הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור נ. החברה להגנת הטבע

פסק-דין בתיק עע"מ 1846/18 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 1846/18 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט ג' קרא כבוד השופט ע' גרוסקופף המערערים: 1. הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור 2. משרד הבינוי והשיכון נ ג ד המשיבות: 1. החברה להגנת הטבע 2. עיריית מעלות-תרשיחא ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כב' השופט מ' רניאל) בעת"ם 23862-10-17 מיום 24.1.2018 תאריך הישיבה: כ"ד בסיון התשע"ח (7.6.2018) בשם המערערים: עו"ד יונתן ברמן עו"ד שי כהן בשם המשיבה 1: עו"ד טל צפריר בשם המשיבה 2: עו"ד משה פרזנצבסקי פסק-דין השופט ע' פוגלמן: הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור (להלן: הוותמ"ל או הוועדה) אישרה תכנית מועדפת לדיור באזור העיר מעלות-תרשיחא לפי החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014 (להלן: החוק לקידום הבנייה או החוק). האם פעלה הוועדה במסגרת סמכותה בנסיבות העניין? האם יש עילה להתערבות שיפוטית בתוקפה של התכנית? אלו השאלות המרכזיות המתעוררות בערעור שלפנינו. הרקע הצריך לעניין 1. במוקד הערעור שלפנינו מקרקעין השוכנים בין העיר מעלות-תרשיחא לבין מושב צוריאל, שרובם בבעלות המדינה (להלן: גבעת צוריאל). ביום 30.7.2002 הוגשה לוועדה המחוזית לתכנון ולבניה במחוז הצפון תכנית ג/13342 "תכנית מתאר מקומית מעלות תרשיחא" (26.2.2016) (להלן: תכנית המתאר המקומית); וביום 26.2.2016 פורסמה התכנית למתן תוקף. תכנית המתאר המקומית כללה, בין היתר, תכנון של מתחמי מגורים שיאפשרו להגדיל את אוכלוסיית מעלות-תרשיחא לכ-35,000 תושבים עד שנת 2020. בגדר התכנון האמור, כונה שטח גבעת צוריאל "מתחם M4", ויועד להקמתה של שכונת מגורים חדשה בת כ-1,670 יחידות דיור. 2. ביום 18.5.2016 המליצה מנהלת מינהל התכנון לפי ס' 3(ב) לחוק, להכריז, בין השאר, על שטח גבעת צוריאל בשינויים קלים מתיחומו בתכנית המתאר המקומית, כמתחם מועדף לדיור (להלן: מתחם צוריאל). בהמלצה צוין כי התכנית המועדפת לדיור שתקודם במתחם תואמת את תכנית המתאר המקומית, וכי המתחם צפוי לשמש עתודת מגורים חשובה למעלות-תרשיחא ולסביבתה. כן צוין כי פיתוח מתחם צוריאל תואם את התכניות הנוספות החלות באזור. ביום 23.5.2016 החליטה ועדת השרים לענייני תכנון בניה מקרקעין ודיור (להלן: קבינט הדיור) להכריז על מתחם צוריאל כעל מתחם מועדף לדיור. החלטה זו קיבלה תוקף של החלטת ממשלה בהחלטה 1514 של הממשלה ה-34 "הכרזה על מתחם מועדף לדיור – מעלות-צוריאל" (9.6.2016). בהתאם לכך הוחל בקידום התכנית בוותמ"ל. ביום 27.10.2016 התקיימה ישיבה שבה הוצגו עיקרי התכנית למתחם צוריאל, תמל/1057 "מתחם צוריאל – מעלות תרשיחא" (2.10.2017) (להלן: תמל/1057 או התכנית). בישיבה נכחו, בין היתר, חברי הוותמ"ל ונציגי המשיבות. 3. ביום 22.1.2017 פורסם צו לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה) (הכרזה על מתחם מועדף לדיור – מעלות-תרשיחא), התשע"ז-2017 (להלן: הצו), בהתאם להמלצת מנהלת מינהל התכנון. בהמשך לכך, ביום 8.2.2017 נקלטה תמל/1057 בוועדה. ביום 15.2.2017 התקיים דיון בתכנית, ובסופו החליטה הוועדה להפקיד את התכנית בתנאים. כפי שעולה מפרוטוקול הדיון, הוועדה החליטה לשנות את שלביות הפיתוח שהוצעה בתכנית, בין היתר נוכח "מצוקת הדיור והצורך להגדיל את היצע המגורים בכלל המדינה ובצפונה בפרט". לאחר שהתמלאו התנאים שקבעה הוועדה, הופקדה התכנית להתנגדויות ביום 10.5.2017. ביני לביני, ביום 21.2.2017 נחתם הסכם בין רשות מקרקעי ישראל לבין עיריית מעלות-תרשיחא (להלן: ההסכם האסטרטגי), שבמסגרתו התחייבו הצדדים לפעול על מנת להביא לאישורן של תכניות במרחב העיר מעלות-תרשיחא, וביניהן תמל/1057, בתוך 18 חודשים ממועד החתימה. 4. לתכנית הוגשו שתי התנגדויות, אחת מהן מטעמה של המשיבה 1. בהתנגדות נטען כי נוכח מלאי יחידות הדיור הנוכחי במעלות-תרשיחא אין הצדקה לפיתוח מתחם צוריאל בעת הזו במסגרת ההליך התכנוני המיוחד לפי החוק; כי התכנית תוביל לפגיעה ניכרת בטבע; וכי התכנון המוצע יביא למעשה להקמת יישוב חדש ללא האישורים המתאימים לכך. אי לכך, דרשה המשיבה 1 לבטל את תמל/1057. לחלופין, הציעה המשיבה 1 לערוך שינויים בתכנית על מנת לשפר את השפעתה הסביבתית. ביום 24.7.2018 נידונו ההתנגדויות בפני החוקר, מר רן דרסלר (להלן: החוקר). בדו"ח מטעמו, המליץ החוקר לדחות את מרבית טענותיה של המשיבה 1, ולקבל את חלקן. צוין כי התכנית מקודמת בוותמ"ל על פי דין, וללא פגיעה בשלבי התכנון הנדרשים; כי מתחם צוריאל הוא עתודת הפיתוח העיקרית של העיר מעלות-תרשיחא בקרקע בבעלות המדינה; וכי לא יוקם יישוב חדש במסגרת פיתוח המתחם, שהועבר לשטחה המוניציפלי של עיריית מעלות-תרשיחא וצפוי לקיים קשר עם הרקמה העירונית הקיימת. החוקר הוסיף כי הפגיעה הסביבתית הנטענת אינה מצדיקה להימנע מלקדם את התכנית, תוך שציין כי הקצאת שטח המתחם לבינוי עמדה למבחן מספר פעמים, והוכרע לטובת הבינוי. לצד זאת, קיבל החוקר בחלקן טענות שונות שהועלו בהתנגדות המשיבה 1, והמליץ לוועדה לפעול לתיקון התכנית בהתאם. 5. ביום 16.8.2017 נערכה ישיבת ועדת המשנה להתנגדויות של הוותמ"ל (להלן: ועדת המשנה), שבמסגרתה הוחלט לקבל את המלצות החוקר, בשינויים מסוימים. בישיבת הוותמ"ל, שנערכה ביום זה, אומצה החלטת ועדת המשנה ואושרה תמל/1057. הוועדה לא ראתה לקבל את הצעת נציגת ארגון הגג של הגופים הציבוריים שעניינם שמירת איכות הסביבה שלפיה יש לדחות את התכנית ולהעבירה למסלול התכנון הרגיל (להלן: הצעת ארגון הגג). בהצעה נטען, בדומה לטיעוני ההתנגדות שהגישה המשיבה 1, כי באזור מעלות-תרשיחא קיימות חלופות פיתוח לשנים הקרובות אף מבלי שתקודם תמל/1057; כי אין הצדקה לשימוש בכלי החריג הנתון לוותמ"ל במסגרת תכנון מתחם צוריאל; כי פיתוח המתחם יגרום נזק סביבתי משמעותי; וכי התכנית תביא למעשה להקמתו של יישוב חדש ונפרד ממעלות-תרשיחא. לפיכך הוצע להעביר את התכנית למסלול תכנון "רגיל" לפני הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה במחוז הצפון. 6. ביום 2.10.2017 פורסמה תמל/1057 למתן תוקף. לפי התכנית שאושרה, מטרתה היא "תכנון מפורט של שכונת מגורים במתחם M4 על פי תכנית מתאר מס' ג/13342 הכוללת כ-2,300 יחידות דיור במגוון דפוסי דיור ובינוי לצד שטחים למבני ציבור, שטחים פתוחים, ומסחר". העתירה ופסק הדין 7. המשיבה 1 הגישה עתירה נגד ההחלטה לאשר את התכנית. נטען, בין היתר, כי מליאת הוותמ"ל פעלה כ"חותמת גומי" באישור המלצות החוקר; כי ההחלטה התקבלה בחוסר סמכות שכן לא הוכח הצורך בהוספת יחידות דיור חדשות במעלות-תרשיחא; וכי מתחם צוריאל הוא למעשה "יישוב חדש" שהוועדה אינה מוסמכת לקדם את תכנונו. ביום 24.1.2018 בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כב' השופט מ' רניאל) קיבל באופן חלקי את העתירה, והורה על השבת הדיון בתכנית לוועדה כדי שזו תבחן טענות שהעלתה המשיבה 1 נגד סמכותה לקדם את התכנית. 8. בהקשר אחרון זה נקבע כי היה על הוועדה לדון בשאלות שהתעוררו בדבר סמכותה; כי הוועדה לא נתנה את דעתה למידה שבה התכנית מקדמת את מטרות החוק, שביניהן הגדלה מהירה של היצע הדירות כדי להתמודד עם משבר הדיור בישראל; כי עצם העובדה שהממשלה הכריזה על מתחם צוריאל כמתחם מועדף לדיור אינה מקנה סמכות לוותמ"ל לקדם תכנון בענייננו; וכי הכרעה בשאלת סמכות הוועדה חייבה אותה להתייחס לנתונים בדבר היצע הדיור והביקוש לו במעלות-תרשיחא וסביבתה – נתונים שלא עמדו בפניה במלואם. כן נקבע כי החוק אינו מחייב את הוותמ"ל להעביר תכנית שהוגשה לה למסלול התכנון הרגיל אך במסגרת דיון נוסף על הדיון הראשון בתכנית. בנתון לכל האמור קבע בית המשפט כי דין החלטת הוועדה בדבר אישור התכנית "להתבטל מחוסר סמכות". עם זאת, נפסק כי מכוח עיקרון התוצאה היחסית, יש להשיב את התכנית לדיון בוועדה על מנת שזו תדון בשאלת התאמת התכנית למטרות החוק בהתייחס לכלל הנתונים הרלוונטיים. עוד נקבע כי אם תחליט הוועדה שהתכנית מתאימה לדיון לפי החוק לקידום הבנייה, לא יהיה צורך לדון שוב בפרטי ההתנגדויות של המשיבה 1. 9. בית המשפט הוסיף ודחה את טענת המשיבה 1 שלפיה החוקר והוועדה הסתמכו על מידע שגוי באשר להיצע יחידות הדיור הניתנות לתכנון מפורט ומהיר לפי תכנית המתאר המקומית. בנוסף לכך, נקבע כי מתחם צוריאל מהווה חלק מהעיר מעלות-תרשיחא, בניגוד לטענת המשיבה 1, שלפיה המתחם הוא למעשה יישוב חדש שהוועדה אינה מוסמכת לקדם את תכנונו. כמו כן נפסק כי הוועדה שקלה את השיקולים הרלוונטיים להכרעה בשאלה האמורה, וכי לא קמה עילה להתערב בהחלטתה. מכאן הערעור שלפנינו, הנסב בעיקרו על הכרעת בית המשפט לעניינים מינהליים בנושא סמכות הוותמ"ל. יוער כי ביום 20.3.2018 קיבל בית משפט זה (השופט ג' קרא) בקשה שהגישו המערערים לעיכוב ביצוע פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, והורה על עיכוב הדיון בתכנית במליאת הוותמ"ל עד להכרעה בערעור. טענות הצדדים 10. המערערים טוענים כי נפלו שגיאות בפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים המצדיקות את ביטולו. ראשית, המערערים גורסים כי החלטת הוותמ"ל התקבלה בסמכות, שכן ההליך לאישור התכנית עמד בדרישות החוק. עוד נטען כי אף אם תתקבל עמדת בית משפט קמא, שלפיה לא התקיים דיון מספק בשאלת הצורך באישורה של התכנית לשם הגשמת מטרות החוק, לא יהיה די בכך כדי לקבוע שהוותמ"ל פעלה בחוסר סמכות; כל שניתן יהיה להסיק מעובדה זו – כך נטען – הוא שנפל פגם באופן הפעלת סמכותה של הוועדה. שנית, נטען כי אף במישור שיקול הדעת לא קמה עילה להתערב בהחלטת הוותמ"ל לאשר את התכנית. המערערים טוענים כי לנגד עיני הוותמ"ל עמד הצורך להגדיל את היצע יחידות הדיור בישראל בראייה ארצית רחבת היקף, ולא רק בנתון לצרכי הדיור באזור מעלות-תרשיחא. אי לכך, עמדתם היא כי לא היה מקום לקבוע בפסק הדין שלא עמדו בפני הוועדה הנתונים המספיקים להחליט כי התכנית עולה בקנה אחד עם מטרת החוק. שלישית, המערערים טוענים כי בית משפט קמא שגה בקביעתו שלפיה הוותמ"ל רשאית להעביר תכנית מועדפת לדיור להליכי תכנון רגילים שלא במסגרת דיון נוסף בתכנית. נטען כי קביעה זו מנוגדת לסעיף 13 לחוק, שאינו מסדיר אפשרות להעביר תכנית להליכי תכנון רגילים בתום הדיון הראשון בתכנית; ובמקביל מונה אפשרות שכזו במניין ההחלטות שניתן לקבל בתום דיון נוסף בתכנית. מטרתו של הסדר זה, כך נטען, היא לצמצם את החשש מפני התארכות הדיונים בהליך התכנוני. 11. המשיבה 1 סומכת את ידיה על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים. נטען כי טענות המערערים מבססות אך את עצם סמכותה של הוועדה לדון בתכנית מועדפת לדיור, אולם אין בהן כדי להצדיק את הפעלתה בנסיבות המקרה דנא. המשיבה 1 סבורה כי על הוותמ"ל להפעיל את סמכותה החריגה לדון בתכנית מחוץ למסלול התכנוני הרגיל, רק מקום שבו היא מזהה "משבר דיור", כלומר רק כאשר נדרשת תוספת מהירה של יחידות דיור שלא ניתן לספק בדרך אחרת. המשיבה תומכת את גישתה בדבר סמכות הוותמ"ל בעמדת היועץ המשפטי לממשלה משנת 1992, ביחס למוסד תכנון דומה – הוועדה לבניה למגורים ולתעשיה (להלן: ול"ל) – שהוקם במסגרת ניסיון ליתן מענה "לצרכי הדיור והתעסוקה במדינה" (סעיף 1 לחוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן-1990; להלן: חוק הליכי תכנון ובניה). היועץ המשפטי לממשלה דאז סבר כי בשים לב למחיר התכנוני והסביבתי הכרוך בכך, על ול"ל הדנה בהפקדת תכנית לבחון אם אכן נחוץ לקדמה במסגרת המסלול המקוצר שנקבע בחוק הליכי תכנון ובניה. המשיבה 1 סבורה כי הדברים יפים אף לענייננו. לגופם של דברים, טוענת המשיבה 1 כי התכנית אינה מתאימה לדיון במסגרת הוותמ"ל. נטען כי הוועדה נדרשה לבחון אם היצע הדיור הנוכחי במעלות-תרשיחא מספיק לצורכי הדיור באזור ומשלא עשתה כן, ראוי היה להשיב אליה את הדיון בתכנית. כן נטען כי ההסכם האסטרטגי מפרט שורה ארוכה של תכניות הצפויות לאישור באזור מעלות-תרשיחא בשנים הקרובות, ומשכך אין מקום לטענה שלפיה המצב התכנוני באזור מצדיק לקדם את תמל/1057. עוד טוענת המשיבה 1 כי עמדת המערערים, שלפיה הוועדה רשאית להעביר תכנית מועדפת לדיור לדיון במסלול התכנון הרגיל רק במסגרת דיון נוסף, מנוגדת לפרשנותו הראויה של החוק. נטען כי קבלת העמדה האמורה תוביל לפגיעה שלא לצורך ביעילותם של הליכי תכנון ובנייה. 12. המשיבה 2 מצדה טוענת כי הוותמ"ל מוסמכת לדון בתכנית מועדפת לדיור החלה בשטחו של מתחם מועדף לדיור, בהתאם לחוק. המשיבה 2 סבורה כי בהינתן הליכי התכנון של תכנית המתאר המקומית שקדמו לאישור תמל/1057 – שבמסגרתם הוחלט כי שטחו של מתחם צוריאל יפותח למגורים – הוותמ"ל פעלה בסמכות והתכנית מתאימה למטרות החוק. עוד נטען כי משהתקיימו התנאים המנויים בחוק לדיון בתכנית מועדפת לדיור, לוועדה נתונה רשות להעבירה למסלול תכנוני רגיל רק לפי סעיף 13(ג) לחוק. דיון והכרעה 13. לאחר ששקלנו את טענות הצדדים, באנו לכלל מסקנה כי דין הערעור להתקבל כך שפסק הדין של בית המשפט המחוזי יבוטל, העתירה תידחה, והתכנית תעמוד בתוקפה, כפי שיפורט להלן. המסגרת הנורמטיבית 14. חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) מכונן מבנה ארגוני היררכי שעל פיו פועלים מוסדות תכנון שונים בהתאם להיקף סמכותם (ראו סעיפים 58, 134-129 לחוק התכנון והבניה; עע"ם 8489/07 ריכטר נ' ועדת המשנה הנקודתית של הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, פסקה 14 (23.11.2009) (להלן: עניין ריכטר)). עבודתם של מוסדות התכנון נועדה להגשים מדיניות ראויה להתפתחות המדינה – ברמה הארצית, המחוזית והמקומית – תוך איזון הולם בין השיקולים השונים הצריכים לעניין, וביניהם: הצורך בשימור הקרקע, ההשפעות הכלכליות והחברתיות של התכנון, הצורך בפיתוח ובבנייה לטובת אזרחי המדינה, וההשלכות הסביבתיות של הבנייה (עע"ם 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, פסקאות 38-37 (7.12.2006) (להלן: עניין אי התכלת)). 15. האיזון בין התכליות השונות של דיני התכנון והבנייה אינו תוצר בלעדי של החלטת מוסד התכנון בכל עניין קונקרטי. מבנה ההליך התכנוני הקבוע בחוק – ובפרט המבנה הארגוני שבמסגרתו פועלים מוסדות התכנון השונים – אף הוא מבטא הכרעה מסוימת באיזון האמור (עניין ריכטר, פסקה 14). כך למשל, בדרישה כי לתכנית החלה בתחום חוף ים יינתן אישור הוועדה לשמירת הסביבה החופית, טמונה הדגשה של חשיבות ההקפדה על השיקול הסביבתי, הגם שקיימים אינטרסים נוגדים של בעלי הקרקע כמו גם צורך ציבורי בקידום הפיתוח (סעיף 4 לתוספת השנייה לחוק התכנון והבנייה; עע"ם 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פסקאות 22-21 (28.1.2010); עניין אי התכלת, פסקה 43). בדומה לכך, הקניית הזכות להגיש התנגדויות נגד תכניות מקנה משקל לזכויות המתנגדים, להגינות המינהלית ולשיתוף הציבור בהליך התכנון, אף אם אלה אינם עולים בהכרח בקנה אחד עם קידומו המהיר של ההליך התכנוני (סעיף 100 לחוק התכנון והבנייה; עע"ם 5631/13 רשות הרישוי אילת נ' עמותת העצמאים באילת – לשכת המסחר, פסקה 16 (14.11.2013) (להלן: עניין עמותת העצמאים באילת); בג"ץ 288/00 אדם טבע ודין – אגודה ישראל להגנת הסביבה נ' שר הפנים, פ"ד נה(5) 673, 691 (2001); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 1028-1027 (מהדורה שנייה, 2011)). מבנה ההליך התכנוני הקבוע בחוק מבטא אפוא הכרעה מסוימת של המחוקק באיזון בין השיקולים המתחרים בדיני התכנון, ובין היתר בין יעילות הליכי התכנון וזירוזם לבין השיקולים החברתיים, הכלכליים והסביבתיים הנשקלים במלאכת התכנון (ראו והשוו, עניין עמותת העצמאים באילת, פסקה 16; ע"א 9569/04 עבידאת נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה-ירושלים, פסקה 15 (14.2.2008) (להלן: עניין עבידאת); בג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש-ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 503, 514-413 (2004); בג"ץ 5145/00 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חוף השרון נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 179, 193-191, 226 (2003)). 16. יש אשר בוחר המחוקק, נוכח אתגרים שונים המונחים לפתחה של מדינת ישראל, להגביר באופן זמני את משקלו של השיקול בדבר ייעול הליכי התכנון וזירוזם. כך, בנוסף למוסדות התכנון שהוקמו מכוח חוק התכנון והבנייה, הוקמו מסלולי תכנון מיוחדים לשם קיום הליך מזורז (בר"ם 991/16 אפריקה ישראל השקעות בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 22 (5.8.2018)). דוגמה לכך ניתן למצוא בהקמת הול"ל לפי סעיף 3 לחוק הליכי תכנון ובניה, כחלק מההיערכות הדחופה לפתרון צרכי הדיור והתעסוקה בישראל על רקע קליטת העלייה מחבר העמים בראשית שנות ה-90 (סעיף 1 לחוק הליכי תכנון ובניה; עניין עבידאת, פסקה 15; ע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה ובנין בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה מודיעין, פ"ד נא(2) 825, 849 (1997)). בדומה לכך הוקמו ועדות לדיור לאומי שנועדו כחלק מפתרון כולל לצורכי הדיור, בנתון ל"עלייה קיצונית במחירי הדיור" שאירעה במהלך העשור הקודם, בין היתר, בשל היצע הדירות המצומצם (סעיפים 1 ו-6 לחוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת שעה), התשע"א-2011; הצעת חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת שעה), התשע"א-2011, ה"ח הממשלה 598). ההליכים המיוחדים שיצר המחוקק ביטאו את הצורך לזרז – לפי שעה – את הליכי התכנון והבנייה לשם קידום הפיתוח לרווחת אזרחי המדינה. 17. יצירתם של מסלולי תכנון מזורזים לצד מסלול התכנון הרגיל טומנת בחובה את החשש שתכנון שרצוי כי יתבצע במסלול הרגיל יועבר למסלול המיוחד שלא לצורך. מצב כזה עלול להוביל לפגיעה ברמת התכנון, באיכותו ובאינטרסים ציבוריים שונים (ראו למשל עניין עבידאת, פסקאות 16-15 והאסמכתאות שם). אשר על כן קבע המחוקק תנאים המגדירים את סמכותם של מוסדות תכנון מיוחדים לדון בתכנית, שנועדו להבטיח כי יזורז קידומן של תכניות בהתאם לתכלית שבבסיס החקיקה המסמיכה. כמו כן נקבעו בחקיקה דרישות הליכיות שונות שתפקידן לוודא כי איכותה של מלאכת התכנון במסלול המיוחד לא תיפגע מעבר לנדרש (ראו למשל, שם, פסקאות 17-16). 18. הבטחת קידומה של כל תכנית במסלול המתאים לה מוטלת לא רק על המחוקק, אלא גם על הגורם המוסמך ליזום את התכנון ועל המוסד המתכנן. כאשר נתונה לרשות מינהלית סמכות לקדם תכנית מסוימת הן במסלול הרגיל הן במסלול המזורז, עליה להחליט איזו סמכות להפעיל. כידוע, הבחירה בין מקורות סמכות מקבילים כפופה, ככל החלטה מינהלית, לכללי המשפט המינהלי (בג"ץ 1605/94 טלסינימה בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד נב(3) 803, 813 (1998)). העילות לביקורת השיפוטית על ההחלטה לקדם תכנית במסלול מזורז נחלקות אפוא לשלושה מישורי הביקורת: מישור הסמכות, שבמסגרתו נבדק עצם קיומה של סמכות לתכנן במסלול המיוחד; מישור ההליך, שבגדרו יש לבחון את האופן שבו התקבלה ההחלטה שלא לתכנן במסלול הרגיל, ובין היתר את התשתית העובדתית שעמדה ביסודה; ומישור שיקול הדעת, שבבסיסו נבחן האיזון שערכה הרשות המינהלית בין השיקולים השונים שביסוד ההחלטה, ובפרט החשש מפגיעה מיותרת באיכות התכנון ובאינטרסים ציבוריים שונים כתוצאה מהדיון במסלול המזורז. מצוידים בתשתית הנורמטיבית הרלוונטית נעמוד על פרטי ההסדר המיוחד שבמוקד ענייננו – החוק לקידום הבנייה. החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור 19. במסגרת ההתמודדות עם עלייה ניכרת במחירי הדיור בשנים האחרונות (להלן: משבר הדיור), חוקק בשנת 2014 החוק לקידום הבנייה. החוק קובע הסדרים זמניים מיוחדים לתכנון מזורז של תכניות בנייה למגורים בהיקף רחב, על מנת להגדיל באופן מואץ את היצע יחידות הדיור ובכך להתמודד עם משבר הדיור. לשם הבהרת הדין החל בענייננו, יתוארו להלן עיקרי ההליך התכנוני הקבוע בחוק. 20. בראשית ההליך מכריזה הממשלה או ועדת שרים שמינתה לעניין זה – על יסוד המלצת גורמי המקצוע – על קרקע כעל "מתחם מועדף לדיור" (להלן גם: ממ"ל; סעיף 3(א) לחוק). הסמכות להכריז על ממ"ל מותנית בכך שלא יוקם במתחם יישוב חדש, ובקיומו של אחד מהתנאים הנוספים המנויים בסעיף. הכרזה על ממ"ל מותנית בהמלצת מנהל מינהל התכנון, לאחר שהשתכנע כי המתחם המוכרז יאפשר להקים בו יחידות דיור במספר הנקוב בחוק (סעיף 3(ב) לחוק; תנאי זה שונה לגבי מתחמים שהוכרזו בקרקע מרובת בעלים). הכרזה על ממ"ל מאפשרת לקדם תכנון של תכנית מועדפת לדיור שמכוחה ניתן יהיה להוציא היתרי בנייה ללא צורך באישור תכנית נוספת (סעיף 4(א) לחוק). הוראותיה של תכנית כאמור תגברנה על אלו של כל תכנית אחרת, למעט תמ"א 35 (סעיף 4(ו) לחוק). לצורך קידום תוכניות מועדפות לדיור, מוקנות לוותמ"ל סמכויות ותפקידים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה לפי חוק התכנון והבניה, בסייגים הקבועים בחוק (סעיף 8(א) לחוק). 21. לשם ייעול הליכי התכנון נקבעו בחוק לוחות זמנים מזורזים לקידומה של תכנית מועדפת לדיור (דברי ההסבר לסעיף 10 בהצעת חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014, ה"ח הממשלה 841, 360 (להלן: הצעת החוק)). בתוך 14 ימי עבודה מיום הגשת תכנית תיבדק התאמתה לדין בידי מתכנן הוועדה (סעיף 10(א) לחוק). אם התכנית נמצאה מתאימה היא תיקלט בוועדה ותועבר לגורמים הרלוונטיים בתוך שלושה ימי עבודה (סעיף 10(ב) לחוק). הדיון בתכנית יתקיים בתוך 45 ימי עבודה מיום משלוח ההודעה על קליטתה, ובגדרו יוחלט אם להפקיד את התכנית, להתנות תנאים להפקדתה, לדחותה, או לקיים ישיבה נוספת בעניינה בתוך 14 ימי עבודה (סעיף 13 לחוק). בתום הישיבה הנוספת רשאית הוועדה להורות על הפקדת התכנית, להתנות תנאים להפקדתה, לדחותה או להעבירה לדיון בוועדה המחוזית הרלוונטית, במסגרת מסלול התכנון הרגיל (סעיף 13(ג) לחוק). 22. עוד נקבע בחוק כי כל אדם רשאי להגיש התנגדות לתכנית מועדפת לדיור, בתוך 60 ימים ממועד הפרסום האחרון של ההודעה על הפקדת התכנית (סעיף 18 לחוק). ההתנגדויות לתכנית תישמענה בפני חוקר שמינה יושב ראש הוועדה, שיגיש את המלצותיו בעניינן לוועדת המשנה בתוך 30 ימים מהמועד האחרון להגשת התנגדויות. ועדת המשנה תחליט בתוך 30 ימים נוספים בדבר ההתנגדויות, והוותמ"ל רשאית להחליט בתוך 7 ימים מיום החלטת ועדת המשנה אם לאשר את התכנית, לערוך בה שינויים נוספים, להתנות תנאים לאישורה, או לדחותה (סעיף 19 לחוק). מן הכלל אל הפרט 23. תחילה, למישור הסמכות. קבינט הדיור הכריז על מתחם צוריאל כממ"ל בהתאם להמלצת מנהלת מינהל התכנון שלפיה במתחם תתאפשר בניית מספר יחידות הדיור הנדרש בחוק. ההכרזה האמורה הקנתה לוועדה את הסמכות לקדם תכנון של תכנית מועדפת לדיור בשטח מתחם צוריאל, לפי החוק. בהתאם לכך נקלטה תמל/1057 בוועדה וקודמה במסלול התכנון המיוחד. בנתון לאמור, אין יסוד לקביעתו של בית משפט קמא, שלפיה הוועדה פעלה בחוסר סמכות כאשר אישרה את תמל/1057, שכן התנאים לקניית סמכותה לדון בתכנית – המוגדרים במפורש בחוק – התקיימו. 24. אף במישור ההליך, לא מצאנו כי נפל פגם בקידום תמל/1057 במסלול המיוחד הקבוע בחוק. בית המשפט קבע כי הוועדה לא נתנה את דעתה לשאלות שהתעוררו בדבר סמכותה ובדבר החשש שתמל/1057 אינה מתאימה לקידום במסלול המזורז הקבוע בחוק. דא עקא, הדיון בשאלות אלה עבר כחוט השני בכל שלבי התכנון. עוד בדיון ההפקדה עמדה מליאת הוועדה, כפי שכבר הוזכר, על הצורך להגדיל את היצע המגורים במדינה ובצפונה בפרט. בהמשך טענות בעניין זה נידונו לפני החוקר, ומסקנותיו אומצו בוועדת המשנה ובוותמ"ל. הוועדה אף נדרשה להתמודד עם טענות המשיבה 1 בהקשר זה פעם נוספת, כאשר דחתה את הצעת ארגון הגג בדיון על אישור התכנית, שבגדרה הוצע להעביר את התכנית למסלול התכנוני הרגיל. ממילא לא מצאנו כי נדרש דיון נוסף ונפרד בנושא זה. 25. אשר לקביעה כי לפני הוועדה לא עמדו הנתונים הרלוונטיים בדבר הצורך המקומי בדיור, מקובלת עלינו עמדת המערערים שלפיה בקידום תכנית מועדפת לדיור נדרשת הוועדה לבחון את הגדלת היצע יחידות הדיור בראייה ארצית רחבה, ולא מנקודת מבט אזורית בלבד. אין יסוד לקרוא ללשון החוק מגבלה גיאוגרפית צרה שתתמקד בצרכי היישוב בלבד. הדבר אינו עולה בקנה אחד עם לשון החוק ותכליתו. לכך נוסיף, בהקשר בו עסקינן, כי החלטת קבינט הדיור שקיבלה תוקף של החלטת ממשלה בהחלטה 2457 של הממשלה ה-34 "תכנית אסטרטגית לדיור" (2.3.2017) מפרטת את העקרונות לקביעת הפריסה הארצית של יחידות הדיור החדשות שבתכנון, ועומדת, בין היתר, על הצורך בהוספת יחידות דיור בהיקף ניכר בפריפריה. לפיכך, גם בנפרד מצרכי הדיור המקומיים של מעלות-תרשיחא, לא נפגעה יכולת הוותמ"ל למצוא כי תמל/1057 מאפשרת להגדיל במהירות את היצע הדיור ובכך מסייעת להתמודד עם משבר הדיור הארצי. לגופם של דברים יוער כי בפסק הדין נקבע כי אין מקום להתערב בהחלטת הוועדה שלפיה קיים היצע נמוך של יחידות הדיור הניתנות לתכנון במתחמים נוספים באזור מעלות-תרשיחא וסביבתה. אף בהיבט זה אין מקום למסקנה שלפיה התשתית העובדתית שעמדה לפני הוועדה לא אפשרה לה לקבל החלטה מושכלת בעניין התאמתה של תמל/1057 לקידום במסלול הקבוע בחוק. 26. אשר למישור שיקול הדעת, נעיר כי פסק הדין אינו כולל קביעה פוזיטיבית שלפיה נפלו פגמים בשיקול דעתה של הוועדה בהחלטה לקדם את התכנית במסלול המזורז. מכל מקום, אנו לא מצאנו כי נפלו פגמים כאמור. בתכנית מוצע להקים במתחם צוריאל מספר רב של יחידות דיור באופן מהיר. לא הוכח לפנינו כי צעד זה אינו מקדם את מטרות החוק, שביניהן, כאמור, הצורך להגדיל באופן מהיר את היצע יחידות הדיור על מנת להתמודד עם משבר הדיור, בנתון להיקף הפיתוח הנרחב המוצע בתכנית. המסקנה האמורה נתמכת אף בהמלצות החוקר שלפיהן מתחם צוריאל הוא עתודת הפיתוח העיקרית של העיר מעלות-תרשיחא בקרקע בבעלות המדינה. לא זו בלבד שקידום התכנית עולה בקנה אחד עם הוראות החוק, תכליתו ומדיניות הממשלה; אף זו – אין מדובר בפיתוח שאינו מתיישב עם המרקם התכנוני המקומי, שכן כפי שראינו, פיתוחו תואם את הוראות התכניות השונות החלות בו, וביניהן גם את תכנית המתאר המקומית שבמסגרת תכנונה במסלול הרגיל נבחנו, בין היתר, צרכי הדיור המקומיים. 27. הפועל היוצא של דברינו עד כה הוא שעל פי אמות המידה המקובלות בביקורת שיפוטית, לא הייתה עילה להתערב בהחלטת הוותמ"ל לאשר את תמל/1057. נוכח מסקנתנו זו, לא ראינו צורך להידרש לטענת המערערים בשאלת השלב שבו ניתן להעביר תכנית לוועדה המחוזית. סוף דבר: הערעור מתקבל. פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים מבוטל, העתירה נדחית והחלטת הוועדה על אישור תמל/1057 תשוב על כנה. אין צו להוצאות. ש ו פ ט השופט ג' קרא: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ע' גרוסקופף: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏ח' בתשרי התשע"ט (‏17.9.2018). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 18018460_M10.doc אב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, supreme.court.gov.il