הבית הפתוח בירושלים לגאווה ולסובלנות נ. עיריית ירושלים

2 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 1930/22 לפני: כבוד המשנה לנשיאה ע' פוגלמן כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ע' גרוסקופף המערערת: הבית הפתוח בירושלים לגאווה ולסובלנות (ע"ר) נ ג ד המשיבים: 1. עיריית ירושלים 2. ראש עיריית ירושלים 3. מועצת עיריית ירושלים 4. ועדת המשנה לתמיכות של מועצה עיריית ירושלים 5. הוועדה המקצועית לתמיכות בעיריית ירושלים 6. ועדת הכספים של מועצת עיריית ירושלים ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים מיום 3.2.2022 בעת"מ 7939-03-21 שניתן על ידי כבוד השופטת שירלי רנר תאריך הישיבה: ט' בתמוז התשפ"ג (28.6.2023) בשם המערערת: עו"ד גלעד ברנע; עו"ד חגי קלעי; עו"ד ערן גלובוס בשם המשיבים: עו"ד אשר עמרם; עו"ד דן בן-טל פסק-דין השופט ע' גרוסקופף: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים (כב' השופטת שירלי רנר) מיום 3.2.2022 בעת"מ 7939-03-21, במסגרתו נקבע כי אין מקום להתערב במבחן התמיכה המשמש את עיריית ירושלים לחישוב גובה התמיכה לה זוכה המערערת, ובאופן פרטני בתמיכה אשר קיבלה לשנים 2020 ו-2021. רקע והשתלשלות העניינים המערערת, הבית הפתוח בירושלים לגאווה וסובלנות (ע"ר) (להלן: המערערת), היא עמותה רשומה שהוקמה בשנת 1997 אשר פועלת לקידום סובלנות ופלורליזם בעיר ירושלים. כחלק מפעילותה, מפעילה המערערת מרכז קהילתי, חינוכי וטיפולי שנועד בעיקרו לשרת את הקהילה הגאה בעיר ירושלים בכללותה. בין הפעילויות הרבות שהמערערת מקיימת עבור הקהילה בירושלים ניתן להצביע על הפעלת מערך פסיכולוגי-סוציאלי לחברי הקהילה הגאה; הפעלת מרכז לבדיקת מחלות מין ("המרפאה הפתוחה"); תכנון והפקה של אירועים עבור אוכלוסיית העיר, ובכלל זאת הרצאות, טיולים, סדנאות ועוד. כמו כן, מפעילה המערערת תכניות ייעודיות עבור קבוצות אוכלוסייה שונות הכוללות מפגשים חברתיים, סדנאות ופעילויות מותאמות, ליווי שוטף בשגרה ובחירום ואף סיוע במיצוי זכויות (עמ' 10-9 לעתירה שהוגשה לבית משפט קמא ביום 3.3.2021 (להלן: העתירה)). ההפעלה והניהול של הפעילויות שתוארו לעיל מחייבים השקעה של משאבים רבים מצד המערערת. לאור זאת, לאורך השנים פנתה המערערת פעמים רבות אל המשיבים (למען הנוחות אלה יכונו להלן, יחדיו: העירייה), על מנת לקבל סיוע במימון פעילותה. כפי שמתואר בהרחבה בעתירה שהגישה המערערת וכן בפסק דינו של השופט יצחק עמית בעע"מ 343/09 הבית הפתוח בירושלים לגאווה וסובלנות נ' עיריית ירושלים, פ"ד סד(2) 1 (2010) (להלן: עניין הבית הפתוח), פניות אלו נפלו לעיתים רבות על אוזניים ערלות, וכפועל יוצא מכך המערערת נאלצה פעם אחר פעם לנקוט בהליכים משפטיים על מנת לקבל סיוע. מאחר שמרבית מהליכים שהתנהלו בין הצדדים תוארו בהרחבה בפסק דינו של השופט י' עמית בעניין הבית הפתוח, אבקש לעמוד אך בקצרה על ההליכים הרלוונטיים לענייננו. ראשיתם של ההליכים המשפטיים בין המערערת ובין העירייה בשנת 2002, במהלכה קיימה המערערת לראשונה את אירועי הגאווה בעיר ירושלים, שכללו את מצעד הגאווה, הפנינג הגאווה ואירועים נוספים. משנדחתה בקשתה לקבלת סיוע במימון אירועים אלו, הגישה המערערת עתירה לבית משפט זה (בג"ץ 4533/02 הבית הפתוח למען הקהילה ההומו-לסבית נ' עיריית ירושלים (27.4.2003)). בסופו של יום, ובעקבות המלצת בית המשפט, העתירה נמחקה לאחר שהצדדים הגיעו להסדר לפיו העירייה השתתפה במימון אירועי הגאווה בסכום של 40,000 ש"ח. בשנת 2004 נקטה המערערת פעם נוספת בהליכים משפטיים נגד העירייה, וזאת לאחר שבקשותיה לקבלת תמיכה בעבור אירועי הגאווה בשנים 2003 ו-2004 נדחו. במסגרת הליכים אלו, עתרה המערערת לקבלת התמיכה האמורה, וכן לחיובם של שר הפנים והיועץ המשפטי לממשלה להתקין נוהל חדש ועדכני למתן תמיכות על ידי הרשויות המקומיות. בסופו של דבר גם עתירה זו נמחקה בעקבות התחייבותו של שר הפנים להתקין נוהל חדש ועדכני למתן תמיכות על ידי הרשויות המקומיות (בג"ץ 10903/04 הבית הפתוח בירושלים לגאווה ולסובלנות נ' עיריית ירושלים (24.11.2005)). בהתאם לאמור, ביום 23.8.2006 פורסם חוזר מנכ"ל משרד הפנים לנושא "נוהל תמיכות במוסדות ציבור על ידי הרשויות המקומיות (חוזר המנהל הכללי 4/2006)" (להלן: נוהל התמיכות). גם לאחר פרסומו של נוהל התמיכות הוסיפו להתגלע מחלוקות בין הצדדים. כך, לאחר שבקשות התמיכה שהגישה לעירייה ביחס לפעילותיה בשנים 2005 ו-2006 נדחו, פנתה המערערת פעם נוספת לבית המשפט בעתירה מנהלית שהוגשה ביום 10.3.2008 (עת"מ (מינהליים י-ם) 8187/08 הבית הפתוח בירושלים לגאווה ולסובלנות נ' עיריית ירושלים (10.11.2008)). לאחר שבית המשפט המחוזי דחה את העתירה, בקבעו כי המערערת אינה זכאית לתמיכה ביחס לשנים שנתבקשו, ערערה המערערת לבית משפט זה. במוקד הדיון בעניין הבית הפתוח עמד מבחן התמיכה אשר שימש את העירייה לקביעת הזכאות במסלול "המרכזים והמינהלים הקהילתיים" – המסלול בו נכללה בחינת התמיכה במערערת. תבחיני התמיכה של העירייה במסלול זה קבעו כי: 1. תמיכה תינתן למרכזים ומינהלים קהילתיים אשר הוכרו ע"י החברה הארצית למתנ"סים – להלן מינהל קהילתי, ו/או לחברה למרכזים ולמינהלים קהילתיים בירושלים בע"מ. 2. כל מינהל קהילתי יהיה רשום כתאגיד עצמאי והנהלתו תכלול נציגים מהקהילה, הוא יפעל באזור גיאוגרפי נתון וייתן שירותים לקהילה (ההדגשות אינן במקור, ע"ג). הטענה המרכזית שנדונה בערעור הייתה כי התניית התמיכה בכך שהמינהל הקהילתי יפעל באזור גאוגרפי נתון יוצרת הפליה במבחן התוצאה. זאת, מאחר שבניגוד למרבית המינהלים הקהילתיים, המערערת אינה פועלת לרווחת התושבים בשכונה מסוימת, אלא משרתת קהילה "מפוזרת" שחבריה אינם גרים באזור גאוגרפי מסוים. טענה זו התקבלה בעיקרה על ידי בית המשפט. נקבע כי התנאי לפיו על המינהל הקהילתי לפעול באזור גאוגרפי נתון מוביל, הלכה למעשה, לכך שהעירייה אינה נותנת מענה לצרכים הייחודיים של חברי הקהילה הגאה, המפוזרים ברחבי העיר, משמע שחבריה וחברותיה אינם מתגוררים באזור גאוגרפי נתון. זאת, בניגוד לקבוצות מיעוט אחרות, כמו הקהילה החרדית והקהילה הערבית בעיר, אשר מקבלות מענה לצרכיהן הייחודיים. לאור זאת, ומאחר שמבחינה מהותית מספקת המערערת לחברי קהילתה את אותם שירותים כמו מרכזים קהילתיים אחרים, נקבע כי תחימת קבוצת השוויון על בסיס מבחן גאוגרפי-אזורי מדירה ומפלה את המרכז הקהילתי של המערערת. למרות זאת, בית המשפט קבע כי אין צורך לקבוע תבחין חדש עבור המערערת, וניתן להסתפק בהרחבת תנאי הסף לתמיכה במסלול "המרכזים והמינהלים הקהילתיים", כך שגם "מרכזים קהילתיים הפועלים לרווחת קהילות "מפוזרות", הנותנים מענה לצרכים ייחודיים של קהילות ששיעורן באוכלוסייה הוא בלתי מבוטל, שאינם זוכים למענה של העירייה או של גופים אחרים בדרך אחרת, יבואו בגדרי קבוצת השוויון שקובעים התבחינים" (שם, בעמ' 59). על רקע האמור, ובמישור התוצאה, נקבע כי על העירייה ליתן למערערת תמיכה במסלול "המרכזים והמינהלים הקהילתיים" בגובה של 100,000 ש"ח. בית המשפט אף הוסיף והעיר כי "ככל שבעתיד יופסקו כלל התמיכות במרכזים קהילתיים [...], אזי יידרש בית המשפט לשאלה אם יש להורות על יצירת תבחין מיוחד למערערת, מחוץ לגדרם של התבחינים הרגילים. זאת, בהתחשב בכך שמדובר בקבוצה 'חשודה' ובהתחשב בכך שהעירייה אינה נותנת מענה לצורכיה הייחודיים של הקהילה הגאה בעיר, בניגוד למקובל בערים הגדולות בארץ" (שם, בעמ' 66). בעקבות ההכרעה בעניין הבית הפתוח פרסמה העירייה תבחיני תמיכה חדשים למינהלים ולמרכזים קהילתיים. התבחינים שגובשו הרחיבו את מבחני התמיכה של המינהלים הקהילתיים, ובמסגרתם התאפשר לפנות לעירייה לקבלת תמיכה בשני ערוצים חלופיים – האחד, ערוץ המיועד ל"מרכז קהילתי או מינהל קהילתי שכונתי" וכולל אפשרות לקבלת תמיכה כללית (להלן: הרכיב הכללי), תמיכה בשכר דירה, הנחה בארנונה ותמיכה למטרות שיפוצים מתקציב בלתי רגיל (תב"ר) (שלושת רכיבים אלו יכונו יחדיו להלן: הרכיבים הנוספים); השני, ערוץ המיועד ל"מרכז קהילתי לאוכלוסיה ייחודית". מאחר שנדחתה בקשתה של המערערת ביחס לשנת התקציב 2011 לקבלת תמיכה ברכיבים הנוספים, היא הגישה עתירה נוספת בעניין לבית המשפט לעניינים מינהליים (עת"מ (מינהליים י-ם) 45870-05-11 הבית הפתוח בירושלים לגאווה ולסובלנות נ' עיריית ירושלים (27.10.2011)). במסגרת ההכרעה בעתירה זו קבע בית המשפט המחוזי כי החלטת העירייה לדחות את בקשת המערערת לקבלת תמיכה ביחס לרכיבים הנוספים אינה עולה בקנה אחד עם ההכרעה של בית המשפט בעניין הבית הפתוח ועם החשיבות שבהגשמת עיקרון השוויון המהותי. לפיכך, בית המשפט הורה כי ההחלטה בבקשת התמיכה ביחס לרכיבים אלו תוחזר לעירייה על מנת שתקבל בה החלטה באופן שיבטיח שיעור תמיכה הולם בשים לב לעיקרון השוויון המהותי וההכרעה בעניין הבית הפתוח. מאז ועד ההליכים מושא הערעור שלפנינו, ביקשה וקיבלה המערערת תמיכות בהתאם לתבחינים שפרסמה העירייה מדי שנה. בשנים הרלוונטיות לענייננו, וכפי שעולה מהודעת העדכון שהגישה המערערת ביום 19.2.2023 (להלן: הודעת העדכון), גם בשנים 2022 ו-2023, עיריית ירושלים תומכת במינהלים ובמרכזים קהילתיים באמצעות שני סעיפי תקציב. סעיף תקציבי 8610-834-8 המיועד לתמיכות במינהלים קהילתיים (להלן: סעיף התמיכות במינהלים קהילתיים) וסעיף תקציבי 8610-840-3 המיועד לתמיכות במרכזים קהילתיים (להלן: סעיף התמיכות במרכזים קהילתיים. שני הסעיפים יכונו יחדיו להלן: הסעיפים התקציביים). שני הסעיפים התקציביים מתייחסים לכלל התמיכות שניתנות למינהלים ולמרכזים הקהילתיים, משמע תמיכה הן ברכיב הכללי והן ברכיבים הנוספים. יוער כבר עתה, כי למרות שבאופן רשמי מדובר בשני סעיפים תקציביים בלתי תלויים, הלכה למעשה, הסכום המוקצב לסעיף התמיכות ברכיב הכללי במרכזים קהילתיים, שהמערערת היא, הלכה למעשה, הנהנית היחידה ממנו כיום (להלן: התמיכה במערערת ברכיב הכללי) נגזר מגובה סעיף התמיכות במינהלים הקהילתיים. כפי שמתואר בתשובה שהגישה העירייה ביום 3.10.2022 (להלן: התשובה), על מנת לחשב את גובה התמיכה במערערת, העירייה מנכה מהסעיף התקציבי של המינהלים הקהילתיים את התמיכות שניתנות למינהלים הקהילתיים ברכיבי שכר הדירה והחזר ארנונה, ומחלקת את הסכום שמתקבל ב-31 – מספר המינהלים הקהילתיים הנתמכים על ידי העירייה. התוצאה של החישוב האמור היא למעשה ממוצע אריתמטי של היקף התמיכה במינהלים קהילתיים ברכיב הכללי, והיא גם הסכום אותו העירייה מקציבה לתמיכה במערערת ברכיב הכללי (ראו: סעיפים 36-34 לתשובה). לשם המחשה, בשנת 2020 עמד סעיף התמיכות במינהלים קהילתיים על 12,909,523 ש"ח. מתוך סכום זה נוכו התמיכות שקיבלו המינהלים הקהילתיים בגין שכר דירה והחזר ארנונה, ונותר סכום של 8,039,104 ש"ח. על מנת לקבוע את גובה התמיכה במערערת ברכיב הכללי חולק סכום זה ב-31, ועל בסיס תוצאה זו נקבע כי התמיכה האמורה תעמוד על 259,325.93 ש"ח. כאשר מוסיפים לסכום זה את התמיכה בשכר הדירה ובהחזר הארנונה לה זכתה המערערת מתקבל סכום התמיכה הכולל שניתן למערערת בשנת 2020 – 612,558 ש"ח (ראו: סעיפים 37-36 לתשובה). לאחר שנקבע סכום הסעיפים התקציביים כמתואר לעיל, התמיכה מחולקת למינהלים ולמרכזים הקהילתיים בהתאם לתבחיני חלוקה שגיבשה העירייה. ביחס למינהלים קהילתיים, ישנם חמישה תבחינים המשמשים לקביעת התמיכה הפרטנית שיקבל כל מינהל קהילתי: תמיכה בסיסית זהה לכל המינהלים הקהילתיים (15%); מספר התושבים בשכונה (15%); מדד סוציו-אקונומי של תושבי השכונה המחושב לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (40%); מחזור הפעילות של המינהל הקהילתי (20%); וחוות דעת של הוועדה המקצועית (10%). לעומת זאת, ביחס למרכזים קהילתיים עושה העירייה שימוש בתבחין אחד בלבד: מספר הרשומים הקבועים, תושבי ירושלים, המשתתפים לפחות בפעילות אחת שבועית (נדרש אימות באמצעות תעודת זהות או תצהיר עורך דין). יודגש, יחד עם זאת, כי מאחר שהמערערת היא המרכז הקהילתי היחידי שפועל בירושלים, לתבחין זה אין משמעות מעשית, שכן המערערת מקבלת את מלוא סכום התמיכה לפי סעיף התמיכה במרכזים קהילתיים. תוכנו של תבחין זה לא ישפיע איפוא על הכרעתנו בערעור. בקשות התמיכה מושא הליך זה ביום 21.1.2020 הגישה המערערת בקשת תמיכה לשנת 2020 בסך של 1,265,000 ש"ח (להלן: בקשת 2020). ביום 21.4.2020 קיימה המשיבה 5, הוועדה המקצועית לתמיכות של עיריית ירושלים (להלן: הוועדה המקצועית), ישיבה הנוגעת לבקשות התמיכה לשנת 2020. לנוכח מגפת הקורונה שהתפרצה באותה עת, ומאחר שתקציב העירייה עדיין לא אושר, הוחלט בישיבה על מתן מקדמה בגובה של 40% מהיקף התמיכה שניתנה בשנה 2019. ביום 12.5.2020 אישרה המשיבה 3, מועצת עיריית ירושלים (להלן: המועצה), את ההמלצה ובהתאם חולקו המקדמות. ביום 14.5.2020 המליצה הוועדה המקצועית כי לאחר אישור התקציב יחולקו 100% מהתמיכות לכל הגופים להם אושרה מקדמה, והמלצה זו אומצה ביום 20.5.2020 על ידי המשיבה 4, ועדת המשנה לתמיכות של מועצה עיריית ירושלים (להלן: ועדת המשנה). ביום 4.6.2020 אושר תקציב העירייה, והמועצה אישרה את המלצת ועדת המשנה. על רקע האמור, ומבלי להמציא החלטה ספציפית ביחס לבקשת 2020, הודיעה העירייה למערערת כי אושרה לה תמיכה בגובה של 612,558 ש"ח. מאחר שההודעה על גובה התמיכה התקבלה מבלי שהעירייה המציאה למערערת החלטה ספציפית ביחס לבקשה, הגישה המערערת ביום 2.8.2020 עתירה מנהלית בה ביקשה כי העירייה תאשר לה את מלוא תמיכה בהתאם לבקשת 2020, ולחלופין כי תדון בבקשתה ותמציא לה החלטה המפרטת את הקביעה בעניינה. עתירה זו התקבלה באופן חלקי, ובית המשפט הורה לעירייה לקבל החלטה פרטנית ומנומקת בעניינה של המערערת. תחילה, דחה בית המשפט את טענת העירייה כי די בהחלטה הרוחבית שהתקבלה על ידה בעניין התמיכות וציין כי "כדבר-עיקרון, קשה להלום מצב בו, לבקשה ספציפית, לא תינתן החלטה ספציפית". טעם נוסף אשר לעמדתו של בית המשפט הצדיק מתן החלטה ספציפית בעניינה של המערערת הוא העובדה כי היא הגוף היחיד שקיבל תמיכה מכוח סעיף התמיכות במרכזים קהילתיים. לאור האמור קבע בית המשפט כי: "לא יהיה כל מנוס אלא להורות למשיבה להמציא החלטה [...] בפרק זמן מוגדר שייקבע" (עת"מ (מנהליים י-ם) 1771-08-20 הבית הפתוח בירושלים לגאווה ולסובלנות נ' עיריית ירושלים, פסקה 5 (11.11.2020)). בעקבות פסק דין זה התקבלו על ידי הוועדה המקצועית שתי החלטות בעניינה של המערערת. האחת, החלטה מיום 18.11.2020, בה הוועדה המקצועית ציינה כי לא ניתן לעשות שימוש באותם תבחינים עבור מינהלים קהילתיים והמערערת, מאחר שלא ניתן לחשב ביחס לאחרונה חלק מן התבחינים המשמשים לקביעת סכום התמיכה הפרטני בכל מינהל קהילתי. בפרט צוין כי לעירייה יש קושי לקבוע את גודל הקהילה הגאה בירושלים ואת המדד הסוציו-אקונומי של חבריה. לאור זאת, הוחלט כי התמיכה במערערת תהיה בגובה ממוצע התמיכות ברכיב הכללי של המינהלים קהילתיים בתוספת העלות הריאלית של שכירות (דוח מישיבה מספר 26 של ועדת תמיכות מקצועית שהתקיימה ביום רביעי ב' בכסלו התשפ"א (18.11.2020) בלשכת מנכ"ל (להלן: ההחלטה הראשונה)). השנייה, החלטה מיום 13.12.2020, בה הוועדה המקצועית חזרה על ההסברים הנוגעים לשוני בין התבחינים, וכן התייחסה לכך ששיטת החישוב האמורה מיטיבה עם המערערת. על כך העירייה סברה שניתן ללמוד מהעובדה שהחלק היחסי שמהוות התמיכות מהיקף הפעילות של המערערת גדול לעין שיעור מהחלק היחסי שמהוות התמיכות מהיקף הפעילות של המינהלים הקהילתיים. כמו כן, צוין כי לצד התמיכה במערערת העירייה תומכת בדרכים נוספות בקהילה הגאה בירושלים. לפיכך, נקבע כי אין מקום לשנות את שיעור התמיכה שניתן למערערת (דוח מישיבה מספר 27 של ועדת תמיכות מקצועית שהתקיימה ביום ראשון כ"ז בכסלו התשפ"א (13.12.2020) בלשכת מנכ"ל (להלן: ההחלטה השנייה)). החלטה זו אושרה ביום 31.12.2020 על ידי המועצה. למען שלמות התמונה, יצוין כי כאשר המערערת הגישה את בקשת התמיכה שלה לשנת 2021 בסך של 1,415,883 ש"ח (להלן: בקשת 2021), עשתה העירייה שימוש בדרך זהה לחישוב גובה התמיכה בעניינה. ההליך לפני בית משפט קמא על רקע התמיכה שאושרה לה בשנת 2020 ובשנת 2021 הגישה המערערת ביום 3.3.2021 עתירה לבית המשפט המחוזי בירושלים, במסגרתה טענה כי לא קיים הסבר משכנע לכך שחלים עליה תבחינים שונים מאלו שחלים על המינהלים הקהילתיים. מעבר לכך, נטען כי התבחינים אשר חלים עליה גורמים לתוצאה מפלה, וזאת בניגוד לחובה לקבוע תבחינים ענייניים ושוויוניים המעוגנת בנוהל התמיכות ובפסיקתו של בית משפט זה. לבסוף, המערערת טענה כי היה על העירייה, כחלק מרכיב שכר הדירה, לסייע לה גם במימון שכר הדירה של הקליניקה אותה היא מפעילה. מנגד, העירייה טענה כי לא בנקל יתערב בית המשפט במבחני תמיכה שגובשו על ידי רשות מנהלית. לגישתה, מבחני התמיכה מבוססים על תבחינים אובייקטיביים שנקבעים על ידי הרשות בהתאם לסדרי העדיפויות שלה, ועל כן מדובר בהיבטים המצויים בגרעין הקשה של שיקול הדעת אשר מוקנה לה. לגופם של התבחינים, נטען כי השוואה בין התמיכה שמקבלת המערערת לבין התמיכה שמקבלים מינהלים קהילתיים מלמדת על כך שהתמיכה אותה מקבלת המערערת גבוהה באופן יחסי. לבסוף העירייה טענה כי יש לבחון את היקף התמיכה שלה בקהילה הגאה תוך התחשבות בפעילויות נוספות המיועדות לקהילה הגאה בהן היא תומכת ללא קשר לתמיכתה בפעילות המערערת. ביום 3.2.2022 דחה בית משפט קמא את העתירה שהגישה המערערת (להלן: פסק הדין). בפתח פסק דינו עמד בית המשפט המחוזי על האופן שבו מחושבות התמיכות לפי הסעיפים התקציביים השונים, והבהיר כי למעשה העתירה של המערערת מתמקדת באופן שבו מחושבת התמיכה ברכיב הכללי. לגישתו של בית משפט קמא, למרות שקיים שוני בין האופן שבו מחושבת התמיכה הפרטנית במינהלים קהילתיים ברכיב הכללי ובין האופן שבו מחושבת התמיכה במערערת ברכיב הכללי, מדובר בשוני מוצדק. זאת, מאחר שבניגוד למרכזים קהילתיים, דוגמת המערערת, המשרתים את כלל תושבי העיר, המינהלים הקהילתיים משרתים תושבי שכונות מסוימות בלבד; ומאחר שחברי הקהילה הגאה עושים אף הם שימוש בשירותים המוצעים על ידי המינהלים הקהילתיים. שוני זה אף מוצדק, לגישתו של בית משפט קמא, מהטעם שחלק מן התבחינים אשר נקבעו ביחס למינהלים קהילתיים, ובתוך כך, חישוב המדד הסוציו-אקונומי של תושבי השכונה ומספר התושבים המתגוררים בה, אינם ישימים כאשר עסקינן בקהילה הגאה. בשים לב לקשיים אלו, בית המשפט קבע כי התבחין שנקבע בעניינם של המרכזים הקהילתיים – בחינת מספר הנהנים הרשומים הקבועים, תושבי ירושלים, המשתתפים לפחות בפעילות אחת שבועית – משקף את מספר הנהנים משירותיה של המערערת, ולפיכך רלוונטי לקביעת גובה התמיכה בה. לצד האמור, בית המשפט קבע כי מהתנהלותה של המערערת לאור השנים ניתן ללמוד כי היא לא סברה שנפל פגם בעובדה שהעירייה קבעה תבחינים שונים עבור מינהלים קהילתיים ועבורה, כמרכז קהילתי. באשר לחשש כי השימוש בתבחינים שונים על מנת לחשב את התמיכה הפרטנית שמקבלים המינהלים הקהילתיים והמערערת ברכיב הכללי יגרום, הלכה למעשה, להפליה, בית המשפט קבע כי יש בעובדה שהתמיכה הפרטנית במערערת מחושבת כנגזרת של התמיכה במינהלים הקהילתיים כדי "לנטרל" חשש זה. לשיטתו של בית המשפט, גם במבחן התוצאה ניתן לראות כי השוני בין התבחינים אינו גורם לאפקט מפלה. לראיה, כך מצא בית משפט קמא, שיעור התמיכה במערערת עלה לאורך השנים ומהווה כ-30% מהיקף פעילותה. לאור האמור, בית המשפט קבע כי האופן בו הפעילה העירייה את שיקול דעתה, בשים לב לשונות בין המינהלים הקהילתיים ובין המערערת, הוא סביר ואין מקום להתערב בו. באשר לרכיב שכר הדירה, בית המשפט קבע כי גם בעניין זה אין מקום להתערב בהיקף התמיכה שאושרה למערערת. אשר לשנת 2020, נקבע כי עיון בבקשת התמיכה ובאישור התמיכה שניתן על ידי העירייה אינו מלמד על כך שהפער בין סכום התמיכה המבוקש ובין סכום התמיכה שאושר נובע מכך שהעירייה דחתה את עצם האפשרות לסייע במימון שכר הדירה של הקליניקה. אשר לשנת 2021, בית המשפט קבע כי למרות שקיים פער בין סכום התמיכה שהתבקש ובין סכום התמיכה שאושר בגובה שכר הדירה של הקליניקה, המערערת לא ביססה את טענתה כי הסיבה לדחיית הבקשה ביחס לרכיב זה נבעה מתפיסתה של העירייה לפיה היא אינה רשאית לאשר תמיכה בשכר דירה ליותר ממבנה אחד, וממילא המערערת לא הציגה תיעוד לכך שפנתה לעירייה בעניין זה לאחר שניתן אישור התמיכה. מטעמים אלו, נקבע כי אין מקום לחייב את העירייה בתשלום רכיב זה של התמיכה. על פסק דין זה הוגש הערעור שלפנינו. טענות הצדדים במסגרת הערעור שלפנינו טוענת המערערת כי יש להתערב במבחני התמיכה שנקבעו על ידי העירייה ביחס אליה. המערערת אומנם מכירה בכך שעצם ההחלטה על מתן תמיכה היא עניין אשר מצוי בשיקול דעתה של הרשות ואין לאף גוף זכות מוקנית לקבלת תמיכה, ואולם, לטענתה, מרגע שהרשות מחליטה להעניק תמיכה, עליה לעשות זאת בהסתמך על תשתית עובדתית מתאימה ותוך התייחסות למכלול המאפיינים והצרכים הרלוונטיים באופן ענייני ושוויוני. בניגוד לעקרונות אלו, המערערת סבורה כי מבחני התמיכה עבורה נקבעו על ידי העירייה ללא תשתית עובדתית מתאימה (למשל, גודלה של הקהילה הגאה בירושלים ומצבה הכלכלי) ומבלי שנלקחו בחשבון כלל השיקולים הרלוונטיים. לגישתה של המערערת, העובדה שהתבחין היחידי בו נעשה שימוש בפועל על מנת לחשב את התמיכה במערערת ברכיב הכללי הוא ממוצע אריתמטי של התמיכות במינהלים הקהילתיים ברכיב הכללי, מלמדת על כך שהעירייה לא התחשבה בצרכים הייחודים של הקהילה הגאה בירושלים. המערערת מוסיפה וטוענת כי מבחן התמיכה שמשמש לקביעת גובה התמיכה בה מוביל לתוצאה מפלה. מקורה של ההפליה, כך סבורה המערערת, הוא בעובדה כי בעוד שהעירייה מגדילה את התמיכה במינהלים קהילתיים באמצעות שימוש בסעיפים תקציביים אחרים, התמיכה מכוח הרכיב הכללי לא השתנתה בשנים האחרונות. עוד גורסת המערערת כי לא ניתן ללמוד מההשוואה בין גודל התמיכה שהיא מקבלת ביחס להיקף הפעילות שלה, ובין גודל התמיכה במינהלים קהילתיים ביחס להיקף פעילותם, וזאת מאחר שהמינהלים הקהילתיים מקבלים סיוע נוסף מהעירייה מכוח סעיפים תקציביים אחרים. לאור האמור לעיל, המערערת סבורה כי יש מקום להתערב באופן בו העירייה מחשבת את התמיכה ברכיב הכללי עבורה, ולהורות לעירייה לעצב מבחן תמיכה ענייני ושוויוני אשר נותן מענה למאפיינים הייחודים של המערערת. לחלופין, סבורה המערערת כי ככל שהעירייה מבקשת להמשיך לעשות שימוש במבחן הנוכחי (קרי, חישוב הממוצע האריתמטי של התמיכות במנהלים הקהילתיים), עליה לעשות זאת בהתחשב בכלל התמיכות שמקבלים המינהלים הקהילתיים ולא רק בתמיכות שניתנות להם לפי הרכיב הכללי. לבסוף, המערערת סבורה כי יש להפוך אף את קביעתו של בית משפט קמא ביחס לרכיב שכר הדירה. לעמדתה של המערערת, מאחר שמבחן התמיכה שחל עליה אינו כולל מגבלה על מתן תמיכה ברכיב שכר דירה עבור נכס אחד בלבד, וזאת בשונה ממבחן התמיכה הנוגע למינהלים הקהילתיים, לא היה מקום לדחות את בקשתה לסיוע גם ביחס לקליניקה אותה היא מפעילה. מן העבר השני, העירייה סבורה כי אין מקום להתערב בפסק דינו של בית משפט קמא. תחילה, טוענת העירייה כי היה על בית המשפט לדחות את העתירה על הסף, וזאת נוכח השיהוי הניכר שנפל בהגשת העתירה ביחס להחלטה בבקשת התמיכה לשנת 2020. העירייה ציינה כי התבחינים לשנת 2020 אושרו על ידי המועצה בספטמבר 2019 ופורסמו ב-8.12.2019, והמערערת לא הציגה טעם מבורר לשיהוי בהגשת העתירה התוקפת את חוקיותם. כך, במיוחד, בהתחשב בעובדה שהתבחינים לפיהם נקבעת התמיכה נותרו כמעט זהים בשנים האחרונות. באופן דומה, העירייה סבורה שיש לדחות את הערעור על הסף גם מאחר שחלוקת תקציב התמיכות ביחס לשנת 2020 עולה כדי מעשה עשוי שאין מקום להתערב בו. מעבר לכך, ולגופו של עניין, העירייה טוענת שמוקנה לה שיקול דעת רחב בהחלטות הנוגעות למתן תמיכות ולא בנקל בית המשפט יתערב בהחלטות מעין אלו. בשים לב לכך, ומאחר שמבחני התמיכה שנקבעו עולים בקנה אחד עם דיני התמיכות, העירייה גורסת שאין מקום לקבל את טענותיה של המערערת. בפרט, נטען כי מאחר שהמערערת היא הגוף היחידי אשר עונה על הקריטריונים לקבלת תמיכה עבור מרכזים קהילתיים, אין מקום לקבוע תבחינים מחלקים לקבלת התמיכה האמורה. זאת ועוד, העירייה טוענת כי לא רק שהמערערת נהנית מתקציב ייעודי, אלא שהתמיכה בה אינה נופלת מהתמיכות שניתנות למינהלים קהילתיים. נטען כי התמיכה שניתנת למערערת היא מהתמיכות הגבוהות ביותר שמעניקות רשויות מקומיות לגופים בעלי מאפיינים דומים. לבסוף, העירייה סבורה כי קיים שוני רלוונטי בין המערערת, עמותה פרטית, ובין המינהלים הקהילתיים – גופים שהיא שותפה בבעלות בהם, ואשר פועלים כזרוע ביצועית שלה. בתגובתה לתשובה ציינה המערערת כי טרוניית העירייה על כך שהמערערת לא התנגדה במשך שנים רבות למבחני התמיכה ששימשו את העירייה אינה עולה בקנה אחד עם דיני התמיכות, וזאת מאחר שהתמיכות נבחנות על ידי העירייה מחדש מדי שנה בשנה. בשים לב לאמור, המערערת סבורה כי אין מקום לקבוע שהעתירה הוגשה בשיהוי. כך, במיוחד, שעה שהעירייה לא הוכיחה את קיומו של רכיב השיהוי האובייקטיבי, קרי שנגרם לה או לצדדים שלישיים נזק. ממילא, ואף אם העתירה הוגשה בשיהוי, המערערת סבורה כי יש מקום לדון בעתירה לאור הפגיעה הנטענת בשלטון החוק והאינטרס הציבורי. לגופו של עניין, המערערת הדגישה כי הגידול שחל בהיקף התמיכה שהיא מקבלת מהעירייה נובע אך ורק מגידול ברכיבי שכר הדירה והארנונה, ואילו התמיכה ברכיב הכללי לא השתנתה בשנים האחרונות. בדיון שהתקיים לפנינו ביום 28.6.2023 חזרו הצדדים על עיקרי טענותיהם, וביקשו לחדד מספר נקודות. מחד גיסא, המערערת ביקשה להדגיש כי ההחלטה של העירייה לקבוע את היקף התמיכה בה ברכיב הכללי באמצעות ממוצע אריתמטי של התמיכות הניתנות למינהלים הקהילתיים מלמדת על כך שהעירייה לא קיבלה את ההחלטה על סמך תשתית עובדתית הולמת ועל בסיס קריטריונים ענייניים. נטען כי כתוצאה מכך שהעירייה לא התחשבה בפרמטרים דומים לאלו אשר נעשה בהם שימוש ביחס למינהלים הקהילתיים, ובתוך כך – גודל הקהילה הגאה, המדד הסוציו-אקונומי של חבריה וכדומה – נוצרת תוצאה מפלה שאינה יכולה לעמוד. מנגד, העירייה עמדה על כך שנדרש להבחין בין התמיכות אשר ניתנות למינהלים הקהילתיים על בסיס מבחני התמיכה, לבין רכישתם של שירותים מהמינהלים הקהילתיים. כן הובהר כי ככל שתתקבל מהמערערת פנייה מתאימה, העירייה תבחן את האפשרות לרכוש ממנה שירותים באופן דומה לנעשה ביחס למינהלים הקהילתיים. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בטענות הצדדים בחומר הכתוב, ושמעתי את טיעוניהם בעל-פה בדיון שנערך לפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי יש לקבל את הערעור באופן חלקי, כפי שיפורט להלן, וכך אציע לחבריי לעשות. במוקד הערעור המונח לפנינו עומדת שאלת חוקיותם של מבחני התמיכה אשר נקבעו על ידי העירייה לצורך מתן תמיכה עבור המערערת ברכיב הכללי. למעשה, עיקר טענותיה של המערערת נוגעות לנוסחה אשר לפיה העירייה קובעת את גובה סעיף התמיכות הרלוונטי לגביה. כפי שיוצג להלן, אני סבור כי בנוסחה האמורה אכן קיים פגם, הנובע משרירותיות והיעדר תשתית עובדתית מספקת, ואשר מצדיק את שינויה. ואולם, בטרם תיפרש הדרך המובילה למסקנה זו, אבהיר כי אין מקום לדחות את הערעור על הסף: מאחר שהעירייה ממשיכה לעשות שימוש במבחנים שתוארו לעיל, כפי שעולה מהודעת העדכון ולא נסתר על ידי העירייה, אני סבור כי הגם שלטענות הסף שהועלו על ידי המשיבים עשויה להיות השפעה במישור האופרטיבי של פסק הדין (ראו פסקה 44 להלן), אין בהן כדי למנוע מהמערערת להעלות את טענותיה המהותיות במסגרת הליך זה. זאת, אף בשים לב לאינטרס הציבורי בבירור הערעור ולפגיעה האפשרית בעקרונות שלטון החוק (ראו והשוו: בג"ץ 2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה, פ"ד מח(5) 630, 643-640 (1994); בג"ץ 6046/21 רסלר נ' ממשלת ישראל, פסקה 16 (16.3.2022); בג"ץ 9831/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקאות 59-55 (16.10.2018)). עקרונות יסוד בדיני תמיכות כפי שנקבע לא אחת על ידי בית משפט זה, לרשות שיקול רחב בבואה לחלק כספי תמיכה ולא בנקל יתערב בית המשפט בהחלטות הנוגעות לעניינים אלו. במסגרת זאת, לרשות פררוגטיבה לקבוע את מדיניות התמיכה אותה היא מבקשת לקדם, להחליט כיצד ועל בסיס אלו קריטריונים יחולקו התמיכות ואף לבטל מדיניות תמיכות שהייתה נהוגה על ידה בעבר. לא זו אף זו, בפסיקתנו נקבע בעבר גם כי אין לאף אדם או מוסד זכות קנויה לקבלת כספי תמיכה (בג"ץ 7647/16 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שרת התרבות והספורט, פסקה 46 לחוות דעתו של המשנה לנשיאה חנן מלצר (13.5.2020) (להלן: עניין האגודה לזכויות האזרח); בג"ץ 4640/19 התנועה הרפורמית יהדות מתקדמת בישראל נ' שר החינוך, פסקאות 71-68 לחוות דעתה של השופטת דפנה ברק-ארז (7.4.2021)). ואולם, חרף האמור, מרגע שהחליטה הרשות לתמוך ולקבוע מבחני תמיכה, עליה לעשות זאת על פי קריטריונים ברורים, ענייניים ושוויוניים (בג"ץ 59/88 צבן נ' שר האוצר, פ"ד מב(4) 705 (1989) (להלן: עניין צבן); בג"ץ 4124/00 יקותיאלי נ' השר לעניני דתות, פ"ד סד(1) 142, 179-177 (2010); בג"ץ 3871/15 המרכז הרפורמי לדת ומדינה של התנועה ליהדות מתקדמת (רפורמית) בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 11 לפסק הדין של השופט מני מזוז (27.12.2016)). עקרונות אלו, אשר זכו להכרה עוד בטרם נחקק חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב או החוק), עוגנו בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב הקובע כי: תמיכה במוסדות ציבור 3א. (א) בסעיף זה – "מוסד ציבור" – גוף שאינו מוסד ממוסדות המדינה, הפועל למטרה של חינוך, תרבות, דת, מדע, אמנות, רווחה, בריאות, ספורט או מטרה דומה. [...] (ד) הסכום שנקבע בסעיף תקציב לסוג של מוסדות ציבור יחולק בין מוסדות ציבור הנמנים עם אותו סוג לפי מבחנים שוויוניים. כפי שנאמר בעניין הבית הפתוח, "הוראות חוק יסודות התקציב, מחייבות את הרשויות לנהוג בחלוקת תקציביהן בשוויון ובסבירות, והכול תוך יצירת תבחינים ברורים, שקופים וענייניים המקיימים את ערכים אלו" (שם, בעמ' 24-23. ראו גם: בג"ץ 11585/05 התנועה ליהדות מתקדמת בישראל נ' המשרד לקליטת עליה, פסקה 10 (19.5.2009); עניין האגודה לזכויות האזרח, בפסקאות 48-47 לחוות דעתו של המשנה לנשיאה חנן מלצר והאסמכתאות שם (13.5.2020)). יובהר, כי למרות שהוראות חוק יסודות התקציב אינן חלות במישרין על ענייננו, שכן הן עוסקות בתמיכות הניתנות מתקציב המדינה, נקבע כי העקרונות המעוגנים בחוק חלים גם כאשר עסקינן בתמיכות הניתנות על ידי רשויות מנהל אחרות, ובכלל זה רשויות מקומיות (עניין הבית הפתוח, בעמ' 28-27; בג"ץ 10285/04 עמותת מועדון כדורסל נשים עירוני חיפה מוצקין נ' עיריית חיפה, פסקה 4 (19.7.2005); עע"מ 2827/22 עיריית טירת כרמל נ' קידום צעיר עמותה לקידום הספורט והחינוך בטירת הכרמל, פסקה 12 (9.2.2023)). כמו כן, עקרונות אלו מעוגנים בנוהל התמיכות, אשר קובע בסעיף 8.5 כדלהלן: התבחינים שייקבעו על-ידי מועצת הרשות [...] יהיו ענייניים, שוויוניים, יתחשבו בצרכי האוכלוסייה ברשות המקומית ובצורך במתן שירותים לכל חלקי האוכלוסייה. ברקע העקרונות שתוארו לעיל ניצב זיהויה של חלוקת כספי תמיכה כהפעלה של סמכות מינהלית. ככזו, החלטותיה של הרשות בעניינים אלה צריכות להתקבל על פי כללי המשפט המינהלי – כך, ובין היתר, הן צריכות להתקבל על בסיס תשתית עובדתית ראויה, שיקולים עניינים ובאופן שעולה בקנה אחד עם החובה לנהוג בצורה שוויונית. כמו כן, הרשות אינה רשאית לבסס את החלטתה על שיקולים זרים או פסולים או לנהוג בשרירותיות (ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי – משפט מנהלי כלכלי כרך ג 374-373 (2013); עניין הבית הפתוח, בעמ' 36-28). חוקיותם של מבחני התמיכה שנקבעו לעניין המערערת בשים לב לעקרונות שתוארו לעיל, עלינו לבחון האם מבחני התמיכה שנקבעו לעניין המערערת עולים בקנה אחד עם חובותיה של העירייה כרשות ציבורית. תחילה, תיבחן טענתה של המערערת כי מבחני התמיכה שנקבעו לעניין מרכזים קהילתיים (דהיינו לעניינה) מפלים. לאחר מכן, ייבחנו יתר טענותיה של המערערת במישור המינהלי, ובתוך כך עמידתה של העירייה בחובה לקבוע את מבחני התמיכה לפי שיקולים ענייניים ועל סמך תשתית עובדתית הולמת. טענת ההפליה כאמור, חלק לא מבוטל מטענותיה של המערערת עניינו בשוני הקיים בין האופן בו מחושב הרכיב הכללי של התמיכה ביחס למינהלים הקהילתיים לאופן בו מחושב רכיב תמיכה זה ביחס אליה. שוני זה, שאינו מוכחש, עולה לטענת המערערת לכדי הפליה פסולה. רבות נכתב על חשיבותו של עיקרון השוויון במשפט הישראלי. עיקרון זה הוא מעקרונותיה הבסיסיים ביותר של מדינת ישראל, וככזה הוא חולש על כל תחומי פעילות השלטון (ראו מיני רבים: בג"ץ 98/69 ברגמן נ' שר האוצר, פ"ד כג(1) 693, 699 (1969); בג"ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד סא(1) 1, 16-15 (2006) (להלן: עניין ועדת המעקב); עניין הבית הפתוח, בעמ' 32-31). כפי שכבר נקבע: "אין לך גורם הרסני יותר לחברה מאשר תחושת בניה ובנותיה, כי נוהגים בהם איפה ואיפה. תחושת חוסר השוויון היא מהקשה שבתחושות. היא פוגעת בכוחות המאחדים את החברה. היא פוגעת בזהותו העצמית של האדם" (בג"ץ 953/87 פורז נ' ראש עירית תל-אביב-יפו, פ"ד מב(2) 309, 333 (1988)). לאורך השנים, הבחינה הפסיקה בין המעמד החוקתי של הזכות לשוויון לבין החובה של רשויות המינהל לנהוג באופן שוויוני. במישור החוקתי, נקבע כי הזכות לשוויון תזכה להגנה חוקתית כאשר הפגיעה בה נוגעת להפליה אשר "קשורה בקשר הדוק לכבוד האדם כמבטא אוטונומיה של הרצון הפרטי, חופש בחירה וחופש פעולה וכיוצא בהם היבטים של כבוד האדם כזכות חוקתית", וזאת אף במקרים בהם ההפליה אינה נוגעת לקבוצה "חשודה" (בג"ץ 4343/19 כן לזקן - לקידום זכויות הזקנים נ' כנסת ישראל, פסקה 14 לפסק הדין של השופט הנדל (16.3.2022); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 678-677 (2010) (להלן: ברק-ארז)). לעומת זאת, ההגנה על הזכות לשוויון במישור המינהלי היא רחבה יותר, וכוללת גם מצבים בהם לא נפגעת הזכות החוקתית לשוויון, לרבות במקרים בהם הפגיעה אינה נובעת מטעמים פסולים והיא נוצרת באופן אקראי או מקרי (עניין הבית הפתוח, בעמ' 33-32; ברק-ארז, בעמ' 680-679). משמעותו של עיקרון השוויון היא כי על הרשות לתת יחס שווה לשווים ויחס שונה לשונים. המבחן לצורך הוכחת ההפליה הוא אובייקטיבי-תוצאתי – משמע, הטוען להפליה אינו צריך להוכיח מניע או כוונה של הרשות לפעול באופן מפלה, ודי לו להראות כי הפעולה של הרשות מפלה במישור התוצאה (עניין ועדת המעקב, בעמ' 21-19; בג"ץ 3390/16 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' הכנסת, פסקה 150 לחוות דעתו של השופט נעם סולברג (8.7.2021)). בענייננו, כפי שתואר לעיל, העירייה עושה שימוש במבחני תמיכה שונים על מנת לקבוע את היקף התמיכה ברכיב הכללי במינהלים הקהילתיים (31 במספר כיום) מזה, ובמרכזים קהילתיים (דהיינו במערערת לבדה) מזה. לטענתה של המערערת, יש בהפרדה זו כשלעצמה, בשים לב לכך שהיא נוגעת לקבוצה "חשודה" – הקהילה הגאה בירושלים, משום הפליה. טענה זו אין בידי לקבל. כחלק מהערעור שלפנינו שבה וטענה המערערת כי מבחני התמיכה בעניינה צריכים לתת מענה לצרכים הייחודיים של הקהילה הגאה בירושלים, המתבטאים, בין היתר, בפיזור הגאוגרפי של האוכלוסייה. גם בית המשפט זה היה שותף לעמדה זו, וציין בעניין הבית הפתוח כי לא מן הנמנע שבעתיד יהיה צורך להורות לעירייה על תמיכה במערערת באמצעות יצירה של תבחין מיוחד עבורה, וזאת במטרה להבטיח כי העירייה תיתן מענה לצרכים הייחודיים של הקהילה הגאה (שם, בעמ' 66). אכן, הצרכים הייחודיים של הקהילה הגאה אינם מחייבים יצירה של מנגנון נפרד לקביעת היקפה של התמיכה בעניינה, וניתן היה לתת למאפיינים אלו משקל כחלק ממבחני התמיכה הכלליים מבלי ליצור מנגנון נפרד. יחד עם זאת, אינני סבור כי די בכך על מנת ללמד שעצם יצירתם של מבחני תמיכה נפרדים מהווה הפליה פסולה. זאת, בשים לב למאפיינים הייחודים של המערערת, העשויים להצדיק שימוש במנגנוני הקצאה נפרדים, ובהינתן העובדה כי למרות ההפרדה בין מסלולי התמיכה, המערערת זכאית כעת לקבל תמיכה באותם רכיבים בהם ניתנת התמיכה למינהלים הקהילתיים. גם במישור התוצאה אינני סבור כי עלה בידי המערערת להוכיח כי השוני בין המבחנים גורם לתוצאה מפלה. עיקר טענותיה של המערערת בעניין זה נוגעות לכך שמעבר לתמיכות שניתנות למינהלים הקהילתיים לפי סעיף התמיכות העוסק בהם, העירייה מסייעת לממן את פעילותם של המינהלים הקהילתיים באמצעות תמיכות בעין – על ידי הקצאה של מבנים, ובאמצעות תמיכות כספיות הניתנות מכוח סעיפים תקציביים אחרים. לטענתה של המערערת, שווין של תמיכות אלו עולה כדי 170 מיליון ש"ח, ובחלוקה ל-31, המשמעות היא תמיכה ממוצעת נוספת של למעלה מ-5 מיליון ש"ח בכל מינהל קהילתי (כך ביחס לנתוני שנת 2020). ואולם, בדיון שלפנינו הבהירה העירייה כי סכומים אלו ניתנים למינהלים הקהילתיים כנגד שירותים אותם העירייה רוכשת מהם. עוד מסרה העירייה כי רכישת השירותים מהמינהלים הקהילתיים מתבצעת ללא מכרז, וזאת בהינתן איגודם כתאגיד "מעין עירוני" הנשלט באופן חלקי על ידי נציגי העירייה. השאלה אם העירייה יכולה לרכוש בפטור ממכרז שירותים דומים גם מהמערערת אינה מצויה לפנינו; כך גם השאלה האם העירייה נדרשת לרכוש שירותים אלה מהמערערת. בהינתן שעניינה של העתירה דנן הוא נושא אופן חלוקת התמיכות בלבד, די לנו לצורך הכרעה בה בכך שקיים שוני מהותי בין תמיכה שניתנת מכוח הסעיפים התקציביים ובין רכישת השירותים על ידי העירייה. לכן, לא ניתן לקבל את טענת המערערת להפליה במישור התמיכות בשל טענות הנוגעות למישור רכישת השירותים. אכן, העובדה שהעירייה מקצה סכומים נכבדים למינהלים קהילתיים באמצעות סעיפים תקציביים שאינם נגישים למערערת (כשברקע המאבקים המשפטיים הרבים שנאלצה המערערת לנהל מול העירייה לאורך השנים) עלולה לעורר חשש שמא מדובר בניסיון לעשות שימוש ב"מסלול עוקף" לתמיכות מכוח הסעיפים התקציביים שנועד להדיר את המערערת מקבלת תמיכה נוספת. ואולם, בדיון שלפנינו הצהירה העירייה כי ככל שתתקבל פנייה מתאימה היא תשתף פעולה עם המערערת על מנת שיתאפשר גם לה, בדומה למינהלים הקהילתיים, לספק שירותים כנגד תמיכה כספית נוספת מהעירייה. במצב דברים זה, יש לקוות שנושא רכישת השירותים ימצא את פתרונו בדרכי שלום, וללא צורך בהתדיינות נוספת. מכל מקום, כאמור, אין בעניין רכישת השירותים כדי ללמד שמבחני התמיכה השונים שמנהיגה העירייה מובילים לתוצאה מפלה. שרירות והעדר תשתית עובדתית בכך לא תמה דרכנו. כאמור, לטענת המערערת סכום התמיכה שנקבע לה ביחס לרכיב הכללי מבוסס על מבחן שרירותי, הסכום הממוצע המשולם בגין רכיב זה למינהל קהילתי, וזאת מבלי שהעירייה שקלה את כלל השיקולים הרלוונטיים, תוך התחשבות בצרכים הייחודיים של הקהילה הגאה. כמו כן, ובהקשר ישיר, טוענת המערערת כי העירייה לא גיבשה את מבחני התמיכה בעניינה כאשר הייתה בידה התשתית העובדתית הנדרשת, ובפרט נתונים הנוגעים לגודל הקהילה הגאה בירושלים ומצבה הסוציו-אקונומי. נדון בטענות אלו כסדרן. כאמור, העירייה קבעה כי התמיכה המוענקת למערערת, בהיותה המרכז הקהילתי היחיד המוכר בירושלים, תחושב כממוצע פשוט (אריתמטי) של התמיכה המוענקת למינהלים הקהילתיים ברכיב הכללי (דהיינו כסכום התמיכה הכולל הניתן למינהלים הקהלתיים ברכיב זה מחולק במספר המינהלים הקהילתיים). כך ציינה העירייה במפורש בהחלטה הראשונה. סבורני, כי דרך זו בה בחרה העירייה לחשב את היקף התמיכות במערערת ברכיב הכללי אינה יכולה לעמוד, שכן היא מהווה קביעה שרירותית, אשר אינה עולה בקנה אחד עם חובתה של העירייה לחלק את כספי התמיכה על בסיס שיקולים עניינים. אסביר. לגישתי, קיים קושי עקרוני בקבלת המצב בו מצד אחד העירייה מתייחסת למערערת כגוף בעל מאפיינים שונים מאלו של המינהלים הקהילתיים, וכפועל יוצא היא החליטה להנהיג ביחס אליה מבחני תמיכה שונים; ואילו מצד שני, העירייה גוזרת את היקף התמיכה במערערת בגובה התמיכה במינהל הקהילתי הממוצע מבלי להביא בחשבון כל נתון הנוגע לאופייה, ובין היתר לצרכים הייחודיים של האוכלוסייה אותה היא משרתת. לא זו אף זו, בעקבות ההחלטה של העירייה לגזור את היקף התמיכה במערערת מממוצע התמיכות במינהלים הקהילתיים ברכיב הכללי, מתקבלת תוצאה אבסורדית לפיה שינוי במספר המינהלים הקהילתיים הפועלים בתחומי העירייה (למשל, על דרך של פיצול או איחוד) יביא לשינוי היקף התמיכה במערערת (הפחתה או הגדלה), בהנחה שסך התמיכה של העירייה במינהלים הקהילתיים לא ישתנה. כך באופן אוטומטי, ומבלי שהעירייה תידרש לבחון אם חל שינוי כלשהו בנתונים הקשורים במערערת. מנגנון מסוג זה לחישוב היקף התמיכה במערערת אינו מבוסס אפוא על קריטריונים ענייניים ביחס אליה, וממילא הוא אינו משקלל בתוכו את צרכיה היחודיים. חמור מכך, הקריטריונים המשמשים את העירייה על מנת לחשב את היקף התמיכה במערערת לא מאפשרים לתת מענה אפילו לאותם צרכים המשותפים לה ולמינהלים הקהילתיים – צרכים הנובעים ממאפיינים דוגמת: גודל האוכלוסייה הנהנית מהשירותים שניתנים ומצבה הכלכלי, היקף ואופי הפעילות וכיו"ב. ודוק, ייתכן כי חישוב היקף התמיכות במערערת באופן הנוכחי מיטיב עמה כפי שטענה העירייה בהחלטה השנייה. ואולם, אף אם זה המצב, ואיני קובע כך, הותרת מצב זה על כנו אינה יכולה לעמוד. כפי שנפסק בעניין צבן: כספי התקציב הם כספי מדינה. רשויות השלטון המוסמכות לפעול בהם אינן רשאיות לעשות בהם כטוב בעיניהן. רשויות השלטון הן נאמני הציבור, והוצאתם של כספים אלה וחלוקתם צריכות להיעשות בדרך העולה בקנה אחד עם נאמנות זו. מבחינת המהות, מחייבת דרך זו שכנוע, כי המטרה שלשמה נועדו הכספים היא מטרה שיש למדינה עניין לתמוך בה. התמיכה צריכה להיעשות על-פי עקרונות של סבירות ושוויון [...], ומתוך שיקולים ענייניים. מבחינת הצורה, חייבים להיקבע קריטריונים ברורים וגלויים, שעל פיהם תיעשה ההחלטה באשר לתמיכה הכספית, תוך קביעת מנגנוני בקרה, כי הכספים משמשים את תעודתם. רק בדרך זו תיעשה התמיכה באופן המתישב עם חובת הנאמנות של השלטון. רק בדרך זו מובטח אמון הציבור, כי תמיכת המדינה נעשית לפי משקל העניין ולא לפי משקל המעוניין. (ההדגשות אינן במקור, ע"ג). מאותם טעמים, ניתן לראות במנגנון אשר קבעה העירייה על מנת לחשב את היקף התמיכה במערערת ככזה שלא עולה בקנה אחד עם חובתה לעשות שימוש בסמכות שהוקנתה לה תוך הפעלת שיקול דעת ביחס לתמיכה במערערת. במילים אחרות, אני סבור כי יש במנגנון שקבעה העירייה לצורך חישוב היקף התמיכה במערערת משום שרירותיות. כפי שנקבע בבג"ץ 376/81 לוגסי נ' שר התקשורת, פ"ד לו(2) 449, (1981) שרירותיות היא: מעשה שנעשה על-ידי רשות, מבלי לתת את הדעת לנתונים ולנימוקים שלפניה, תוך הסתמכות על כוחה השלטוני ותו לא. לא המירמה שולטת בכיפה במעשה השרירות אלא העדר התחשבות וחוסר תשומת הלב (שם, בעמ' 460). דברים דומים נכתבו על ידי פרופ' יצחק זמיר (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 733 (1996)), וצוטטו על ידי בית המשפט בבג"ץ 986/05 פלד נ' עיריית תל אביב-יפו (13.4.2005): אכן שיקול הדעת הוא חופש לבחור בין אפשרויות שונות, אך אין הוא חופש מוחלט. שיקול דעת אינו קפריזה. רשות מנהלית שמפעילה את שיקול הדעת שלה ללא בירור העובדות הנודעות לעניין, ומחליטה על יסוד תחושה בעלמא, או שדעתה נחושה להגיע לתוצאה מסויימת ללא תלות בעובדות המקרה, אינה מפעילה שיקול דעת כנדרש בחוק. במקרה זה ניתן לומר על הרשות כי היא פועלת בשרירות. שרירות היא סוג של שחיתות. יש בה חומרה קיצונית. היא עילה לפסול כל החלטה מינהלית (שם, בפסקה 14). ואולם, בכך לא תמו כשלי ההחלטה. פגם נוסף שנמצא בה, הקשור בטבורו לליקוי השרירותיות, הוא שההחלטה בדבר גובה התמיכה במערערת התקבלה מבלי שנאספה, ואף מבלי שנעשה מאמץ ראוי לאסוף, מידע נחוץ הנדרש על מנת לבססה. כידוע, בבואה של הרשות לקבוע מבחני תמיכה עליה לעשות זאת על בסיס תשתית עובדתית הולמת, באופן המשקף את היחס בין התכלית שלשמה נועדה ההקצאה הכספית לבין העובדות הרלוונטיות (בג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות, פ"ד נג(5) 337, 361 (1999) (להלן: עניין התנועה המסורתית); בג"ץ 727/00 ועד ראשי הרשויות המקומיות הערביות בישראל נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד נו(2) 79, 90 (2001)). בהיעדר תשתית עובדתית כאמור, הרשות אינה יכולה להתחשב בכלל ההיבטים הרלוונטיים (בג"ץ 2013/91 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד מו(1) 271, 279 (1991); בג"ץ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4) 220, 230-229 (2000); ברק ארז, בעמ' 440-439). בענייננו, העירייה מודה כי מבחני התמיכה הרלוונטיים למערערת נקבעו מבלי שצרכיה הייחודיים של הקהילה הגאה עמדו לנגד עיניה של העירייה. כפי שציינה העירייה בהחלטה הראשונה, שיעור סעיף התמיכות במערערת נקבע להיות ממוצע התמיכות במינהלים הקהילתיים ברכיב הכללי מאחר שאין בידיה של העירייה נתונים ביחס לגודל הקהילה הגאה והמצב הסוציו-אקונומי של חבריה. נתונים אלו, כמו נתונים ביחס לשיעור ההשתתפות בפועל בפעילותה של המערערת, צפויים להיות רלוונטיים לקביעת היקף התמיכה בה, וברי כי קבלת החלטה בעניין בהיעדרם (ובהיעדר כל נתון רלוונטי אחר) לוקה בחסר. ודוק, החובה לאסוף את הנתונים הרלוונטיים לצורך קבלת ההחלטה כוללת, במקרים המתאימים, את החובה לפנות לציבור הרלוונטי על מנת לקבל ממנו את המידע הנחוץ לצורך קבלת ההחלטה (בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1, 71 (1997); ברק ארז, בעמ' 443-442). בדיון שלפנינו נחלקו הצדדים ביחס לשאלה אם נעשתה בעבר פנייה כאמור על ידי העירייה או לא, ואולם, מבלי לקבוע מסמרות בעניין זה, ובשים לב לנכונות שהביעה המערערת במהלך הדיון לשתף פעולה עם העירייה בתהליך גיבוש התשתית העובדתית הנחוצה, מן הראוי שהעירייה תפעל על מנת להשלים את התמונה העובדתית הנדרשת. סיכומו של דבר, בשים לב לפגמים שפורטו לעיל, אני סבור כי החלטתה של העירייה לגזור את היקף התמיכה במערערת ברכיב הכללי באופן אריתמטי מהיקף התמיכה ברכיב זה במינהלים הקהילתיים ולמספרם אינה עולה בקנה אחד עם חובתה של העירייה להפעיל שיקול דעת פרטני בעניינה של המערערת (כמרכז קהילתי), וזאת על בסיס תשתית עובדתית הולמת ותוך התייחסות למאפייניה המיוחדים. משכך, החלטה זו נגועה בשרירותיות ובהעדר תשתית עובדתית נחוצה, וככזו היא אינה יכולה לעמוד (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ה 3447-3446 (20220); בג"ץ 8300/02 נסר נ' ממשלת ישראל, פסקאות 37-36 לפסק הדין של הנשיאה דורית ביניש (22.5.2012)). תוצאת הפגם בשים לב למסקנתי לעיל, לפיה נפל פגם במבחני התמיכה בהם עושה שימוש העירייה על מנת לקבוע את היקף התמיכות במערערת ברכיב הכללי, שומה עלינו לברר מה תוצאותיו של פגם זה. כפי שצוין לעיל, לא ניתן להשלים עם המשך השימוש של העירייה במנגנון הנוכחי. כידוע, אין זה מתפקידו של בית המשפט לקבוע מנגנון חלופי, ועל העירייה לפעול על מנת לגבש מבחני תמיכה חדשים בהתאם לשיקול הדעת הרחב המוקנה לה בענייני חלוקת תמיכות (ראו פסקה 28 לעיל). ואולם, אבקש להעיר מספר הערות ביחס לשיקולים שצריכים להנחות את העירייה בבואה לגבש את מבחני התמיכה האמורים ולדרך בה עליה לפעול. ראשית, בהמשך לדיוננו בפסקה 40 לעיל, על העירייה לקבוע את מבחני התמיכה על בסיס תשתית עובדתית ומקצועית הולמת. לעניין זה, מצופה מהעירייה לעשות שימוש במומחים פנימיים או חיצוניים (למשל, בתחום הכלכלה או ראיית החשבון) אשר יסייעו לה בגיבוש קריטריון מבוסס ותקף לחלוקת התמיכות למרכזים הקהילתיים (ובפועל, למערערת) ביחס לתמיכות המוענקות למינהלים הקהילתיים. בין היתר, ומבלי לקבוע מסמרות, דומה כי קביעת קריטריון כזה תדרוש איסוף נתונים ביחס להיקף פעילות המערערת, ולגודלה ואופייה של האוכלוסייה הנמענת של פעילות זו. בהקשר זה יוער, כי נוכח הקשיים שהציגה העירייה בדיון שלפנינו בגיבוש התשתית העובדתית בעצמה, מצופה מהעירייה ומהמערערת לשתף פעולה זו עם זו בעניין זה. לבסוף יובהר גם כי במסגרת ההשוואה שתידרש לשם גיבוש הקריטריון האמור יש להחריג את תשלומי התמיכה שמקבלים המינהלים הקהילתיים תמורת שירותים שהם מספקים לעירייה (ראו פסקה 34 לעיל). שנית, ובהתאם להכרעתו של בית המשפט בעניין הבית הפתוח, על העירייה להבטיח כי מבחני התמיכה שייקבעו ייתנו מענה הולם לצרכיה של המערערת בשים לב למאפיינים המיוחדים של הקהילה הגאה בירושלים (שם, בעמ' 66). שלישית, ואין בכך חידוש, על מבחני התמיכה שייקבעו על ידי העירייה לעמוד בעקרונות המשפט המינהלי. בפרט, על העירייה להבטיח כי בין היקף התמיכה במערערת, כמרכז קהילתי, ובין היקף התמיכה במינהלים הקהילתיים יתקיים שוויון מהותי, משמע, שתינתן תמיכה שווה בהיקפה ביחס לפעילויות המשותפות להם, ואילו שביחס להיבטים בהם הם נבדלים תינתן תמיכה שווה במהותה. באשר לתחולתה של הכרעה זו, אני סבור כי יש ממש בטענתה של העירייה כי התמיכות שניתנו למערערת ביחס לשנים 2020 ו-2021, אשר ביחס אליהן הופנה הערעור, הן בבחינת "מעשה עשוי", שכן תקציבי שנים אלו כבר חולקו. בית המשפט עמד במקרים רבים על הקושי בקבלת טענות הנוגעות לאופן חלוקת כספי תמיכה לאחר שאלו כבר חולקו (ראו מיני רבים: בג"ץ 2248/17 מלר נ' משרד החקלאות ופיתוח הכפר, פסקה 9 (3.5.2017); בג"ץ 1492/20 איגוד הכדוריד בישראל נ' מועצה להסדר הימורים בספורט, פסקאות 10-9 (5.7.2020); בג"ץ 3035/22 בית החולים א.מ.מ.ס נצרת נ' שר הבריאות, פסקה 14 (23.8.2022)). אכן, ניתן להצביע על מספר מקרים בעבר בהם הורה בית המשפט על חלוקת כספי תמיכה באופן רטרואקטיבי נוכח חומרת הפגם שנפל בהחלטתה של הרשות (ראו, למשל: עניין התנועה המסורתית, בעמ' 383-381; והשוו: בג"ץ 1/98 כבל נ' ראש-ממשלת ישראל, פ"ד נג(2) 241, 267-266 (1999)). ואולם, בהינתן האפשרות שבסופו של תהליך גיבוש מבחני התמיכה הראויים לתמיכה במרכזים הקהילתיים בהתאם לאמור לעיל יתברר כי היקף התמיכה שקיבלה המערערת בעבר עולה על היקף התמיכה הראוי בנסיבות העניין; ובשים לב להערותיה של המערערת בדיון שלפנינו כי חלק משמעותי ממטרתה בהגשת העתירה היה להביא לשינוי במדיניות העירייה באופן צופה פני עתיד, אין מקום להורות על שינוי התמיכה שניתנה למערערת בשנים 2020 ו-2021, ואף לא בשנים 2022 ו-2023, אשר בהם התנהלה התובענה. משמע, בהתאם לאמור לעיל על העירייה לפעול על מנת לגבש מבחני תמיכה חדשים אשר יחולו משנת 2024 ואילך. התמיכה ברכיב שכר הדירה בשולי הדברים, אבקש להתייחס לטענתה של המערערת כי היה על העירייה לקבל את בקשתה לתמיכה ברכיב שכר הדירה ביחס לקליניקה אותה היא מפעילה. אכן, בניגוד למבחני התמיכה הנוגעים למינהלים הקהילתיים בהם העירייה ציינה במפורש כי התמיכה ברכיב זה תינתן רק למבנה אחד בכל שכונה, במבחני התמיכה הנוגעים למערערת לא ניתן למצוא התייחסות להיבט זה. ואולם, אינני משוכנע כי משתיקתה של העירייה בעניין זה ניתן ללמוד כי בשונה ממינהלים קהילתיים, המערערת זכאית לתמיכה ברכיב שכר הדירה ביחס לכלל המבנים המשמשים אותה לפעילותם ללא מגבלה. למעשה, מהתשובה שהגישה העירייה עולה כי לגישתה התמיכה ברכיב שכר הדירה זהה ביחס למינהלים ולמרכזים קהילתיים (סעיף 34 לתשובה). על רקע זאת, ובשים לב לחוסר הבהירות בעניין זה, מן הראוי כי סוגיה זו תובהר על ידי העירייה במסגרת מבחני התמיכה לשנת 2024. לקראת סיום זהו סופו של "סיבוב" משפטי נוסף בין העירייה ובין המערערת. על אף הפגמים שנמצאו בתבחיני העירייה מושא ענייננו, מהנתונים שהציגו הצדדים ומדיווחי העירייה עולה כי תמיכתה של העירייה במערערת גדולה מתמיד (גם אם בעקבות סיועם של בתי המשפט), ועל פני הדברים אף כי כוונתה של העירייה כלפי העתיד היא להמשיך ולחזק את תמיכתה זו. כדברי השופט עמית בעניין הבית הפתוח, גם בפעם הזאת איפוא "אין לנו אלא להביע את תקוותנו כי העירייה לא תקמוץ שוב את ידה והצדדים ישכילו "ללחוץ ידיים" בלי שבתי המשפט ידרשו בעתיד לנושא זה שוב" (שם, בעמ' 67), ושמא נאמר שהעירייה תוסיף לתמוך בפעילותה הברוכה של המערערת בהגינות ובהוגנות, תוך שיתוף פעולה ראוי לטובת הציבור אותו הן העירייה והן המערערת משרתות. סוף דבר: לו תישמע עמדתי, דין הערעור להתקבל כאמור בפסקאות 44-43 לעיל. בשים לב לתוצאה אליה הגעתי, אציע לחברי לחייב את העירייה בהוצאות המערערת בהליך זה בסך של 15,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט המשנה לנשיאה ע' פוגלמן: אני מצטרף למסקנת חברי, השופט ע' גרוסקופף, שלפיה נפל פגם במבחני התמיכה נושא העתירה, בכך שהעיריה לא הפעילה שיקול דעת פרטני בעניינה של המערערת, על בסיס תשתית עובדתית הולמת ותוך התייחסות למאפייניה המיוחדים. כידוע, עיקרון התוצאה היחסית (או הבטלות היחסית), מבחין בין הפגם שנפל בהחלטה המינהלית לבין תוצאות הפגם, ובמסגרתו יבחן בית המשפט את הסעד שמתאים בשים לב לנסיבות המקרה שלפניו ובהתחשב באופי ההחלטה והמאטריה הרלוונטית (ראו, מהעת האחרונה, עע"ם 2827/22 עיריית טירת כרמל נ' קידום צעיר – עמותה לקידום הספורט והחינוך בטירת הכרמל, פסקה 16 וההפניות שם (9.2.2023)). גם בהיבט זה מצטרף אני לסעד האופרטיבי שאותו מציע חברי, ובנושא תחולתה של ההכרעה עליו הוא עומד. אוסיף כי בעתירות שהגישה המערערת לבית המשפט לעניינים מינהליים נמנעה מבקשת צו ביניים שיורה על "הקפאת" סכום מסויים מכספי התמיכה שחולקו, על מנת שניתן יהיה להעניק לה סעד אפקטיבי אם תתקבל העתירה, וממילא לא ניתנה בהקשר זה כל הצהרה או התחייבות מצדה של העירייה. משאלה הם פני הדברים, ובנסיבות שתוארו בחוות דעתו של חברי (בפסקה 44), ניצבים אנו לפני "מעשה עשוי" בהתייחס לשנות הכספים שהסתיימו. ה מ ש נ ה ל נ ש י א ה אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' גרוסקופף. ניתן היום, ‏כ"ו בתשרי התשפ"ד (‏11.10.2023). 78313ה מ ש נ ה  ל נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 22019300_Y10.docx אב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1