דלק קידוחים, שותפות מוגבלת נ. שר התשתיות הלאומיות , האנרגיה

פסק-דין בתיק בג"ץ 1821/15 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1821/15 לפני: כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין כבוד השופט צ' זילברטל כבוד השופט א' שהם העותרים: 1. דלק קידוחים, שותפות מוגבלת 2. אבנר חיפושי נפט, שותפות מוגבלת נ ג ד המשיבים: 1. שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים 2. הממונה על ענייני הנפט לפי חוק הנפט 3. מודיעין אנרגיה, שותפות מוגבלת 4. או די אנ אנרגיה בע"מ 5. אולומיי קפיטל בע"מ 6. אדיסון אינטרנשיונאל אס.פי.איי עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ז בכסלו התשע"ז (27.12.16) בשם העותרים: עו"ד צבי אגמון; עו"ד גיא אהרונסון בשם המשיבים 2-1: עו"ד רן רוזנברג בשם המשיבה 3: עו"ד איתי ברפמן פסק-דין המשנה לנשיאה א' רובינשטיין: א. זו עתירה לביטול החלטת המשיב 1 הדוחה ערעור שהגישו העותרות מכוח סעיף 80 לחוק הנפט, התשי"ב-1952 (להלן חוק הנפט או החוק), על החלטותיו של המשיב 2, שלא להאריך את תוקפם של רישיון מס' 337/"אביה" (להלן אביה) ורישיון מס' 338/"קרן" (להלן קרן) שהוענקו לעותרות על פי חוק הנפט. העתירה מבקשת כי יוארך תוקפם של רישיונות אלה. רקע ב. בטרם נפנה לתיאור הרקע העובדתי, נעמוד על התשתית הנורמטיבית שברקע לעתירה זו, הנדרשת להבנת ההליכים השונים. על פי חוק הנפט, אסור לחברה המבקשת לבצע חיפושים או להפיק נפט או גז טבעי (הכלול בהגדרת "נפט" על פי סעיף 1 לחוק) לעשות כן ללא קבלת רשות מן הממונה על ענייני הנפט לפי חוק הנפט (להלן הממונה או המשיב 2). קבלת הרשות נעשית בשלושה שלבים, בשלב הראשון ניתן על ידי הממונה היתר מוקדם, שבמסגרתו על בעל ההיתר לעבד את המידע הקיים לגבי שטח ההיתר ולבצע סקרים משלימים לגביו; בשלב השני ניתן רישיון לזמן מוגבל, המאפשר לבעליו לערוך בדיקות שונות ומעניק לו זכות לחיפוש נפט בשטח הרישיון; ובשלב השלישי, לאחר שמתגלה נפט בשטחי הרישיון, ניתנת חזקה, המקנה לבעליה זכות ייחודית לחפש ולהפיק נפט בשטח החזקה (וראו בג"צ 4374/15 התנועה לאיכות השלטון נ' ראש ממשלת ישראל פסקה ה' (2016); בג"צ 3734/11 חיים דודיאן ואח' נ' כנסת ישראל פסקה 5 לחוות דעתה של המשנה לנשיא, כתארה אז, נאור (2012)). העתירה שבפנינו עוסקת בשלב השני – שלב הרישיון – ונתמקד בסעיפים הרלבנטיים לגביו. ג. על פי סעיף 13 לחוק, מקנה רישיון לבעליו זכות לחפש נפט וגז בשטחו; זכות ייחודית לקדוח בשטחו קדיחות ניסיון וקדיחות פיתוח, ולהפיק ממנו נפט או גז; וזכות לקבל חזקה בשטחו אם התגלתה בו תגלית (להגדרתה של "תגלית" ראו סעיף 1 לחוק). על פי סעיף 16 לחוק, ההחלטה על מתן הרישיון נמצאת בסמכותו של הממונה, לאחר שיוועץ במועצה המייעצת על פי חוק הנפט (להלן המועצה המייעצת או המועצה). על פי הסעיף יכול הממונה להתנות את מתן הרישיון בתנאים על פי שיקולו. תוקפו של רישיון, לפי סעיף 18 לחוק, הוא לשלוש שנים, עם אפשרות להארכה אם ראה הממונה סיבה להאריכו, ובלבד שסך כל תקופת הרישיון לא תתארך יותר משבע שנים לאחר נתינתו: 18. (א) תקופת הרשיון המקורית היא שלוש שנים. (ב) תקופת הרשיון ניתנת להארכה, אם הוגשה בקשה על כך, ואלה הכללים להארכתה: (1) כל עוד לא הגיע בעל הרשיון לתגלית בשטח הרשוי, רשאי המנהל להאריך את תקופת הרשיון, אם ראה סיבה טובה ומניחה את הדעת לעשות כן, והוא חייב להאריכה, אם עדיין לא היתה תגלית באותו שטח רשוי ובעל הרשיון קודח קדיחת נסיון בשקידה הראויה ובהתאם ללוח הזמנים שבתנאי הרשיון, או שהמנהל נתן ארכה לביצועו, ובלבד שסך כל תקופת הרשיון לא תתארך יותר משבע שנים לאחר נתינתו; לפי סעיף 80(א) לחוק, הרואה עצמו נפגע מהחלטת המנהל, רשאי לערער עליה לפני השר תוך 30 יום, "והחלטת השר היא סופית". עוד יש להקדים לענייננו, כי על פי סעיף 17(ב) לחוק "לא יהיו לאדם אחד יותר משנים-עשר רשיונות, ולא יהיו לו רשיונות על שטח כולל העולה על ארבעה מיליון דונם, אלא באישורה המוקדם של המועצה"; וסעיף 56(ב) לחוק קובע כך: "היתה זכות נפט בידי חבר בני אדם, מואגד או בלתי מואגד, והיו בידי אדם אחר מוחזקות, במישרין או בעקיפין, יותר מ-25% של המניות או של זכות ההצבעה או של סמכות השליטה או של סמכות מינוי מנהלים באותו חבר, יראו גם אותו אדם כבעל אותה זכות נפט לענין סעיף 17 או 27, הכל לפי הענין". כעת, לאחר פרישת התשתית החוקית, נפנה לתיאור הרקע העובדתי. ד. העותרות הן שותפויות מוגבלות העוסקות בחיפושם והפקתם של נפט וגז טבעי משטחי המים הטריטוריאליים של מדינת ישראל. המשיב 1 הוא שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים, הממונה על ביצועו של חוק הנפט. המשיב 2 הוא הממונה על ענייני הנפט לפי חוק הנפט (המשיבים 2-1 יחד להלן המשיבים). המשיבות 6-3 הן חברות העוסקות בחיפוש והפקת נפט וגז טבעי. ביום 10.6.07 ניתנו לעותרות רישיונות אביה וקרן על ידי המשיב 2, בתוקף עד יום 9.5.10. במסגרת הרישיונות פורטו תכניות העבודה הנדרשות מן העותרות ולוחות הזמנים לביצוען; נקבע כי על העותרות להתחיל קדיחה בשטחי הרישיונות עד יום 1.7.09. ביום 31.5.10 האריך המשיב 2, לבקשת העותרות, את תוקפם של הרישיונות, תוך דחיית לוח הזמנים לביצוע תכניות העבודה; תוקפו של רישיון אביה הוארך עד יום 8.6.11, והתחלת הקדיחה בו נדחתה לאותו יום. תוקפו של רישיון קרן הוארך עד יום 30.9.10, ועד יום זה היה על העותרות להכין פרוספקט לקדיחה בשטח הרישיון. ה. בינתיים התברר למשיבים, כי לעותרות מספר רישיונות העולה, כך החליטו, על המותר בחוק. בעקבות כך הוחלט בישיבה שהתקיימה במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן משרד התשתיות או המשרד), כי יש להגביל את מספר הרישיונות המוחזקים בידיהן. העותרות סברו שמספר הרישיונות שבידיהן אינו עולה על האמור בחוק, אך החליטו שלא להיאבק בהחלטת המשרד, והחלו לנהל משא ומתן עם המשיבים, שהוביל למתוה מוסכם על פיו תוותרנה העותרות על מספר רישיונות, וששיעור זכויותיהן ברישיון אביה ורישיון קרן יופחתו ל-25% בכל רישיון בתוך 45 ימים מיום אישור המתוה (להלן המתוה המוסכם או המתוה). לצורך הנוחות נביא כאן את הקטע הרלבנטי במתוה: "בתוך ארבעים וחמישה (45) ימים ממועד האישור ('המועד הקובע').... השותפויות תגשנה בקשה להעברת חלק מזכויותיהן ב-'אביה' ו'קרן' באופן... ששיעור זכויותיהן של השותפויות ברישיונות... 'אביה' ו'קרן' לא יעלה על 25%, זאת בהתאם להוראות סעיף 56(ב) לחוק הנפט. העברת הזכויות כאמור בפסקה זו תובא לאישור הממונה בהתאם לכללים בדבר כשירות הנעבר כפי שפורטו במכתב הממונה מיום 9 במרץ 2010" המתוה אושר על ידי המשיב 2 ביום 27.10.10. ביום 2.11.10 האריך המשיב 2 פעם נוספת את תוקפו של רישיון קרן בשנה עד יום 30.9.11, והתחלת ביצוע הקידוח בשטחי הרישיון נדחתה ליום 1.8.11. ו. ביום 9.1.11, לאחר שויתרו על הרישיונות שעליהם הוסכם, פנו העותרות למשיב 2 במכתב שכותרתו "פניה להעברת זכויות לפי סעיף 76 לחוק הנפט", שהתיחס בין השאר להעברת הזכויות ברישיונות אביה וקרן כמוסכם במתוה. ביום 23.2.11 פנו העותרות פעם נוספת בבקשה מפורטת יותר להעברת הזכויות ברישיונות אלה. על פי הבקשה היו אמורות הזכויות לעבור בחלקים שונים לחברותATP East Med , ATP Oil & Gas Corporation (יחד להלן ATP) ולמשיבות 5-2. ביום 16.3.11 נדונו בקשות אלה במועצה המייעצת, שהמליצה לאשר את העברת הזכויות, בכפוף לקבלת אישור מהיועצים המשפטיים של העותרות כי אין בהסכמים בין המחזיקים דבר המלמד על אחזקה של יותר מ-25% בכל הנוגע לסמכות שליטה, לזכות למינוי דירקטורים ולזכות הצבעה, כאמור בסעיף 56(ב) לחוק הנפט. על פי בקשת העותרות מיום 1.2.11 ותכניות העבודה שצורפו אליה, האריך הממונה ביום 13.2.11 את תוקפו של רישיון אביה ואת התחלת הקידוח בשטחו עד יום 31.12.11, וביום 17.3.11 את תוקפו של רישיון קרן ואת התחלת הקידוח בשטחו עד יום 31.3.12. ז. לאחר דין ודברים בין הממונה לבין היועצים המשפטיים של העותרות, שבמסגרתו נדרשו העותרות מספר פעמים להציג אישורים לפיהם הסכמי העברת הזכויות לא ישאירו בידיהן יותר מ-25% מן הרישיונות בהתאם לסעיף 56(ב) לחוק, נחתם ביום 25.7.11 מסמך התחייבות, שבמסגרתו פורטו התנאים אשר התקיימותם תבטיח זאת. ביום 2.8.11 פנו העותרות למשיב 2 בבקשה "להקפיא" את תכניות העבודה ברישיונות אביה וקרן עד להשלמת העברת הזכויות; פנייה זו לא קיבלה מענה מן המשיב 2. ביום 10.8.11 הודיעה רשות ההגבלים העסקיים לעותרות, כי העברת הזכויות המבוקשת ברישיונות אביה וקרן עולה לכאורה כדי הסדר כובל. ח. במהלך חודש ספטמבר 2011 הודיעו חברות ATP לעותרות, כי הן נסוגות מן ההסכם לרכישת הזכויות שנכרת עמן. ביום 20.9.11 הודיעו העותרות על כך לבורסה לניירות ערך. ביום 6.11.11 הודיעו העותרות למשיב 2 על פרישת חברות ATP מההסכם, וביקשו ליתן להן שישה חודשים נוספים לשם מציאת מפעיל חלופי לרישיונות, וכן נתבקשה הארכה נוספת לתוקף הרישיונות בהתאם. ביום 16.11.11 פנו העותרות למשיב 2 וביקשו את אישורו, כי חברת Edison International SpA , המשיבה 6 – שעמה קיימו העותרות מגעים להעברת הזכויות ברישיונות – עומדת בדרישות משרד התשתיות לשמש כמפעילת רישיון בישראל. יוער, כי בינתיים, ביום 26.10.11, פרסם המשרד הודעה לפיה ידרוש ביצוע קידוחים בכל רישיון בלוחות זמנים קצרים משהיה נהוג עד אז. ט. ביום 29.11.11 החליט המשיב 2 שלא להאריך את תוקפם של רישיונות אביה וקרן, בנימוק שהעותרות לא עמדו בתנאי תכניות העבודה בהם; שטרם הושלם הליך העברת הזכויות אשר נדרש במסגרת המתוה המוסכם; ושטרם התקבלו הבהרות מן העותרות בעניין תכניותיהן, נוכח הודעת הממונה על ההגבלים העסקיים. י. ביום 31.1.12 ערערו העותרות למשיב 1, על פי סמכותו בסעיף 80 לחוק הנפט, כנגד החלטת המשיב 2 שלא להאריך את תוקף הרישיונות. בערעורן טענו, כי הסיבה לאי-העמידה בתכניות העבודה הייתה העובדה שהמתוה טרם מומש, ולכן לא רצו להשקיע לבדן את ההשקעות הנדרשות קודם העברת הזכויות. העיכוב בהעברת הזכויות על פי המתוה, כך נטען, נגרם בעקבות התנהלותו של המשיב 2, ולכן אין לזקוף לחובת העותרות את העובדה, שתכניות העבודה בשטחי הרישיון לא מומשו. לטענתן, היה על המשיב 2 לקבל את בקשותיהן להארכת תוקף הרישיונות ולהקפאת תכניות העבודה עד למימושו של המתוה עליו שקדו העותרות באופן סביר. כן נטען, כי ההחלטה שלא להאריך את הרישיונות ניתנה בשיהוי, ותוך חזרה בלתי מוסברת מהצהרות ומהתחייבויות קודמות של הממונה, ובניגוד לדרישת הדין לפיה דחיית בקשה להארכת רישיון תיעשה בזהירות יתר, ומתוך טעם מיוחד המבוסס על מידע רציני. יא. ביום 11.9.14, למעלה משנתיים וחצי לאחר שהוגש הערעור, החליט המשיב 1 לדחותו. בהחלטה נאמר, כי העותרות לא עמדו בהתחייבויותיהן בהתאם למתוה המוסכם – הן לעניין המועדים הן באופן מהותי – והארכת תוקף הרישיונות בנסיבות אלה אינה סבירה. בנוסף נאמר, כי העותרות לא עמדו בתכניות העבודה שנקבעו ברישיונות. החזקה ברישיונות ללא ביצוע המטלות האמורות בהם, כך נקבע, אינה עולה בקנה אחד עם המטרות העומדות בבסיס הענקתם של הרישיונות מעיקרא, ואי העמידה בתכניות העבודה מהוה עילה שלא לאשר את הארכת תוקף הרישיונות. מכאן העתירה, שהוגשה ביום 12.3.15. העתירה יב. העתירה מכוונת כנגד השר והממונה, ומשיבות פורמליות 5-3 הן חברות שהעותרות התחייבו, כאמור, להעביר אליהן אחוזים מסוימים מזכויותיהן ברישיונות אביה וקרן. משיבה פורמאלית 6 היתה אמורה לשמש מפעיל חלופי ברישיונות, תוך שתקבל 50% מן הרישיונות. ראשית נטען, כי החלטת המשיב 1 ניתנה תוך פגיעה בזכויותיהן הדיוניות של העותרות. כחלק מחובת ההגינות החלה עליו מתוקף היותו רשות מינהלית, כך נטען, לא יכול היה המשיב 1 לקבל את החלטתו הפוגעת בזכויותיהן של העותרות, מבלי לאפשר להן להשמיע את טענותיהם בפניו בעל פה; זאת, במיוחד כשמדובר בסמכות מעין שיפוטית בה עסקינן – הערעור על החלטת המשיב 2. כן נטען, כי המשיב 1, כלל לא כיהן בתפקידו בעת שהתקבלו ההחלטות ולכן היה עליו לתת לעותרות הזדמנות להישמע בפניו בטרם החלטתו. לכך מצטרף לטענת העותרות הזמן הארוך שעבר בין הגשת הערעור לבין ההחלטה, המצדיק גם הוא את שמיעת העותרות בפני המשיב 1. יג. שנית נטען, כי אי הארכת הרישיונות על ידי המשיב 2 מהוה הפרה של הסכם שלטוני. לטענת העותרות עדכון תכניות העבודה, אישור העברת הזכויות והארכת תוקף הרישיונות עד למימוש העברת הזכויות, הן חלקו של המשיב 2 במתוה המוסכם. העותרות, כך לטענתן, עשו כל שלאל ידן למלא את חלקן במתוה, ואי הארכת הרישיונות מהוה חזרה של המשיב 2 מן המתוה המוסכם, ללא נימוק משכנע. טענת המשיב 2 כי העותרות לא השלימו את העברת הזכויות כנדרש, אין להלמה במקרה זה לטענתן, שכן לדידן המשיב 2 עצמו הוא הוא האחראי לכך שהעברת הזכויות לא הושלמה. כן טוענות העותרות כי גם העובדה שהן לא עמדו בתכניות העבודה שנקבעו ברישיונות אינה מקימה עילה למשיב 2 לחזור בו מההסכם, שכן לטענתן, העיכוב במימוש תכניות העבודה נבע מסירובו של המשיב 2 לאשר את העברת הזכויות. נטען, כי אין זה סביר לדרוש מהעותרות להשקיע משאבים רבים במימוש התכניות בידען ש-75% מכל רישיון יעברו לידיים אחרות בקרוב. בנוסף הפנו העותרות למכתבו של המשיב 2 מיום 27.10.10 – יום לאחר אישור המתוה המוסכם – שעסק בעדכון תכניות העבודה ברישיונות שבידיהן, ובו נכתב כי לעותרות ניתנו שלוש שנים נוספות, עד ליום 28.2.15, לביצוע קידוחים ברישיונות השונים שבידיהן, ובתוכם – לטענתן – גם רישיונות אביה וקרן. יד. באשר להנמקת המשיב 2, לפיו לא האריך את תוקף הרישיון לאחר שהעותרות לא הבהירו את תכניותיהן לאור פניית רשות ההגבלים העסקיים נטען, כי לעמדת העותרות הסכמי העברת הזכויות אינם הסדרים כובלים, וכי לא ניתן להשתמש בהודעה זו כנימוק לאי הארכת הרישיונות, בטרם ניתנה לעותרות האפשרות למצות הליכים מול הרשויות הרלבנטיות. יצוין כאן, כי משיבה 3 תמכה בעתירה. תשובת המדינה טו. בתשובת המדינה נטען כי החלטות המשיבים הן יישום ענייני וראוי של מדיניות מאסדרת (רגולטורית) סבירה, שנועדה להבטיח הקצאה יעילה של רישיונות מכוח חוק הנפט; הקצאה שבצידה חובתו של מקבל הרישיון לפעול בשקידה ראויה וביעילות בהתאם לתנאי הרישיון. טז. נקודת המוצא המשפטית, לשיטת המשיבים, היא כי הנפט והגז בשטחי ישראל ובמים הטריטוריאליים שלה הם קניינה של המדינה; הדרך שבה בחר המחוקק להביא לחיפוש הנפט והפקתו – נוכח המשאבים הרבים שפעולות אלה דורשות – היא מתן רישיונות לגורמים פרטיים לפעול בקניינה של המדינה לחיפוש משאבים, גילוים והפקתם, תוך הטלת חובות על בעלי הרישיונות לפעול בשטחים אלה ולהביא לגילוי המשאבים ולהפקתם. דרך זו מחייבת פיקוח הדוק, כך נטען, במיוחד שכן מדובר במשאבי מדינה מוגבלים בהיקפם, ושמתן רישיון בהם מעניק למעשה מונופול לבעל הרישיון בתחומו. יז. נטען, כי החלטת המשיב 2 שלא להאריך את הרישיונות הייתה סבירה משלא ביצעו העותרות את המוטל עליהן בתנאי הרישיונות. על פי סעיף 18 לחוק הנפט, כך נטען, רשאי המשיב 2 להאריך את תקופת הרישיון "אם ראה סיבה טובה ומניחה את הדעת לעשות כן", ובענייננו לא הייתה סיבה כזו, שכן העותרות לא מילאו את חובותיהן. העותרות, או תאגידים הקשורים אליהן, כך נטען, מחזיקים בשטחי הרישיונות כבר שנים רבות. נאמר, כי משנת 2001 החזיקו העותרות ברישיון 315/"אלי" (להלן אלי) ורישיון 314/"גיא" (להלן גיא), ובשנת 2003 שונו גבולות רישיונות אלה כך שהפכו זהים לגבולות רישיונות אביה וקרן. רישיונות אלה לוו מלכתחילה, כך נטען, בתנאים ברורים הקשורים להתקדמות העבודה, ופקעו בשנת 2007 לאחר שניתנו לעותרות מספר הארכות. עוד נטען, כי רישיונות אביה וקרן (קרי, המהדורה "השניה") ניתנו לעותרות בחודש יוני 2007, תוך קביעת תכניות עבודה בשטחי הרישיונות. הרישיונות הוארכו מספר פעמים, ובכל אחת מהן, כך נטען, נקבעו אבני דרך על ידי המשיב 2 להתקדמות העבודה. העותרות, כך לטענת משיבי המדינה, לא עמדו באופן שיטתי בתכניות העבודה ובאבני הדרך שקבע המשיב 2 חרף ההארכות שניתנו להן, ודי בכך להצדיק את אי הארכת תוקף הרישיונות ואת דחיית העתירה. יח. הודגש, כי בקשת העותרות להקפיא את תכניות העבודה בעת הניסיון להביא למימוש המתוה אינה סבירה. החזקה בזכויות ללא ביצוע המטלות שבתכנית העבודה, כך נטען, סותרת את תכלית החוק. הוסף, כי קשה להלום את בקשת העותרות שלא לקיים את אבני הדרך עד למימושו של המתוה, שכן אלה תאמו באופן מלא את בקשת העותרות על פי תכנית עבודה שהוגשה על ידיהן ביום 1.2.11, לאחר החתימה על המתוה. עוד נטען, כי אין להלום אף את טענת העותרות, לפיה אי ביצוע תכניות העבודה נבע מהחשש להוצאות גבוהות טרם העברת הזכויות, שכן תכניות העבודה בשטח רישיון אביה כללו בעיקרן עיבוד ופענוח של הנתונים הסיסמיים, פעולות שעלותן אינה גבוהה באופן יחסי. בנוסף נטען, כי נוכח עמדת רשות ההגבלים העסקיים ביחס להעברת הזכויות שהתבקשה, לא ניתן היה לסיים את התהליך בהתאם להתחייבות במתוה, ועל העותרות הייתה החובה העצמאית והבסיסית לעמוד בתכניות העבודה שהגישו ושאושרו. כן נטען, בניגוד לטענת העותרות, כי פרישת חברות ATP מן ההסכם עמן, לא נבעה מהתנהלות המשיבים, שכן באה חודשיים בלבד לאחר החתימה על מסמך ההתחייבות מיום 25.7.11. עולה איפוא, לטענת המשיבים, כי העותרות לא קיימו את צדן במתוה המוסכם, ולכן לא היתה הפרה שלו מצד הרשויות. יט. בנוסף נטען, כי לא עלה בידי העותרות להוכיח שנוצרה הסתמכות מצדן בעקבות החלטות המשיב 2, לכך שזה יאריך את תוקף הרישיונות. עוד נטען, כי אף אילו הוכיחו העותרות הסתמכות כזו, לא היתה לכך נפקות משפטית, שכן בהחלטותיו של המשיב 2 לא הייתה כל הבטחה לעותרות לשוב ולהאריך את תוקף הרישיונות, והיה עליהן למלא אחר תכניות העבודה המאושרות שהיו תנאי להארכה נוספת של הרישיונות; זאת, במיוחד על רקע מדיניות האסדרה הכללית בדבר הידוק הפיקוח על קצב ביצוען של תכניות העבודה בשטחי הרישיונות. כ. לבסוף נטען, כי אין ממש בטענת העותרות לפיה לא ניתנה להן זכות טיעון לפני מתן ההחלטה על ידי המשיב 1. זכות הטיעון במקרים כגון דא, כך נטען, יכולה להתממש על ידי הגשת טיעונים בכתב, כשם שנעשה במקרה זה. נטען כי אין מדובר בהליך מעין שיפוטי אלא בהחלטה מינהלית רגילה, שניתנה על ידי המשיב 1 על פי סמכותו בחוק הנפט. המשך הליכים כא. בדיון בפנינו ביום 30.3.16 הודגש על ידי בא כוח העותרות, כי העותרות ביצעו את חלקן במתוה ככל יכולתן, והעיכובים בהעברת הזכויות נבעו מהתנהלות המשיבים ומהודעתו של הממונה על ההגבלים העסקיים, דברים שאינם בשליטתן. כן הוטעם, כי המשיב 1 השתהה זמן רב עד מתן ההחלטה בעניינן, אף שהעותרות פנו אליו מספר פעמים בבקשה למתן החלטה. משיבי המדינה חזרו על טענותיהם, לפיהן העותרות לא פעלו בשטחי הרישיונות בשקידה ראויה, ולכן החלטת המשיב 2 שלא להאריך את הרישיונות היתה סבירה. בתום הדיון הוצא על ידינו צו על תנאי כלהלן: "צו על תנאי בשאלה מדוע, בהתחשב במכלול הנסיבות שבתיק, לרבות מחד גיסא סרכות בהתנהלות העותרות, אך מאידך גיסא שאלות הכרוכות בהתנהלות משיבי המדינה בתקופה הרלבנטית ב-2010 ובהשתהות בטיפול שר התשתיות בערר למשך זמן ארוך – לא יינתן לעותרות רישיון לשטחי אביה וקרן לתקופה מוגבלת ומצומצמת, תוך לוח זמנים הדוק מאוד לגיבוש שותפות ולקידוח. תשובה תוך 30 יום." כב. בתשובתם לצו על תנאי חזרו המשיבים על עיקרי טענותיהם בתגובתם. נטען, כי משאבי הטבע הם קניינה של המדינה ומתן מונופול לגביהן בשטחי הרישיונות מחייב, כך גם על פי החוק, אסדרה הדוקה של המשיב 2 בדבר יעילות הפקתם. בהמשך לכך נאמר, כי יחד עם החלטות המשיב 2 להאריך את רישיונות אביה וקרן, נדחו אף המועדים שהיו קבועים בתכניות העבודה, תוך שהובהר לעותרות כי עליהן לעמוד במועדים אלה. כך, למשל, בהחלטה מיום 13.2.11 נקבעו אבני דרך ברורות ומפורטות לצורך התקדמות תכנית העבודה, שסופה ביצוע קידוח ראשון בשטח רישיון אביה לא יאוחר מיום 31.12.11. העובדה שהעותרות לא עמדו בתנאים אלה, כך נטען, מצדיקה את אי מתן ההארכות הנוספות על ידי המשיב 2. באשר לטענת ההסתמכות נאמר, כי תכניות העבודה הוגשו על ידי העותרות לאישורו של המשיב 2 לאחר אישור המתוה המוסכם, ולכן אין הן יכולות לטעון לכך שנוצרה הסתמכות מצידן, לפיה יאריך המשיב 2 את הרישיונות אף ללא ביצוע עבודות, בעקבות החתימה על המתוה המוסכם. באשר למכתב ביום 27.10.10 נטען, כי זה לא עסק ברישיונות אביה וקרן אלא ברישיונות אחרים שבידי העותרות. המשיבים הצביעו על העובדה, שמכתב זה נשלח לעותרות ולחברת נובל אנרג'י מדיטריניאן לימיטד (להלן נובל אנרג'י) במשותף, ועסק ברישיונות המשותפים להן, שרישיונות אביה וקרן אינם כלולים בהם. כג. באשר להשתהות המשיב 1 – השר – נאמר, כי אכן היה מן הראוי שיכריע בערעור העותרות במהירות רבה יותר. עם זאת נטען, כי העותרות לא הצביעו על נזק כלשהו שנגרם להן מן העיכוב שחל בהכרעה. מעבר לכך נטען, כי אף אם נפל פגם מינהלי בהשתהותו של המשיב 1, אין פגם זה מקיים קשר סיבתי לתוכן החלטתו של המשיב 2 – שהיא העומדת, אליבא דמשיבי המדינה, לבחינה בעתירה זו – ולכן אינו מקים עילה להתערבות בה. הוסף, כי אפילו היה פגם זה מקים עילה להתערבות, לא היה בו כדי להצדיק את הסעד המבוקש על ידי העותרות. במכלול השיקולים על פי דוקטרינת הבטלות היחסית, כך נטען, אין לתת לעותרות רישיונות חדשים חלף רישיונות אביה וקרן שפקע תוקפם. ראשית נטען, כי שיקולים של צדק חלוקתי – הרלבנטיים במיוחד בענייננו, מקום שעסקינן בהקצאת משאבים מוגבלים על ידי המדינה – מצדיקים שלא להיענות לסעד המבוקש על ידי העותרות; שנית נטען, כי בכוונת המשיב 1, על פי המלצת המועצה המייעצת לפי חוק הנפט, "לפתוח את הים" לחיפושים; ושלישית נאמר, כי אילו נדרש המשיב 2 לקבל החלטה בדבר הקצאה מחדש של רישיונות אביה וקרן, היה עליו לשקול שיקולים ציבוריים מתחום עולם התחרות, וביניהן השאלה האם מתן הרישיונות לעותרות עולה בקנה אחד עם הוראות החוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, תשע"ד-2013 (להלן חוק הריכוזיות). מטעמים אלה, כך נטען, על פי דוקטרינת הבטלות היחסית, אף אם נפל פגם מינהלי בהחלטת המשיב 1, אין בו כדי להעמיד לעותרות את הסעד המבוקש על ידם. כד. בתגובתן הדגישו העותרות, כי המשיבים ידעו שהעותרות חרגו ממספר הרישיונות הקבוע בחוק, ובכל זאת אישרו להן להחזיק בהם, וטענתם כאילו גילו זאת במפתיע אינה סבירה. כן נטען, כי העובדה שהמועצה ידעה על מספר הרישיונות שבידי העותרות ובכל זאת אישרה קבלת רישיונות נוספים, מהוה למעשה האישור הנדרש על פי החוק כדי לעבור את רף שנים עשר הרישיונות. לשיטת העותרות, פניית המשיבים אליהן בדרישה להפחתת הרישיונות הייתה מחוסרת סמכות, אך למרות זאת בחרו שלא להתעמת איתם ולהיכנס למשא ומתן על אופן הפחתתו של מספר הרישיונות. בנסיבות אלה, כך נאמר, לא היה זה סביר לצפות מן העותרות להשקיע סכומי כסף גדולים בידיעה שלאחר מכן יילקח מהן אחוז גדול מן ההחזקה ברישיונות. עוד נטען, כי העותרות יצאו מן ההנחה, שיינתן להן זמן סביר לביצוע המטלות הנדרשות ברישיונות השונים, מרגע בו יסתיימו הליכי הבירוקרטיה ותאושר העברת הזכויות על פי המתוה המוסכם. כך נטען, כי העותרות הסתמכו בין השאר על מכתבו האמור של המשיב 2 מיום 27.10.10 העוסק, בניגוד לטענת המשיבים, גם ברישיונות קרן ואביה. באשר לטענת המשיבים לגבי דוקטרינת הבטלות היחסית נטען, שמדיניות פתיחת הים עליה מדברים המשיבים הוכרזה בשנת 2016, ואין מקום להחיל אותה על סכסוך שהחל בשנת 2009, בנוגע לרישיונות שניתנו בשנת 2007. כה. התיק חזר לאולם. בדיון בפנינו ביום 4.9.16 חזרו משיבי המדינה על עמדתם, כי לא היה במתוה המוסכם כדי ליצור הסתמכות אצל העותרות באשר להארכת תוקף הרישיון ללא ביצוען של הפעולות האמורות בתכניות העבודה ברישיונות. וכי אף אם נפל פגם בשיהוי בקבלת ההחלטה על ידי המשיב 1, אין בכך כדי לתת לעותרות את הסעד המבוקש. בא כוח העותרות שב בפנינו על טענתן, כי הסתמכו על דברי המשיב 2 ופעלו באופן סביר בשטחי הרישיונות. כן טען בא כוח העותרות, כי במהלך השנים בהן החזיקו ברישיונות, לא ראה המשיב 2 באי מימושן של תכניות העבודה בעיה והאריך את תוקף הרישיונות למרות זאת, וכי תכנית העבודה שהגישו העותרות ביום 1.2.11 נועדה לכך שתבוצע על-ידי המפעיל אליו התכוונו העותרות להעביר את הזכויות ברישיונות ולא על-ידיהן. בתום הדיון התקבלה החלטה זו: "בטרם הכרעה בעתירה הצגנו למדינה את השאלה, האם ככל שהעתירה לא תתקבל והמדינה תצא ל'ים פתוח' במובן הרשיונות, יוכלו העותרות להתמודד על כך, לעניין 'קרן' ו'אביה' ובאילו תנאים. הנושא מחייב בדיקה עם כל הרגולטורים הנוגעים בדבר, והמדינה תשיב תוך 45 יום. העותרות יוכלו להתיחס תוך 15 יום נוספים. לאחר מכן נחליט" כו. בהודעה המעדכנת מיום 31.10.16 הודיעו המשיבים, כי לאחר בחינת הנושא על ידי המשיב 2, בהיועצות עם הממונה על ההגבלים העסקיים, נמצא כי העותרות לא תוכלנה להתמודד בהליך התחרותי במסגרת "פתיחת הים" לחיפוש גז ונפט, הליך העתיד להיפתח בקרוב, ביום 15.11.16, זאת משיקולי הגברת התחרות בהתאם לחוק הריכוזיות. כז. קיימנו דיון המשך אחרון ביום 27.12.16, בו הוסיפו הצדדים זה בכה וזה בכה לטעון את אשר ראינו מעלה והעותרות היו נכונות לפשרה נוספת, רחבה יותר. נאמר גם מטעם העותרות, כי המכרז החדש שיצא לדרך לגבי 24 רישיונות – מתוך 71 – ומה מן המדינה יהלוך אם אחד מהם יינתן לעותרות. המדינה עמדה על עמדתה. לאחר עיון הצענו לעותרות לחזור מן העתירה, משסברנו כי חרף הצעות הפשרה, בבואנו לנקיבת הדין את ההר קשה להתערב. העותרות עמדו על מתן פסק דין. הכרעה כח. עתירה זו תוקפת את החלטתו של המשיב 2 שלא להאריך את תוקפן של רישיונות אביה וקרן, ואת החלטת המשיב 1 לדחות את הערעור על החלטה זו. התשתית הנורמטיבית העומדת ברקע עתירה זו נטועה בחוק הנפט, ולכן יש לעמוד תחילה על תכליתו. חוק הנפט יסודו בתקוות נפט מן המחצית הראשונה של שנות החמישים למאה שחלפה, תקוות שבמידה רבה נכזבו, אך המשכו בבשורת הגז הטבעי (הכלול, כאמור, בהגדרת נפט) של ראשית המאה העשרים ואחת. מטרת החוק היתה להביא למיצוין של אפשרויות חיפוש הנפט והפקתו, תוך יצירת איזון בין התמריצים המוענקים למחפשי הנפט ומפיקיו מחד גיסא, והחובות המוטלות עליהם והאינטרס הציבורי מאידך גיסא: "אין צורך כי נרחיק לכת עד שנדע כי מסגרת תכליתו של חוק הנפט היא לקבוע הסדר לחיפושו ולהפקתו של נפט בישראל (ראו דברי ההסבר להצעת חוק הנפט, תשי"ב-1952, בעמ' 280). מטרתו העיקרית של החוק היא להביא לידי מיצוי את אפשרויות החיפושים אחר נפט, ומשיימצא – להפקתו של הנפט ביעילות ובמהירות המרבית כדי להביא רווחה כלכלית למשק בישראל... נדע מכאן, כי אחד העיקרים בחוק הנפט הוא במציאת איזונים מתאימים וראויים בין האינטרסים שלעניין: התמריצים המוקנים למחפשי הנפט, בין לעת החיפושים ובין לאחר גילוי נפט; החובות המוטלות על המחפשים לעת החיפוש ועל המגלים לאחר הגילוי; אינטרס הכלל וזכויות המדינה במשאבי הנפט שיתגלו, אם יתגלו" (בג"צ 5812/00 Samedan Mediterranean Sea נ' הממונה על ענייני הנפט במשרד התשתיות הלאומיות, נה (4) 312, 340-339 (2001) מפי השופט, כתארו אז, חשין(להלן עניין Samedan)). את האיזון משיג החוק בעזרת הסדרים המשלבים מתן זכויות למחפשי ומפיקי הנפט עם הטלת חובות עליהם. "אמנם, עיון בחוק הנפט – לכל אורכו ובכל הוראה מהוראותיו – יגלה לנו מערכת איזונים עדינה ומורכבת בין זכויות המחפשים לבין החובות המוטלות עליהם, והכול להגנה ולשמירה על אינטרס המדינה לגלות נפט ולאפשר מיצוי ראוי של הפוטנציאל הכלכלי הטמון במוצרי נפט. זכויות וחובות אלו שלובות הן אלו-באלו, ואין לאלו חיים בלא אלו. כך היא, למשל, מערכת הזכויות והחובות של בעל רישיון; ראו הוראות הסעיפים 13, 20, 21 ו-24... הנה הן זכויות; הנה הן חובות; גם-אלו גם-אלו, כל אחת מהן לעצמה ובשילובן יחדיו, כולן נועדו לשרת את תכליתו העיקרית של החוק: התכלית לעודד חיפוש והפקה של נפט, ולהבטיח כי גם-זה גם-זו ייעשו לטובת הכלל, בדרך נאותה ובשקידה ראויה" (שם). החוק, המאפשר גמישות למאסדר ולבעלי ההיתרים, הרישיונות והחזקות, היה בכך ער להשקעות הענק הכרוכות בחיפושי נפט (או גז). אולם, בזאת אין נשכחת המטרה הבסיסית, הנמל שאליו על הספינה לשוט ולהגיע, שבעבורה ניתנות ההארכות שבסופן גבול, ועל כן על השייטים לשקוד על מלאכתם (על חשיבותה של האסדרה בשמירה על אינטרסים ציבוריים בחלוקת משאב ציבורי ראו חוות דעתי בבג"צ 8938/11 "All For Peace" חברה לתועלת הציבור נ' שר התקשורת (2015); על האסדרה כמענה לחששות הנובעות מהעברת משאב ציבורי לידיים פרטיות ראו למשל יובל רויטמן "הרפורמה הרגולטורית: בין הגלוי לסמוי" מסדירים רגולציה: משפט ומדיניות 426 (ישי בלנק, דוד לוי-פאור ורועי קרייטנר עורכים, 2016) בעמ' 427-426, 462-461). כט. הוראות החוק הרלבנטיות לענייננו עוסקות, כאמור, במתן רישיונות על ידי הממונה, המקנים לבעליהם את הזכות לחפש בשטחיהם ולקבל בהם חזקה אם ימצא בהם נפט או גז טבעי, ובידי הממונה להאריך את תוקפם. מתן הרישיון מוסדר, כאמור, בסעיף 16 לחוק, על פיו רשאי המשיב 2 להחליט על מתן רישיון לחברה שהגישה בקשה כדין "במידה ובתנאים שיראה לנכון", לאחר היועצות במועצת הנפט. סעיף זה מממש – ברוח האמור מעלה – את תכלית החקיקה בכך שהוא משלב בין מתן הרישיון שמקנה, כאמור, את זכות החיפוש והחזקה בשטח הרישיון, לבין התנייתו בתנאים שמטרתם לדאוג לכך שבעלי הרישיון יעשו את מלאכתם בדרך נאותה ובשקידה ראויה. כך גם סעיף 18, העוסק בהארכת תוקף הרישיון, מאזן בין מתן זכות לבעל הרישיון לבין הדאגה לאינטרס הציבורי ולשקידה הנאותה של בעל הרישיון בשטחיו. כך על פי הסעיף: (ב) תקופת הרשיון ניתנת להארכה, אם הוגשה בקשה על כך, ואלה הכללים להארכתה: (1) כל עוד לא הגיע בעל הרשיון לתגלית בשטח הרשוי, רשאי המנהל להאריך את תקופת הרשיון, אם ראה סיבה טובה ומניחה את הדעת לעשות כן, והוא חייב להאריכה, אם עדיין לא היתה תגלית באותו שטח רשוי ובעל הרשיון קודח קדיחת נסיון בשקידה הראויה ובהתאם ללוח הזמנים שבתנאי הרשיון, או שהמנהל נתן ארכה לביצועו, ובלבד שסך כל תקופת הרשיון לא תתארך יותר משבע שנים לאחר נתינתו; המחוקק בחר איפוא לתת לממונה את הסמכות להחליט האם להאריך את תוקף הרישיון, אך צימצם את מתחם שיקול דעתו ככל שמתקדמים הליכי החיפוש וההפקה בשטחי הרישיון. כך, ככל שטרם נעשה קידוח ניסיון, רשאי הממונה להאריך את תקופת הרישיון "אם ראה סיבה טובה ומניחה את הדעת לעשות כן"; אך אם כבר נעשה קידוח כזה "בשקידה ראויה ובהתאם ללוח הזמנים שבתנאי הרישיון", הממונה "חייב להאריכה". הנה האיזון והנה ההדרגתיות. בכל מקרה, כך על פי החוק, לא תארך תקופת הרישיון יותר משבע שנים לאחר שניתן. התכלית שבבסיס הסעיף היא איפוא הרצון לזרז את בעלי הרישיונות לבצע את תכניות העבודה ואת הקידוחים בשטחי הרישיונות. לכן, ככל שתכנית העבודה משתהה, נדרשת "סיבה טובה", מינוח שכבר הוחלף מכבר בחקיקה ב"טעם מיוחד", להארכת הרישיונות, ואילו ככל שתכנית זו מתקדמת באופן סביר וראוי, מתגברת חובתו של הממונה להאריכה, ונדרשת "סיבה טובה" שלא להאריכה. השיקולים שעל הממונה לשקול בבחנו בקשה להארכת הרישיון הם אלה העומדים בתשתית החוק (וראו עניין Samedan, בעמ' 339-338, 348-347), קרי – עידוד חיפוש והפקה של משאבים בדרך נאותה ובשקידה ראויה, תוך איזון בין זכויות בעל הרישיון וביצוע חובותיו. טעם טוב ראוי שיהא כפשוטו, ולא "טעם של עוד", עוד ועוד הארכות. ל. השאלה עליה נסבה עתירה זו היא, כאמור, האם החלטת המשיב 2 שלא להאריך את תוקף הרישיון, לאחר ההשתהות שנגרמה בביצוע תכניות העבודה בעקבות הניסיון להביא להעברת הזכויות במסגרת מימוש המתוה המוסכם – סבירה. כאמור, על פי סעיף 18 לחוק, ובהתאם לתכליתו, ככל שתכנית העבודה בשטח רישיון מסוים לא הגיעה עדיין לשלב קידוח ניסיון, נדרשת "סיבה טובה" להארכת תוקפו; השאלה האם ישנה סיבה כזו נתונה לשיקול דעתו של הממונה, בבחנו את האיזון בין זכויות בעל הרישיון לחובותיו, ובגדרו התקדמותה של תכנית העבודה בכללותה. בענייננו טרם נעשו קידוחי ניסיון, וכפי שעולה מדברי העותרות עצמן, לא היתה התקדמות משמעותית בביצוע תכניות העבודה. כך למשל על פי תכנית העבודה האחרונה של רישיון קרן מיום 17.3.11, היה על העותרות לחתום על חוזה עם קבלן קידוחים עד יום 30.9.11, דבר שלא נעשה. כן לא עמדו העותרות באבני הדרך שנקבעו בתכנית העבודה של רישיון אביה מיום 13.2.11, שעל פיהן היה על העותרות לחתום על חוזה עם קבלן קידוחים עד יום 1.8.11 לאחר ביצוע מספר סקרים סיסמיים ופענוחם, ולהכין פרוספקט מעודכן לקדיחה עד יום 31.11.11. דומה כי בנסיבות אלה, הייתה החלטת המשיב 2 שלא להאריך את הרישיונות מצויה במוקד שיקול הדעת הנתון לו כמאסדר הממונה על ביצוע החוק, ולא חרגה ממתחם הסבירות. לא. אכן טוענות העותרות, כי ההשתהות בביצוע התכניות נבעה מהתנהלות המדינה מולן בעניין מימוש המתוה, ומהשתהות הממונה באישור העברת הזכויות, ולכן אין לזקוף זאת לחובתן. נושא זה, כמו – במיוחד – נושא השתהות השר בהכרעה בערעור, היו ביסוד הצו על תנאי שהוצא על-ידינו בשעתו. אך משלא צלחו הצעותינו לפשרה והמדינה עמדה על הכרעה של יקוב הדין, הכרעתנו היא כי הכף נוטה לקבלת טענות המדינה, למעט בנושא השתהות השר אליו נגיע, אך שעוצמתו אין די בה להפוך את הקערה. אשר להתנהלות בעניין המתוה; במסגרתו של זה נאמר, כי העותרות לא יחזיקו ביותר מעשרים וחמישה אחוזים מרישיונות אביה וקרן, בהתאם להוראות סעיף 56(ב), וכי העברת הזכויות תעשה בכפוף לאישור המשיב 2. דומה כי בשיג ושיח שקיים עם העותרות טרם אישור העברת הזכויות (כאמור בפסקה ז' מעלה) ביקש המשיב 2 לוודא – במסגרת תפקידו כמאסדר האמון על ביצוע החוק ומימושו של המתוה המוסכם – שבידי העותרות אכן יישארו רק עשרים וחמישה אחוזים כאמור. לא הונחה בפנינו תשתית ראייתית מצד העותרות המראה כי נפל פגם בהליך זה, וכי נעשה באופן בלתי סביר. יוער, כי לעניין זה, אין נפקא מינה לכאורה האם מראש חרגו העותרות ממגבלת שנים-עשר הרישיונות כטענת המדינה, או שלא חרגו כטענתן, שכן במתוה הוסכם – כאמור – שיפחיתו את החזקותיהן באביה וקרן לעשרים וחמישה אחוזים בהתאם לסעיף 56(ב) לחוק ובכפוף לאישור המשיב 2. משכך, היה על המשיב 2 לודא שהעותרות אכן עומדות בתנאי סעיף 56(ב) לפני אישורו, כפי שעשה. לב. קשה להלום אף את טענת העותרות בדבר הבטחה מינהלית שהופרה על ידי המשיבים. כטענת המשיבים, לא נאמר במתוה דבר באשר להארכת הרישיונות ולכן אין לראות בו הבטחה מינהלית בנוגע לכך. דומה, כי אף העותרות עצמן הבינו שעליהן לפעול בשטחי הרישיונות גם טרם העברת הזכויות, שכן הגישו תכניות עבודה בעלות לוחות זמנים ברורים לאחר החתימה על המתוה. אילו ראו העותרות את המתוה כהבטחה מינהלית לפיה יוכלו "להקפיא" את ביצוע תכניות העבודה עד למימושו, לא היו מגישות תכניות מעודכנות לאחר החתימה עליו. כאמור טוענות העותרות, כי במכתב המשיב 2 מיום 27.10.10 נאמר שהעותרות יוכלו לדחות את עבודותיהן בשטחי רישיונות אביה וקרן בשלוש שנים. קשה מאוד להלום טענה זו, שכן המכתב האמור נשלח, כטענת המשיבים, לעותרות ולחברת נובל אנרג'י במשותף, ועסק על פניו ברישיונות המשותפים לחברות אלה, ולא לרישיונות אביה וקרן שהיו בבעלות העותרות בלבד. מכל מקום, אפילו היה המכתב עוסק ברישיונות אביה וקרן, לא היו העותרות יכולות להסתמך עליו, שכן תכניות העבודה האמורות הוגשו ואושרו על ידי המשיב 2 לאחר קבלת המכתב, ולכן בכל מקרה היה עליהן לעמוד בהן. לג. נמצא איפוא, כי לא עלה בידי העותרות להראות שנפל פגם של ממש בהחלטת המשיב 2 שלא להאריך את תוקפם של רישיונות אביה וקרן. נפנה כעת לטענות כלפי החלטת המשיב 1. טענות העותרות כלפי החלטה זו נחלקות לשני ראשים, הראשון עוסק בזכות השימוע שלטענת העותרות נמנעה מהן, והשני בשיהוי הרב שנפל לטענתן במתן ההחלטה. לד. לא נמצא לנו כי נפל פגם באשר לזכות הטיעון של העותרות. זכות הטיעון בהליכים מינהליים מוכרת כחלק מכללי הצדק הטבעיים, ומטרתה להעניק לעלול להיפגע מן ההחלטה המינהלית את הזכות להישמע ולהגן על עניינו, תוך שיפור הליך קבלת ההחלטות (ראו למשל בג"צ 288/00 אדם, טבע ודין נ' שר הפנים, פ"ד נה(5) 673, 691 (2001); דפנה ברק-ארז משפט מנהלי כרך א, 498 (2010) (להלן ברק-ארז)). אופן מימושה של זכות הטיעון משתנה ממקרה למקרה על פי נסיבותיו, אך עיקרא, ראשית ואחרית, הוא מתן הזדמנות הוגנת לנפגע להשמיע את טענותיו (ברק-ארז, בעמ' 515). ההוגנות הנדרשת בהליכים מינהליים אינה מזוהה עם הנורמות המקובלות בהליכים שיפוטיים, וניתן לממש אותה גם על ידי טיעון בכתב בלבד (שם, בעמ' 519). אגב, טיעון בכתב בלבד מצוי במקרים רבים גם בבתי המשפט. הגשת הערעור המפורט בכתב, עונה בענייננו על דרישת ההגינות של הזכות לטיעון. העותרות הן חברות גדולות בעלות אמצעים, שפירטו את טענותיהן בכתב כדבעי בערעור בו היו מיוצגות, בפני הסמכות הגבוהה ביותר במשרד הממשלתי הרלבנטי; בנסיבות אלה, לא נוכל להלום את הטענה כי לא ניתנה להן הזדמנות הוגנת להשמיע את טענותיהן. לה. השתהותו של המשיב 1 במתן ההחלטה בערעור אכן מעוררת אי נחת רבה, והיה ראוי כי החלטה כזו תינתן ביתר זריזות. אין מדובר בנושא סבוך ויש די עוזרים לסייע בעבודת המטה ולקבל החלטה במועד סביר, מה שלא אירע כאן. עם זאת דומה, כי אין בפגם זה להצדיק את הסעד שביקשו העותרות. כנודע, לא כל פגם בהחלטה המינהלית מביא לבטלותה ולקבלת הסעד המבוקש על ידי העותר, ונדרש כי הפגם יהא מהותי להחלטה (ראו למשל עע"ם 2339/12 שוחט נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה כפר סבא 50 (2013); ברק-ארז, בעמ' 806-805). מהות זו נבחנת, בין השאר, על בסיס השאלה האם מתקיים קשר סיבתי בין הפגם לבין תוכן ההחלטה (בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה פ"ד נא(4) 1, 70 (1997); יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב' 684 (1996)). בענייננו הפגם הנטען – העיכוב שנפל בהחלטת המשיב 1 – אינו קשור, כך נראה לאחר העיון, בקשר סיבתי לתוכן ההחלטה, שאותו תוקפות העותרות למעשה. החלטת המשיב 1 נבעה מן התשתית הראייתית והמשפטית שעמדה בפניו במסגרת שיקול הדעת הנתון לו, ולא הושפעה מהתארכות הזמנים. בנסיבות אלה, אין ההשתהות מצדיקה את התערבותנו בהחלטה. לו. מעבר לצורך יאמר, כי אפילו אם היה מדובר בפגם המצדיק את התערבותנו, דומה שעל פי דוקטרינת הבטלות היחסית שקנתה לה שביתה בפסיקת בית משפט זה, לא היה בידינו ליתן לעותרות את הסעד המבוקש על ידן. על פי דוקטרינה זו, בבואו לפסוק סעד לעותר, על בית המשפט להביא בחשבון את מכלול האינטרסים העומדים על הפרק וביניהם את מהות הפגם, מידת הפגיעה בזכויות שנפגעו, והנזק העשוי להיגרם לנוגעים בדבר, לצדדים שלישיים ולציבור בכללותו. "דוקטרינת התוצאה היחסית מאפשרת לבית המשפט להעניק סעד המשקף איזון הולם ומידתי בין מכלול האינטרסים העומדים על כפות המאזניים. לפי דוקטרינה זו, משנפל פגם משפטי במעשה מינהלי, שומה על בית המשפט להביא בחשבון את מכלול נסיבות העניין ובהן מהות הפגם; חומרת הפרת החוק שבה מדובר; חשיבות הזכויות הנפגעת מן ההפרה ומידת הפגיעה בהן; זהותם של הצדדים והתנהלותם; אופן תקיפתו של הפגם (תקיפה ישירה או עקיפה); ואת הנזק שעשוי להיגרם לנוגעים בדבר, לצדדים שלישיים ולציבור בכללותו" (עע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פס' 46 לפסק דינו של השופט פוגלמן (2014)). עסקינן בנידון דידן ב"רשלנות מיניסטריאלית". האם שינתה זו את המאזן? נראה כי העובדה שמדובר בפגם שאינו מהותי כשלעצמו לתוצאת ההחלטה; חומרתו הפחותה יחסית של הפגם, חרף היותו צורם; העובדה שהעותרות לא הוכיחו נזק שנגרם להן מפגם זה; העובדה שעסקינן ברישיונות שתוקפם פג ועתה מבקשות העותרות להחיותם מחדש; האינטרס הציבורי שבפתיחת התחרות על משאבי הנפט והגז הטבעי; ושיקולי הצדק החלוקתי והריכוזיות שפירטו המשיבים – אלה מטים את הכף; נוכח זאת לא ראינו לתת לעותרות את הסעד שביקשו. לז. יש גם לקחים במבט צופה פני עתיד מפרשה זו. לשם אמינות הממונה וכיבוד החוק כלשונו וכרוחו עליו להקפיד על לוחות הזמנים שקבע החוק, שגם איפשר את הגמישות הנחוצה אך קבע לה גבולות; ושר שמוגש אליו ערעור צריך להכריע בו בהקדם האפשרי. לאלה מקובל בשיח האקדמי והממשלתי לקרוא משילות. לח. בשל האמור איננו נעתרים לעתירה. הצו על תנאי בטל. בשל השתהות השר כאמור לא נשית הוצאות. המשנה לנשיאה השופט צ' זילברטל: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' שהם: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין. ניתן היום, ‏כ"ז בטבת התשע"ז (‏25.1.2017). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15018210_T15.doc רח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il