מדינת ישראל-משרד הבריאות נ. איגוד בתי אבות-א.ב.א.(ע"ר 58-006

פסק-דין בתיק עע"ם 1825/02 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 1825/02 בפני: כבוד השופט מ' חשין כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופטת מ' נאור המערערת: מדינת ישראל - משרד הבריאות נ ג ד המשיבה: איגוד בתי אבות-א.ב.א.(ע"ר 58-006-391-5) ערעור על פסק הדינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בתיק עת"מ 344/01 מיום 29.1.2002 שניתן על ידי כבוד השופט מ' גל תאריך הסיכומים האחרונים: ‏כ"א באלול, תשס"ד (7.9.2004) בשם המערערת: עו"ד מלכיאל בלס בשם המשיבה: עו"ד אלי בן טובים; עו"ד פרופ' דן שניט פסק-דין השופטת מ' נאור: גדר המחלוקת 1. בית המשפט המחוזי בירושלים (כב' הש' מ' גל) הורה למשרד הבריאות, מכוח חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998 לגלות למשיבה מסמכים מסויימים. המדינה הגישה ערעור לגבי חלק מהמסמכים שנצטוותה למסור, ועם חלק מקביעותיו של בית המשפט המחוזי – השלימה. המשיבה מצדה הודיעה, כי אין לה עוד עניין, מטעמים מעשיים, בקבלת סיכום ישיבה מסוימת שהתקיימה אצל שר הבריאות, סיכום שבית המשפט המחוזי הורה למוסרו למשיבה וגם לגביו הוגש הערעור. נותרה להכרעה שאלה אחת: האם צדק בית המשפט המחוזי בקביעתו, כי על משרד הבריאות לגלות למשיבה שלושה גיליונות Excel שבידיה. Excel הינה תוכנת מחשב המסייעת, בין היתר, לעריכת חישובים מתמטיים וכלכליים. לתוכנה זו ניתן להזין נתונים שונים ולערוך לגביהם חישובים ועיבודים שונים. בטרם אעמוד על המחלוקת בענין גיליונות אלה, יובא תחילה הרקע למחלוקת. 2. משרד הבריאות מממן שירותי אשפוז לחולים גריאטריים, מכוח אחריותו על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994. השירותים ניתנים הן באמצעות בתי חולים גריאטריים ממשלתיים והן באמצעות רכישת שירותים ממוסדות רגילים, שחלקם חברים בעמותה – המשיבה. המשיבה היא עמותה שמטרתה לשמש ארגון כלל ארצי לבתי אבות ובתי דיור לקשישים. לבתי אבות החברים בעמותה ישנה התקשרות חוזית עם משרד הבריאות. 3 משרד הבריאות מתכנן רפורמה בשיטת חישוב המחיר ליום אשפוז במוסדות סיעודיים מהם רוכש המשרד שירותי אשפוז. במסגרת זו, בוחן המשרד מחדש את התעריפים הקיימים ליום אשפוז. משרד הבריאות גיבש, בין השאר, תעריף מוצע ליום אשפוז. התעריף שגובש עמד על 274 ₪ ליום אשפוז (ובהתקיים נתונים נוספים, אף עד 300 ₪ ליום אשפוז). המשרד הודיע על התעריף שהוא שוקל להנהיג, ואיפשר לבעלי המוסדות הפרטיים שימוע לענין תעריף זה. המשיבה מצידה פנתה בבקשות שונות לקבלת מידע ששימש יסוד לבניית התעריף החדש, כדי שתוכל להשיג על הרפורמה המוצעת לגבי תעריף יום האשפוז. חלק מבקשותיה לקבלת מידע נענו וחלקן נדחו. המשיבה פנתה לבית המשפט לעניינים מינהלים בעתירה לפי חוק חופש המידע. 4. בבית המשפט לעניינים מינהליים נדרשה המשיבה לרכז את רשימת פריטי המידע שטרם נמסרו לה ברשימה מסכמת. בא-כוח המשיבה העלה את דרישותיו במכתב מיום 13.11.2001. המכתב כולל בקשה כללית להעמיד "כל נתון, מסמך או תחשיב אשר יש בכוחם לשפוך אור [על הרפורמה] ועל איכות התשתית העובדתית והתכנונית העומדת בבסיסה . . .". בצד דרישה כללית זו העלתה המשיבה שורה מפורטת של דרישות ובהן, בפריט 1.2, "נדרש פירוט המקור והתחשיב שעל בסיסם נקבעה ההוצאה המיוחסת לכל רכיב תשומות ב'תעריף הבסיסי'". ה"תעריף הבסיסי", הוא התעריף החדש שהוצג על ידי המדינה להתייחסות המוסדות הסיעודיים הפרטיים במסגרת הליכי השימוע לקראת כניסתה של הרפורמה לתוקף. בתשובה שהוגשה לבית המשפט המחוזי, הזכירה המדינה מסמכים שונים שהועברו למשיבה בעבר, הוסיפה והפנתה למסמכים אחרים, וציינה, בסעיף 59 לתשובתה: "59. כמו כן יש בידי המשיבה תרשומות על דיונים פנימיים, בין היתר עם מחלקת שכר במשרד הבריאות, חישובים, סיכומי תחשיבים רלבנטים וגליונות EXCEL. תרשומות פנימיות אלו נערכו כחלק מתהליך גיבוש שיקול הדעת המינהלי, אשר על כן, לפי עצה משפטית שקיבלתי, אין חובה על פי חוק למוסרם. שכן מדובר בטיוטות ותרשומות של התייעצויות פנימיות, הכלולות בסעיף 9(ב)(4) לחוק." ובדיון בעל-פה בבית המשפט המחוזי הוסיפה והבהירה באת-כוח המדינה: "אשר לדוח אקסל – מדובר בשלושה דוחות שהם חישובים פנימיים. המדינה היום מנהל[ת] מו"מ מול העותר[ת]. מדובר כאן ברכישת מיטות מהמוסדות. נכון שיש החלטה אך לאחריה מנוהלים דיונים עם מנהלי המוסדות. . . . מדובר כאן בשוק [כך] ובהחלט בשאיפה של משרד הבריאות להגיע להסכמה, או לפחות לצמצם ככל הניתן את המחלוקת בין המוסדות [למדינה] לענין המחיר הראוי. לכן מתנהלים דיונים ארוכים. המדובר בטיוטה פנימית שנעשתה לצורך תחשיבית כשיש אינטרס להגן על היכולת של הרשויות. גילוי המידע יפגע באפשרות להגיע להסכמה שמשרד הבריאות רואה אותה כחשובה. . . . בנוסף אני בהחלט סבורה שיש כאן שאלה של מדיניות: האם נייר פנימי שעובד מדינה עושה לצורך טיוטה, יש חובה לגלותו?" 5. בערכאה הראשונה התמקד הדיון במספר רב של פריטים, ואילו בערכאתנו מרכז הדיון הוא שלושת גליונות ה-EXCEL, שהם בין המסמכים שבית המשפט הורה למערערת למוסרם. לענין מסמכים אלה קבע בית המשפט המחוזי בקצרה: "קבוצת מסמכים נוספת, הקשורה אף היא לפריט 1.2, מתייחסת לדו"חות EXCEL, בכל הנוגע לחישובי הרכבי השכר: עלויות עבודה במשמרות של אחיות, כוח עזר, עובדי ניקיון ותחשיבי עלות קניות. כאן הצהיר מר תמיר [נציג העותרת בערכאה הראשונה, היא המשיבה שלפנינו – מ"נ], כי לעותרת חשובה התוצאה הסופית (ולא פרטי השכר הקונקרטיים), כדי לבחון את נכונות התחשיב לפי פרטי עלות של כל מרכיב ומרכיב. מכיוון שהנתון אשר נמסר לעותרת לא כלל את מרכיבי התוצאה הסופית, היא מבקשת שיתאפשר לה לבדוק אותו". בפני הערכאה הראשונה עמדו מסמכי ה-EXCEL כחלק ממכלול, ואילו בדיון שלפנינו מופנה הזרקור למסמכים אלו בלבד. כפי שנראה, משהועמדו גליונות ה-EXCEL במרכז העניינים הסתבר, בשלב מאוחר של הדיונים בפנינו, כי הצדדים חלוקים בשאלה העובדתית, אם גליונות אלה היו בכלל חלק מתהליך עיצובו של התעריף החדש לגביו ניתנה אפשרות שימוע. 6. ביקשנו לפתור את המחלוקת שנותרה בדרכי שלום. למרבה הצער, לא נסתייע הדבר. בדיון שהתקיים בפנינו ביום 25.9.2003 הצהיר עו"ד בלס, בא-כוח המערערת, כי הוא מוכן לתת את כל "חומר הגלם" לתחשיב שנערך. בהחלטה מאותו מועד קבענו: "החילונו שומעים את טיעוני בא-כוח המדינה ובמהלך אותם טיעונים הסתבר לנו, לכאורה, כי נתגלעו אי-הבנות בין בעלי-הדין בנושא דוחו"ת ה-excel. לעניין זה הועלתה ההצעה שתפורט להלן, ואנו דוחים את המשך שמיעתו של הערעור עד לאחר מיצוי ההליכים שנפרט. ואלה הם ההליכים: תוך 30 ימים מהיום ייפגשו אנשי המקצוע משני הצדדים ואנשי המקצוע מטעם המדינה ימסרו לרעיהם נתונים וחישובים שמהם ניתן להפיק את התוצאות הסופיות שהמדינה הציגה לפני המשיבים, ואשר דוגמה להן באה בנספח מש/6 להודעת הערעור. ב-30 ימים שיעקבו אותם 30 ימים ראשונים יבחנו אנשי המקצוע של המשיבים ויעשו בירור, דהיינו: אם יש בנתונים ובחישובים שסיפקו להם אנשי המקצוע מטעם המדינה כדי להסביר את התוצאות הסופיות שהוצגו לפניהם באשר לטבלאות השכר וההוצאות למיניהן. אם יסתבר כי התשובה לשאלה היא בחיוב, כי-אז יוסכם על ביטול חלקו האופרטיבי של פסק-דין בית-המשפט המחוזי ככל שנסוב הוא על נושא דוחות ה-excel. ואילו אם תהיה התשובה בשלילה, כי-אז יעלו המשיבים טיעוניהם והסבריהם על הכתב תוך 15 ימים נוספים, והמדינה תהא רשאית להשיב לאותם טיעונים והסברים תוך 15 ימים נוספים. . . . . בהיאסף המסמכים האמורים כולם אל תיק בית-המשפט, נחליט על דבר המשך הטיפול בערעור." 7. מומחי הצדדים לא הצליחו להגיע לכלל הבנות, אף שהמדינה טענה, כי מסרה את כל הנתונים מהם נגזר התעריף המוצע. על כן חזרה לשולחננו השאלה, אם צדק בית המשפט בקביעתו, כי על המערערת לגלות את גליונות ה-Excel. גיליונות אלה הועברו אלינו על ידי המערערת במעטפה סגורה. 8. תחילה ביקשה המדינה, כי נשמע הסבריה בעניין סירובה למסור את גליונות האקסל במעמד צד אחד, אך בדיון נוסף שקיימנו ביום 27.7.2004 חזרה בה מבקשה זו. באותה ישיבה נכונה לנו ולמשיבה כאחת הפתעה. בישיבה זו טען עו"ד בלס, בא-כוח המדינה, כי בית המשפט המחוזי טעה טעות עובדתית, שהובילה אותו למסקנה משפטית מוטעית. עו"ד בלס הסביר, כי גליונות האקסל שברשות המערערת אינם תחשיבים שנעשו לצורך קביעת יום אשפוז, והם לא היוו תשתית לקביעת המחיר לגביו התאפשר השימוע. הוא הסביר, כי לאחר שנקבע התעריף ערכה הכלכלנית הגב' דביר ממשרד הבריאות בדיעבד בדיקה על גבי גליונות אקסל, ולאחר בדיקתה נפלה החלטה שלא לשנות התעריף המוצע. 9. כשלעצמי, קשה לי להבין את טענתו של עו"ד בלס המתרעם על כך שבית המשפט המחוזי שגה שגיאה עובדתית. הבאתי בפתח הדברים את הטענות שהועלו בערכאה הראשונה. מחילופי המסמכים עולה, שהמדינה ציינה שהגליונות האמורים היוו חלק מתהליך גיבוש המחיר שהוצג לצורך השימוע. חזרתי ועיינתי שוב, בעקבות דברי עו"ד בלס, בהודעת הערעור ובסיכומים. גם בפנינו לא טענה המערערת בהודעת הערעור ובסיכומים בכתב את שטענה בסופו של דבר בעל-פה בישיבה מיום 27.7.2004. רמז מסויים לטענה נוכל למצוא, בדיעבד, במסמך שהגישה המדינה ביום 12.1.2004 בעקבות ההחלטה מיום 25.9.2003, אך מדובר רק ברמז. אין לו לדיין אלא מה שעיניו רואות, וקשה להבין את טרונייתה של המערערת על טעותו העובדתית, כביכול, של בית המשפט קמא. בצדק קבלה גם המשיבה, בתוספת שהגישה לסיכומיה, על "שינוי החזית". המשיבה טוענת, כי בית המשפט קמא כיוון את פסק דינו לדו"חות אקסל בהם נכלל מידע עובדתי על-אודות התחשיב, המהווה חלק בלתי נפרד ממחיר יום אשפוז שכבר "עוצב" ופורסם ברבים. אכן, עיון בפסק הדין מעלה שזו היתה כוונת הערכאה הראשונה. המשיבה טוענת, כי אין כל בסיס או צידוק לסטות מקביעותיו העובדתיות של בית המשפט קמא מהן נגזרת פסיקתו בדבר זכאות המשיבה "לקבלת התחשיבים הסופיים שמהם נגזר מחיר יום האשפוז". 10. אין מקום שנורה, לטעמי, למערערת "לייצר" חישובים, בהנחה שהחישובים המקוריים, בין אם נעשו על גבי תוכנת אקסל ובין אם נעשו באופן אחר, אינם עוד בנימצא. חוק חופש המידע עוסק במסירת מידע קיים (ראו סעיף 7(ה) לחוק). כיצד "נתגבר" על המחלוקת העובדתית בין הצדדים? אציע לחברי להניח בערעור זה שגליונות האקסל אכן נערכו לפני ש"עוצב" התעריף, כפי שעוצב לצורך השימוע. גם בהנחה האמורה אציע להם לקבל את ערעורה של המדינה בעניין גליונות האקסל. אם יצטרפו חברי למסקנתי זו, הרי של"תפנית" שערכה המדינה - המערערת בישיבה מיום 27.7.2004 אין, ממילא, משמעות משפטית. 11. לאחר דברי רקע אוכל לחזור לפסק דינו של בית המשפט המחוזי. בסקירת הנמקתו המפורטת אנסה למקד את הדיון, ככל הניתן, בטבלאות האקסל, אף שהערכאה הראשונה דנה בטבלאות אלה יחד עם מידע אחר שהמדינה התבקשה למסור, והטבלאות מהוות חלק שולי בפסק הדין. פסק הדין והטענות בערעור 12. פסק דינו של בית המשפט המחוזי עוסק בניתוח חוק חופש המידע על חריגיו. לענייננו, ההתמקדות היא בחריגים המנויים בסעיף 9(ב) לחוק, שעניינו סוגי מידע שהרשות הציבורית "אינה חייבת" למסור. לעניין הניתוח שערכה הערכאה הראשונה חשובים הסעיפים 1, 9, 10 ו-17(ד) לחוק. העקרון הכללי מצוי בסעיף 1 לחוק: "חופש המידע 1. לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה." סעיף 9(א) עוסק במידע שרשות ציבורית לא תמסור, וסעיף 9(ב) עוסק במידע שרשות ציבורית "אינה חייבת" למסור. בציטוט שיובא להלן יודגשו אותם חריגים, שהמערערת טוענת שיש להם נגיעה לענייננו. "מידע שאין למסרו או שאין חובה למסרו 9. (א) רשות ציבורית לא תמסור מידע שהוא אחד מאלה: (1) מידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בבטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בבטחון הציבור או בבטחונו או בשלומו של אדם; (2) מידע בנושאים ששר הבטחון, מטעמים של שמירה על בטחון המדינה, קבע אותם בצו, באישור הועדה המשותפת; (3) מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 (להלן – חוק הגנת הפרטיות), אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין; (4) מידע אשר אין לגלותו על פי כל דין. (ב) רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה: (1) מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה; (2) מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב; (3) מידע על אודות פרטי משא ומתן עם גוף או עם אדם שמחוץ לרשות; (4) מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין; (5) מידע הנוגע לניהול פנימי של הרשות הציבורית שאין לו נגיעה או חשיבות לציבור; (6) מידע שהוא סוד מסחרי או סוד מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו, וכן מידע הנוגע לענינים מסחריים או מקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי; למעט מידע שהוא אחד מאלה – (א) מידע על חומרים שנפלטו, שנשפכו, שסולקו או שהושלכו לסביבה; (ב) תוצאות של מדידות רעש, ריח וקרינה, שלא ברשות היחיד. (7) מידע שהגיע לידי הרשות הציבורית, שאי-גילויו היה תנאי למסירתו, או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע; (8) מידע על אודות שיטות עבודה ונהלים של רשות ציבורית העוסקת באכיפת החוק, או שיש לה סמכות חקירה או ביקורת או בירור תלונות על פי דין, אם גילויו עלול לגרום לאחד מאלה: (א) פגיעה בפעולות האכיפה או הביקורת או בירור התלונות של הרשות; (ב) פגיעה בהליכי חקירה או משפט או בזכותו של אדם למשפט הוגן; (ג) גילוי או מתן אפשרות לגלות את קיומו או זהותו של מקור מידע חסוי; (9) מידע הנוגע לעניני משמעת של עובד של רשות ציבורית, למעט מידע בדבר ההליכים הפומביים על פי החוק; לענין פסקה זו, "עובד" – לרבות חייל, שוטר, סוהר ונושא משרה ברשות הציבורית; (10) מידע שיש בגילויו פגיעה בצנעת הפרט של אדם שנפטר. (ג) לענין סעיף זה, אין נפקא מינה אם העילה לאי-גילוי המידע היא בשל המידע המבוקש לבדו או בשל הצטברותו למידע אחר." סעיף 10 עוסק בשיקולי הרשות הציבורית כשהיא שוקלת אם לגלות מידע שאינה חייבת לגלותו, וסעיף 17(ד) עוסק בשיקולי בית המשפט בהליך לפי חוק חופש המידע: "שיקולי הרשות הציבורית 10. בבואה לשקול סירוב למסור מידע לפי חוק זה, מכוח הוראות סעיפים 8 ו-9, תיתן הרשות הציבורית דעתה, בין היתר, לענינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו, וכן לענין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו, או שמירה על איכות הסביבה. עתירה לבית המשפט 17. (ד) על אף הוראות סעיף 9, רשאי בית המשפט להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו ובתנאים שיקבע, אם לדעתו הענין הציבורי בגילוי המידע, עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין." 13. העקרון הכללי בדבר חופש המידע מופיע בסעיף 1 לחוק. חריגים מופיעים בסעיף 8 (שאינו נוגע לענייננו) ובסעיף 9 שצוטט במלואו. בית המשפט עמד על כך, שהחריגים לפי חוק חופש המידע אינם מוחלטים אלא יחסיים, וכי יש צורך באיזון אינטרסים בין זכותו של האזרח לקבל מידע לבין שיקול הדעת של הרשות אם להתיר את גילוי המידע או לסרב לעשות כן. שיקול הדעת צריך להיות מונחה, בין השאר, מטיבו ומעוצמתו של האינטרס של המבקש לקבל את המידע ומהעניין הציבורי בגילוי המידע. סעיף 10 מלמד, שככל שהמבקש יצביע על אינטרס בעל חשיבות עקרונית ומהותית יותר מבחינתו, כך יגברו סיכוייו לקבל את המידע המבוקש, ולהיפך, ככל שהאינטרס שלו הינו כללי יותר, כך יטו כפות המאזניים אל עבר האינטרס של הרשות הציבורית לחיסוי המידע. 14. בית המשפט הוסיף וקבע, כי לבית המשפט יש שיקול דעת ראשוני (de novo) כאמור בסעיף 17(ד) לחוק אם להכיר בחסיון אם לאו. התמלאות תנאי מתנאי סעיף 9(ב) אינו מהווה סוף פסוק, אלא אך תחילתה של הדרך לבחינת האינטרסים המנוגדים של הצדדים. בית המשפט יעמיד על כפות המאזניים את האינטרסים השונים: "ככל שהאינטרס של העותר יהיה חשוב ורב יותר וככל שהפגיעה באינטרס המוכח של הרשות המינהלית יהיה נמוך יותר - כך יטה בית המשפט להורות על מסירת המידע, ולהפך. לעניין האמור ניתן ליתן משקל למגוון של נושאים: אלה הנוטים אל עבר מבקש המידע, לרבות חיוניות המידע לגביו לשם הגנה על אינטרס לגיטימי והמשקל הציבורי שיש לדבר; ואלה הנוטים אל עבר הרשות המינהלית ובכללם שיקולי יעילות ותפקוד תקין, ראוי ושוטף שלה." 15. מכאן נפנה בית המשפט לאינטרסים של המשיבה לפנינו. זו חוששת, כך ציין, שתימחור לקוי של מחיר האשפוז יפגע קשות ביציבות המערך הגריאטרי הפרטי והלאומי. לדעתה, התעריף המוצע אינו עולה בקנה אחד עם העלויות בפועל. לצורך מימוש זכות הטיעון, בטרם תתקבל באופן סופי החלטה על התעריף במסגרת הרפורמה, היא זקוקה למידע רלבנטי. בהמשך הדברים וכפי שיצוטט מיד, מזכיר בית המשפט גם את האינטרס הכלכלי של חברי המשיבה לפנינו העלול להיפגע. 16. מנגד, הציב בית המשפט את טענות המדינה בדבר פגיעה באינטרסים שלה. לעניין זה קבע: "26. מנגד לטענות דלעיל של העותרת [המשיבה לפנינו – מ"נ], העלתה המשיבה [המדינה – מ"נ] את טענותיה בדבר קיומו של החיסיון בשל פגיעה באינטרסים כלכליים, פגיעה בתפקודה של הרשות, פגיעה ביכולתה לנהל משא-ומתן, מידע אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב ומידע בדבר דיונים פנימיים ותרשומות של התייעצויות פנימיות - הכל לפי סעיפים 9(ב)(1)-(4) ו-(6). העקב [כך] אכילס בטענות האמורות של המשיבה הוא, שהיא לא פירטה פגיעות או נזקים מיוחדים בשל כל אחת מעילות החיסיון המועלות על -ידה, להבדיל מעצם התמלאות תנאי סעיף החיסיון, בהתאם לסעיף 9(ב) לחוק חופש המידע. בנסיבות אלו יש בטענותיה - גם אם פורמלית חל איזה מהחסיונות הנטענים - כדי להתמודד, בעיקר, עם מבקש מידע הבא מכוח הזכות הכללית, ולא כאשר מועלית על-ידו טענה לגילוי בשל עניין מיוחד, דוגמת אלו המועלות על-ידי העותרת במסגרת איזון האינטרסים הסופי בין הצדדים. לעיל עמדנו על האינטרס של העותרת בקבלת המידע, לצורך מימוש זכות השמעת הטענות, כאשר על הכף נתון אינטרס כלכלי של חבריה העלול להיפגע. לכן, רק אם יעלה בידי המשיבה להצביע על קיומו של חיסוי הכלול בסעיף 9(ב) לחוק, ובנוסף על פגיעה מיוחדת הנובעת מאותו חיסוי, יהא מקום לבחון אם עניינה גובר לפי סעיף 17(ד) לחוק." 17. המדינה מבקשת בערעורה, כי נתערב בקביעתה של הערכאה הראשונה לפיה נדרשת הרשות להצביע לא רק על הוראה לפיה הרשות אינה חייבת למסור מידע, כאמור בסעיף 9(ב), אלא גם על קיומה "פגיעה מיוחדת הנובעת מאותו חיסוי". לטענת המדינה, כמעט לעולם לא תוכל הרשות להצביע על אותה "פגיעה מיוחדת" מעבר לחיסוי. 18. עניין אחר עליו מלינה המדינה נוגע לדחיית טענתה, לפיה מדובר ב"מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב" כאמור בסעיף 9(ב)(2). בדחותו טענה זו קבע בית המשפט: "31. תכלית סעיף חיסיון זה היא למנוע מהרשות ליתן פרטים אודות המדיניות הצפויה. עמד על-כך פרופ' סגל בספרו הנ"ל [ז' סגל הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (תש"ס) 200 – מ"נ]: 'הוראה זו נועדה לאפשר לרשות הציבורית לעצב מדיניות ציבורית, בלי שתחויב לגלות 'חצי מלאכה'... כך ברור, שאין ההוראה באה להסמיך רשות שלא לגלות ברבים את מדיניותה, לאחר שנקבעה. ההוראה אינה צריכה להתפרש כמסמיכה רשות שלא לגלות מידע עובדתי, שנאסף על-ידי רשות לצורך גיבוש מדיניותה. חשיפתו של מידע עובדתי, בטרם גיבוש מדיניות, תוכל להועיל, לעיתים, למניעת עיצוב מדיניות על סמך מידע עובדתי בלתי מדויק'. האמור בסיפא חל גם בענייננו, הגם שכאן המדיניות העקרונית כבר נקבעה, וכל שנותר הוא לקבוע את שיעור המחיר הסופי ליום אשפוז. הכרה רחבה בסייג האמור עלולה, אפוא, לנטרל באחת את זכות השמעת הטענות המושכלת, כאשר כל המידע הרלוונטי פרוש לפני הטוען. זכות השמעת הטענות ממומשת בטרם תתקבל ההחלטה הסופית. ככל שיראו שלב זה כוחלק ממדיניות בשלבי עיצוב, לא תוכל הזכות האמורה להתממש כראוי. זאת ועוד, גם אם נבחר בפרשנות המצמצמת יותר מזו המוצעת לעיל על-ידי פרופ' סגל, אזי עד למשלוח נספח א' לעתירה (מכתבו של ד"ר כהן, המודיע על המדיניות החדשה), לא הייתה חלה חובה על המשיבה ליתן מידע בקשר לגיבוש המדיניות. שונים הם פני הדברים לאחר מכן. משזו עוצבה, נותר להשלימה באמצעות הענקת זכות הטיעון לאלה עלולים להיפגע מתוצאותיה (אף אם בענייננו הכוונה היא גם להיוועצות משותפת). נותרה אם-כן קביעת שיעור המחיר של יום אשפוז בלבד, ולא עצם המדיניות של שינוי שיטת התשלומים. 32. אמור אפוא: כל אימת שקמה לאדם הזכות לטעון את טענותיו בטרם תתקבל החלטה בעניינו, אזי כבר אין עסקינן בחיסיון עקב מדיניות בשלבי עיצוב, גם אם כמובן טרם התקבלה ההחלטה הסופית, התלויה בהליך השימוע. לענייננו, דיינו בכך." המדינה טוענת כי בטרם הוחלט סופית, לאחר הליכי השימוע, מהו מחיר יום אשפוז חל החסיון שבסעיף 9(ב)(2). דיון 19. בפני הערכאה הראשונה, בעת שהתוותה את המתווה שהתוותה, עמדו שאלות הנוגעות לפרטי מידע רבים. בפנינו עומדת רק שאלת שלושת גליונות האקסל, וקשה להשתחרר מהתחושה כי עניין זה אינו "מצדיק" את השאלות העקרוניות המתעוררות בעניין חוק חופש המידע ופרשנותו. ניסינו, כאמור, לפתור את המחלוקת שנותרה בדרכי שלום: מומחי הצדדים נפגשו; המדינה מסרה למשיבים את כל המידע בעניין שכר אחיות, רופאים, עלות פריטים שונים וכל כיוצא באלה; המשיבה טענה כי המומחה מטעמה איננו מצליח להגיע בעזרת כל הנתונים הללו ל"סכום" של 274 ₪ ליום אשפוז. לא שמענו מפי המשיבה לאיזה סכום ליום אשפוז מגיעה היא ובעזרת המומחים מטעמה ובעזרת כל הנתונים שקיבלה, והאם הסטיה מהסכום שגיבש המשרד לצורך השימוע גדולה היא או קטנה. המשיבה גם לא הציגה בפני המערערת את תחשיביה האלטרנטיביים. המשיבה עמדה על קבלת גליונות האקסל, והמערערת עמדה על ערעורה, ועלינו להכריע בדין. 20. כברת דרך לא קטנה מוכנה אני לצעוד עם הערכאה הראשונה. מקובל עלי, כי כאשר יש לפונה אינטרס מיוחד במידע, העובדה שחל אחד החסיונות הקבועים בסעיף 9(ב) איננה סוף פסוק. על הרשות לערוך במסגרת סעיף 10 איזון אינטרסים. איזון אינטרסים ייעשה גם על ידי בית המשפט כקבוע בסעיף 17(ד). איני רואה צורך להכריע בשאלה אם צדקה הערכאה הראשונה בקביעתה, שהבחינה נעשית על ידי בית המשפט de novo. בעניין זה לא שמענו טענות. יהא הדבר אשר יהא, ככל שלאינטרס עליו מצביע המבקש, בין האינטרס הפרטי ובין האינטרס הציבורי, משקל כבד יותר – כך תגבר הנטיה להורות על חשיפת המידע למרות סעיף החיסוי. עד כאן הלכתי כברת דרך עם הנמקתה של הערכאה הראשונה. ואולם, הערכאה הראשונה הלכה צעד נוסף וקבעה, כמצוטט, שאם אין "פגיעה מיוחדת" ברשות – יימסר המידע, אף במקרה הנופל בגדרי סעיף 9(ב) לחוק. דעתי היא, כי אין לקבוע במסגרת האיזון הנדרש את נוסחת "הפגיעה המיוחדת". אכן, "נוסחאות" קלות יחסית להפעלה, אך חסרונן – בנוקשותן, והמקרה שלפנינו, לדעתי, יוכיח. נוסחת "הפגיעה המיוחדת" איננה מביאה, לדעתי, בעניין גליונות האקסל לתוצאה ראויה המאזנת בין כל הגורמים המונחים על כפות המאזניים. בסופה של הדרך, התוצאה מנוסחה זו היא, שאם הצביע מבקש המידע על כך שיש לו עניין אישי במידע, והרשות לא הראתה "פגיעה מיוחדת" – דין המידע, לשיטת הערכאה הראשונה, להיחשף. נוסחת "הפגיעה המיוחדת" איננה, לדעתי, נוסחה מאזנת. נוסחת "הפגיעה המיוחדת" איננה מופיעה בחוק; אין היא נדרשת מן החוק; ולדעתי כובלת היא יתר על המידה את שיקוליהם של מי שצריך לאזן בין כל האינטרסים – הרשות במסגרת סעיף 10 לחוק ובית המשפט במסגרת סעיף 17(ד). 21. המערערת הסכימה למסור למשיבה את כל "חומר הגלם" בעזרתו ערכה את התחשיב, דהיינו נתונים מספריים בדבר עלות שכר של הגורמים המטפלים השונים ועלויות אחרות. המחלוקת בדבר גליונות האקסל מתמקדת בשאלה הטכנית, האם יש לחייב את המערערת להמציא למשיבה את החשבון שערכה, דהיינו העלאת הנתונים על תוכנת מחשב ודרך חישובם. ציינתי כבר, כי המשיבה לא חשפה לאיזו תוצאה חשבונית היא מגיעה בעזרת מומחיה, ובעצם אומרת היא למערערת: טועה את בחישוביך. לעניין זה – עריכת חשבון בתוכנת האקסל או בכל תוכנה אחרת או בחישוב ידני – אין למערערת ומומחיה יתרון על המשיבה. משנחשפו כל הנתונים בהם עשתה המערערת שימוש, איני רואה מקום לאלצה להמציא גם את דרך החישוב. במסגרת השימוע, אך לא במסגרת חוק חופש המידע, תוכל המשיבה לטעון כי החישוב שערכה המערערת מוטעה הוא, והוא מוביל לתוצאה אחרת שאיננה 274 ₪ ליום אשפוז אלא לסכום אחר. לשם כך אין היא זקוקה דווקא לחישוביה של המשיבה. ובלשון אחרת: אכן יש למשיבה עניין במידע, אך משקלו של עניין זה לעניין גליונות האקסל – להבדיל מפרטים אחרים שנצטוותה המערערת למסור - אינו רב. 22. זאת אף זאת: יש לזכור כי בידי חברי המשיבה, המאגדת בתי אבות, מלוא הנתונים הנדרשים. היא יודעת את העלויות בפועל של הרכיבים הנדרשים לחישוב. מידע אחר, כגון עלויות בבתי חולים ממשלתיים, היא קבלה במסגרת ההליך בערכאה הראשונה, ועל כך לא ערערה המדינה. המידע שברשותה מאפשר למשיבה להעלות טענות במסגרת הרפורמה. זאת ועוד: בענייננו, המדינה היא בגדר רוכשת שירותים, ושנויה במחלוקת בינה לבין המשיבה וחבריה השאלה, כמה תשלם המדינה עבור יום אשפוז אותו היא רוכשת. זו המסגרת בה נערך השימוע. אין המדובר בקביעת תעריף על פי דין, אלא בגיבוש המחיר בו תקנה המדינה שירותים מחברי המשיבה, אם יסכימו חברי המשיבה או מי מהם למכור שירותים למדינה במחיר שהמדינה תהיה מוכנה לשלם. במסגרת מסחרית זו דורשת המשיבה מהמדינה להתפשט עירום ועריה, לרבות מסירת טיוטות החישוב, בעוד היא שומרת לעצמה, בשלב זה, את כל הקלפים קרוב לחזה. המשיבה לא גילתה כאמור מה מעלים תחשיביה שלה, למרות האתגר שהציבה בפניה המדינה בעניין זה. אילו חשפה את חישוביה, יכולה היתה המדינה, בעזרת מומחים, לאתר את נקודות המחלוקת האמיתיות, אך המשיבה עמדה על טענתה העקרונית, לפיה על המדינה לחשוף את חישוביה. 23. על סוגיה דומה נזדמן לי לעמוד במסגרת משפטית קרובה - זכות העיון של נאשם בחומר הראיות שבידי התביעה: בש"פ 5989/01 מ"י נ' פרג (לא פורסם). המשיבים באותה פרשה ביקשו לקבל תרשומות פנימיות הנוגעות לאי העמדתו לדין של עד המדינה, שמיר שמו. המשיבים ביקשו לקבל חומר זה כדי להעלות טענת הגנה מן הצדק. מטעמים שאינם נוגעים לענייננו – קיבלתי את ערעור המדינה וקבעתי, כי לא היה מקום להורות על מסירת התרשומות הפנימיות. הוספתי וציינתי: "בענייננו 'חומר הגלם' (מסמכי החקירה בעניינו של שמיר) מצוי בידי הנאשמים. 'חומר הגלם' בעניינם שלהם בודאי ברשותם, ויכולים הם (אם יש לכך הצדקה במסגרת ההליך בעניינם ועל כך נמנעת אני כאמור לחוות דעה) לערוך השוואות כאוות נפשם." וכך בענייננו: "חומר הגלם" לבדיקת התחשיב מצוי בידי המשיבה, ויכולה היא להעלות חישוביה על גבי תוכנת חישוב דוגמת האקסל ולהציג במסגרת השימוע כל טענה שתבקש, כדי להראות שהמדינה שוגה. בנסיבות אלה ובמסגרת איזון האינטרסים שבין הצדדים אין אני רואה, כאמור, הצדקה לחייב את המדינה למסור למשיבה את החישוב המפורט (בהנחה שהוא מצוי בידה). שימוש במבחן "הפגיעה המיוחדת" שקבעה הערכאה הראשונה, אכן, היה מביא לתוצאה שונה, ואולם לדעתי אין מקום לקביעת מבחן משנה כזה, ויש להסתפק במבחן הכללי של איזון האינטרסים על פי כל נסיבות העניין. 24. כאמור חולקת המדינה גם על קביעתה של הערכאה הראשונה, אשר דחתה את טענתה, לפיה מדובר "במדיניות בשלבי עיצוב". לדעתי, שאלה זו איננה מתעוררת בהליך זה. מדובר במידע שאין חובה למוסרו, כאמור בסעיפים קטנים אחרים של סעיף 9(ב) לחוק – תרשומות פנימיות וטיוטות. בבחינת למעלה מן הצורך אומר, כי ניתוחה של הערכאה הראשונה בסוגיית ה"מדיניות בשלבי עיצוב", הכל כפי שצוטט, נראה לי, לכאורה, אך אין הכרח לקבוע מסמרות בעניין. 25. אציע לחברי לקבל את הערעור במובן זה, שנבטל את הוראתה של הערכאה הראשונה למסור למשיבה את גליונות האקסל, ונחייב את המשיבה בהוצאות בסך 10,000 ₪. ש ו פ ט ת השופט מ' חשין: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ד' ביניש: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינה של כב' השופטת מ' נאור. ניתן היום, כ"ה בטבת תשס"ה (6.1.2005). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ______________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 02018250_C23.docעע מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il