הלה לוטן ואח' נ. שרת החקלאות ופיתוח הכפר

פסק-דין בתיק בג"ץ 1789/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 1789/13 בג"ץ 1795/13 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופטת ד' ברק-ארז העותרים בבג"ץ 1789/13: הלה לוטן ואח' העותרים בבג"ץ 1795/13: כוכבה גואטה ואח' נ ג ד המשיבים: 1. שרת החקלאות ופיתוח הכפר 2. מנהל השירותים הווטרינריים 3. שר האוצר עתירות למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ג בניסן התשע"ג (3.4.2013) בשם העותרים בבג"ץ 1789/13: עו"ד גיל להב בשם העותרים בבג"ץ 1795/13: עו"ד איילת רייך-מיכאלי; עו"ד רן ליבר בשם המשיבים: עו"ד שרון רוטשנקר פסק-דין השופט ע' פוגלמן: העתירות שלפנינו נסבות על החלטת המשיב 1 (להלן: משרד החקלאות) שלפיה החל מיום 1.4.2013 לא יינתן היתר להובלת עופות לתוך משק – היתר המתחייב מהוראת תקנה 2(א) לתקנות מחלות בעלי חיים (הסדרת תנועת בעלי חיים בישראל), התשמ"ב-1992 (להלן: תקנות התנועה) – אלא בכפוף לכך שהמשק שאליו מבוקש להוביל את העופות יעמוד בדרישות הקבועות בתקנות רישוי עסקים (תנאים לרישוי משקי עופות ולולים), התשמ"א-1981 (להלן: תקנות הרישוי). בין אלה, הדרישה שרצפת הלול ושוליה החיצוניים יהיו עשויים מבטון או מאספלט הניתנים לניקוי ולחיטוי בקלות (תנאי זה יכונה להלן: דרישת הריצוף). לטענת העותרים – בעלי משקים המגדלים תרנגולי הודו לפרנסתם – דין ההחלטה להתבטל בהיותה נגועה בחוסר סמכות, אינה סבירה לגופה, מפלה אותם לרעה ביחס לענף מגדלי העופות להטלת ביצים ופוגעת באופן בלתי-מידתי בקניינם ובחופש עיסוקם. רקע 1. ענף גידול העופות בארץ חשוף לסיכון, בין היתר, מפני שלוש מחלות שמסבות נזקים כבדים. הואיל והסיכון להתפרצות והפצה של מחלות אלו עומד במוקד דיוננו, נעמוד בקצרה על מאפייניהן. מחלת הניוקסל היא מחלה נגיפית שאינה מסוכנת לבני אדם אך קטלנית לעופות. בשנות ה-60 וה-70 של המאה הקודמת אירעו התפרצויות נרחבות של המחלה בכל שלוחות הגידול (רבייה, הטלת ביצי מאכל, פיטום ונוי). מחלה זו מועברת באמצעות אנשים שנעים ממשק למשק (כגון אלה העוסקים בשיווק והעברה של עופות); או כאשר פעולות חיטוי בלול נגוע אינן יסודיות מספיק. בלולים שאינם מוגנים ברשתות סגורות, המחלה יכולה להיות מועברת על ידי ציפורי בר החודרות ללולים ומעבירות את הנגיף ללולים אחרים. בעשור הקודם היא פרצה בשני גלים – בשנים 2001-2000 ובשנת 2008. בשנים 2012-2011 התפרץ גל נוסף שבו נדבקו כ-380 להקות של עופות; חלק ניכר מהן הושמד; והמדינה פיצתה את המגדלים בסכום כולל של כ-73 מיליון ש"ח בגין השמדתם לפי סעיף 16(ב) לפקודת מחלות בעלי חיים [נוסח חדש], התשמ"ה-1985 (להלן: הפקודה או פקודת מחלות בעלי חיים). מחלת הסלמונלוזיס נגרמת מחיידק הסלמונלה והיא מסוכנת לבעלי חיים ולבני אדם כאחד. היא מאופיינת בעיקר כמחלת מעיים אך עלולה לגרום לזיהום הדם ולמוות. רוב מופעיה בבני אדם מקורם במזון מהחי, ובמיוחד עוף ומוצריו. העופות לרוב נושאים את החיידק בלא שהם חולים במחלה. עופות נדבקים בחיידק בהידבקות אנכית (בוקעים מהביצה כנשאים) או אופקית (מהסביבה, באמצעות נברנים, בני אדם, ציוד, זבל עופות וכיוצא באלה). הנזקים הנובעים מזיהום העופות בסלמונלה מתבטאים בפגיעה בבריאות הציבור באופן ישיר, בנזק תדמיתי למוצרי העוף הפוגע בצריכתם, וביצוא מוצרי עוף מישראל. לטענת המדינה, סקר שהסתיים לאחרונה מצא כי כ-44% מלהקות הפטם (עוף המגודל לצריכת בשר, לרבות תרנגולי הודו) בישראל נושאות את החיידק. שפעת העופות היא מחלה נגיפית שעלולה להיות קטלנית הן לעופות הן לבני אדם. רוב התפרצויותיה נוצרות ממגע ישיר או עקיף של עוף משק עם עוף בר. ההדבקה בין להקות מתבצעת באמצעות תנועה של עופות נגועים, ציוד מזוהם וכדומה. העברת הנגיף דרך האוויר יכולה להתבצע בטווח מרחקים קצר יחסית. שפעת העופות פרצה בישראל בשנים 2006, 2008, 2010 ו-2011, במוקדים בודדים בכל פעם, וטופלה על ידי השירותים הוטרינריים והמגדלים בהתאם לכללים המקובלים (השמדה, הסגר, ניקוי וחיטוי של הלולים). 2. החקיקה הישראלית מכילה מספר הסדרים שמטרתם למנוע הפצה של מחלות בעלי חיים. החיקוק העיקרי שנועד לכך הוא פקודת מחלות בעלי חיים, הכוללת הוראות שונות המסמיכות רשויות מינהל – ובהן השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות – לנקוט פעולות למניעת התפרצות והפצה של מחלות בעלי חיים. כמו כן מסמיכה הפקודה את שר החקלאות לקבוע בתקנות הסדרים בנושא גידול של בעלי חיים וטיפול בהם במטרה למנוע מחלות. סעיף 22 לפקודה קובע, בין היתר, כדלקמן: תקנות (א) שר החקלאות רשאי להתקין תקנות לביצוע מטרות פקודה זו והוראותיה, ובמיוחד בענינים הבאים, כולם או מקצתם: [...] (9) איסור והסדרה של תנועה בתוך ישראל של בעלי חיים, גוויות, רפד, פרש או מספוא; (10) קביעה והסדרה של רישוי תנועה והעברה של בעלי חיים וחפצים; [...] (15) מניעה, דרך כלל, של התפשטות מחלות בעלי חיים. סעיף 1(א)(4) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: חוק רישוי עסקים) מגדיר כי מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים היא מטרת רישוי מפורשת, בקובעו: צווים בדבר עסקים טעוני רישוי (א) שר הפנים, רשאי לקבוע בצווים עסקים טעוני רישוי ולהגדירם, כדי להבטיח בהם מטרות אלה או מקצתן: [...] (4) מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים בחמרי הדברה, בדשנים או בתרופות; [...] (ב) היתה אחת ממטרות הרישוי מטרה כמפורט להלן, טעון הצו התייעצות – (4) בסעיף קטן (א)(4) – עם שר החקלאות; [...] סעיף 11ב לחוק זה מוסיף וקובע: "שר החקלאות רשאי להתקין לעסקים טעוני רישוי כאמור בסעיף 1(א)(4), או לסוגים מהם, תקנות בענין מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים [...]". מכוח ההסמכה שבסעיפים אלה, הותקנו תקנות הרישוי, הקובעות כללי תברואה בסיסיים למבנה הלול שמטרתם למנוע התפרצות מחלות של עופות. תקנות הרישוי מבחינות בין שני סוגים של משקי עופות ומחילות דרישות שונות ביחס לכל אחד מהם: האחד, "משק עופות קיים", מוגדר בתקנה 1 כ"משק עופות שהוקם לפני יום התחילה"; והשני, "משק עופות חדש", מוגדר כ"משק עופות שהוקם לאחר יום התחילה". תקנה 29 קובעת כי תקנות הרישוי יחולו לגבי משק עופות חדש החל מיום פרסומן (8.4.1981); ולגבי משק עופות קיים – שלושה חודשים לאחר מכן. הפרק השני של תקנות הרישוי קובע תנאים להפעלת משק עופות קיים. בין היתר, נקבע בו כי "לול יהיה בנוי בצורה שתמנע חדירת בעלי חיים לתוכו" (תקנה 5); כי "רצפת הלול ושוליה החיצוניים, עד למרחק של מטר אחד לפחות מכל קיר חיצוני של הלול יהיו עשויים מבטון או מהאספלט הניתנים לניקוי ולחיטוי בקלות" (תקנה 6 שתוקנה ביום 28.6.2009 ונכנסה לתוקף ביום 28.6.2010); וכי "הזבל המצטבר במשק עופות יסולק מהלול, לאחר כל גידול להקה, למקום ובאופן שלא יהווה סיכון תברואתי או מטרד לבני אדם" (תקנה 9). הפרק השלישי של התקנות מתייחס ל"הקמת משק עופות חדש או לול חדש והפעלתם" ונקבע בו, בין היתר, כי "רצפות הלול יהיו מבטון, אספלט או מחומר אחר בלתי חדיר למים הניתן לניקוי וחיטוי בקלות" (תקנה 23(א)). 3. מכוח הסמכות שהוקנתה לו בפקודה, התקין שר החקלאות את תקנות התנועה, אשר קובעות, בין היתר: היתר הובלת בעלי חיים 2. (א) לא יוציא אדם בעלי חיים ממשק, לא יובילם ולא יכניסם למשק אלא בהיתר בכתב מאת רופא וטרינר ממשלתי ובהתאם לתנאי ההיתר. (ב) רופא וטרינר ממשלתי רשאי לתת היתר להובלת בעלי חיים, לשנותו או להתנות בו תנאים, ובלבד שההובלה תואמת הוראות לענין הובלת בעלי חיים לפי תקנות שהותקנו מכוח חוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד-1994, ורשאי הוא לסרב לתתו. (ג) בתקנה זו, "בעלי חיים" – בקר, גמלים, חזירים, כבשים, עזים ועופות. הוראות ביצוע 2א. (א) רופא וטרינר ממשלתי רשאי להורות בכתב לכל אדם שלא להעביר, להוביל, להוציא ממשק או להכניס למשק בעלי חיים, אם הופרו הוראות לפי הפקודה והדבר נחוץ למניעת הידבקות במחלה. (ב) הורה רופא וטרינר ממשלתי בכתב כאמור, לא יעביר, לא יוביל אדם לא יוציא ולא יכניס בעל חיים בניגוד להוראה. (ג) הוראה לפי תקנה זו תעמוד בתוקפה למשך 30 ימים, או עד שיוכח לרופא הווטרינר הממשלתי כי התנאים לנתינתה חדלו להתקיים, לפי המוקדם. (ד) מנהל השירותים הווטרינריים רשאי להאריך תוקף הוראה כאמור מנימוקים שיירשמו. הוראה שהוארך תוקפה תעמוד בתוקף למשך 30 ימים נוספים או עד שיוכח למנהל השירותים הווטרינריים שהתנאים לנתינתה חדלו להתקיים, לפי המוקדם. תקנה 2(א) משמיעה אפוא כי ניוד עופות בין משקים (תקנה 1 לתקנות התנועה מגדירה "משק" כ"מיתקן, מבנה או שטח שניתן להחזיק בו בעל חיים") טעון היתר של רופא וטרינר ממשלתי. הפרת תקנה 2(א) לתקנות התנועה – היינו: העברת עופות בלא לקבל היתר קודם לכן – היא עבירה פלילית שדינה מאסר שנה (סעיף 28(א) לפקודה)). עבירה זו נקבעה כעבירה מינהלית שהקנס בגינה הוא 10 ש"ח לעוף המועבר ללא היתר (סעיף 11 לתוספת לתקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי – מחלות בעלי חיים), התשס"ה-2005). הואיל ועופות בדרך כלל מועברים בלהקות, מדובר בקנס שלרוב מגיע כדי גובה הקנס המרבי שניתן להטיל בגין עבירות שהעונש בגינן הוא יותר משישה חודשים ולא יותר משנה לפי סעיף 61(א)(2) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 – 29,200 ש"ח. 4. בשנת 2006 פרצה שפעת העופות בכמה מוקדים בישראל. כתוצאה מכך נאלצו השירותים הווטרינריים להורות על השמדת מאות אלפי עופות ולהטיל הסגרים ומגבלות על תנועת עופות באזורים נרחבים בארץ. על רקע זה, שלח מנהל השירותים הוטרינריים (ביום 28.5.2006) איגרת לכלל מגדלי העופות שבה כתב, בין היתר, כדלקמן: "בכדי למנוע ככל האפשר את חדירת הנגיף למשק החקלאים או לצמצם ככל הניתן את הפצתו ממשק למשק, השירותים הווטרינריים רואים הכרח לנקוט באמצעי בטיחות כדי להפחית באופן משמעותי את הסיכון להתפרצות המחלה ולהתפשטותה. לפיכך הריני להודיעכם כי לשם מניעת הידבקות העופות שברשותכם במחלה, חובה לנקוט באמצעי המינימום הבאים: א. איטום הלולים בפני חדירת ציפורים (ליישום מיידי). ב. יציקת רצפה קשה וחלקה ככל האפשר בלולים (בטון בעדיפות ראשונה או לחלופין אספלט). ג. יציקת רצועת בטון או אספלט או לחלופין הקמת רצועת אדמה מהודקת ברוחב של לפחות 1 מטר בשולי הלול. ד. פינוי מלא ויסודי של זבל ורפד בתום כל מדגר." עוד נכתב באיגרת כי ככל שיימצא שעקב אי-קיום ההנחיות יהיה צורך בהמתת עופות לפי הפקודה, עשוי מנהל השירותים הווטרינריים להורות על אי-תשלום פיצוי מכוח הפקודה; וכן נקבע לוח זמנים של בין שנה לשלוש (כנגזרת של גודל הלול) למילוי ההנחיה בדבר ריצוף הלולים בבטון או אספלט. יצוין כי לוליהם של העותרים אינם מרוצפים בבטון או אספלט, אלא באדמה מהודקת. בהמשך לפרסום הנחיה זו ולנוכח צורך שהתעורר, בין השנים 2010-2007 העניקו משרדי החקלאות והאוצר מענקי תמיכה בסך כולל של כ-3.5 מיליון ש"ח למגדלי תרנגולי הודו לצורך יציקת ריצוף קשיח בלולים. ואולם רק חלק מהמגדלים ניצלו את המענקים שהועמדו לרשותם וריצפו את הלולים שלהם. לבקשת המגדלים, נדחה מניין תחילת התקופה שנקבעה באיגרת ליישום הדרישות שנקבעו בה ליום 1.1.2009 (איגרת זו תכונה להלן: האיגרת הראשונה). 5. בחודש אוגוסט 2007 מינתה המנהלת הכללית של משרד החקלאות (דאז) ועדה מקצועית לבחינת משימות פיקוח ואכיפה וטרינרית בשלוחת בעלי הכנף (להלן: הוועדה), וזאת לצורך גיבוש המלצות בדבר הדרכים שעל הרשויות לנקוט כדי למזער ככל הניתן את התפרצויותיה של מחלת הניוקסל. ברקע להקמת הוועדה עמדו נזקים כלכליים כבדים שנגרמו לענף הלול עקב ריבוי התפרצויות של מחלת הניוקסל בכל אזורי הארץ. בחודש פברואר 2009 הגישה הוועדה דין וחשבון שכלל ממצאים, מסקנות והמלצות בכמה תחומים, ובהם הצורך בהסדרה סביבתית בריאותית של מכלול תעשיות הייצור בענף הלול. בפרק השלישי של הדוח – הנוגע לממצעי הוועדה בקשר למערך הבקרה והמניעה של מחלת הניוקסל – נקבע, בין היתר, כדלקמן: "ענף הלול במדינת ישראל פועל בחלקו בתנאים סביבתיים ירודים הנובעים מן המאפיינים הבאים: מרבית הלולים במדינת ישראל (למעט מיעוט זניח) הוקמו ומופעלים ללא היתרי בנייה ורישיון עסק וברמת בקרה ופיקוח נמוכים בכל הקשור לנהלי ייצור ולשמירה על כללי סניטציה ובטיחות ביולוגית. מצב זה הביא לכך שבישובים רבים מצויות להקות עופות משלוחות שונות, בגילאים שונים, ללא מרחקי מינימום הנדרשים בין לול ללול, ושלא על פי דרישות הנדסיות בריאותיות – וטרינריות וסביבתיות ראויות. מצב זה מהווה קרקע פוריה להתפרצות מחלות, להתפשטותן ללולים ולישובים סמוכים ולפגיעה חמורה בבריאות הענף בכלל, ובמחלות מסוימות – גם ליצירת איומים על בריאות הציבור (סלמונלה, שפעת העופות וכו') [...] [ב]שלוחת התרנגולות לפיטום ושלוחת ההודים, ישנו שיפור מתמיד בתשתית הייצור הפרטנית וברמת מבני החוות והלולים [...] אולם, גם בשלוחות אלו, כמו גם בשלוחת ההטלה, המשקים עדיין פועלים במרבית המקרים, ללא רשיונות עסק, ותנאי הייצור והשיווק בהם עדיין אינם עומדים בכל התנאים הנדרשים לפי החוק, כגון פינוי זבל ופגרים, תנועת משווקים, סוחרים, קבלני תפעול ומחסנים בין הלולים ובין הישובים, אכלוס יתר של הלולים וריבוי המדגרים בהם. התנאים לרישוי לולים קבועים בתקנות רישוי עסקים (תנאי לרישוי משקי עופות ולולים), התשמ"א-1981. פעילות לאכיפת התקנות והדרישות לרישיון עסק ללולים, שהינה באחריות הרשויות המקומיות והווטרינרים ברשויות המקומיות, אינה מבוצעת כלל" (דוח הוועדה לבחינת משימות פיקוח ואכיפה וטרינרית בשלוחת בעלי הכנף 9-8 (2009) (להלן: דוח הוועדה)). בפרק הרביעי – מסקנות והמלצות לעניין הטיפול במחלת הניוקסל (בחלק המייחס להסדרה סביבתית בריאותית של מכלול תשתיות הייצור בענף הלול) – נכתב, בין היתר, כך: "על פי הידוע לחברי הוועדה השלוחה המאופיינת בהיעדר הסדרה בולט, כשלוחה, בהיבטים אלה היא שלוחת ההטלה. שלוחה זו עומדת לעבור בקרוב מהלך של רפורמה והשקעה מאסיבית בבניית תשתית יצרנית חדשה ביותר, ובהתאם להחלטת ממשלה מס' 1855 מיום 24.6.07. תוצאות המהלך יבואו לידי ביטוי תוך 5-4 שנים ובסיום התהליך אמורים כל לולי ההטלה במדינת ישראל לעמוד בדרישות רישוי עסקים והיתרי בנייה. לגבי שאר השלוחות בענף – רבייה, מדגריות, פטמים והודים – הוועדה בדעה שבשל העובדה ששלוחות אלו עברו בשנים האחרונות תהליכים שונים של התייעלות ושדרוג, מקצת התשתיות הנדרשות לעמידה בתנאי רישוי עסקים כבר קיימות ונדרשות השקעות נוספות לשם השלמת ההסדרה. הוועדה מציעה לקבוע תאריך יעד של סוף שנת 2012 כמועד מחייב לעמידת כל תשתית הייצור בענף הלול (למעט ההטלה) בתנאי רישוי עסקים, ובנהלי ייצור שוטפים שיבטיחו רמת סניטציה ובטיחות ביולוגית על פי הנדרש, כך שלאחר תאריך היעד לא תתאפשר הפעלה של לול שאינו עומד בתנאי רישוי עסקים, והרשויות יפעלו לסגירתו" (דוח הוועדה, בעמ' 19) [ההדגשות במקור – ע' פ'] 6. ביום 9.5.2011 נשלחה לכלל מגדלי העופות איגרת נוספת מטעם מנכ"ל משרד החקלאות (להלן: האיגרת השנייה). באיגרת זו נכתב כי עקב ריבוי מקרי התחלואה של עופות במחלת הניוקסל שאירעו בחודשים האחרונים, והצורך בביצוע השמדה נרחבת של להקות בכל רחבי הארץ, הוחלט ליישם לאלתר את המלצות הוועדה שצוטטו לעיל. היינו: עד סוף שנת 2012 תחויב כל תשתית הייצור בענף הלול (למעט שלוחת ההטלה) לעמוד בכל התנאים הוטרינריים הקבועים בתקנות הרישוי. עוד נכתב כי "לאחר תאריך היעד הנ"ל לא תתאפשר הפעלה של לול שאינו עומד בתנאים הווטרינריים של חוק רישוי עסקים, והרשויות יפעלו לסגירתו באמצעות אכיפת התקנות בעניין הסדרת תנועת בעלי חיים בישראל, וכן בדרך של איסור על שיווק תוצרת לול מלולים שאינם עומדים בתנאים". 7. ביום 21.6.2012 נשלחה איגרת שלישית מטעם השירותים הוטרינריים למגדלי העופות בנושא זה (להלן: האיגרת השלישית) ובגדרה הובהר כי החל מיום 1.1.2013 תותר העברת עופות ממשק למשק רק בהיתר מאת רופא וטרינר ממשלתי לפי תקנות התנועה, וזאת לרבות אפרוחים בני יום והודים המועברים לגידול בלול אחר של אותו מגדל; וכי מתן היתר הובלה כאמור יינתן רק אל משקים שמתקיימים בהם תנאי בטיחות וטרינריים הכרחיים בהתאם לפירוט שבאיגרת (שדרישת הריצוף היא אחת מהם). לבקשת המגדלים, מועד תחילת האכיפה נדחה ליום 1.4.2013. 8. על רקע משלוח האיגרת השלישית, פנו העותרים למשיבים בדרישה לבטל את דרישת הריצוף ולהימנע מאכיפתה באמצעות תקנות התנועה. משלא נענו פניותיהם, הגישו את העתירות שלפנינו. בד בבד עם הגשת העתירות נתבקשו צווי ביניים. לא ראינו להיעתר לבקשות אלו. 9. להשלמת התמונה יצוין כי האיגרות השנייה והשלישית קבעו לוח זמנים שונה ליישום הדרישות המתייחסות לענף ההטלה. בהתאם לכך הותקנו תקנות רישוי עסקים (תנאים לרישוי משקי עופות ולולים) (הוראת שעה), התשע"ג-2013 אשר פוטרות את לולי ההטלה מדרישת הריצוף הקבועה בתקנה 6 לתקנות הרישוי. עיקרי טענות הצדדים 10. העותרים בבג"ץ 1789/13 טוענים כי ועדת הכלכלה של הכנסת אישרה לתקן את תקנה 6 לתקנות הרישוי (התיקון שהוסיף את דרישת הריצוף ביחס ללול ישן) על סמך מצג שווא שהוצג לה ולפיו הדרישה מתייחסת רק לשולי הלול ולא לכל שטחו; כי שימוש בסמכות מכוח תקנות התנועה לצורך אכיפת חוק רישוי עסקים עוקפת את הדרך הקבועה בחוק רישוי עסקים לסגירת עסק – המחייבת פנייה לבית המשפט – ולכן אינה כדין; כי אכיפת תקנות 6 ו-23 לתקנות הרישוי (שנסבות על דרישת הריצוף) מהווה שינוי מדיניות רטרואקטיבי שאינו סביר; כי במכתב מיום 23.3.2010 כתב מנהל השירותים הוטרינריים הקודם שתקופת ההיערכות המוקדמת ללולים בגודל של 5 דונם ומעלה תהיה עד ליום 31.12.2013; כי מדיניות האכיפה מפלה את ענף תרנגולי ההודו לעומת ענף ההטלה; וכי אין באפשרות העותרים לעמוד בדרישה לרצף את לוליהם בהעדר תמיכה מהמדינה. תמיכה זו הועמדה לרשות מגדלי הלולים בעבר, לפני שהדרישה לריצוף עוגנה בתקנות הרישוי, אך אינה ניתנת כעת. עוד נטען כי תקנה 6 לתקנות הרישוי אינה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: חופש העיסוק וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו; וכי בחודש דצמבר 2012 ניתנה לעותרים הבטחה מינהלית שלפיה אכיפת הדרישה לריצוף קשיח תידחה בשנה וחצי וזו לא קוימה. 11. העותרים בבג"ץ 1795/13 טוענים כי מטרת האיגרת היא למנוע נזקים כלכליים למדינה, ושיקול זה אינו מאפשר לפגוע בזכויות יסוד שלהם; כי הדרישות המופיעות באיגרת מחייבות עיגון בתקנות ספציפיות ובהעדרו הן נעשו בחוסר סמכות; וכי תקנות התנועה אינן מסמיכות את השירותים הווטרינריים לאכוף את הדרישות המופיעות באיגרת. העותרים נסמכים על תקנה 2א(א) לתקנות התנועה. לטענתם, זוהי תקנה ספציפית שמטרתה למנוע הידבקות במחלה, ומקיומה יש להסיק שאין לרופא וטרינר ממשלתי סמכות לאכוף את הפקודה באמצעות תקנה 2(א) הכללית. העותרים מוסיפים וטוענים כי המשיבים מבקשים לאכוף באמצעות תקנות התנועה דרישות שמופיעות באיגרת השנייה אך אינן מופיעים בתקנות הרישוי; וכי הגם שתקנה 20 לתקנות הרישוי מאפשרת לתת פטור מתנאים מסוימים הנוגעים לרישוי עסק, האיגרת שוללת אפשרות לפנות לשירותים הווטרינריים בבקשה לעשות שימוש בסמכות זו. על כן, לפי הנטען, שימוש בסמכות לפי תקנה 2(א) לשם אכיפת תקנות הרישוי מרוקנת מתוכן את ההסדר הקבוע בחוק רישוי עסקים. לבסוף טוענים העותרים כי הם הופלו לרעה ביחס לענף ההטלה; כי האיגרת נגועה בחוסר סבירות קיצוני; כי אין היא עומדת בתנאי פסקת ההגבלה שבחוקי היסוד; וכי לא ניתנה להם זכות טיעון קודם להחלטה בדבר מדיניות האכיפה. 12. המשיבים סבורים שדין העתירות להידחות. לטענתם, דרישת הריצוף המופיעה בשלוש האגרות מעוגנות בתקנות הרישוי; ולא נפל פגם בהחלטה לאכוף דרישות אלו גם באמצעות תקנות התנועה. לגישתם, מתחם שיקול הדעת המוקנה לרופא וטרינר ממשלתי בשאלה אם ליתן היתר להובלת בעלי חיים הוא רחב ומאפשר לקחת בחשבון אם מבקש האישור מקיים את תקנות הרישוי. כמו כן נטען כי לעותרים ניתנה זכות טיעון ושהות מספקת להיערך לקיום דרישת הריצוף שהיא סבירה ומידתית כשלעצמה. המשיבים מדגישים כי לא יאכפו דרישות שמופיעות באיגרת השנייה והשלישית אשר אינן חלות על העותרים ממילא מכוח תקנות הרישוי. אשר לטענת ההפליה, המשיבים טוענים כי ענף ההטלה שונה במאפייניו מענף ההודים, ומתוכננת לגביו רפורמה מקפת הכוללת, בין היתר, תכנון אזורים ייעודיים שישמשו להקמה מחדש של לולים מודרניים מחוץ לתחומי היישובים שבלבם נמצאים הלולים כיום. לגישת המשיבים, הואיל וענף ההטלה מצוי בעיצומה של רפורמה, אין זה סביר או הגיוני לחייבו להתקין ריצוף קשיח שמשמעותו קיבוע הלולים במיקומם הנוכחי. לבסוף נטען כי לא ניתנה לעותרים הבטחה שלטונית לדחות את יישום האכיפה; כי אין מדובר בהחלת מדיניות באופן רטרואקטיבי; וכי במסגרת הצבת הדרישה לריצוף, הובאו בחשבון העלויות הניכרות הכרוכות בכך והמדינה העמידה לשם כך תמיכה כספית. העותרים נמנעו מלנצל תמיכה זו, בין היתר עקב אי-עמידה בדרישות חוקיות הבניה, ואין להם אלא להלין על עצמם. בהקשר זה נטען כי גודלו של לול ממוצע הוא 2 דונם, ועלות ריצופו של משק כזה היא כ-300,000 ש"ח (כ-150 ש"ח למ"ר). מדובר אומנם בהשקעה כספית ניכרת, אך אין מדובר בהשקעה בלתי אפשרית או בסדר גודל שבעל משק או קיבוץ אינו יכול לעמוד בה. דיון והכרעה 13. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, דעתי היא כי דין העתירות להידחות בהעדר עילה להתערבותנו. אתייחס לעיקרי הטענות המועלות בהן, אחת לאחת. הטענה לחקיקה רטרואקטיבית 14. ראשית לכל, יש לדחות את טענת העותרים כי דרישת הריצוף הקבועה בתקנה 6 לתקנות הרישוי היא חקיקת-משנה רטרואקטיבית. כידוע, "חיקוק הוא רטרואקטיבי אם הוא משנה את מעמדה המשפטי, תכונותיה המשפטיות או תוצאותיה המשפטיות של פעולה, שנעשה לפני שאותו חיקוק נכנס לתוקפו" (בג"ץ 334/85 גל נ' מנהל בתי המשפט, פ"ד מ(3) 729, 741 (1986); עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(2) 765, 777 (1992); בג"ץ 3734/11 דוידיאן נ' כנסת ישראל, פסקה 2 לחוות דעתי (15.8.2012); אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה 624 (1993); יניב רוזנאי "רטרואקטיביות – יותר מאשר 'עניין של זמן'! מחשבות על ניתוח חקיקה רטרואקטיבית בעקבות בג"ץ גניס" משפט ועסקים ט 395, 404-399 (2008)). בענייננו, הדרישה לרצף משק ישן בריצוף קשיח נקבעה בתקנה 6 לתקנות הרישוי אשר נכנסה לתוקף ביום 28.6.2010. זוהי חקיקת משנה אשר קובעת דרישה חדשה שתחול ממועד כניסתה לתוקף ואילך. אין מדובר בהחלה רטרואקטיבית של דרישה זו, אשר הייתה גורמת לכך שמי שהפעיל לול לא מרוצף בתקופה שקדמה לכניסת התקנה לתוקף היה נמצא מפר את חוק רישוי עסקים בדיעבד. בעידן הנוכחי, ההתפתחות הטכנולוגית והמדעית מאפשרת לפתח ביתר קלות אמצעי זהירות ומנע חדשים ויעילים מבעבר. אך טבעי כי יהיה בסמכותה של הרשות המופקדת על חקיקת רישוי עסקים לחייב נקיטה באמצעים כאלה. אכן, גם כאשר מוחלות דרישות חדשות על עסקים שקיבלו רישיון עסק יש לקבוע את מועד התחולה, ובמקרים מתאימים נדרשות הוראות מעבר (בג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582 (1996)). בנסיבות מסוימות החלה מיידית של דרישת רישוי חדשה, כאשר זו האחרונה מצריכה התארגנות של בעל הרישיון, עלולה להיות בלתי סבירה (ע"פ 104/72 ראב נ' מדינת ישראל, פ"ד כו(2) 412, 418-417 (1972)). לא זה המצב בענייננו. ההחלטה לדרוש ריצוף קשיח של הלולים הובאה לידיעת מגדלי העופות עוד בשנת 2006, עם משלוח האיגרת הראשונה; היא עוגנה בתקנות רישוי עסקים ביוני 2009 ונכנסה לתוקף ביוני 2010; והמשיבים החלו באכיפתה מיום 1.4.2013. במצב דברים זה, אין לומר כי תקופת ההיערכות שניתנה למגדלים קצרה באופן שחורג מגדר הסביר. הטענה בדבר היעדר סמכות 15. לא מצאתי כי יש עילה להתערבותנו בטענת הסמכות המכוונת לדרישות המועלות באיגרות השנייה והשלישית, לרבות דרישת הריצוף. בתגובתם לעתירות הצהירו המשיבים כי מדיניות האכיפה תחול אך ורק לגבי דרישות המופיעות בתקנות הרישוי. אלה האחרונות הותקנו בסמכות, ממילא מוסמכות הרשויות לאכוף אותן, כל רשות בתחומה ועל פי סמכותה. הטענה בדבר העדר מידתיות 16. העותרים טוענים כי דרישת הריצוף שעוגנה בתקנה 6 לתקנות הרישוי פוגעת באופן בלתי מידתי בחופש עיסוקם ובקניינם. אין בידי לקבל טענה זו. מוכן אני להניח שתקנה 6 פוגעת בחופש עיסוקם של העותרים, שכן "פגיעה ישירה או עקיפה באפשרויות המימוש של העיסוק אף היא פגיעה בחופש העיסוק החוקתי שיש להעמידה במבחני פסקת ההגבלה" (בג"ץ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235, 260 (2002); ראו גם: בג"ץ 5936/97 לם נ' מר בן ציון דל מנכ"ל משרד החינוך התרבות והספורט, פ"ד נג(4) 673, 692 (1999) בג"ץ 4330/93 גאנם נ' ועד מחוז תל-אביב, פ"ד נ(4) 221, 233 (1996)). לעומת זאת, ספק בעיני אם בנסיבות אלו נפגעה זכותם של העותרים לקניין (השוו לפסקה 1 לחוות דעתי בעניין דוידיאן). ברם, הואיל וממילא נפנים אנו לשלב השני של הבחינה החוקתית, הניתוח שלהלן ישים גם להנחה של פגיעה בקניין, ואין צורך לקבוע מסמרות בכך. 17. משהראו העותרים כי זכותם לחופש העיסוק נפגעה, עובר הנטל למשיבים להראות כי הפגיעה היא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ושהיא עומדת בשלושת מבחני המשנה של דרישת המידתיות: קיומו של קשר רציונלי בין המטרה לבין האמצעי שנבחר להשגתה; האם ניתן היה להגשים את התכלית על ידי אמצעי אחר שפגיעתו בזכות האדם היא קטנה יותר כשיתר התנאים שווים; ושפגיעת האמצעי שנבחר בזכות מקיימת יחס פרופורציונאלי לתועלת הצומחת ממנה (ראו, למשל, בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, 385 (1997); בג"ץ 1953/09 אלואלידי נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר, פסקה 28 (8.7.2009) (להלן: עניין אלואלידי)). אין חולק כי דרישת הריצוף הולמת את ערכיה של מדינת ישראל, ותכליתה – למנוע הפצה של מחלות הפוגעות בעופות, בבני אדם ומסבות נזקים כלכליים ניכרים לציבור – היא ראויה. יש לבחון אפוא האם הפגיעה היא מידתית? להשקפתי, התשובה לכך חיובית. 18. אשר למבחן הקשר הרציונלי – דרישת הריצוף עוגנה בתקנות הרישוי בעקבות מסקנות של ועדה מקצועית שהמליצה על העלאת רמת הבטיחות הביולוגית, בין היתר, באמצעות ניקוי וחיטוי הלולים, ועל רקע מצבם הקונקרטי של הלולים בישראל. לול נגוע שלא חוטא באופן יסודי חושף את הלהקה הבאה שתגודל בו לסיכון, ובד בבד מסכן להקות אחרות שעלולות להידבק באמצעות העברת מחלות דרך האוויר ועל ידי גורמים הבאים במגע עם עופות (בני אדם, ציפורים, חרקים וכיוצא באלה). מכאן עמדתם של גורמי הרגולציה המוסמכים כי ריצוף קשיח – להבדיל מאדמה מהודקת שבה מרוצפים הלולים כיום – יאפשר לחטא את הלול ביסודיות ויפחית את ההסתברות להפצת מחלות. יצוין כי ההחלטה לחייב בריצוף קשיח נשענה, בין היתר, על מקרה קונקרטי שבו נאלצה המדינה לשאת בעלויות ניכרות בגין חיטוי לול שרוצף באדמה מהודקת ושהעופות שגודלו בו נדבקו בשפעת העופות. חיטוי זה הצריך שימוש בכלים כבדים לחפירת האדמה והוצאת חומרים אורגניים (לרבות פגרים) מקרקעית הלול בעומק רב. יתרה מזו: הדרישה לריצוף קשיח מקובלת בארצות מפותחות דוגמת קנדה ומיושמת באופן מלא באירופה כאמצעי למניעת מחלות. מתגובת המשיבים אף עולה כי גורמי הרגולציה הרלוונטיים באיחוד האירופי דורשים מישראל לאכוף את דרישת הריצוף לאלתר כתנאי להמשך מעמדה כמדינה המייצאת מוצרי עוף למדינות האיחוד האירופי. די בכל אלה כדי להניח תשתית עובדתית מספקת לקיומו של קשר רציונלי בין האמצעי לבין המטרה. 19. אשר למבחן האמצעי שפגיעתו פחותה – העותרים לא טענו כי ניתן להשיג את המטרה העומדת בבסיס החוק באותה מידה של אפקטיביות באמצעי הפוגע במידה פחותה בזכות. אכן, ניתן להקשות ולטעון כי השתתפות של המדינה במימון הריצוף תפגע בזכויות העותרים במידה פחותה. דא עקא שמבחן זה בוחן אם ניתן להשיג את התוצאה באמצעי פוגעני פחות כשכל יתר התנאים שווים. עמד על כך פרופ' אהרן ברק: "מבחן הצורך לא מתקיים כשהפיצוי על הפחתת הפגיעה בזכות אדם ייעשה על חשבון מדיניות חדשה שהמדינה רוצה בה, או על חשבון תקציב המיועד להגשמתן של מטרות אחרות. בכל המצבים הללו מבחן הצורך אינו דרוש להפחית את הפגיעה בזכותו של אדם אחד (או סוג אחד של בני אדם) בתמורה לפגיעה בזכותו של אדם אחר (או סוג אחר של בני אדם) או בתמורה לפגיעה בזכויות אחרות של אותו אדם או סוג בני אדם, או על חשבון עדיפויות לאומיות או תקציב. מבחן הצורך מוחל במקרה ה'נקי' שבו הגשמתה של המטרה החקיקתית אפשרית על ידי נקיטת אמצעים פוגעים פחות בזכות האדם, כשכל שאר הפרמטרים החברתיים אינם משתנים. אכן, מבחן הצורך אינו עילה להעמדת אמצעי פוגע פחות אם הדבר דורש הוצאה כספית מאוצר המדינה, שינוי של סדר העדיפויות הלאומיות או פגיעה בזכויות אחרות של אותו אדם או פגיעה בזכויות חברתיות של אחרים" (אהרן ברק מידתיות במשפט – הפגיעה בזכות החוקתית והגבלותיה 401-400, 405-403 (2010); השוו: בג"ץ 4638/07 חברת אלאקסא אלמובארק בע"מ נ' חברת חשמל לישראל בע"מ, פסקה 14 (29.10.2007)). 20. אשר למבחן המידתיות במובן הצר – במסגרת זו נדרש בית המשפט לאזן בין התועלת המופקת מדרישת הריצוף לבין הפגיעה בזכויות היסוד של העותרים. בהקשר זה ראוי להצביע על כך שהעותרים לא הניחו תשתית עובדתית מספקת להיקף הפגיעה שתיגרם להם. כל שנטען בעתירה בבג"ץ 1789/13 הוא שריצוף לול באספלט או בטון מוערך בעלות של בין 100 ל-200 ש"ח למ"ר; כי השקעה בלול אחד עלולה להגיע לסכום מצטבר של כמיליון ש"ח; וכי מדובר בנטל שאין העותרים מסוגלים לעמוד בו. בבג"ץ 1795/13 נטען כי יישום האמור באיגרת כרוך בהשקעה כספית ממוצעת של כ-250,000 ש"ח לדונם. לפי נתוני משרד החקלאות עלויות הריצוף הן כ-150 ש"ח למ"ר דונם כך שעלות ריצוף לול של שני דונם ברצפת בטון מוערכת בכ-300,000 ש"ח. העותרים לא הניחו כל תשתית קונקרטית ביחס למחזור עסקיהם ולהשפעתה הפוטנציאלית של הוצאה חד פעמית זו על פעילותם העסקית הנמשכת בראייה ארוכת טווח. העדר תשתית עובדתית מלאה פועל לחובת העותרים, שכן על פני הדברים לא ניתן לקבוע כי זו השקעה שלא ניתן לעמוד בה. לכך יש להוסיף כי הפגיעה הכלכלית במגדלים נלקחה בחשבון ואף ניתן לה מענה הן בפרק הזמן להתארגנות, הן בתמיכות כספיות בהיקף משמעותי שניתנו בעבר. לעניין גובה הנזק שעלול להיגרם מהפצת מחלת עופות יש להביא בחשבון, בין היתר, כי אוצר המדינה נושא בפיצוי בגין עופות שהומתו מכוח הפקודה (סעיף 16 לפקודה); ושבשנים 2011-2010 בלבד שולמו למגדלי עופות סך של כ-73 מיליון ש"ח מכוח סעיף זה. כמו כן יש להתחשב בנזק התדמיתי והבריאותי שנגרם מחיידק הסלמונלה; בנזק לעופות ולבני אדם שנגרם משפעת העופות; ובחשש הקונקרטי המשמעותי ממגבלות ייצוא למדינות האיחוד האירופי שיוטלו על המדינה אם לא תיושם דרישת הריצוף והפגיעה שתגרם למגדלים כפועל יוצא. בהינתן כל אלה, נקל לקבוע כי גובה הנזק שעלול להיגרם מהתפרצות מחלות הוא רב. בהינתן היקף הנזק – במישורים השונים – שעלול להיגרם לציבור בכלל, ולרוב ציבור המגדלים בפרט – אם לא תיושם דרישת הריצוף; ומשלא שוכנענו (בהעדר תשתית מתאימה) כי לא היה בידי העותרים להיערך ליישום הדרישה מבעוד מועד (היערכות שהושלמה על ידי מגדלים רבים אחרים הלכה למעשה), מצאנו כי הדרישה מקיימת יחס ראוי בין התועלת לציבור לבין הנזק לפרט (השוו: בג"ץ 7052/03 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים, פ"ד סא(2) 202, 345 (2006)). המסקנה העולה מכך היא שהפגיעה בזכויות היסוד של העותרים היא מידתית. אכיפת דרישת הרישוי באמצעות תקנות התנועה 21. האם נפל פגם בהחלטת המשיבים לאכוף את תקנות הרישוי באמצעות שיקול הדעת המוקנה לרופא וטרינר ממשלתי להימנע מלתת היתר להובלת עופות לפי תקנה 2 לתקנות התנועה ללול שאינו עומד בדרישות תקנות הרישוי? בעניין אלואלידי שאוזכר לעיל התעוררה השאלה אם הרשות המוסמכת למתן היתרי מרעה מוסמכת להתנות מתן היתרים בכך שמקבל ההיתר ינהל ספרים כחוק בהתאם לדרישת רשויות המס. בהשיבה לשאלה זו, קבעה השופטת א' פרוקצ'יה כך: "בתמצית ניתן לומר, כי שאלת הזיקה בין הפעלת סמכות הרישוי לבין מהות התנאים אותם ניתן להציב כתנאי למתן רשיון נבחנת על פי עקרונות מקובלים של המשפט המינהלי. במסגרת זו, נבחנות, בין היתר, שאלות הנוגעות לסמכות ההתנאה, וסבירות ההתנאה. מקום שהחוק גופו מגדיר את התנאים בהם ניתן להתנות את מתן הרשיון, בין במפורש, ובין מכח פרשנות מכללא, הרשות המוסמכת מחוייבת להם, ואינה יכולה לחרוג מהם. מקום שהחוק מקנה סמכות להתנות תנאים ברשיון בלא פירוט טיבם, כי אז לנותן הרשיון שיקול דעת רחב לקובעם. אלא שבהפעלת סמכות ההתנאה במתן רשיון כאמור, על בעל הסמכות לנקוט בהגינות, ובסבירות. התערבות שיפוטית בתנאים שנקבעו למתן רשיון, אפשרית רק כשמתקיים בהם פגם מינהלי" (עניין אלואלידי, בפסקאות 5-4 לחוות דעתה). על רקע דברים אלה נבחן את תקנה 2 לתקנות התנועה (נביאה פעם נוספת לשם נוחות הקריאה): היתר הובלת בעלי חיים (א) לא יוציא אדם בעלי חיים ממשק, לא יובילם ולא יכניסם למשק אלא בהיתר בכתב מאת רופא וטרינר ממשלתי ובהתאם לתנאי ההיתר. (ב) רופא וטרינר ממשלתי רשאי לתת היתר להובלת בעלי חיים, לשנותו או להתנות בו תנאים, ובלבד שההובלה תואמת הוראות לענין הובלת בעלי חיים לפי תקנות שהותקנו מכוח חוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד-1994, ורשאי הוא לסרב לתתו. (ג) בתקנה זו, "בעלי חיים" – בקר, גמלים, חזירים, כבשים, עזים ועופות. מלשון תקנה 2(ב) עולים שלושה אלה: (1) תנאי-בלעדיו-אין למתן היתר הוא שההובלה תתאם את ההוראות שנקבעו לעניין הובלת בעלי חיים מכוח חוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד-1994 (להלן: חוק צער בעלי חיים); (2) גם כאשר ההובלה תואמת את ההוראות מכוח חוק צער בעלי חיים, הווטרינר הממשלתי עדיין מוסמך להתנות את ההיתר בתנאים; (3) הסמכות לסרב לתת היתר אינה מותנית ברשימה סגורה של תנאים מוקדמים המוגדרים בחוק. הנה כי כן, משלא נקבעו הגבלות על אופן הפעלת שיקול דעתו של הגורם המוסמך, יש להסיק שמסור לו שיקול דעת בשאלה אם להתנות היתר בתנאים או לסרב לתתו, ובלבד שיפעיל את שיקול דעתו בסבירות ובמידתיות. בהקשר זה יוזכר כי תקנות התנועה הותקנו מכוח פקודת מחלות בעלי חיים, שמטרתה למנוע הפצת מחלות; וכי תקנות הרישוי והסטנדרטים הבטיחותיים המינימאליים שנקבעו במסגרתן נועדו למטרה זהה ("מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים" כלשון סעיפים 1(א)(4) ו-11ב לחוק רישוי עסקים). תקנות התנועה ותקנות הרישוי מקיימות ביניהן זיקה עניינית הדוקה: שני חיקוקי המשנה הותקנו מכוח אותו חיקוק מסמיך (פקודת מחלות בעלי חיים); תכליתן משותפת; והרשות השלטונית המופקדת על יישומן היא אותה רשות – מנהל השירותים הווטרינריים. על רקע זיקה זו יש להסיק כי רופא וטרינר ממשלתי המפעיל את סמכותו מכוח תקנה 2 לתקנות התנועה, רשאי לשקול – בנוסף לשיקולים הנוגעים לדרישות הנוגעות להסדרי ההובלה והתנאים לפי חוק צער בעלי חיים – גם שיקולים הנוגעים למניעת מחלות והפצתן במקום שממנו העופות הגיעו ובמקום שאליו הם מובלים. 22. העותרים מבקשים לשלול את הפעלת הסמכות לפי תקנה 2(א) בהפנותם לתקנה 2א לתקנות התנועה. תקנה זו מסמיכה רופא וטרינר ממשלתי לאסור הובלה של בעלי חיים למשך 30 ימים (ניתן להאריך תקופה זו ב-30 ימים נוספים מטעמים מיוחדים שיירשמו) אם "הופרו הוראות לפי הפקודה והדבר נחוץ למניעת הידבקות במחלה". לגישת העותרים, מחוקק המשנה ראה להגביל את הסמכות הקיצונית לאסור הובלה למקרים שבהם הופרו הוראות הפקודה. על כן, לשיטתם, יש לפרש את הסמכות המוקנית בתקנה 2 בצמצום, באופן שאינו מקנה לווטרינר הממשלתי סמכות למנוע תנועת בעלי חיים באופן קבוע עקב אי-עמידה בתנאי תקנות הרישוי. העותרים סומכים טענה זו על דברי נציגת הלשכה המשפטית של משרד החקלאות בישיבה בוועדת הכלכלה של הכנסת שבה אושר תיקון לתקנה 2 ונוספה תקנה 2א. נציגת המשרד הסבירה כי תקנה 2 נועדה לפקח על עמידה בתקנות שהותקנו מכוח חוק צער בעלי חיים, ואילו תקנה 2א נועדה למנוע חשש מהפצה והידבקות במחלה (ראו: פרוטוקול ישיבה מס' 253 של ועדת הכלכלה, הכנסת ה-17, 6-4 (15.5.2007)). העותרים מוסיפים כי שימוש בתקנה 2 לצורך אכיפת חוק רישוי עסקים עוקפת את מסלול האכיפה הקבוע בחוק זה. אין בידי לקבל טענות אלו. ראשית, פרשנות העותרים לתקנה 2(א) אינה מתיישבת עם לשונה. נקבע במפורש, כאמור, כי גם כאשר מתקיימים התנאים להובלה לפי חוק צער בעלי חיים, הווטרינר הממשלתי מוסמך להתנות מתן היתר בתנאים ואף לסרב לתתו. שנית ועיקר, פרשנות העותרים אף אינה עולה בקנה אחד עם תכליתו של החקיקה הראשית המסמיכה )פקודת מחלות בעלי חיים) – למנוע מחלות בעלי חיים. שלישית, בנסיבות העניין, אני סבור כי יש להקנות משקל מוגבל בלבד לתכלית הסובייקטיבית הנלמדת מדברי נציגת משרד החקלאות בוועדת הכלכלה. זאת, משום שהדיון שם לא נסב על השאלה דנן באופן ישיר, ואין ללמוד ממנו על כוונה מפורשת או משתמעת להגביל את סמכותו של רופא וטרינר ממשלתי מכוח תקנה 2, כל עוד היא מופעלת במידתיות ובסבירות. רביעית, איני סבור כי ניתן ללמוד מהסמכויות המוקנות בתקנה 2א על היעדר סמכות להתנות מתן היתר מכוח תקנה 2 בקיום תקנות הרישוי. תקנה 2א נועדה לטיפול במקרים קונקרטיים שבהם הופרה הפקודה וכתוצאה מכך נוצר חשש להפצת מחלה. האיסור המוגבל בזמן שווטרינר ממשלתי הוסמך להורות עליו נועד לאסור העברת עופות במקרים עד לתיקון הליקויים. אין בו כדי למנוע הפעלת הסמכות לפי סעיף 2(א) במהלך מניעתי כולל שנועד למנוע מראש את הסיכון להפצת מחלות, נושא המצוי בגרעין הקשה של סמכות הווטרינר הממשלתי. אף לא מצאתי ממש בטענה שאכיפת תקנות הרישוי באמצעות תקנות התנועה עוקפת את מנגנון האכיפה הקבוע בחוק רישוי עסקים. אכן, אכיפת תקנות הרישוי – המיועדות כאמור לאותה מטרה לשמה מיועדות תקנות התנועה – מקנה לרשות המוסמכת כלי אכיפה אפקטיבי. ברם, כפי שראינו הרשויות המקומיות אינן אוכפות את הוראות הדין בהקשר זה ובנסיבות אלה יש חשיבות מוגברת כי השלטון המרכזי יאכוף את הוראות הדין באמצעות הסמכויות הנתונות לו. הטענה להפליה פסולה 23. העותרים טוענים כי ההחלטה לאכוף את דרישת הריצוף מפלה אותם לרעה ביחס לשלוחת ההטלה. לגבי שלוחה זו, דרישת הריצוף חלה החל משנת 2016. מנגד טוענים המשיבים כי יש שוני רלוונטי בין ענף ההודים לפיטום לבין ענף ההטלה. המשיבים מצביעים על כך שענף ההטלה כולל היקף לולים נרחב, שרובם הוקמו בשנות החמישים ואינם עומדים בתנאם סניטריים בסיסיים. הלולים להטלה ממוקמים בלב יישובים מאוכלסים ובצפיפות גדולה. מצב זה הביא את גורמי הרגולציה להבנה כי יש צורך בהוצאת הלולים מהיישובים, ובתכנון של אזורים ייעודיים שישמשו להקמה מחדש של לולים מודרניים מחוץ לתחומי היישובים. לשם כך החליטה הממשלה על ביצוע רפורמה כוללת בענף ההטלה שתיתן מענה למכלול של בעיות, לרבות הבעיות התברואתיות והסביבתיות שפורטו לעיל. זאת, מבלי לפגוע במחיר הביצה, שהוא מוצר במחיר מפוקח ושמכסת ייצורו מוגבלת (במאמר מוסגר נציין כי רפורמה זו נתקפה בשורה של עתירות, הן מצד חקלאים הן מצד ארגוני זכויות בעלי חיים בקשר לסטנדרט הלולים החדשים שיוקמו. אחת מעתירות אלו עודנה תלויה ועומדת (בג"ץ 7154/09), וניתנו במסגרתה צווי ביניים כמפורט בהחלטות מיום 29.11.2009 ו-11.4.2010, שאין צריך לפרטן). בנסיבות אלו, מקובלת עלינו עמדת המשיבים כי יש להבחין בין ענף ההטלה לבין ענפים אחרים. נזכיר כי הקמת תשתיות פיזיות קבועות – רצפה ושוליים מבטון וגדרות – בהשקעות כספיות משמעותיות, משמעותה קיבוע הלולים במיקומם הנוכחי, אשר סותר את המהלך התכנוני הנרחב שיזם משרד החקלאות בשיתוף מינהל התכנון במשרד הפנים; מהלך שנמצא בהליכים מתקדמים. לכך יש להוסיף כי מצב הלולים בשני הענפים שונה, וכך גם היקף השדרוג הנדרש בכל אחד מהם. לפי נתונים שמציגים המשיבים, יישום תנאי האיגרת בענף הפטם יחייב השקעה של כ-9% מהפדיון השנתי של הענף, בעוד שיישום השדרוג בענף ההטלה מחייב השקעה בהיקף של 110%-85% מהפדיון השנתי של הענף כולו. נציין – שוב במאמר מוסגר – כי שני הענפים מתנהלים תחת משטרים שונים: בענף הפטם הוסר משטר מכסות הייצור במסגרת רפורמה בענף התרנגולות לפיטום בשנים 1996-1994. בניגוד לכך, בענף ההטלה חל משטר של מכסות לפי חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד-1963, ומחיר הביצים מפוקח מכוח חוק הפיקוח על מחירי מוצרים ושירותים, התשנ"ו-1996. עקב כך, שולי הרווח של היצרנים והמשווקים בענף הם מדודים ומוגבלים מכוח החוק. לבסוף, במסגרת הרפורמה האמורה בענף הפטם, אלפי לולים נסגרו, ומאות לולים חדשים וגדולים הוקמו במקומם כדי לייצר בשר עוף בהיקפים גדולים (מייצור של 25 טון בממוצע למגדל, עלה הייצור לכ-500 טון בממוצע למגדל מדי שנה). לולים אלה נבנו, ברובם המכריע, בהתאם לתנאי בטיחות ביולוגיים מתקדמים יותר, והם עומדים בדרישת הריצוף הקשיח. בהינתן מכלול נסיבות אלו, מקובלת עלינו עמדת המשיבים כי אין מדובר באכיפה סלקטיבית הנגועה בהפליה פסולה, אלא באכיפה המביאה בחשבון את המאפיינים הייחודיים לכל שלוחה. טענות נוספות 24. לא מצאנו ממש אף ביתר טענות העותרים. כך, אין לקבל את הטענה הנוגעת להטעיית ועדת הכלכלה ביחס להשלכת התיקון. נוסח התקנות הוקרא בישיבת הוועדה, אושר על ידי הוועדה ועל ידי היועצת המשפטית שלה, והיה מונח לפני חברי הכנסת בעת הדיון. בנסיבות אלה, אין לקבל כי חברי הוועדה לא הבינו על מה הם מסכימים, או כי בוצעה הטעיה מכוונת מצד המשיבים. אף לא מצאנו ממש בטענה כי לא ניתנה למבקשים זכות טיעון. מתשובת המשיבים עולה כי מנהל השירותים הווטרינריים והרופא הווטרינר הראשי של המערך לבריאות העוף בשירותים הווטרינריים השתתפו בכמה פגישות עם המגדלים ונציגיהם ושמעות את הטענות (פגישות התקיימו ב-18.10.2012, 25.10.2012 ו-8.11.2012). לבקשת המגדלים נדחה המועד לתחילת יישום האכיפה מיום 1.1.2013 ל-1.4.2013. לבסוף, אין לקבל את טענת העותרים כי ניתנה להם הבטחה שלטונית בדבר דחיית המועד לאכיפת דרישת הריצוף. טענה זו של העותרים נסמכת על מכתב שכתב סגן ראש המועצה האזורית גולן לאחד העותרים ביום 4.12.2012, שבו נכתב: "ע"פ סיכום עם שרת החקלאות, בביקורה בגולן מיום 20.11.12, תידחה יישום הוראת רצפות בטון בלולי ההודים בשנה וחצי, לצורך הסיכום ייקבע דיון אצל השרה". דא עקא, שסגן ראש המועצה אינו גורם מוסמך לתת הבטחה כזו, ומבירור שערכו המשיבים עולה שלא ניתנה הבטחה כזו על ידי השרה. בהמשך לאותו ביקור שנזכר במכתב התקיימו שתי ישיבות עם שרת החקלאות (אחת בנוכחות נציגי העותרים ואחת בלעדיהם), ובסופו של דבר הוחלט לגבות את עמדת השירותים הווטרינריים שלפיה המועד לאכיפת דרישת הריצוף (1.4.2013) יוותר על כנו. 25. בטרם חתימה נציין כי העותרים נמנעו מלצרף לעתירה את המועצה לענף הלול הפועלת מכוח חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד-1963. מועצה זו היא תאגיד סטטוטורי המייצג את כלל הגורמים בענף, ובכלל זה את המגדלים שעלולים להיפגע אם תתקבל העתירה. המשיבים עתרו אפוא לצירוף המועצה, בין היתר, מהטעם שקבלת העתירה עלולה לפגוע במגדלים רבים שעומדים בדרישות התקנות, שכן קבלתה עלולה לפגוע במעמד ישראל כגורם המייצא עוף למדינות האיחוד האירופי. משראינו לדחות את העתירה, התייתר הצורך לצרף את המועצה. סוף דבר 26. מכל המקובץ לעיל, דין העתירות להידחות. בנסיבות העניין, אציע לחברותיי שלא לעשות צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה לפסק דינו המקיף של חברי השופט ע' פוגלמן. אכן, לפי העובדות שנפרסו בפנינו דומה שלא ניתן להטיל ספק בחשיבות הנודעת לעדכון בסטנדרטים הנוגעים למניעת מחלות בענף הלולים – הן בשים לב לניסיון המצטבר והן לנוכח דרישות המופנות לישראל כיצואנית מצד מדינות אחרות. טענותיהם של העותרים כנגד דרישות אלה לא היו מבוססות דיין, ומכל מקום, שיקול הדעת המקצועי בעניין זה מסור למשרד החקלאות. למעשה, הטרידה אותי רק השפעתן של הדרישות החדשות על יכולתם הכלכלית של המגדלים לעמוד בהן, עניין שאין להקל בו ראש, לנוכח החשש שעומס כלכלי הנובע מדרישות מוצדקות כשלעצמן עלול לפגוע במטה לחמם של חקלאים קשי יום ולהותיר את הענף נחלתם של מגדלים מבוססים בלבד. אולם, צודק חברי בכך שהעותרים לא הניחו תשתית עובדתית מספקת לטענותיהם בתחום זה, מה גם שהדרישות לא הגיעו כ"רעם ביום בהיר". יש לקוות כי, ככל הניתן, תיבחן האפשרות לסייע למי שהדרישות החדשות יאיימו על משלח ידם, בנוסף לתמיכות שניתנו בעבר. אולם, כאמור, התשתית העובדתית בעניין זה לא הונחה בפנינו, ושיקול הדעת מסור כולו בידי משרד החקלאות, בהתאם למדיניותו ולסדרי העדיפויות הנובעים ממנה. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מסכימה עם חוות-דעתו המפורטת והמקיפה של חברי השופט ע' פוגלמן אשר לא הותיר אבן שלא הפכה, ועם כל נימוקיו. 1. בשולי הדברים אבקש להוסיף ולציין עם זאת כי בתום הדיון שקיימנו ביום 3.4.2013 ובטרם נפנינו ליתן את פסק-הדין בעתירות, ניתנה על ידנו החלטה בזו הלשון: "שמענו טיעונים של הצדדים ומטעם בית המשפט עלתה שאלה האם ניתן לחדש את נוהל התמיכות שניתן בשנת 2007 לענף ההודים לצורך ביצוע הריצוף הנדרש על פי תקנות רישוי עסקים (תנאים לרישוי משקי עופות ולולים) התשמ"א-1981 ואשר אין מחלוקת כי חלק הארי מתוך הסכום שהוקצב לכך לא הוקצה למגדלים מסיבות כאלה ואחרות. המשיבים מתבקשים לבדוק אפשרות לחדש הנוהל בהקדם ומפי בא כוח העותרים אנו שומעים כי מכשלה אחת של היעדר היתרי בנייה שהייתה בעבר הוסרה ברוב המקרים, ונראה כי בכך עשויה להיסלל הדרך לקבלת תמיכות בעת הזו ...". 2. ביום 7.5.2013 הודיעה המדינה כי לאחר דיונים שהתקיימו בהשתתפות מנכ"ל משרד החקלאות וסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר, בנושא חידוש התמיכות שהועלה בהחלטתנו, נמסר כי נוכח המצב הפיסקאלי והקיצוץ המשמעותי הנדרש בתקציב המדינה אין הצדקה להקצאות תקציב ייעודי חדש לנושא זה בשנת התקציב הנוכחית וכי תקציבים שהוקצו בעבר אינם בנמצא כעת. עם זאת נמסר עוד באותה הודעה כי בישיבה שהתקיימה במשרד החקלאות בראשות מנכ"ל המשרד סוכם כי תהיה נכונות לכלול הקצאת השקעות גם ללולי ההודים במסגרת תוכנית הפיתוח שתאושר למשרד החקלאות לפי החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, תשמ"א-1980, לאחר אישור תקציב המדינה בחודש יולי הקרוב בהתאם לסדרי העדיפויות של המשרד ובכפוף להוראות החוק ולנהלים הרלוונטיים. 3. יש לקוות כי הקצאה כזו אכן תתממש ותאפשר למגדלים בענף ההודים להמשיך ולפרנס עצמם מעיסוקם זה תוך קיום דרישות הדין ובהן דרישות הריצוף הכרוכות, כפי שפורט על ידי חברי, בהשקעה כספית לא מבוטלת. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏י"ב בתמוז התשע"ג (‏20.6.2013). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13017890_M03.doc טח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il