה אזרחית (בג"ץ 667/06). התובענה שהוגשה לבסוף לבית המשפט המחוזי בחיפה – נדחתה (ת"א 275-08, כב' השופט א' קיסרי). מכאן הערעור שבפנינו. עיקרי החלטה 343 והמחלוקת בין הצדדים 3. החלטה מס' 343 של מועצת מקרקעי ישראל, שהתקבלה בשנת 1986, עניינה "כללים לקביעת שיעור הפיצויים עבור קרקע חקלאית מוחזרת לחזקת מנהל מקרקעי ישראל". יצוין כי החלטה מס' 1023, אשר התקבלה בשנת 2005, ביטלה את החלטה מס' 343. ברם אין חולק כי החלטה 343 היא זו שהייתה בתוקף במועדים הרלבנטיים לתובענה הנוכחית. בסעיף ב(4) להחלטה 343, אשר עומד בלב התיק דנא, נקבע: "הוחכרה קרקע חקלאית לזמן ארוך, ותוך תקופת החכירה בוטלה זכותו של החוכר בעקבות שינוי בייעודה של הקרקע, או מחמת סיבה אחרת שאינה תלויה בחוכר ושלא היה באפשרותו למנעה, יהיה החוכר זכאי לפיצוי מאת המנהל [...]". עולה מכאן שעל מנת שתקום זכות לפיצוי מכוח סעיף ב(4) – על החוכר לעמוד בשלושה תנאים: (1) קרקע חקלאית שהוחכרה לזמן ארוך (סוג החכירה). (2) תוך תקופת החכירה בוטלה זכותו של החוכר (ביטול הזכות). (3) הזכות בוטלה בעקבות שינוי בייעודה של הקרקע, או מחמת סיבה אחרת שאינה תלויה בחוכר ושלא היה באפשרותו למנעה (סיבת הביטול). סעיף נוסף שעשוי להיות רלבנטי לענייננו הוא סעיף ב(2): "הוחכרה קרקע חקלאית לזמן קצר, ותוך תקופת החכירה בוטלה זכותו של המחזיק במקרקעין בעקבות שינוי ייעודה של הקרקע, או מחמת סיבה אחרת שאינה תלויה בחוכר ושלא היה באפשרותו למונעה - יהיה החוכר זכאי להוציא מהמקרקעין את 'המיתקנים' שהתקין שם [...]". בעוד שסעיף ב(4) עוסק בחכירה לזמן ארוך, סעיף ב(2) עוסק בחכירה לזמן קצר. יתר התנאים שנקבעו בסעיף ב(4) חלים גם לעניין סעיף ב(2): יש להוכיח כי זכותו של החוכר בוטלה תוך תקופת החכירה (ביטול הזכות), ושהזכות בוטלה בעקבות שינוי בייעודה של הקרקע או מחמת סיבה אחרת שאינה תלויה בחוכר ושלא היה באפשרותו למנעה (סיבת הביטול). עם זאת, הסדר הפיצויים של סעיף ב(2) – חכירה לזמן קצר, שונה מזה שנקבע בסעיף ב(4) – חכירה לזמן ארוך. המושב טוען כי תנאי סעיף ב(4) מתקיימים בעניינו, ולפיכך הוא זכאי לפיצויים. לחלופין נטען שתנאי סעיף ב(2) מתקיימים, ולפיכך המושב זכאי למצער לפיצוי מופחת בגין ההשבחות שהשביח את המקרקעין. המנהל סבור כי המושב איננו זכאי לפיצויים, לא לפי סעיף ב(4) ולא לפי סעיף ב(2). ועדת הפיצויים קיבלה את עמדת המנהל, וכך סבר גם בית המשפט המחוזי. אפנה עתה לבירור מחלוקות אלו. סעיף ב(4) – פיצוי בגין החזרת קרקע שהוחכרה לזמן ארוך 4. לשם הוכחת זכאות לפיצויים מכוח סעיף ב(4) נדרש, כאמור, להוכיח תחילה כי עסקינן בקרקע שהוחכרה לזמן ארוך. ומהי חכירה לזמן ארוך? מסעיף ההגדרות של החלטה 343 (סעיף א) עולות שתי חלופות: החלופה העיקרית - "החכרת קרקע חקלאית לתקופה העולה על שלש שנים", או החלופה המשנית - "החכרה שהיא לפי המלצת שר החקלאות לזמן ארוך, אולם מסיבות מנהליות וטכניות (כגון העדר הסדר קרקעות או מיפוי מדויק) נעשתה לזמן קצר". אף לגישת המושב, כל אחד מחוזי החכירה שנחתמו עמו מאז שנת 1953 היה לתקופה של שלוש שנים לכל היותר. מכאן ברור שאין מדובר בהחכרה לתקופה העולה על שלוש שנים. די בכך כדי לדחות את האפשרות כי המושב עומד בתנאיה של החלופה העיקרית. על השולחן נותרה, אפוא, רק החלופה המשנית כאפשרות. המשוכה העומדת בפני המושב היא גבוהה. טוען המושב כי המנהל נהג במשך שנים רבות לחתום עם מושבים על חוזים תלת-שנתיים, ולחדשם מעת לעת ללא הערמת מכשולים של ממש. מכאן יש ללמוד, לגישת המושב, כי כוונת הצדדים הייתה לראות בחכירת המקרקעין כחכירה לזמן ארוך, ושרק מסיבות "טכניות" או "מנהליות" לא נחתמו חוזים רשמיים לתקופות העולות על שלוש שנים. דא עקא, התשתית העובדתית, כפי שהוצגה בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, שומטת את הבסיס מתחת לעמדת המושב. הטעם לכך נעוץ בהבחנה שיש לעשות בין משבצת הקבע של המושב לבין השטחים שמחוץ למשבצת זו. הבחנה זו מעוגנת בין היתר בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 476, הקובעת כי מכסת הקרקע של כל מושב היא מכפלת מספר הנחלות של המושב בשטח הקרקע שקבע שר החקלאות לנחלה – 30 דונם. מאחר שבמושב דנא יש 60 נחלות, עולה כי מכסת הקרקע המגיעה לו היא 1,800 דונם. זוהי משבצת הקבע התקנית של המושב. התיק הנוכחי איננו עוסק בשטח תקני זה, אלא רק בשטח של 457 דונם – מעבר למשבצת הקבע של 1,800 הדונמים. "השטח העודף" הוחכר למושב בתקופות שונות, לרבות בשנים 1999-2001 (כאשר חוזה 1999 היה בתוקף), ו"נלקח" מהמושב במסגרת החוזה משנת 2002. על רקע זה יש לשאול האם הוכח שכוונת הצדדים המקורית הייתה להחכיר מקרקעין אלו, שאינם חלק ממשבצת הקבע של המושב, לטווח ארוך, באופן שכעת עשויה לקום למושב זכאות לפיצויים מכוח סעיף ב(4)? בית המשפט המחוזי, בתום בירור ממצה, קבע כי התשובה לכך היא שלילית. אינני סבור כי הערעור שבפנינו מצביע על עילה להתערב בקביעה עובדתית זו. חומר הראיות הרב - שהוצג בהרחבה בפסק דינו של בית המשפט המחוזי - מבוסס על תיעוד מפורט של המשא ומתן אשר התנהל בין המנהל לבין המושב ובאי כוחו במשך שנים ארוכות, כמו גם על עדויותיהם בבית המשפט המחוזי של הנוגעים בדבר. מהחומר עולה כי חוזי השכירות שנחתמו במהלך השנים, לפרקי זמן של עד שלוש שנים, לא כללו כל התחייבות לחכירת המקרקעין השנויים במחלוקת לטווח ארוך. יתירה מכך: היקף השטח שהושכר למושב לא היה אחיד. כך, למשל, החוזים בשנים 1974-1983 התייחסו לשטח של 1,464 דונם בלבד, והחוזים בשנים 1983-1993 – לשטח של 2,242 דונם. בשנת 1993 פג תוקף חוזה השכירות של המושב. מני אז התנהל משא ומתן ממושך בין הצדדים, אשר עסק בעיקר בשטח משבצת הקבע המגיעה למושב ובזהות הקרקעות שייכללו במשבצת. בשנת 1999, בטרם הסתיים המשא ומתן, נחתם חוזה תלת-שנתי. חוזה זה קבע כי יושכר למושב שטח של 2,257 דונם, כלומר: גם המקרקעין השנויים במחלוקת. ברם נאמר בחוזה במפורש כי "הצדדים מצהירים כי גבולות המשבצת טרם נמדדו וגבולותיה המדויקים טרם נקבעו סופית ולמשכיר [המנהל] הזכות לשנותם" (סעיף 2ג). המשא ומתן נמשך, ובסופו נחתם חוזה 2002 אשר תחם את שטח משבצת הקבע של המושב ל-1,800 דונם בלבד בהתאם למדיניות המנהל. השתלשלות אירועים זו מלמדת כי לא הוכח שכוונת הצדדים הייתה להחכיר לטווח ארוך גם את 457 הדונמים אשר חורגים ממשבצת הקבע של המושב. העושר הראייתי בתיק, והממצאים העובדתיים שקבע בית המשפט המחוזי – לרבות מדיניות המנהל ביחס לגודל "משבצות הקבע", פקיעת החוזה של המושב בשנת 1993, תוכן המו"מ שהתנהל בין המושב למנהל, ונוסח חוזי ההשכרה - אינם מצביעים על כך שכוונת הצדדים הייתה להשכיר למושב את "השטח העודף" לטווח ארוך, ואגב – מבלי לקבוע מסמרות - אף אינם יוצרים את הרושם על פני הדברים כי נוצרה אצל המושב ציפייה והסתמכות לגיטימית שכך אכן יקרה. מכאן נובעת המסקנה שהמקרקעין בהם עסקינן אינם בגדר חכירה לטווח ארוך, וממילא לא קמה למושב זכות לפיצויים מכוח סעיף ב(4) להחלטה 343. סעיף ב(2) – פיצוי בגין החזרת קרקע שהוחכרה לזמן קצר 5. צוין לעיל כי המושב העלה טענה חלופית, ולפיה הוא זכאי לפיצויים – אמנם מופחתים - מכוח סעיף ב(2). על פי טענה זו, אף אם נאמר ש-457 הדונמים הושכרו למושב לטווח קצר בלבד – ביטול זכות החכירה במקרקעין אלו במסגרת חוזה 2002 מקים עילה לפיצויים, ולוּ מופחתים. כאמור, על מנת לעמוד בתנאי הזכאות לפי סעיף ב(2), על החוכר להראות כי זכות החכירה שלו בוטלה בתוך תקופת החכירה. אלא שחוזה 2002, כפי שהוסבר, אשר "הפחית" את שטח הקרקע של המושב ב-457 דונם, נחתם בתום משא ומתן שנמשך שנים ארוכות, והוא נועד להחליף את חוזה החכירה הקודם משנת 1999 שתוקפו פג. יוצא שאין עסקינן בביטול זכות בתוך תקופת החכירה, אלא בקביעת שטח הקרקע שיוחכר למושב לאחר שהסתיים חוזה החכירה הקודם. ממילא לא קמה למושב זכות לפיצויים אף מכוח סעיף ב(2). עושק, כפייה ותום לב 6. עד כאן התייחסות לטענות אשר התמקדו בהחלטה מס' 343 ובמשמעויות הנגזרות ממנה. לצד טענות "מנהליות" אלו, מעלה המושב טענה מדיני החוזים. על פי קו זה, הטענה היא שחוזה 2002 - אשר "קיצץ" את השטח שהוקצה למושב - נחתם בעקבות לחץ וכפייה שהופעלו על המושב מטעם המנהל. לטענה זו אשיב כך. ראשית, במישור העובדתי, בית המשפט המחוזי לא נתן אמון בגרסת המושב, והעדים שהובאו מטעמו, לפיה חוזה 2002 נחתם בעקבות הפעלת לחץ וכפייה. נקבע בבית המשפט המחוזי כי יסוד העושק והכפייה לא הוכח. לא מצאתי יסוד בדין להתערבות במסקנה עובדתית זו. אזכיר שוב כי הטענות בדבר גודל המשבצת של המושב התלבנו לאיטן במסגרת משא ומתן ממושך בין הצדדים, ובדיונים נטלו חלק, בין היתר, בעלי תפקידים במושב ועורכי הדין מטעמו. הנה כי כן תיעוד הדיונים, כפי שהוא משתקף מכרכי הנספחים עבי-הכרס שהוצגו בפנינו ובהכרעת דינו של בית המשפט המחוזי, איננו תומך בטענה העובדתית לפיה המושב חתם על חוזה 2002 כתוצאה מלחץ וכפייה כמשמעותם בחוק החוזים. לכך יש להוסיף, במישור המשפטי, כי טענת הכפייה הועלתה בבית המשפט זמן רב לאחר חתימת חוזה 2002, על אף שהמחוקק קבע כי דרישה לביטול חוזה בגין כפייה צריכה להיות מועלית "תוך זמן סביר לאחר שנודע לו שפסקה הכפייה" (סעיף 20 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973). סיכומו של דבר, החומר שהוגש נטול בסיס לקבל את טענת המושב בעניין הכפייה והלחץ כעילה לפיצויים מכוח החלטה 343. 7. לא בשולי הדברים אוסיף כי קיים קושי של ממש באופן התנהלותו של המושב. כפי שקבע בית המשפט המחוזי, על אף שהמושב היה מיוצג על ידי עורכי דין לאורך המשא ומתן שהתנהל במשך שנים – לא הועלתה מצדו טענה בדבר זכות לפיצוי בגין הפקעת קרקע. לשון אחר: המושב לא העלה את הטענה שדרישות המנהל "לקצץ" את שטחי השכירות - דינה כהפקעה המזכה את המושב בפיצויים. טענה זו עלתה לראשונה רק בשלהי שנת 2004, כשנתיים לאחר החתימה על חוזה 2002. המושב אף לא טרח לסייג את החוזה באופן שעשוי היה, אולי, לאושש את גרסתו לפיה עסקינן בחוזה שנחתם בכפייה. יוצא, אפוא, ששנים לאחר שנחתם חוזה בשנת 2002, כדת וכדין, חוזה שאליו לא צורפה כל הסתייגות, התעורר לפתע סעד הפיצויים. התנהלות זו, בעיניי, מעצימה את הקושי לקבל את גרסת המושב בדבר הלחץ והכפייה שהופעלו עליו, ומחזקת את המסקנה העובדתית שהוזכרה לעיל לפיה המושב היה מודע לאבחנה בין "משבצת הקבע" התקנית שמגיעה לו לבין "השטח העודף" בו עסקינן, ולכך שאין בכוונת המנהל להעניק לו זכות חכירה לטווח ארוך בשטח העודף. סיכום 8. לנוכח האמור, דין הערעור להידחות. במבחן התוצאה, נדמה כי העדר פיצוי למושב על אף התקופה הממושכת שבה הוא החזיק בקרקע כדין - מעורר קושי מסוים. ברם לא מצאתי עיגון בדין, בחוזה ובהתנהגות הצדדים, אשר מצדיק תוצאה אחרת. העניין יבוא לידי ביטוי בשיעור ההוצאות. 9. סוף הדבר, הערעור נדחה. בנסיבות העניין, המושב יישא בהוצאות המנהל בשיעור מתון של 10,000 ₪. ש ו פ ט המשנָה לנשיא מ' נאור: אני מסכימה. המשנָה לנשיא השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל. ניתן היום, ‏ט"ז באלול התשע"ד (‏11.9.2014). ה מ ש נָ ה ל נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13019550_Z05.doc מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il