בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א
1950/96
בפני: כבוד
המשנה-לנשיא ש' לוין
כבוד
השופטת ד' דורנר
כבוד
השופט י' טירקל
המערערים: 1.
כפר אז"ר, מושב עובדים להתיישבות שיתופית
חקלאית
בע"מ
2.
עמירב טנא
3.
אורה טנא
4.
אידה רזניק
5.
חיים רזניק
6.
זליג פרידמן
7.
שאול אתר
8.
איילה אתר
9.
אליהו אלתר
10.
יעקב זסלבסקי ז"ל, ע"י מינהל עיזבונו
שלמה
אמבר
11.
ורדה ליפובצקי
12.
יחזקאל גולדשטיין
13.
עקיבא מזור
14.
שולמית רוזנפלד
15.
ישראל עמית
נ
ג ד
המשיבים: 1.
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה - אונו
2.
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה - רמת גן
3.
הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז ת"א
ערעור
על פסק-דין בית-המשפט המחוזי
בתל-אביב-יפו
מיום 31.1.96 בת"א
175/91
שניתן על-ידי כב' השופט
ד"ר
ג' קלינג
תאריך
הישיבה: י"ד בסיון תשנ"ח (8.6.98)
בשם
המערער 1: עו"ד עידן דינאי
בשם
המערערים 15-2: עו"ד זאב הרטבי, עו"ד קובי
ציפורן
בשם
המשיבה 1: עו"ד שירלי גרוס
בשם
המשיבה 2: עו"ד סלי בסון
בשם
המשיבה 3: עו"ד גלי בהרב-מיארה
פסק-דין
השופטת ד' דורנר:
1. המערערים בערעור זה הינם מושב כפר אז"ר
(להלן: המושב) ו14- מחבריו (להלן: החברים). המושב יושב על אדמות הנמצאות בבעלות
הקרן הקיימת לישראל ומנוהלות על-ידי מינהל מקרקעי ישראל. האדמות הוחכרו על-ידי
מינהל מקרקעי ישראל למושב למשך 49 שנים והוקצו על-ידי המושב לחבריו לצורך גידולים
חקלאיים. בשנת 1983 נסתיימה תקופת החכירה על-פי חוזה החכירה עם המושב וחוזה החכירה
לא חודש. במקומו נכרתו מעת לעת הסכמי שכירות לתקופה של שלוש שנים בכל פעם.
2. בתאריך 21.9.87 ניתן תוקף לתוכנית מתאר
מתא1/15/ (להלן: תוכנית א'). לפי תוכנית א', יועדו שטחי מקרקעין מסוימים, שהיוו
חלק משטח המשבצת החקלאית של המושב והוחזקו על-ידי החברים, להפקעה לצורך סלילת מחלף
"תל-השומר".
בסעיף 1 לתקנות תוכנית א' נאמר:
תוכנית
זו תיקרא תוכנית מתאר מס' מתא1/15/ - מערכת מחלפים "אלוף שדה - בר אילן"
(הרחבת צומת אלוף שדה לקראת ביצוע המחלף).
[ההדגשה
הוספה.]
בסעיף 11 לתקנות נאמר:
השטח
אשר יוותר מהשיפור הזמני לפי תוכנית זו, לאחר שיופעל מחלף אלוף שדה לפי
תוכנית מתא15/, יוחזר לעיבוד חקלאי.
[ההדגשות
הוספו.]
תוכנית א' יועדה, אם כן, להיות תוכנית זמנית,
שתבוצע כשלב ביניים עד לגיבושה, אישורה וביצועה של התוכנית הסופית והמפורטת -
תוכנית מתא15/ (להלן: תוכנית ב'), המוזכרת בסעיף 11 לתקנות תוכנית א'.
תוכנית ב' הופקדה בתאריך 25.8.87 (כלומר עוד
לפני שניתן תוקף לתוכנית א') ופורסמה למתן תוקף בתאריך 24.6.90. בסעיף 10 לתקנות
תוכנית ב' נאמר:
במידה
ויהיו ניגודים בין הוראות תוכנית זו להוראות התכניות הקיימות, יכריעו הוראות
תוכנית זו.
לפי תוכנית ב', שונה תוואי המחלף המתוכנן
על-פי תוכנית א', וכתוצאה מכך יועדו להפקעה שטחים מצומצמים יותר משטחי המושב.
תוכנית א' לא יצאה, בסופו של דבר, אל הפועל
ולא הופקעו קרקעות מכוחה. השטחים שיועדו להפקעה על-פי תוכנית ב' אכן הופקעו ונתפסו
בפועל והמחלף בוצע ישירות על-פי תוכנית ב'. לחברי המושב שהחזיקו בקרקעות המופקעות,
וביניהם גם החברים, ניתן פיצוי בגין ההפקעה. בהחלטת ועדת הפיצויים שליד מינהל
מקרקעי ישראל מתאריך 30.3.93 נאמר:
הועדה
החליטה כי על מע"צ לשלם פיצויים לחיסול כל תביעותיהם של החברים, על פי
הפירוט הבא...
[ההדגשה
הוספה.]
3. בסמוך לאחר מתן התוקף לתוכנית א', פנו
המערערים לוועדות המקומיות לתכנון ולבניה הרלוונטיות, ועדות מקומיות אונו ורמת-גן
(המשיבות 1 ו2-), ואחר-כך לוועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז תל-אביב (המשיבה
3), בתביעה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה1965- (להלן:
החוק). בתביעתם ביקשו המערערים פיצויים על ירידת ערך המקרקעין שנפגעו, לטענתם,
מאישורה של תוכנית א'. משלא נענתה תביעתם, פנו המערערים בתאריך 31.1.91 בתביעה
לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו. במועד זה, כאמור, כבר ניתן תוקף לתוכנית ב',
והוחל בביצוע המחלף על-פיה. עם זאת, בחרו המערערים להמשיך ולבסס את תביעתם על
הפגיעה לפי תוכנית א' בלבד. בתוך כך הסתיימה הקמת המחלף.
בפסק-דינו, שניתן לאחר הקמת המחלף, דחה
בית-המשפט המחוזי (השופט ד"ר גבריאל קלינג) את תביעת המערערים משני טעמים
חלופיים. ראשית, זכויותיהם של המערערים במקרקעין, שהן זכויות של ברי-רשות
(החברים) או לכל היותר של שוכרים (המושב), אינן מקנות להם זכות לפיצויים לפי סעיף
197 לחוק. ושנית, המערערים אינם זכאים לפיצוי בשל פגיעה לפי תוכנית א' לאחר
שבמקומה באה תוכנית חדשה, תוכנית ב', המבטלת את פגיעתה של התוכנית הראשונה.
לצורך ערעור זה אני מוכנה לצאת מתוך הנחה,
מבלי לפסוק בדבר, כי זכויותיהם של המערערים מאפשרות להם לקבל פיצויים על-פי סעיף
197 לחוק, ולפיכך להתרכז בדיון בטענה החלופית השניה בלבד.
4. בערעורם, טענו המערערים כי בית-המשפט המחוזי
טעה בכך שקבע כי תוכנית ב' ביטלה את תוכנית א'. לטענתם, סעיף 119(א) לחוק קובע כי
"תחילתה של תוכנית, שאושרה לפי סימן זה, היא בתום חמישה עשר ימים מיום פרסום
הודעה ברשומות או בעתון על דבר אישורה...". הודעה על אישור תוכנית א' פורסמה
בתאריך 6.9.87, ומכאן שתחילתה היא בתאריך 21.9.87 והיא תקפה מיום זה והלאה כל עוד
לא בוטלה באופן מפורש על-ידי תוכנית חדשה.
כחיזוק לטענה זו מפנים המערערים להחלטת הוועדה
המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז תל אביב מתאריך 20.11.89. בהחלטה זו, שבה הומלץ לתת
תוקף לתוכנית ב', הומלץ גם "להורות למע"צ להכין תוכנית בדבר ביטול
תוכנית מתא1/15/ [תוכנית א'] למעט הקטעים החופפים בתוכנית מתא15/ [תוכנית
ב']". המערערים טוענים איפוא כי אם תוכנית א' הייתה מתבטלת מאליה לאחר כניסתה
לתוקף של תוכנית ב', לא היה צורך בקבלת החלטה בדבר ביטולה של תוכנית א'.
עוד מדגישים המערערים כי תוכנית א' חופפת את
תוכנית ב' רק בחלק מן השטחים שתוכנית א' חלה עליהם. לפיכך, גם אם הוראות תוכנית ב'
גוברות על הוראות תוכנית א' ומבטלות את פגיעתה ביחס לחלק מן השטחים, הרי שלגבי שאר
השטחים ממשיכה לחול תוכנית א' ולפגוע בערכם.
בדיון בעל-פה בפנינו העלו המערערים טענה
נוספת, ולפיה הפיצויים שניתנו לחברי המושב בגין ההפקעה בפועל על-פי תוכנית ב', היו
פיצויים בגין המחוברים לקרקע בלבד ולא ניתנו פיצויים בגין ערך הקרקע שהופקעה,
ואילו למושב לא ניתנו פיצויים כלל.
לטענת המשיבות, לתוכנית א' אין כיום כל משמעות
מעשית והיא אינה גורמת לפגיעה כלשהי במערערים, גם אם לא בוטלה באופן פורמלי. זאת,
משני טעמים: ראשית, בניית המחלף הושלמה על-פי תוכנית ב' ואין עוד כל ציפיה להרחבתו
ולהמשך הפקעת מקרקעין לפי תוכנית א'. שנית, סעיף 11 לתקנות תוכנית א' עצמה קובע כי
לאחר שתושלם בניית המחלף על-פי תוכנית ב', יוחזרו השטחים שהופקעו מכוח תוכנית א'
לשימוש חקלאי. כלומר, הואיל ובניית המחלף כבר הושלמה על-פי תוכנית ב', הרי שסעיף
11 הנ"ל מונע הפקעת שטחים מכוחה של תוכנית א' וקובע שיש להחזיר את השטחים
הבלתי-מנוצלים לשימוש חקלאי.
5. בסעיף 197(א) לחוק נקבע:
נפגעו
על-ידי תוכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התוכנית או גובלים עמה, מי
שביום תחילתה של התוכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהועדה
המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200.
כדי לזכות בפיצויים מכוח סעיף זה, על המערערים
להוכיח איפוא - בנוסף על זכויותיהם בקרקע (שכאמור, לצורך הענין הנחנו כי הן
מתקיימות) - כי המקרקעין נשוא הערעור נפגעו, שלא בדרך של הפקעה, על-ידי תוכנית א'
ושפגיעה זו לא בוטלה על-ידי תוכנית ב'.
6. כידוע, הכלל הוא כי אם תוכנית מאוחרת מבטלת את
פגיעתה של תוכנית מוקדמת, אין עוד עילה לפיצויים על-פי התוכנית המוקדמת יותר.
כלומר, לא יינתנו פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק בגין פגיעה בתוכנית שכבר בוטלה במועד
שבו נתבעים הפיצויים. ראו ע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה,
ירושלים נ' קהתי ואח', פ"ד מח(2) 190 (להלן: עניין קהתי).
המערערים אינם חולקים על כלל זה, אלא שטענתם היא, כאמור, כי תוכנית א' לא בוטלה
על-ידי תוכנית ב', לפחות בחלקים שאינם חופפים בין התכניות.
דין טענה זו להידחות.
תוכנית א' בוטלה על-ידי תוכנית ב' הן מן
הבחינה הפורמלית והן מן הבחינה המהותית. מן הבחינה הפורמלית, קובע סעיף 11 לתקנות
תוכנית א' מנגנון לביטול עצמי של התוכנית מרגע יציאתה אל הפועל של תוכנית ב'.
באותו סעיף נאמר, כזכור, כי קרקעות שהופקעו מכוח תוכנית א' יוחזרו לייעודן החקלאי
לאחר שיופעל המחלף על-פי תוכנית ב'. ביטול התוכנית המוקדמת על-ידי התוכנית המאוחרת
עולה אם-כן מתוכה של התוכנית המוקדמת עצמה. כבר עם היווצרה צפתה איפוא תוכנית א'
את בואה של תוכנית מאוחרת שתבטל אותה, ונקבע בה כי המקרקעין העודפים שיופקעו מכוחה
יוחזרו לכשתבוטל מכוח התוכנית החדשה. מרגע שהמחלף נבנה והושלם על-פי תוכנית ב',
אין עוד קיום לתוכנית א' והיא מבוטלת על-ידי תוכנית ב' בין במישרין ובין בעקיפין.
מן הבחינה המהותית - וזה העיקר - תוכנית ב'
ביטלה את תוכנית א' הואיל ומרגע הוצאתה אל הפועל לא ניתן עוד לדבר על פגיעה בערך
המקרקעין מכוח תוכנית א'. כל רוכש פוטנציאלי של המקרקעין יבין כי בניית המחלף
הושלמה, וכי לתוכנית א', שכל קיומה הוא כשלב ביניים, אין עוד תוקף מעשי ויכולת
השפעה של ממש על המקרקעין. מבחינה מהותית, על-כן, לא נגרמת למערערים כל פגיעה מכוח
תוכנית א'.
7. את סעיף 197 לחוק יש לקרוא, אם כן, על-פי
מהותו ולא באופן פורמליסטי. על-פי מהותו בא סעיף זה לפצות על פגיעה שנגרמה עקב
תוכנית מתאר לפי העיקרון של השבת המצב לקדמתו. כל עוד לא נגרמה פגיעה בפועל, ואם
הפגיעה הפוטנציאלית הגלומה בתוכנית נשארה בגדר אפשרות תיאורטית בלבד ולא יצאה אל
הפועל בשל ביטול התוכנית על-ידי תוכנית מאוחרת יותר, אין לפצות מכוח הסעיף. ראו
דברי השופט א' גולדברג בעניין קהתי, בע' 218-217:
...[אין
לפצות מכוח סעיף 197] כשתוכנית מאוחרת ביטלה במפורש את פגיעתה של הקודמת לה (או
הקטינה אותה), וכשחישוב הפיצויים על פי התוכנית הראשונה יביא להעשרת בעל המקרקעין
על חשבון קופת הציבור, שעה ש"הפגיעה" לפי תוכנית זו נותרה על הנייר
בלבד. תוצאה כזאת משמעה מתן פיצוי על פגיעה שחלפה מן העולם בלי להותיר אחריה נזק
כלשהו. מסקנתי מן המקובץ, כי מקום שלא נותר אפס קצה של הפגיעה, כשזו אוינה בתוכנית
השנייה, לא עומדת עוד הזכות בגין פגיעתה של התוכנית הראשונה.
8. גם בתקופת הביניים בין המועד שבו התקבלה
תוכנית א' לבין המועד שבו התבטלה לא ניתן להצביע על פגיעה שנגרמה למערערים עקב
התוכנית הראשונה. שכן, כבר מרגע שפורסמה תוכנית א' ברור היה לכל כי היא תוכנית
זמנית גרידא. מרגע שהופקדה ואושרה תוכנית ב' והוחל לפעול על-פיה - הכל בזמנים
סמוכים ביותר למתן התוקף לתוכנית א' - על-אחת כמה וכמה שתמה פגיעתה של תוכנית א'
ואין לדבר על נזק שהתרחש בתקופת הביניים.
אשר לטענותיהם של המערערים ביחס לפיצויים
שנתקבלו על-פי תוכנית ב', הרי שאיננו נזקקים לפסוק בדבר. שכן, כפי שציין בית-המשפט
המחוזי, תביעתם של המערערים נוגעת לפגיעה מכוח תוכנית א' בלבד, ולא לפגיעה מכוח
תוכנית ב', והמערערים אף חזרו והדגישו זאת בכתבי טענותיהם.
אשר-על-כן, אני מציעה לדחות את הערעור. כן אני
מציעה לחייב את המערערים בהוצאות משפט בסך של 20,000 שקלים לכל אחת מן
המשיבות.
ש
ו פ ט ת
המשנה-לנשיא ש' לוין:
אני מסכים.
המשנה-לנשיא
השופט י' טירקל:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת דורנר.
ניתן היום, כ"ו בתמוז תשנ"ח
(20.7.98).
המשנה-לנשיא ש ו פ
ט ת ש ו פ ט
96019500.L02