א.פ.י כח אדם (1997) בע"מ נ. משרד העבודה והרווחה

פסק-דין בתיק ע"א 181/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 181/07 ע"א 193/07 ע"א 198/07 ע"א 583/07 בפני: כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט י' עמית המערערת בע"א 181/07: המערערת בע"א 193/07: המערערת בע"א 198/07: המערערת בע"א 583/07: א.פ.י כח אדם (1997) בע"מ ישרא-עד חברה לכח אדם (1994) בע"מ שני א.ד.א. בע"מ מתן שירותי בריאות, סיעוד ורווחה לקשיש בע"מ נ ג ד המשיבים בע"א 181/07: 1. משרד העבודה והרווחה 2. משרד הפנים 3. שירות התעסוקה 4. ממשלת ישראל 5. שני א.ד.א. בע"מ 6. ישרא-אד חברה לכח אדם (1994) בע"מ 7. מתן שירותי בריאות, סיעוד ורווחה לקשיש בע"מ 8. שלום שמחון המשיבים בע"א 193/07: 1. משרד העבודה והרווחה 2. משרד הפנים 3. שירות התעסוקה 4. ממשלת ישראל 5. שלום שמחון 6. שני א.ד.מ. בע"מ 7. א.פ.י. כח אדם (1997) בע"מ 8. מתן שירותי בריאות, סיעוד ורווחה לקשיש בע"מ המשיבים בע"א 198/07: 1. משרד העבודה והרווחה 2. משרד הפנים 3. שירות התעסוקה 4. ממשלת ישראל 5. א.פ.י. כח אדם (1997) בע"מ 6. ישרא-אד חברה לכח אדם (1994) בע"מ 7. מתן שירותי בריאות, סיעוד ורווחה לקשיש בע"מ המשיבים בע"א 583/07: 1. משרד העבודה והרווחה 2. משרד הפנים 3. שירות התעסוקה 4. ממשלת ישראל 5. שלום שמחון 6. שני א.ד.א. בע"מ 7. ישרא-אד חברה לכח אדם (1994) בע"מ 8. א.פ.י. כח אדם (1997) בע"מ ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בת.א. 4272/02 מיום 3.12.06 שניתן ע"י כב' השופט י' נועם תאריך הישיבה: כ"ב בכסלו התש"ע (9.12.09) בשם המערערת בע"א 181/07: בשם המערערת בע"א 193/07: בשם המערערת בע"א 198/07: בשם המערערת בע"א 583/07: עו"ד רות ברק; עו"ד רונית גרבר עו"ד יוסי עבאדי; עו"ד דורון טאובמן עו"ד אייל סודאי עו"ד גל הררי בשם המדינה: עו"ד לימור פלד פסק-דין השופט א' גרוניס: 1. בהסכם שנעשה בין המדינה (שירות התעסוקה) לבין כל אחת מארבע המערערות, שהינן חברות כוח אדם, הופיע סעיף בזו הלשון: "... ב. ... רשאי השירות [שירות התעסוקה] להביא הסכם זה לידי סיום בכל עת, ובלבד שתישלח הודעה מוקדמת לחברה בכתב 30 יום לפחות לפני מועד סיום ההסכם. ג. במקרה כאמור, לא תהא חובה לנמק את עילת סיום ההסכם. מובהר, כי במקרה כאמור החברה ו/או עובדיה ו/או כל מי מטעמה לא יהיו זכאים לתשלום הוצאה ו/או פיצוי בגין ביטול ההסכם, מעבר לתמורה הראויה בעבור השירותים שביצע להנחת דעתו ושביעות רצונו של מתאם השירות, עד למועד סיום ההסכם". כל אחת מהמערערות הגישה לבית המשפט המחוזי בירושלים תביעה לפיצויים נגד המדינה בגין ביטולו של ההסכם שנעשה עימה. ההסכמים הזהים נעשו עם כל אחת מהמערערות, לאחר שהוכרה זכייתן במכרז של שירות התעסוקה. המכרז נועד "לקבל הצעות למתן שירותי כוח אדם ושירותי ניוד להעסקת עובדים זרים בעבודות קטיף עונתיות בתחום החקלאות". בית המשפט המחוזי דן יחדיו בארבע התובענות. הדיון פוצל כך שבשלב הראשון הוכרעו הפלוגתאות שאינן עוסקות בנזק שנגרם למערערות, לטענתן. בית משפט קמא דחה את התובענות בפסק דין ארוך ומקיף. נקבע, כי למערערות לא קמה עילת תביעה, שכן ביטולם של ההסכמים מבוסס היה על החלטה של הממשלה ובמיוחד כך לאור התנייה הנזכרת, שכונתה "תניית השתחררות". בערעורים שבפנינו, ואשר נדונו יחדיו, משיגות המערערות על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. 2. הסוגיה של העסקת עובדים זרים חוזרת ועולה בבתי המשפט. בתובענות שנדונו בבית המשפט המחוזי עלה פן מסוים של הנושא. מתברר, כי בשנת 2001 החליטה הממשלה, בעקבות דו"ח של ועדה הידועה כ"ועדת בוכריס", לשנות את השיטה של העסקת עובדים זרים בחקלאות. על פי השיטה שנהגה עד אותה עת הוצמד העובד הזר לחקלאי מסוים. לפי השיטה החדשה שאומצה על ידי הממשלה, חברות כוח אדם היו אמורות להעסיק את העובדים הזרים ולניידם בין החקלאים על פי עונות העבודה. בעקבות החלטת הממשלה פירסם שירות התעסוקה בחודש ספטמבר 2001 את המכרז הנזכר. בעקבות התפתחויות שונות זכו המערערות וחברה נוספת במכרז ונחתם עימן ביום 8.1.2001 ההסכם, שכלל כאמור את תניית ההשתחררות. ביום 17.2.2002 קיבלה הממשלה החלטה חדשה שלפיה "כל מכסת העובדים הזרים לענפי החקלאות תוקצה כעובדים קבועים למעסיקים חקלאים ...". המשמעות של החלטת הממשלה הייתה ביטולו של ההסכם, שהרי הוא היה מבוסס על כך שחברות כוח האדם יעסיקו את העובדים הזרים ולא החקלאים. ביום 28.2.2002 שלח שירות התעסוקה מכתב לחברות הזוכות בה מסר כי לאור החלטת הממשלה אין עוד צורך בשירותיהן. ביום 18.4.2002 נשלחה הודעה פורמלית בדבר ביטול כל אחד מן ההסכמים. 3. מן החומר עולה, כי ההסכם היה מבוסס ביסודו על כך שהעובדים הזרים שיועסקו על ידי חברות כוח האדם יאותרו ויגוייסו בארץ. באותה עת כבר הייתה בתוקף החלטה נוספת של הממשלה בעניין מה שמכונה "שמיים סגורים". מטרתה של החלטה זו הייתה לצמצם הבאה של עובדים זרים נוספים ולהביא לכך שהעובדים יגוייסו מבין אלה שכבר נמצאים בארץ. אכן, ההסכם עצמו לא נוסח כהלכה ולא הבהיר בצורה מספקת שעיקרו באיתורם ובגיוסם של עובדים זרים הנמצאים בארץ. עם זאת, דומה שלכל המעורבים בנושא העובדים הזרים היה ברור, או היה צריך להיות ברור, שזו המטרה. בית המשפט המחוזי קבע, כי המערערות לא פעלו בצורה רצינית לאיתורם של עובדים בארץ וכי היה להן אינטרס כלכלי מובהק בהבאה של עובדים נוספים ארצה. מכל מקום, אפילו נניח שלא נמצא ביסוס מספיק לקביעות האחרונות, הרי דעתנו היא שצדק בית המשפט המחוזי בדחותו את התובענות. 4. המערערות תוקפות בעוז את החלטתה של הממשלה מיום 17.2.2002. לטענתן מדובר בהחלטה פסולה. המערערות גורסות כי "תניית ההשתחררות", שהתירה למדינה לבטל את ההסכמים, אינה חלה מאחר שהביטול התבסס על החלטה חסרת תוקף. בית המשפט המחוזי לא ראה לנכון לקבל טענה זו ואף אנו סבורים כי דינה להידחות. 5. במקרה הנוכחי אין כלל צורך להידרש ל"הילכת ההשתחררות". על פי הלכה זו רשאית רשות מינהלית (לרבות המדינה) להשתחרר מהסכם שעשתה כאשר קיים צורך ציבורי חיוני (בג"ץ 311/60 י. מילר נ' שר התחבורה, פ"ד טו 1989 (1961); ע"א 6328/97 רגב נ' משרד הביטחון, פ"ד נד(5), 506 (2000)). המדינה עשויה להסתמך על כלל זה כאשר אין הוראה מפורשת בהסכם שהיא צד לו. כפי שראינו, ההסכם שנעשה עם כל אחת מהמערערות כלל תנייה מפורשת שהתירה למדינה לבטל את ההסכם "בכל עת" ובלא שתהא עליה "חובה לנמק את עילת סיום ההסכם". אכן, המדינה אינה כפופה רק לדיני החוזים אלא חלים עליה אף כללי המשפט המינהלי שעה שהיא צד להסכם. על רקע זה טוענות המערערות כי החלטת הממשלה חסרת תוקף ולכן אין תחולה לתניית ההשתחררות עליה המדינה מבקשת לסמוך. 6. ניתן אכן להעלות תמיהה כיצד זה קיבלה הממשלה החלטה לשנות את השיטה הנוהגת לגבי העסקת עובדים זרים בחקלאות, הוציאה מכרז וחתמה על הסכמים וזמן קצר לאחר מכן שינתה את דעתה. מעיון בחומר עולה, כי הסוגיה הינה מורכבת ומסובכת. הממשלה הייתה נתונה תחת לחצים סותרים מכיוונים שונים. חובה לזכור, כי המערערות אינן משיגות באופן ישיר על החלטתה של הממשלה מיום 17.2.2002. עסקינן בתקיפת עקיפין. תקיפה כזו מעוררות סידרה ארוכה של בעיות. ספק אם ניתן במקרה הנוכחי לתקוף את ההחלטה בדרך זו. מכל מקום, עצם העובדה שהממשלה שינתה את דעתה תוך זמן קצר אינה מובילה למסקנה שתניית ההשתחררות אינה חלה. איננו מתעלמים מכך שהיועץ המשפטי לממשלה העלה השגות מסוימות לגבי ההחלטה מיום 17.2.2002. אין מדובר בהשגות נחרצות, המלמדות כי היועץ סבר שלהחלטה אין תוקף. בסופו של דבר שיקול הדעת באשר לשיטה להבאתם של עובדים זרים נתון בידי הממשלה. הגם ששינוי השיטה תוך תקופה קצרה מעורר שאלות אין די בכך על מנת שנאמר שאין תוקף להחלטה. דווקא על רקע הנושא המורכב והלחצים המנוגדים ניתן להבין מדוע כלל ההסכם את תניית ההשתחררות הנזכרת. 7. סיכומו של דבר הוא שתניית ההשתחררות חלה על המקרה ולפיכך צדק בית המשפט המחוזי בדחותו את התובענות. הערעורים נדחים. בנסיבות העניין לא יעשה צו להוצאות. ניתן היום, כ"ב בכסלו התש"ע (9.12.2009). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07001810_S11.doc גק מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il