כורים בע"מ נ. המפקח על המכרות

פסק-דין בתיק בג"ץ 1931/17 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1931/17 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט א' שהם כבוד השופט ג' קרא העותרת: כורים בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. המפקח על המכרות 2. עיריית ראשון לציון 3. הקרן לשיקום מחצבות עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרת: עו"ד ישראל ליכטנשטיין בשם המשיב 1: עו"ד רן רוזנברג; עו"ד יצחקי גליק בשם המשיבה 2: עו"ד איתמר פורת בשם המשיבה 3: עו"ד מירב קנולר פסק-דין השופט נ' סולברג: עניינה של העתירה שלפנינו – שיקום מחצבה, לפי הוראותיה של פקודת המכרות. 1. העותרת, חברת כורים בע"מ, היא חברה אשר ניתן לה בשנת 1976 רישיון חציבה באתר המצוי בגוש 3947, חלקה 7, בראשון לציון (להלן: המחצבה). בשנת 1980 פורסמה ברשומות "הודעה בדבר הצורך בשיקום מחצבות לפי פקודת המכרות" אשר התייחסה, בין היתר, ל"מחפורות החול בראשון לציון" שצוינו באמצעות "נקודת ציון מרכזית 1265/1540". לגישת העותרת, מתייחסת הודעה זו גם למחצבה שבענייננו, והיא אף מצרפת חוות דעת מומחה התומכת בכך. 2. לפי טענת העותרת, משעה שניתנה הודעה בדבר הצורך בשיקום המחצבה, הרי שלפי הוראות פקודת המכרות (להלן גם: הפקודה), מחויב המפקח על המכרות (להלן גם: המפקח) להמשיך את הליך שיקום המחצבה, אך הוא ממאן לעשות כן, כאשר בינתיים פועלת עיריית ראשון לציון לשינוי המצב בשטח המחצבה, בניגוד לזכויות העותרת. לפי הנטען בעתירה, פקודת המכרות מעניקה לעותרת, כמי שביצעה את עבודות החציבה, זכות ראשונים לפעול לשיקומה; זכות זו מסרבים המשיבים להעניק לה. 3. מתשובת המשיבים השונים לעתירה מסתבר כי התשתית העובדתית שבבסיסה שנויה במחלוקת בין הצדדים. מכל מקום, דינה של העתירה להידחות משום שבין כך ובין כך לעותרת לא עומדת בעת הזו כל זכות שנמנעת ממנה על-ידי מי מהמשיבים; ממילא, אין עילה להתערבותנו בהחלטותיהם. דבר זה עולה מהוראותיה של פקודת המכרות בנוגע לשיקום מחצבות, כפי שיפורט להלן בתמצית. 4. מטרת ההסדר העוסק בשיקום מחצבות – הסדר שתוקן בתיקון לפקודה משנת 1973 – היא לשקם את הפגיעה בטבע שנוצרה בעקבות החציבה, לאחר שזו נסתיימה (ראו בג"ץ 890/03 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר האוצר, פסקאות 3-2 (1.10.2009)). סעיף 113 לפקודה מעניק למפקח על המכרות סמכות ליתן הודעה לבעל מחצבה, בדבר הצורך לשקם את המחצבה שברשותו: "ראה המפקח שניצול מחצבה פלונית או חלק ממנה הופסק, רשאי הוא להודיע לבעל המחצבה, בהודעה מנומקת, שאתר המחצבה טעון שיקום (להלן - הודעת שיקום); כן יודיע ברשומות שאתר המחצבה טעון שיקום". מהי המשמעות המעשית של הודעת השיקום? סעיפים 118-116 לפקודה מעניקים לבעל המחצבה שנמסרה לו הודעת שיקום, שתי חלופות: בידו להודיע תוך חודשיים ממתן ההודעה שהוא מעוניין לשקם את המחצבה בעצמו; לא עשה כן, רשאית רשות שמורות הטבע לשקם את אתר המחצבה בעצמה. בעל מחצבה שבחר לשקם את המחצבה בעצמו, יכול שיהא זכאי להחזר הוצאות מן הקרן לשיקום מחצבות, שהוקמה מכוח סעיף 120 לפקודה. מכוחו של אותו סעיף הותקנו גם תקנות המכרות (קרן לשיקום מחצבות), התשל"ח-1978 (להלן: התקנות), אשר מסדירות את האופן שבו יש להגיש בקשה מראש לאישור החזר הוצאות, הכוללת, בין היתר, תכנית שיקום מאושרת והצעה תקציבית לשיקום. על מנת לקבל החזר הוצאות, על הנהלת הקרן לאשר את הבקשה (ראו תקנות 7-6 לתקנות; באשר לפרקטיקה הנוהגת בעניין זה, ראו עת"מ (מחוזי י-ם) 269/07 התאחדות קבלני התשתיות ומפעילי הצמ"ה נ' הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (12.8.2007)). 5. בענייננו, לפי טענת העותרת, פורסמה הודעת שיקום ברשומות בשנת 1980 אשר התייחסה למחצבה, אולם לה עצמה לא ניתנה הודעה כזו. לטענתה, עצם הפרסום ברשומות מחייב את המפקח ליתן לה כיום הודעה, על מנת שתוכל לממש את זכותה לשקם את המחצבה בכוחות עצמה. עמדתו של המפקח שונה. לשיטתו, ההודעה שפורסמה ברשומות כלל לא התייחסה למחצבה מושא העתירה. ברם, גם אם אצא מנקודת הנחה שהצדק עם העותרת, הרי שלדידי אין להודעה ישנה זו משמעות כעת. ממה נפשך: אם באותו זמן ניתנה הודעה גם לעותרת, הרי שזו הפסידה את ההזדמנות לשקם את המחצבה בעצמה; ואם לאו – הרי שכלל לא ניתנה באותה עת הודעת שיקום כדין, שלפי סעיף 113 שהובא לעיל, עיקרה הוא במתן הודעה לבעל המחצבה, והפרסום ברשומות רק נלווה לה. 6. מאז הודעת השיקום שפורסמה ברשומות, חלפו קרוב ל-40 שנה. לבד ממשמעות העניין מצד השיהוי שבהגשת העתירה (וטענות העותרת בעניין זה אינן מניחות את הדעת), הרי שעל המפקח ליתן את הדעת על שינויי הנסיבות מאז, ולהפעיל את סמכותו בהתאם. אין חולק על כך שכבר שנים רבות משמש האתר שבו מצויה המחצבה לשימושים אחרים. בתגובתו לעתירה, מסר המפקח כי אינו רואה צורך בעת הזו ליתן הודעת שיקום למחצבה – שהלכה למעשה כבר אינה 'מחצבה' מזה זמן רב, שכן קיים אינטרס כלכלי של גורמים אחרים לשקם את השטח בכוחות עצמם. זאת, בהתאם למדיניות כללית של המפקח ושל הקרן לשיקום מחצבות בהקשר זה. העתירה שלפנינו אינה מגלה עילה להתערב בהחלטה זו. בניגוד לנטען בעתירה, סעיף 113 לפקודה מעניק סמכות שבשיקול דעת למפקח, ואינו מעניק לעותרת זכות שנמנעת ממנה. טענותיה של העותרת בדבר הסתמכות על הודעת השיקום שפורסמה ברשומות, אינה מבוססת. בהקשר זה אציין רק שהעותרת הפעילה במחצבה במשך שנים רבות, לאחר שסיימה את החציבה בה, אתר להטמנת פסולת עבור העירייה – ובאותה עת לא העלתה כל טענה בנוגע לשיקום המחצבה. יש בכך כדי ללמד, שהעותרת לא הסתמכה על הודעת השיקום שפורסמה בשנת 1980, ואף להטיל צל של שיהוי על העתירה כולה. 7. משנדחתה הטענה העקרונית בדבר חובתו של המפקח ליתן לעותרת הודעת שיקום, ממילא עולה שלא קמה לעותרת כל עילה נגד המשיבה 2, הקרן לשיקום מחצבות, שכן זו 'נכנסת לתמונה' – מבחינת הפעלת סמכויותיה לפי חוק – רק לאחר שניתנה הודעת שיקום. אכן, בין העותרת לבין הקרן והעירייה התנהלו מגעים בשנים האחרונות לגבי האפשרות להכריז על המחצבה כטעונת שיקום. אולם מגעים אלו לא הבשילו ואין בהם כדי להצדיק מתן הוראה למשיבים ליתן הכרזה שכזו. בכל הנוגע לטענותיה של העותרת נגד העירייה (ככל שהן חורגות מטענות הנובעות במישרין מזכותה הנטענת של העותרת לשקם את המחצבה מכוח הפקודה), הרי שהן אינן ברורות כל צרכן ודומה שהן לא צריכות להתברר בבית משפט זה. 8. משהגעתי למסקנה זו, אינני צריך להידרש לטענות הסף שהעלו הצדדים, אף שיש בהן ממש; ולא למחלוקות העובדתיות המרובות שבכתבי הטענות, שגם בנוגע אליהן יש טעם באי אלו מטענות המשיבים. בשולי הדברים ובהקשר זה אציין כי טיבו של הסכסוך מצביע על כך שמן הראוי היה לשקול להעניק את הסמכות העניינית לדון בכגון דא לבית המשפט לעניינים מינהליים. כך, בשים לב למאפיינים העובדתיים של הסכסוך, גם לכך שהשגות מסוימות שלפי הפקודה כבר נתונות לסמכותו (פרט 23(6) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000), וגם לכך שמרבית החלטות המפקח נתונות להשגה בפני ועדת ערר המוקמת לפי הפקודה (ראו סעיפים 115-114 לפקודה). 9. לאור המקובץ, העתירה נדחית. העותרת תישא בהוצאות המשיבים, בסך של 7,000 ש"ח לכל אחד מהם. ניתן היום, א' באב התשע"ז (24.7.2017). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 17019310_O09.doc חש מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il