בנייני מ.י. גינדי הנדסה ופיתוח בע"מ נ. עיריית רחובות

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 1909/19 עע"מ 2466/19 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופטת י' וילנר כבוד השופט א' שטיין המערערות בעע"ם 1909/19: 1. בנייני מ.י. גינדי הנדסה ופיתוח בע"מ 2. תל-דר נכסים והשקעות (1992)בע"מ המערערת בעע"ם 2466/19: עיריית רחובות נ ג ד המשיבה בעע"ם 1909/19: עיריית רחובות המשיבה בעע"ם 2466/19: מועדון רחובות לספורט תרבות ונופש (ע"ר) ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בעת"ם 26536-04-18 מיום 30.1.2019, שניתן על-ידי כב' השופט צ' דותן; וערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בעת"ם 37748-04-16 מיום 19.2.2019, שניתן על-ידי כב' השופט א' סטולר תאריכי הישיבות: כ"ב בשבט התש"ף (17.2.2020) כ"ב בשבט התשפ"א (4.2.2021) בשם המערערות בעע"ם 1909/19: עו"ד רון שפירא; עו"ד דניאל נאמן בשם המערערת בעע"ם 2466/19 והמשיבה בעע"ם 1909/19: עו"ד אשר אילוביץ'; עו"ד אריאל ליבר; עו"ד דוד אבידן; ועו"ד נעם ליברמן בשם המשיבה בעע"ם 2466/19: עו"ד אורי דויטש; עו"ד ארז ליבנה בשם היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד תהילה רוט פסק-דין השופטת י' וילנר: 1. לפנינו שני ערעורים שהדיון בהם אוחד: (א) עע"ם 1909/19 (להלן: עניין גינדי), אשר נסב על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט צ' דותן) בעת"ם 26536-04-18 מיום 30.1.2019, שבגדרו נדחתה עתירת המערערות (להלן: המערערות) נגד דרישת עיריית רחובות (המשיבה והמערערת בע"א 2466/19; להלן: העירייה) לתשלום היטל בגין שטחים ציבוריים פתוחים (להלן: היטל שצ"פ). (ב) עע"ם 2466/19 (להלן: עניין מועדון רחובות), אשר נסב על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט א' סטולר) בעת"ם 37748-04-16 מיום 19.2.2019, שבו התקבלה עתירת המשיבה שם (להלן: המשיבה), בין היתר, נגד דרישת העירייה לתשלום היטל שצ"פ. 2. במהלך בירור הערעורים דנן הסכימו הצדדים כי הדיון יתמקד בשתי שאלות בלבד: האחת, השאלה המשפטית – אם ניתן לגבות היטל שצ"פ מכוח חוק עזר לרחובות (שטחים ציבוריים פתוחים), התשע"א-2011 (להלן: חוק העזר) אך מבעלי זכויות בנכסים אשר נבנו לאחר חקיקת חוק העזר, או שמא אף מבעלי נכסים שנבנו טרם חקיקתו (להלן בהתאמה: בנייה חדשה ובנייה קיימת); והשנייה, השאלה העובדתית – שעניינה בשצ"פים הקונקרטיים הנדונים בשני הערעורים (חורשת ותיקים וגן הבנים בעניין גינדי וגן אלעזר בעניין מועדון רחובות) – ובגדרה עלינו לבחון אם אלה הוקמו לאחר חקיקת חוק העזר, שכן רק עבור שצ"פים "חדשים" כאמור ניתן לגבות מבעלי הנכסים הרלוונטיים היטל שצ"פ. 3. אשר לשאלה הראשונה, בעניין גינדי קבע בית המשפט המחוזי כי ניתן להשית היטל שצ"פ בגין בנייה קיימת וחדשה כאחד, ואילו בעניין מועדון רחובות נקבע ההיפך מכך, כי היטל שצ"פ יוטל על בנייה חדשה בלבד. 4. בהחלטתנו מיום 17.2.2020 התבקש היועץ המשפטי לממשלה (להלן: היועמ"ש) להביע עמדתו, בין היתר, לגבי השאלה האמורה. בעמדה אשר הוגשה מטעמו, טוען היועמ"ש כי ניתן להטיל היטל שצ"פ הן על בנייה קיימת והן על בנייה חדשה. בתוך כך, נטען כי אין כל עיגון לשוני בחוק העזר להבחנה בין בנייה קיימת ובין בנייה חדשה, שכן בסעיף 2(ב) לחוק העזר נקבע כי היטל שצ"פ יוטל על "נכס", ונכסים מוגדרים בסעיף 269 לפקודת העיריות (אליו מפנה סעיף 1 לחוק העזר) כ"בנינים וקרקעות שבתחום העיריה, תפוסים או פנויים, ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב". זאת, כך נטען, ללא כל התייחסות למועד הקמת הנכס, ומבלי שחוק העזר מעגן פטור כלשהו מתשלום היטל שצ"פ בגין בנייה קיימת. עוד נטען כי אף אם ניתן היה לפרש את חוק העזר כמשמיע הבחנה בין בנייה קיימת ובנייה חדשה, הרי שפרשנות זו תביא לכך שרק חלק מתושבי הרשות המקומית יישאו בעלויות הפיתוח של שצ"פים אשר נועדו לשימוש כלל התושבים ולרווחתם. זאת, כך נטען, בהיעדר כל שוני רלוונטי בין בעלי זכויות בנכסים אשר נבנו לאחר חוק העזר ובין בעלי זכויות בנכסים אשר הוקמו קודם לכן. היועמ"ש טוען, אפוא, כי פרשנות המבחינה בין בנייה קיימת ובנייה חדשה תיצור הפליה אסורה ולכן אינה יכולה לעמוד. בהקשר זה, מפנה היועמ"ש לפסק הדין בבג"ץ 6249/96 התאחדות הקבלנים והבונים בישראל נ' ראש-עיריית חולון, פ"ד נב(2) 47 (1998), שבו נקבע כי הבחנה מעין זו לצורך חיוב בהיטל מבני ציבור עולה כדי הפליה אסורה. כמו כן, נטען כי בנוסחו המקדמי של חוק העזר אכן נכללה הבחנה בין בנייה קיימת ובנייה חדשה, אך זו הושמטה בנוסח החוק שאושר לבסוף, נוכח עמדת משרד המשפטים בדבר פגיעה אפשרית בזכות לשוויון. אשר על כן, טוען היועמ"ש כי יש לחייב בעלי זכויות בנכסים בתשלום היטל שצ"פ כאשר קיימת זיקת הנאה בין נכסיהם ובין השצ"פ הנדון, וזאת ללא כל תלות במועד בניית הנכסים. 5. לאחר שנתנו דעתנו לטענות הצדדים בסוגיה המתוארת, ראינו לאמץ את עמדת היועמ"ש, על נימוקיה, ולקבוע כי חוק העזר מחייב בתשלום היטל שצ"פ בגין בנייה קיימת וחדשה כאחד. סעיף 2(ב) לחוק העזר קובע כדלקמן: "היטל שטחים ציבוריים פתוחים יוטל על בעל נכס בהתקיים אחד מהמקרים האלה: (1) תחילת ביצוע עבודות להקמת שצ"פ המיועד לשמש את הנכס; בסעיף זה, 'תחילת ביצוע עבודות להקמת שצ"פ' - גמר תכניות להקמת השצ"פ בהתאם לאישורו של המהנדס בנוסח שבטופס 1 לתוספת השנייה, וכן אישור המהנדס לפי הטופס האמור ולפיו בכוונת העירייה לצאת למכרז לביצוע עבודות הקמת השצ"פ או להתקשר כדין בדרך אחרת לביצוע העבודות כאמור, בתוך 12 חודשים ממועד מתן האישור; לעניין זה, 'שצ"פ המיועד לשמש את הנכס' שצ"פ שקבע לגביו המהנדס כי הוא מיועד לשמש את הנכס. (2) אישור בנייה חדשה; לא קיים שצ"פ המיועד לשימושו של בעל הנכס או לא החלו עבודות לפיתוח שצ"פ המיועד לשימושו של בעל הנכס, בעת אישור הבנייה החדשה כאמור, יאשר המהנדס, לפי הנוסח של טופס 2 שבתוספת השנייה, כי הליך תכנון העבודות מצוי בעיצומו ותחילת ביצוע העבודות צפויה בתוך 12 חודשים ממועד מתן האישור" (ההדגשות במקור). ואומנם, כפי שציין היועמ"ש בעמדתו, בחינת לשונו של חוק העזר אינה מגלה כל עיגון להבחנה הנטענת בין בנייה קיימת ובנייה חדשה. זאת, למשל, להבדיל מהחריגים אשר עוגנו בחוק העזר ביחס לנכסים אשר בעבר שולמו בגינם היטל שצ"פ או דמי פיתוח בשל פיתוח שצ"פים (ראו סעיפים 3(ג)-(ד) לחוק העזר). יתר על כן, נראה כי לא בכדי נמנעה העירייה מעיגונה של הבחנה מעין זו בחוק העזר, באשר לא הוכח כל שוני רלוונטי בין בעלי זכויות בנכסים קיימים וחדשים בכל הנוגע לנשיאה בהיטל שצ"פ אשר נועד לשרת את כלל תושבי העיר. 6. המסקנה מכל האמור היא כי יש לדחות את הערעור בעניין גינדי בשאלה המשפטית המתוארת, ולקבל את הערעור בשאלה זו בעניין מועדון רחובות. 7. מכאן נעבור לשאלה השנייה אשר נותרה להכרעתנו, והיא אם היטלי השצ"פ הנדונים בערעורים שלפנינו נסבו על שצ"פים אשר הוקמו לאחר חקיקת חוק העזר. ערעור גינדי 8. בעניין גינדי, קיבל בית המשפט המחוזי את עמדת העירייה כי חורשת ותיקים וגן הבנים הם שצ"פים חדשים, ולפיכך נקבע כי בדין הושת על המערערות היטל שצ"פ עבור הקמתם. בית המשפט המחוזי נימק בתמצית קביעתו זו כדלקמן: "לפי המסמכים שצורפו לכתב התשובה לעתירה, הקמת גן הבנים נעשתה בשנים 2012-2011, והקמת חורשת ותיקים נעשתה בשנים 2013-2012 (ר' נספחים 3, 5 לכתב התשובה), משמע – אחרי חקיקתו של חוק העזר" (סעיף 26 לפסק הדין). ברם, בהנמקה זו אין כדי להכריע במחלוקת העיקרית המונחת לפנינו, שבגדרה טוענות המערערות כי הגנים הנדונים הוקמו זמן רב לפני חקיקת חוק העזר, וכי האסמכתאות שאליהן הפנה בית המשפט המחוזי מתייחסות לשיפוצים של שצ"פים קיימים, ותו לא, אשר אין לחייב בהיטל שצ"פ עבורם. מנגד, טוענת העירייה כי העבודות שנעשו בחורשת ותיקים ובגן הבנים לאחר חקיקת חוק העזר אכן עולות כדי הקמה מחדש, מאחר שקודם לכן היה הבינוי בשטחים אלה דל עד מאד. בהקשר זה, יצוין כי כפי שציין היועמ"ש בעמדתו, עבודות תחזוקה או שיפור גרידא אינן מאפשרות לעירייה לגבות היטל שצ"פ (ראו סעיף 25 לעמדתו). ואומנם, המחלוקת המתוארת בין הצדדים היא עובדתית במובהק, ולא נמצא לה מענה בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. לפיכך, ראינו לקבל את הערעור בעניין גינדי באופן חלקי, כך שהדיון בסוגיה עובדתית זו יוחזר אל בית המשפט המחוזי, אשר יידרש לטענות הצדדים, יאפשר להם להשלים את טיעוניהם בנדון במידת הצורך, ויחליט כחוכמתו. עניין מועדון רחובות 9. בעניין מועדון רחובות קבע בית המשפט המחוזי, בהסתמך על ניתוח תצלומי אוויר אשר הציגה המשיבה, כי בין השנים 2016-2008 לא נעשו בגן אלעזר עבודות משמעותיות אשר עולות כדי הקמת שצ"פ חדש. כן נקבע כי לא עלה בידי העירייה לסתור את הראיות אשר הציגה המשיבה כאמור. קביעותיו המתוארות של בית המשפט המחוזי הן קביעות עובדתיות מובהקות, הנטועות בחומר הראיות שהוצג לפניו ובהתרשמותו הימנו. כידוע, ערכאת הערעור תיטה שלא להתערב בקביעות עובדתיות מעין אלה (ראו: ע"א 3592/18 נג'אר נ' תופיק, פסקה 3 (18.1.2021); ע"א 8949/17 שוקר נ' אינספקס בע"מ, פסקה 11 (10.1.2021)), ואף במקרה דנן לא ראינו נסיבות יוצאות מן הכלל אשר מצדיקות את התערבותנו. בסוגיה זו אנו דוחים, אפוא, את הערעור בעניין מועדון רחובות. 10. כמו כן, לא מצאנו להתערב בקביעת בית המשפט המחוזי בעניין מועדון רחובות, אשר לפיה העירייה הרחיבה חזית שלא כדין, בכך שטענה לפניו כי היטל השצ"פ נסב על שני גנים נוספים, בעוד שלדרישת התשלום אשר נשלחה למשיבה מלכתחילה לא צורפו אישורי מהנדס עבורם. קביעה זו של בית המשפט המחוזי נכונה באשר היא תואמת את הוראות סעיף 2 לחוק העזר, המחייבות אישור מהנדס בדבר התקיימותם של תנאים שונים להשתת היטל שצ"פ. סוף דבר 11. פועל יוצא מן האמור לעיל הוא כי הערעור בעניין גינדי בנוגע לקביעה המשפטית לפיה היטל שצ"פ יחול על בנייה קיימת וחדשה כאחד נדחה, אך מתקבל חלקית באשר לקביעה העובדתית הנוגעת למועד הקמתם של חורשת ותיקים וגן הבנים, להבדיל משיפוץ גרידא של שני השצ"פים. בעניין זה הוחלט להחזיר את הדיון לבית המשפט המחוזי, כמפורט לעיל בפסקה 8. 12. הערעור בעניין מועדון רחובות מתקבל בנוגע לתחולתו של היטל השצ"פ גם על בנייה קיימת, אך נדחה ביחס לקביעה כי גן אלעזר אינו מהווה שצ"פ חדש המאפשר לעירייה לחייב בהיטל עבורו. כן ראינו לדחות ערעור זה בכל הנוגע לשני השצ"פים הנוספים מלבד גן אלעזר, אשר התייחסותה של העירייה אליהם מהווה הרחבת חזית אסורה. נוכח התוצאה, כל צד יישא בהוצאותיו. ש ו פ ט ת הנשיאה א' חיות: אני מסכימה. ה נ ש י א ה השופט א' שטיין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת י' וילנר. ניתן היום, ‏ד' באדר התשפ"א (‏16.2.2021). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 19019090_R14.docx שג מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1