לאוניד קפלן נ. משרד הבריאות

פסק-דין בתיק עע"מ 1859/15 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 1859/15 לפני: כבוד הנשיאה מ' נאור כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט י' עמית המערער: לאוניד קפלן נ ג ד המשיבים: 1. משרד הבריאות 2. צבא הגנה לישראל ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים בת"צ 33354-11-13 ובת"צ 56967-05-13 שניתן ביום 30.1.2015 על ידי כבוד השופטת מ' נד"ב בשם המערער: עו"ד אסף שילה בשם המשיבים: עו"ד יעל גליקמן פסק-דין השופט נ' הנדל: האם תשלום שנגבה מאדם עבור קבלת מידע רפואי, מבית חולים ממשלתי או מצה"ל, הוא בגדר אגרה או תשלום חובה, אשר חייב להיות מוטל בחוק או על פיו? זוהי השאלה הניצבת לפתחנו, שהועלתה במסגרת בקשות לאישור תובענות ייצוגיות. רקע וטענות הצדדים 1. המערער הגיש שתי בקשות לאישור תובענות ייצוגיות לבית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (ת"צ 56967-05-13, כב' השופטת מ' נד"ב). הראשונה מופנית נגד משרד הבריאות – משיב 1 – בגין תשלום עבור מידע רפואי, שאותו נוהגים לגבות בתי חולים ממשלתיים. זאת לאחר שהמערער נדרש לשלם סך של 30 ש"ח, כתנאי לקבלת העתק על גבי תקליטור של צילום רנטגן שנערך לו. המשיב בבקשה השנייה הוא צה"ל – משיב 2 – הנוהג גם הוא לגבות תשלום עבור מידע רפואי המוחזק בידיו. ברקע בקשה זו – סכום של 78 ש"ח שנדרש המערער לשלם כתנאי לקבלת המידע הרפואי בעניינו, המצוי בידי צה"ל. עילת התביעה שלקיומה טען במסגרת שתי הבקשות היא שמדובר באגרה או תשלום חובה שנגבה שלא כדין. בית המשפט המחוזי דחה טענה זו, וקבע כי התשלומים שגבו המשיבים הם בגדר מחיר, ולא בגדר תשלום חובה או אגרה, לנוכח מטרותיהם ואופיים. עוד נקבע, מעבר לנדרש, כי הגבייה נעשתה כדין ובהתאם לסמכות שניתנה לגורמים הרלוונטיים מטעם המשיבים. מכאן הערעור שלפנינו. המערער שב וטוען כי התשלום שנגבה ממנו הוא אגרה או תשלום חובה, שנגבה בניגוד לדין, משני טעמים. ראשית, כך נטען, התשלום שגובים המשיבים אינו אמור לשקף רק את ערך השירות שניתן לאזרח – אספקת מידע רפואי. אינדיקציות לכך, לפי דעתו, הן גובה התשלום – שלטענתו עולה במידה משמעותית מערך השירות; והעובדה שהמחיר שגובים המשיבים משקף, לפי הודאתם, את ממוצע העלות של הפקת המידע, ולאו דווקא את העלות המדויקת של כל בקשת מידע פרטנית. הוא מוסיף שמדובר בתשלום שאינו אך בגדר כלי עזר למימוש הסמכות השלטונית של המשיבים, ולכן אין הם רשאים להטילו אלא בחוק או לפיו. שנית, לשיטת המערער חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 מסדיר גם את האופן שבו יש למסור מידע רפואי מעין זה שנדון בבקשותיו, ולכן התשלום שנגבה ממנו הוא בגדר תשלום חובה מסוג אגרה. עוד נטען שאם זהו המצב, הרי שאופן התשלום שנגבה והסכומים שנגבו ממנו מנוגדים להוראות החוק. מנגד, סומכים המשיבים את ידיהם על פסק דינה של ערכאה קמא, אשר קבעה כי התשלום שהם גובים אינו תשלום חובה לפי מטרותיו ואופיו, וכי חוק חופש המידע אינו חל עליו. הם מוסיפים כי התשלום שאותו הם גובים מייצג נאמנה את ערך השירות שניתן לאזרח. דיון והכרעה 2. בית המשפט המחוזי קבע כי המערער אינו עומד באמות המידה הדיוניות לניהול תובענה ייצוגית. סעיף 3 לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006, קובע כי "לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה...". החלופה בתוספת השנייה לחוק שעליה ביסס המערער את בקשותיו קבועה בסעיף 11 לתוספת: "תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר". הדגש הוא על התנאי שלפיו תביעת ההשבה חייב להיות מוסבת על "מס, אגרה או תשלום חובה אחר". ניתן היה לחשוב על הסדר סטטוטורי אחר, הקובע כי כל גבייה של תשלום בידי רשות בניגוד לדין מאפשרת להגיש תובענה ייצוגית. ניתן לטעון כי לפי הגיונו הפנימי של חוק תובענות ייצוגיות, יש היגיון רב באפשרות כזו. הרי, אם הרשות גובה תשלום בניגוד לדין, והשיעור אינו גבוה – יתכן שלא יהיה לכל אחד מהצרכנים שנפגעו תמריץ מספיק להגשת תובענה אישית. למרות זאת, בחר המחוקק לקבוע תנאי סף להגשת תובענה ייצוגית במקרים מעין אלה, בדמות גביית תשלום חובה על ידי הרשות. ההסבר לכך מצוי, ככל הנראה, ברקע להליכי החקיקה של חוק תובענות ייצוגיות. חברתי הנשיאה מ' נאור עמדה בהרחבה על רקע זה בעע"מ 7373/10 יוסי לוי נ' מדינת ישראל צבא הגנה לישראל מדור תשלומים, (13.8.2012) (להלן: עניין לוי). כפי שפורט שם, ההסדר של תביעות השבה נגד הרשות מבטא פשרה בין עמדות שונות שהובעו עובר לחקיקת החוק. היו שביקשו להחיל על הרשות כללים זהים לאלה החלים על גופים אחרים, והיו שביקשו לשלול לחלוטין את האפשרות להגיש תביעות ייצוגיות להשבה נגד הרשות. ההסדר שנקבע בפועל משקף מתח זה, תוך הגבלה של עילות התביעה נגד הרשות, משך התקופה שבגינה ניתן לתבוע השבה, האפשרות העומדת לרשות להגיש הודעת חדילה והסדרים נוספים. כחלק ממגבלות אלה, נקבע בדין כי ניתן להגיש תובענה ייצוגית להשבת סכומים שגבתה רשות בתורת תשלומי חובה – אך לא תשלומים שגבתה הרשות שאינם תשלומי חובה (שם, פסקאות 3-2 לחוות דעתה של הנשיאה; בג"ץ 2171/06 כהן נ' יו"ר הכנסת, פסקה 36 (29.8.2011)). אין כאן המקום להאריך בניתוח ההצדקות האפשריות להסדר שנבחר, מן הטעם שלא זו הסוגיה שבה נדרשים אנו להכריע. נאמר רק כי טיבן של פשרות אלה של המחוקק הוא הענקת "נקודות" מסוג אחד לצד זה ומסוג אחר לצד השני, ואילו כל צד עודנו סבור שבאופן עקרוני היה עליו לקבל יותר. בל נשכח שאין המדובר בשלילת עילות תביעה נגד הרשות, במשפט המינהלי או האזרחי. החוק קובע רק שלא ניתן יהיה להגיש במקרים כאלה תובענות ייצוגיות – אך לא נשללת האפשרות לפתוח בהליכים אחרים. מכל מקום, זהו ההסדר שקבע המחוקק, והוא זה שמתווה את הנתיב שבו נצעד בהכרעתנו. 3. אם כן, לא די בכך שהמערער יראה שהתשלומים נגבו ממנו בניגוד לדין. סיווג התשלום שגבו המשיבים מהמערער כאגרה או תשלום חובה אחר – כפי שטוען האחרון – הוא תנאי הכרחי לקבלת בקשותיו לאישור התובענות הייצוגיות. זהו אחד מהשערים שבהם עליו לעבור. האם הוא עובר, כטענתו, בשער זה? באופן כללי, מקובל להגדיר "מחיר" – כאחד ממייצגי קבוצת התשלומים שאינם תשלומי חובה – באמצעות שני אלמנטים: מטרת התשלום ורצוניות. האלמנט הראשון פירושו שהתשלום ניתן בתמורה לשירות או סחורה, ושהוא נועד לממנם באופן מלא או חלקי (בג"ץ 8676/00 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' עיריית רעננה פ"ד נט(2) 210, 227 (2005) (להלן: עניין אדם טבע ודין); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א' 255 (מהדורה שנייה, תש"ע-2010) (להלן: זמיר); השוו אלפרד ויתקון ויעקב נאמן דיני מסים 7 (מהדורה רביעית, 1969)). האלמנט השני, רצוניות, פירושו שהאדם אינו מחויב לשלם אלא חפץ בכך – לא כפייה אלא בחירה (עניין אדם טבע ודין, שם). אלמנטים אלה מבדילים את המחיר הטיפוסי מתשלומי החובה הטיפוסיים, כגון אגרה או מס. אך המציאות מורכבת, ולעיתים רשות גובה תשלומים שאינם קלים לסיווג. כך, למשל, נקבע כי גם בהעדר אלמנט הרצוניות ניתן להגדיר תשלום ככזה שאינו תשלום חובה, בהתקיים המבחנים המתאימים (ראו בג"ץ 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקאות נו-נז (13.11.2014) (להלן: עניין מרכז השלטון המקומי). בעניין זה נדון תשלום עבור שירותי מים וביוב; עניין לוי, פסקה 22. בעניין זה נדון תשלום, כפוי לכאורה, של פרמיות ביטוח חיים; עע"מ 980/08 עופר מנירב נ' מדינת ישראל , פסקאות 17-15 (6.9.2011) (להלן: עניין מנירב). בעניין זה נדונו מרכיבי תשלום שונים, שנגבו עבור שימוש במערכת שמספקת מידע מתוך מאגרי מידע של רשות המסים). המבחנים יודגמו ויפורטו בהמשך. לענייננו נסתפק בהערה, כי התשובה לשאלה מהי רצוניות – כפייה או בחירה – עשויה להתברר כעניין של מידה. כך או כך, ולצרכי שלב זה של הערעור, די להתמקד בטענת המערער שעניינה המבחן המוסכם של מטרת התשלום. השאלה שעולה בגדרו של חלק זה היא עובדתית ולא משפטית – האם התשלום נגבה מהמערער עבור השירות שניתן לו? אין ספק כי בנסיבות העניין מטרת התשלום היא בעלת משקל משמעותי ואולי אף מכריע. אם יוכח שהתשלום אינו מיועד לממן את עלויות איתור והפקת המידע, אלא מטרות אחרות, קשה יהיה להגדיר את התשלום ששילם המערער כמחיר. בית המשפט המחוזי הכריע את השאלה העובדתית של מטרת התשלום לטובת המשיבים. הוא קיבל את עמדתם נציגיהם, אשר העידו בתצהיריהם כי התשלומים מיועדים למימון השירותים הניתנים תמורתם. המערער בחר שלא לחקור את המצהירים, ובית המשפט קיבל עמדתם, בקבעו כי התשלומים מושא המחלוקת נגבו עבור איתור המידע, בדיקתו, עיבודו לשם הפקתו והפקתו בפועל. המערער מבקש כי נתערב בקביעה זו. לשם כך עליו לעמוד בנטל השכנוע הרלוונטי לבקשה לאישור תובענה ייצוגית, המוטל על שכמו. כובד הנטל שנקבע בפסיקה הוא שכנוע, במידת סבירות ראויה, כי מתקיימים התנאים הדרושים לשם הגשת תובענה ייצוגיות (ראו רע"א 8268/96 רייכרט נ' שמש, פ"ד נה(5) 276, פסקה 11 (2001)). על כן היה עליו להוכיח, במידת הסבירות הראויה, כי בניגוד לטענות הגורמים הרלוונטיים מטעם המשיבה – התשלום אינו משמש למימון הפעולות האמורות. לכך ניגש המערער במרץ, בהצביעו על שתי אינדיקציות מרכזיות התומכות, לשיטתו, בכך שהתשלום אינו עבור השירות שניתן בעדו. נפנה לבחון ראיות אלה. 4. הסכום שנגבה לעומת ערך השירות בפועל. אחת הראיות המרכזיות שעליהן נסמך המערער היא שהסכום שגבו ממנו המשיבים גבוה מערך השירות שניתן לו בפועל – כך לפי טענתו ובניגוד לטענת המשיבים. ודוקו, השאלה שלפנינו אינה האם טענה זו נכונה אם לאו. ערכאה קמא לא קבעה שהתשלום משקף בפועל ובאופן מדויק את ערך השירות או כי התשלום שנגבה הוא סביר. לא נערכו תחשיבים מפורטים של כל רכיב מן השירות שניתן וההוצאות הריאליות אשר הרשות מוציאה עליו. כל שנקבע הוא כי התשלום נגבה עבור השירות שניתן למערער – יהא זה תשלום מופרז או סביר. כלשון בית המשפט המחוזי: "מדובר בתשלום שנגבה עבור איתור המידע, בדיקתו, עיבודו לשם הפקתו והפקתו בפועל, דהיינו כלל תהליך מסירת העתק הרשומה הרפואית. נראה לי כי לשירות כזה יש מקבילה בשוק החופשי... על כן ניתן לבחון את סבירות המחיר בהשוואה עם המחיר בשוק החופשי". במילים אחרות, גם מחיר יכול להיות מופרז, וגם תשלום חובה יכול להיות נמוך מערך השירות שניתן. גובהם אינו משפיע במישרין על סיווגם. השאלה במסגרת הנוכחית היא מהי תכלית התשלום – לשם מה הוא נגבה – ולא האם שיעורו המדויק הולם את תכליתו. האם הוא נועד למימון השירות, או שמטרתו להגשים תכליות אחרות? בכך שונה המחיר מאגרה. גובהה של האחרונה אינו משקף שיקולים כלכליים בלבד, שעניינם עלות השירות, אלא גם תכליות אחרות, כגון מקור הכנסה נוסף לגוף ציבורי, סבסוד פעילויות או אוכלוסיות מסוימות או ויסות והגבלה של פעילויות שונות (ראו זמיר, עמודים 257-255; בג"ץ 4769/95 רון מנחם ואח' נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235, 280 (2002)). עם זאת, גובה התשלום יכול להשפיע על סיווגו בעקיפין, וזאת כאינדיקציה ראייתית לתכליתו. נניח, בתרחיש קיצוני, כי רשות טוענת שהיא גובה מחיר לשם הפעולה הטכנית של צילום מסמך גרידא, בנסיבות שבהן אלמנט הרצוניות אינו מתקיים. בפועל נדרש כל אדם החפץ לצלם מסמך לשלם חמישים שקלים לכל עמוד. ברי כי במקרה כזה נדחה מעל פנינו את טענת הרשות לפיה מדובר במחיר, בהעדר ראיות משכנעות מצידה כי תכליתו היחידה של התשלום היא לממן את השירות שניתן. המערער טוען כי גם במקרה הנוכחי יש פער כה גדול בין עלות השירות לבין סכומים שנגבו ממנו, אלא שטענה כזו לא הוכחה. הוא לא חקר את המצהירים מטעם המשיבים, כאמור, ולא הגיש כל חוות דעת או נתונים אחרים, המצביעים על פער חריג בין הסכומים שגובים המשיבים לעלות השירות שהם נותנים, הכוללים לא רק את חומרי הגלם הבסיסיים, כגון נייר, דיו או תקליטור, אלא את כל המערכת הניצבת מאחוריהם לשם איתור והפקת המידע (וזאת בשונה מהתשלום שנדון בת"צ (י-ם) 17846-10-10 ציון קישון נ' מדינת ישראל (25.03.2012), שבו השירות שאותו נועד התשלום לממן הוא צילום מסמכים – שירות זול בהרבה מאיתור מידע והפקתו). הראיות שכן הביא המערער אין בכוחן לסייע לו. כך, למשל, נעשה ניסיון להשוות בין הסכומים שגובים המשיבים לסכומי האגרות הקבועים בתקנות חופש המידע (אגרות), התשנ"ט-1999. אלא שתקנות אלה באות לקבוע סכומים אשר נגבים, כפי ששמם מעיד עליהם, כאגרה. אין הנחה שהם משקפים את ערך השירות שניתן, לכאן או לכאן. והא ראיה, כאשר אדם מבקש מידע על עצמו, כבמקרה שלפנינו, הוא "פטור מאגרת בקשה, וכן מאגרת טיפול בעד 4 שעות עבודה החל בשעה הרביעית" (שם, תקנה 6(א)). ניתן לראות שהמטרה אינה לממן את כל עלות השירות שניתן, ולכן לא ניתן להקיש מהסכומים הקבועים בתקנות לענייננו. עוד טען המערער כי התשלומים שנגבים על ידי המשיבים נקבעים על פי תעריפון שמפרסם משרד הבריאות, מבלי שיש למשיבים שיקול דעת לסטות מהמחירים הנקובים בו. אף אם נניח שטענה זו נכונה – ומהחומר שהוגש לא עולה שהיא נכונה – אין בכך ללמד כי מטרת התשלום חורגת ממימון השירות, אלא לכל היותר על כך שאין מתאם מלא בין ערך השירות לבין גובה התשלום שנגבה. ויודגש, בכך אין לומר שהתשלום אותו גובים המשיבים בפועל הוא סביר או שהוא מופרז. שאלה זו לא נדונה בערכאה קמא והיא אינה נחוצה להכרעה גם בהליך דנן. ענייננו כעת הוא רק השאלה האם הובאו על ידי המערער, בתור מבקש אישור להגיש תובענה ייצוגית, די נתונים עד כי ניתן להסיק, באופן סביר, שהתשלום אינו נגבה רק עבור השירות שניתן לו. התשובה לכך היא שלילית. 5. סבסוד צולב. ראיה מרכזית נוספת שעליה נסמך המערער היא העובדה שאף לפי טענת המשיבים, המחיר שהם גובים אינו מתחשב באופייה האינדיבידואלי של כל בקשת מידע, אלא משקף ממוצע אחיד של בקשות מידע מן הסוג הנדון. לטענתו, הדבר מהווה "סבסוד צולב" בין בקשות שעלותן יקרה לכאלה שעלותן זולה. מכך ניתן ללמוד שמדובר באגרה קלאסית, שבה התשלום הנגבה מאחדים הוא בבחינת מס ואילו התשלום הנגבה מאחרים הוא בבחינת סובסידיה. אם כך, מי שהפקת המידע עבורו הייתה פשוטה מהממוצע – משלם לא רק כדי לממן אותה, אלא גם כדי לסבסד אחרים. טענה מעין זו נבחנה בעבר בפסיקה בקשר לשאלת סיווגו של תשלום, ונקבע כי יש לבחון אותה "בגדרי שאלת הסבירות" (עניין מרכז השלטון המקומי, פסקה סב). המשנה לנשיאה א' רובינשטיין, בדעת הרוב, קבע כי סבסוד מעין זה אינו הופך בהכרח את התשלום לחובה: "אין משמעו של מחיר כלכלי 'תפירת' עלויות שירותי המים והביוב למידותיו של כל צרכן וצרכן בתחומיו של תאגיד כזה או אחר. וככל שבתחומי אותו תאגיד יהיו שוכני הר, שוכני עמק ושוכני מישור, בדוגמה פשטנית, אין פירוש הדבר שבשל עלויות הולכת המים ישלמו מחיר שונה... המחיר הכולל הנגבה משקף את התמורה, והניואנסים בתוכו באים לשם אחידות והוגנות, בלא שתיפגע השורה התחתונה הכוללת של מחיר" (שם, פסקה סא). לאמור, קביעת מחיר ממוצע אינה הופכת בהכרח את התשלום לכזה שיש להגדירו, ביחס לקבוצת המסבסדים, כתשלום החורג מגדר מחיר. כפי שצוין, הבחינה היא בפריזמת הסבירות, הנלמדת מן הנסיבות. כאשר ניתן לתמחר בקלות ובפשטות כל פעולה, ובכל זאת נגבה סך אחיד השונה באופן מהותי מערך השירות בחלק מהמקרים, יתכן שאופן תמחור זה יהיה בלתי סביר, עד שניתן יהיה לומר כי מחלק מהצרכנים נגבה תשלום שאינו אמור לממן את השירות שניתן להם אלא לסבסד צרכנים אחרים. לדוגמא, אם רשות גובה "הוצאות אכיפה" בגין פעולות אכיפה שונות, שניתן לסווגן בקלות למשלוח התראות, משלוח דואר רשום ונקיטת פעולות פיזיות – הרי שלכאורה ההבחנה בין הפעולות השונות נדרשת (השוו לת"צ (ת"א) 21832-02-12 עדי ליבוביץ נ' מי אביבים 2010 בע"מ, פסקה 5 (27.11.2012)). השאלה היא, בסופו של דבר, מהו היסוד הדומיננטי בתשלום – האם הוא סבסוד או תמורה עבור השירות שקיבל המשלם עצמו (ראו עניין מרכז השלטון המקומי, פסקאות כו, סג). איני סבור כי הוכח, בנסיבות העניין, שאופן תמחור הפעולות על ידי המשיבים הוא בלתי סביר, וכי ניתן להצביע על קבוצה שמשלמת בבירור יותר מערך השירות שאותו היא מקבלת. מהנתונים שצרף המערער, עולה, לכאורה, הבחנה בין סוגים שונים של פעולות, אשר לכל אחד תעריף מקסימום שונה: איתור והעתקת מסמכים עד עשרה עמודים; העתקת סרט וידאו, אקו או צנתור; איתור והעתקת צילום מתיק צילומים; העתקת כל צילום נוסף מתיק הצילומים ושירותים נוספים. כל אחד מהשירותים נמצא בקטיגורית מחירים שונה, המתאימה לאופיו ולמורכבותו היחסית. ניכר כי נעשה ניסיון להבחין בין שירותים שעלותם שונה, במקום שבו ניתן היה להתייחס באופן ספציפי יותר לערך השירות, ולהבחין בקלות יחסית בין סוגי השירותים השונים. בניגוד לכך, קשה ליצור הבחנה בין אנשים שעיבוד ואיתור המידע שאותו הם מבקשים אורך שעה, שלוש שעות או חמש דקות. בנוסף, קשה להעריך מראש כמה זמן יארך איתור המידע בכל פעם, ויש טעם רב בקביעת מחיר מראש, כך שצרכן המידע ידע כמה יידרש לשלם, ולא יופתע בדיעבד. לכן יש היגיון בקביעת מחיר ממוצע ואחיד ביחס לקבוצת האנשים מסוגו של המערער, המבוסס על ממוצע עלות הטיפול בכל הבקשות מן הסוג שהגיש. העיקר לפי קו זה הוא שבנסיבות העניין השאיפה להגיע לנקודת אמצע, ולגביית תשלום אחיד בגין כל בקשה מתוך הנחה שהדברים יתקזזו – מהווה מדיניות קביעת מחיר, אך אינה משנה את אופיו של התשלום ממחיר לאגרה או תשלום חובה אחר. 6. הנה כי כן, איני מוצא מקום להתערב בקביעתו של בית המשפט המחוזי, לפיה התשלום שגובים המשיבים הוא עבור השירות שניתן. לא הוכח במידה הדרושה כי התשלום משמש גם לתכליות אחרות. משמע, על פי מבחן זה עסקינן במחיר ולא באגרה או תשלום חובה אחר. די בכך כדי לדחות את טענתו הראשונה של המערער, שהתייחסה לשאלה עובדתית זו. הסתייגות המערער מהגדרת התשלום כמחיר נשענה על יסוד זה, וכאמור – טענה נוספת היא שיש לסווגו כתשלום חובה מכוח חוק חופש המידע. למרות שהמערער לא ביסס על כך את ערעורו, ולמען השלמות, אזכיר בקצרה את המבחנים הנוספים שנקבעו בפסיקה לשם סיווג תשלום כמחיר מצד אחד או כאגרה או תשלום חובה אחר מצד שני. לשם כך נפתח בשתי הערות כלליות. האחת, לא כל המבחנים שהוזכרו בפסיקה במקרה זה או אחר מתאימים ליישום, בוודאי שלא באותו האופן, בכל הנסיבות. השנייה, לעיתים המבחנים חד-צדדיים, ויכולים ללמד, למשל, כי תשלום מסוים הוא מחיר, אך אם המבחן אינו מתקיים לא ניתן ללמוד כי מדובר באגרה או תשלום חובה אחר (ראו למשל עניין לוי, פסקה 40. בעניין זה קבע השופט צ' זילברטל כי לפי מבחן "הזכות המשתמעת" שיתואר להלן, יש לסווג את התשלום שנדון שם כמחיר. ברם, הוא הבהיר כי העדרו של המבחן לא היה מעיד בהכרח על כך שמדובר בתשלום חובה). נציג שלושה מבחני סיווג שהובאו בפסיקה. הראשון, השאלה האם הסכום משתלם לאוצר המדינה או לקופה אחרת, לרבות ניהול משק תקציבי סגור שהתשלום נכנס לקופתו (עניין מרכז השלטון המקומי, חוות דעתה של חברתי הנשיאה ושל השופט נ' סולברג); המבחן השני הוא האם מדובר בהפעלת סמכות שלטונית, סמכות עזר או סמכות שאינה שלטונית, והאם השירות ניתן להשוואה ברורה עם מקביליו בשוק החופשי (עניין מנירב, פסקאות 19-17); מבחן שלישי – האם יש לאדם זכות משתמעת לקבלת השירות מהמדינה או סוכנויותיה, או האם הוא יכול ורשאי לרכוש שירותים מסוג זה בשוק החופשי (עניין לוי, פסקאות 40-39; עניין מנירב, פסקה 17). בסופו של חשבון, השאלה כיצד יש לסווג את התשלום עשויה להיות קשה להכרעה. חלק מהתשלומים מכילים יסודות שונים ואף סותרים. השאלה היא מהו היסוד הדומיננטי ומה ניתן להסיק מהמכלול. מכיוון שטענתו העיקרית והעובדתית של המערער נדחתה, לא אאריך בניתוח. בקצרה, יישום המבחנים הללו על המקרה שלפנינו מחזק את המסקנה שאין המדובר בתשלום חובה. כך, למשל, הצהירו הגורמים הרלוונטיים מטעם המשיבים כי בתי החולים הממשלתיים פועלים במסגרת תקציבית סגורה, וכי פעילותם אמורה להיות ממומנת בעיקרה מהכנסותיהם; וכי התשלום לצה"ל מועבר לתקציב אגף כוח אדם, שאליו כפוף המדור האמון על העברת מידע לאזרחים, ולא לקופה אחרת או למשרד הבטחון. אף קשה לומר כי קיימת חובה שלטונית משתמעת, שכנגדה זכות, לספק העתקי צילומים של מידע רפואי. ודוק, השאלה היא אם יש "זכות משתמעת" לקבלת המידע מהשלטון בתור שכזו, ולא זכות של מטופל לקבל מידע רפואי ממטפל או גורם רפואי – זכות שאינה בהכרח לקבלם מהשלטון. נקודה נוספת קשורה למבחן אופי הסמכות המופעלת. המערער טען כי מעניין מנירב עולה שעיון במסמך, להבדיל מצילומו, הוא בבחינת הפעלה של סמכות שלטונית ולא של סמכות עזר (שם, פסקה 17). אלא שכאמור, השאלה אינה פורמלית – האם מדובר בעיון או בצילום – אלא מהו אופייה המהותי של הפעילות שבגינה נדרש התשלום. בעניין מנירב דובר, בין היתר, על נישומים שביקשו להפיק שאילתות על מנת שיוכלו לשלם את המס המוטל עליהם. עיון במידע כזה אכן כרוך במהות הסמכות השלטונית של רשות המסים, וזאת, אולי, להבדיל מהפעולה הטכנית של הצילום, שעשויה להיות כלי עזר גרידא למימוש אפשרות העיון. המקרים שלפנינו שונים. בכל הנוגע למידע המסופק על ידי בית החולים, סבורני כי מבחן זה אינו רלוונטי, ולמצער אינו מכריע, שכן פעילות בית החולים אינה הפעלה של סמכות שלטונית, ובוודאי שעיון במידע הרפואי אינו עונה להגדרה זו. בכל הנוגע לצה"ל, הרי שהפקת המידע עבור אזרחים שכבר שוחררו משורותיו, החפצים מטעמיהם שלהם בעיון במידע, אינו בגדר הפעלת הסמכות השלטונית הנתונה לו. בנוסף לכך, כפי שציין בית המשפט המחוזי, ניתן לבחון, באמצעות השוואה לשוק החופשי, מהי עלותה של "מערכת" המפיקה מידע רפואי. אין אפוא צורך להטיל את התשלום בעבור עיון כזה בחוק או לפיו. עד כאן חלקו הראשון של הערעור. התוצאה אליה הגעתי היא כי המבחנים שהוכרו בפסיקה לשם סיווגו של תשלום כחובה אינם מסייעים למערער אלא למשיבים. יושם אל לב כי יש לבחון את התשלום הקונקרטי ואת מבחני העזר לשם סיווג במכלול, בהתחשב במרכיב הדומיננטי שלו. אף אם מלאכת הסיווג דורשת חידוד ופיתוח, שיבואו במקרים עתידיים – נראה כי המקרה שלנו אינו גבולי. כעת נעבור לטענתו השנייה של המערער, לפיה ניתן ללמוד כי מדובר בתשלום חובה מהאמור בחוק חופש המידע. 7. חוק חופש המידע, כפי ששמו מעיד עליו, עוסק במידע. המחוקק בחר להתייחס באופן מיוחד לתחום זה, ולתנאים והאופן שבהם על רשות ציבורית לגלות מידע. נקודת המבט של חוק חופש המידע היא מינהלית. אין המדובר בחקיקה להגנת הצרכן בהקשר המיוחד של מוצרים מסוג "מידע", אלא בהסדרת היחס שבין האזרח לרשות במישור זה. כך ניתן להבין מדוע תחולת החוק היא על רשויות ציבוריות, ולא על כל גוף המחזיק במידע (ראו סעיף 1 לחוק חופש המידע). האם קביעה זו, לעניין הקשר בין מידע למוצרים הנמכרים בשוק, נכונה בכל מצב שבו מבקש אזרח מידע מרשות ציבורית? האם כל המקרים חוסים תחת ההסדרים הקבועים בחוק חופש המידע? שאלות אלה מתחדדות במקרה הנוכחי, שכן לפי שיטת המשיבים עולה כי יש לראות במידע הרפואי "מוצר", שנמכר לחפצים בו במחיר אשר אמור לשקף את ערכו, ושאינו כפוף להסדרי חוק חופש המידע. המערער טוען כי חוק חופש המידע חל גם על המידע המוחזק אצל המשיבים. אם הנחה זו נכונה, כך נטען, ממילא התשלום הוא בגדר אגרה, שכן סעיף 18 לחוק חופש המידע, המסדיר את אופן התשלום עבור מידע, מגדיר תשלום זה כ"אגרה". עוד נטען כי אם חל החוק, הרי שיש לבצע את גביית התשלום עבור המידע בהתאם לתקנות שנקבעו מכוחו – חובה שבה לא עמדו המשיבים. כבר עתה יאמר כי גם אם חוק חופש המידע אכן חל על המידע שבידי המשיבים, על פני הדברים אין בכך כדי לסייע למערער בנסיבות העניין. כזכור, הרקע הדיוני הראשוני הוא בקשה לאישור תובענה ייצוגית, לפי החלופה של גביית תשלום חובה שלא כדין. בשלב זה של הדיון הבחינה אינה רק האם הגבייה היא כדין, אלא האם היא של תשלום חובה. העובדה שהחוק קובע כי ניתן לגבות אגרה עבור מידע אינה הופכת באופן אוטומטי כל תשלום שגובה רשות ציבורית עבור מידע לאגרה. החוק קובע את הרף הנורמטיבי, שעל פיו ייבחנו מעשי הרשות. הנורמה החלה על הרשות לחוד והשאלה כיצד פעלה זו לחוד. מכך גם עולה שאם הפרו המשיבים את האמור בתקנות חופש המידע (אגרות), נתון זה, כשלעצמו, אינו מלמד כי נגבה תשלום חובה שלא כדין, אלא לכל היותר שנגבה תשלום שלא כדין. אין די בגבייה שלא כדין בכדי לעמוד בתנאי סעיף 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות. לשונו של סעיף 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, היא, כאמור: "תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר". הסעיף אינו מסתיים במילים "שלא כדין", אלא ממשיך ומוסיף דרישה נוספת בדבר טיב הגבייה. אם כך ואם אחרת, סבורני כי יש לדחות את עצם עמדתו של המערער, לפיה חוק חופש המידע חל על המידע שעליו שילם. אבהיר את עמדתי. 6. סעיף 20 לחוק חופש המידע, שכותרתו "שמירת דינים", מותיר מקום לתחולתם של הסדרים שונים על סוגים מסוימים של מידע: "אין בהוראות חוק זה כדי לגרוע מתוקפו של חיקוק המחייב, המתיר, האוסר או המסדיר באופן אחר גילוי או מסירה של מידע שבידי רשות ציבורית". כאשר קבוע בחוק אחר הסדר השונה מזה שבחוק חופש המידע, ביחס למסירה של מידע שבידי רשות ציבורית, הרי שהחוק האחר, הספציפי, הוא בבחינת lex specialis הגובר על חוק חופש המידע הכללי (ראו עע"מ 2894/14 משה הר שמש נ' הממונה על חוק חופש המידע ברשות המסים בישראל, פסקאות 16-13 (10.05.2015)). חוק כזה מצוי בדמות חוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996. על פי סעיף 18(א) לחוק זה, "מטופל זכאי לקבל מהמטפל או מהמוסד הרפואי מידע רפואי מהרשומה הרפואית, לרבות העתקה, המתייחסת אליו". החוק אינו קובע רק את עצם הזכות, אלא גם הסדרים מפורטים, שאינם זהים בהכרח לאלה שקבועים בחוק חופש המידע, בקשר לתנאיי גילוי המידע והאופן שבו יש לבצע זאת. כך, למשל, נאמר בסעיף 18(ג) לחוק כי מטפל רשאי שלא למסור למטופל מידע רפואי אם המידע עלול לגרום נזק חמור לבריאותו של המטופל או לסכן את חייו. עוד נקבע כי עליו להודיע על החלטה זו באופן מידי לוועדת האתיקה. תנאים אלה שונים מן התנאים הקבועים בחוק חופש המידע לשם סירוב לגלות מידע (ראו סעיפים 10-9 לחוק חופש המידע). חוק זכויות החולה מתייחס גם לשאלת התשלום על המידע. בסעיף 29(2) נקבע כי "אין בהוראות חוק זה כדי לפטור מטופל מחובת תשלום עבור קבלת שירותים רפואיים". בסעיף 32(3) מובהר כי ניתן לגבות תשלום גם עבור מידע רפואי: "השר ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל הנוגע לביצועו ובכלל זה... תשלום מרבי תמורת מסירת העתק של רשומה רפואית לסוגיה או חלקים ממנה, או עיון בה או בחלקים ממנה". לאמור, קיימת חובה למסור מידע למטופל, אך אין חובה למסרו חינם אין כסף. ניתן לגבות תשלום עבור המידע, אף כי השר רשאי, בתנאים מסוימים, לקבוע תקרה שאותה אין לעבור. עינינו הרואות, חוק זכויות החולה "מסדיר באופן אחר גילוי או מסירה של מידע שבידי רשות ציבורית", כלשון סעיף 20 לחוק חופש המידע. זאת גם אם נניח שבתי החולים הממשלתיים הם רשויות ציבורית לעניין זה – שאלה שבה נחלקו הצדדים ובה אין לנו צורך להכריע. בניגוד לחוק חופש המידע, הקובע כלל עקרוני שלפיו אין לגבות אגרה מאדם המבקש מידע על עצמו, למעט מקרים שבהם נדרש מאמץ מיוחד לטיפול בבקשה (סעיף 18(ד) לחוק) – חוק זכויות החולה קובע כלל שונה, לפיו זכות המטופל לקבלת המידע אינה פוטרת אותו מחובת התשלום. ניתן לאתר היגיון בעמדה זו. חוק חופש המידע הוא חוק בעל אופי מינהלי, ואילו הרציונלים שבבסיס חוק זכויות החולה אינם כאלה. מטרת גילוי המידע הרפואי אינה שקיפות מינהלית אלא שמירה על זכויות החולה – זה המטופל בבית חולים ממשלתי וזה המטופל בבית חולים פרטי. התכלית היא שונה וההסדרים הם שונים. יש לדחות אפוא את טענת המערער גם בהקשר זה. המסקנה היא שאין לקבל את טענת המערער, לפיה חוק חופש המידע חל על הפקת ומסירת המידע הרפואי שקיבל מהמשיבים. כתוצאה מכך יש גם לדחות את הטענה הנגזרת, כי התשלום שנגבה ממנו הוא בגדר אגרה. לא הוכח אפוא כי לפי מטרתם ואופיים, יש לסווג את התשלומים שנגבו מהמערער כתשלומי חובה או כאגרות. הקפדה על דרישות סעיף 3 בצירוף סעיף 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות מביאה לתוצאה של דחיית הבקשה לאישור תובענה ייצוגית. כפי שהובא לעיל, סעיף 11 לתוספת משקף את פשרת המחוקק בין התייחסותו לרשות כאל כל נתבע אחר לעניין חוק תובענות ייצוגיות, לבין מתן "מעין חסינות" לרשות מפני האפשרות של הגשת תובענה ייצוגיות נגדה. פשרה זו יש לכבד. בראייה זו, דין הערעור להידחות. 7. הייתי מציע לחבריי לדחות את הערעור, ולחייב את המערער בהוצאות משפט ושכר טרחת עו"ד שהוציאו המשיבים בסך של 25,000 ש"ח. ש ו פ ט הנשיאה מ' נאור: אני מסכימה. נ ש י א ה השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל. ניתן היום, ‏ה' באב התשע"ו (‏9.8.2016). נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15018590_Z10.doc מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il