רומית ג'רפי נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 182/06 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 182/06 בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופטת א' חיות העותרים: 1. רומית ג'רפי 2. נחמה משולם 3. עמותת אגודת בית כנסת אוהל יוסף אברהם נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב יפו 3. עיריית תל אביב יפו 4. חברת שיכון ופיתוח בע"מ עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: ט"ו באלול התשס"ח (15.9.08) בשם העותרים: עו"ד יוסף פרוכטמן בשם המשיב 1: עו"ד אביטל סומפולינסקי פסק-דין המשנה לנשיאה א' ריבלין: 1. העותרים הם בעלים של זכויות רשומות במקרקעין המצויים בשכונת כפר שלם שבעיר תל-אביב (להלן: המקרקעין). במקרקעין מצויים בתי מגורים של העותרים וכן בית כנסת. במסגרת תכנית מתאר שפורסמה בשנת 1995 (תא/במ/59/2646; להלן: התכנית) נכללו הוראות איחוד וחלוקה. בין היתר נקבע בתכנית כי לעותרים יוקצה מגרש 57 במקום חלקה 67 שתילקח מהם. אלא שלדברי העותרים ביצוע התכנית עוכב וחל שיהוי בהקצאת המגרש החלופי. עקב כך נשחק שוויו של המגרש ונמנעה מהם האפשרות לממש את זכויותיהם בו (כאשר במקביל, כך הם מסבירים, הם נותרו בחלקתם-שלהם, שאיבדה מערכה, ושאיכות חייהם בה נפגעה). העותרים מטעימים כי ההנחה שעמדה ביסוד התכנית, בדבר זהות בשווי המגרשים (המקורי והחלופי), לא הביאה בחשבון "מקדם דחייה" עקב איחור במסירת המגרש. על רקע זה ביקשו העותרים להגיש תביעה לתשלום פיצויים בגין נזקי התכנית לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 להלן: חוק התכנון והבניה), שלפיו: (א) נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200. העותרים מודעים לכך שאיחרו את המועד להגשת תביעת הפיצויים אך ביקשו להאריך להם את המועד בהתאם להוראת סעיף 197(ב) לחוק התכנון והבניה, שזו לשונה: (ב) התביעה לפיצויים תוגש למשרדי הועדה המקומית תוך שלוש שנים מיום תחילת תקפה של התכנית; שר הפנים רשאי להאריך את התקופה האמורה, מטעמים מיוחדים שיירשמו, אף אם כבר עברה התקופה. שר הפנים דחה את הבקשה להארכת מועד, ומכאן העתירה שבפנינו. העותרים טוענים כי לא היה באפשרותם לצפות את הנזק שנגרם להם וזאת משום שהנזק נוצר שנים לאחר מועד אישור התכנית. הנזק – כך טוענים העותרים – נובע בראש ובראשונה מכך שהתכנית אינה מתווה לוח זמנים למימוש הוראותיה. העותרים טוענים כי הם הוטעו לחשוב שכאשר לא יהיה באפשרותם לממש את זכויותיהם במגרש המקורי, הם יקבלו לידיהם את המגרש החלופי. מצב הדברים לאשורו, לדברי העותרים, נודע להם רק בשנת 2002. יש לציין כי לפני הגשת העתירה ולאחריה התקיימו הליכים נוספים בפני שר הפנים ובסופם הוא שב וחזר על החלטתו שלא להאריך לעותרים את המועד להגשת תביעת הפיצויים. הוגשו טיעונים וטיעונים משלימים מטעם הצדדים, ונשמעו גם טענות בעל-פה. לאחר כל אלה באנו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. 2. הסוגיה שבפנינו ממוקדת: האם יש מקום להתערבותו של בית משפט זה בהחלטת שר הפנים לעניין הארכת מועד לעותרים להגיש תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. הסמכות בעניין זה נתונה לשר הפנים והיא שמורה למקרים יוצאי-דופן שבהם נתקיימו "טעמים מיוחדים שיירשמו". הפסיקה הכירה בחשיבותה של הזכות לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, המבוססת על שיקולים של פיצוי, פיזור ויצירת תמריצים ראויים לרשות (ראו בג"ץ 7250/97 סולימאני נ' שר הפנים, פ"ד נד(3) 783 (2000)). אולם בצד הזכות לפיצוי קיים הסדר של התיישנות, אשר מבטא את תפיסתו של המחוקק כי יש לתחום בזמן את תקופת אי-הודאות התקציבית הנובעת מן האפשרות של חשיפה לתביעות פיצוי בגין פגיעות על-ידי תכנית. הסדר ההתיישנות למעשה מגביל את פרק הזמן שבו שיקול הפיצוי צריך להוות שיקול משמעותי במסגרת הליכי התכנון והוצאתם לפועל. "כדי שהנטל המוטל על הרשות לא יכביד באופן בלתי סביר על דרך פעולתה, קבע המחוקק בצד חובת הפיצוי תקופת התיישנות קצרה יחסית להגשת תביעות בגין הפיצוי" – כך הובהר בעניין סולימאני הנ"ל – ועוד נאמר כי ההיסטוריה החקיקתית של הסעיף "מלמדת כי המחוקק אכן הכיר בצורך לאפשר לתובע להיערך להגשת תביעתו תוך זמן סביר; עם זאת ביקש המחוקק לתת ביטוי לאינטרס הציבורי לפיו יש לאפשר לרשויות לכלכל את תקציבן מבלי להטיל עליהן התחייבויות בלתי מוגדרות לזמן ניכר". החוק מכיר אפוא בכך שחוסר ודאות מתמשך עלול לפגוע באפשרות של גופי התכנון לכלכל את צעדיהם, ולהעמיס עליהם בדיעבד חובת פיצוי שאינה עולה בקנה אחד עם הנחות העבודה שלפיהן פעלו. לכן נדרש מי שחפץ לממש את זכותו לתבוע פיצויים בגין פגיעה עקב תכנית שלא בדרך של הפקעה, והוא איחר את המועד הקבוע בדין, להציג לשר הפנים "טעמים מיוחדים שיירשמו". במילים אחרות, עליו להראות כי האיחור נבע מסיבות מוצדקות בעלות-משקל. בניסיון להבנות את שיקול הדעת בנוגע לבקשות להארכת מועד לפי סעיף 197(ב) לחוק התכנון והבניה, נקבעו בחוזר מנכ"ל 1/01 שיקולים שיובאו בחשבון בבחינת בקשות מסוג זה. בין השיקולים – "סיבות אישיות" ו"סיבות אחרות". לגבי סיבות אישיות נאמר כי חרף העובדה שהחוק אינו מתנה את מרוץ הזמן בידיעה בפועל על קיום התכנית, יש להביא בחשבון מצבים מיוחדים שבהם נפגעה יכולתו של אדם לדעת על קיומה של התכנית, למשל עקב זקנה מופלגת, אי-כשרות משפטית, שהות ארוכה בחוץ-לארץ, מחלה או מוגבלות. סיבות אישיות – כך צוין – עשויות גם למנוע הגשת תביעה במקום שבו קיימת ידיעה על דבר התכנית. לגבי סיבות אחרות, צוינו בנוהל למשל סכסוכים משפטיים לגבי הזכויות במקרקעין, פגם בפרסום המקרקעין הכלולים בתכנית, קבלת מידע שגוי מגורם מוסמך וקיום משא-ומתן בין הועדה המקומית לבין המבקש כדי לבחון אפשרות לפיצוי (על שיקול המשא-ומתן ראו גם עניין סולימאני הנ"ל). נאמר בחוזר המנכ"ל כי בדרך-כלל לא תינתן הארכה לגורמים עסקיים ולמי שעניינו מטופל על-ידי אנשי מקצוע. כמו-כן הובהר כי מדובר בהתוויה כללית ולא ברשימה ממצה, וכי כל מקרה צריך להיבחן לגופו, לפי נסיבותיו. 3. בענייננו, העותרים הגישו את בקשתם להארכת מועד כשש שנים לאחר הפקדת התכנית – כשלוש שנים לאחר חלוף המועד הקבוע בדין להגשת תביעת הפיצויים. לאיחור זו לא ניתן טעם מיוחד. למן ההתחלה ידעו העותרים על הפקדת התכנית (ועל טבלת האיזון שנערכה במסגרתה), ואף הגישו התנגדות לתכנית תוך שהם משיגים, בין השאר, על "הניסיון להשתמש בטכניקה של איחוד וחלוקה שלא בהסכמת הבעלים...". ההתנגדות נדחתה תוך שהובהר כי התכנית מיטיבה את מצבם של העותרים שכן חלקה 65 שברשותם "אינה ניתנת למימוש זכויות" ואילו התכנית המוצעת "מקצה מגרש לבנייה". העותרים גורסים כי היקף הפגיעה התברר להם בדיעבד אולם טענה זו אין בה בנסיבות העניין כדי להצדיק את האיחור – לא כל שכן איחור כה משמעותי, שהרי העותרים עצמם מבססים את עתירתם על כך ש"זרע הפגיעה נטמן בתוך התכנית עצמה". ככל שהעותרים מלינים על העובדה שהתכנית לא כללה לוח זמנים, לא הגדירה הוראות בדבר "הקפאת זכויות" ולא כללה "מקדם דחייה" למקרה שיחול עיכוב בהקצאת המגרש החלופי (שהעותרים ידעו כי הוא תפוס ויש לפנותו), הרי שטענות אלה ניתן היה להעלות כבר בהליכי התכנון ומכל מקום – זמן רב לפני המועד שבו הוגשה הבקשה בפועל. לא למותר לציין כי ניסיונם של העותרים להיאחז בהלכת סולימאני אין בו תוחלת, שכן הנסיבות כאן ושם – שונות בתכלית. 4. אשר על כן לא ראינו מקום להתערבותו של בית משפט זה בהחלטת שר הפנים בנוגע להארכת המועד, ולכן אין לנו צורך להידרש לטענות נוספות שהועלו על-ידי המשיבים, כי העותרים כלל לא נפגעו וכי אם נפגעו הרי שאין מדובר בפגיעה בשל התכנית. אינני מתעלם מטענות העותרים המלינים על העיכוב המתמשך בהקצאת המגרש החלופי, בה-בעת שהיבטים אחרים של התכנית מבוצעים. בפי העותרים שורה של טענות ביחס להתנהלותם של הגורמים האחראים על ביצוע התכנית. אין זה המקום לברר טענות אלה ופתוחה הדרך בפני העותרים לשקול את צעדיהם. העתירה נדחית אפוא. המשנה-לנשיאה השופטת מ' נאור: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינו של המשנה-לנשיאה א' ריבלין. ניתן היום, י"ח בטבת התשס"ט (14.1.2009). המשנה-לנשיאה ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06001820_P08.doc גח מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il