בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 1773/01
בפני: כבוד השופט א' מצא
כבוד השופטת ד' ביניש
כבוד השופטת מ' נאור
העותרים: 1.
נועם בלום
2. חוות צברי אורלי
בע"מ
נגד
המשיבים: 1.
שר החקלאות ופיתוח הכפר
2. שר התשתיות הלאומיות
3. רשת הביוב הארצית
4. נציב המים
5. חברת מקורות
עתירה
למתן צו על תנאי וצו ביניים
תאריך
הישיבה: ט"ו בשבט תשס"ב (28.1.02)
בשם
העותר: עו"ד ד' זיילר
בשם
המשיבים 4-1: עו"ד ד' בריסקמן
בשם
המשיבה 5: עו"ד א' אונגר
פ ס ק - ד י ן
השופט א' מצא:
עניינה של העתירה הוא בדרישת העותרים להכרה
בזכותם לקבל הקצאה של מים שפירים בהיקף כמותי של 400,000 מ"ק בשנה, לצורך
השקיית הגידולים ב"חוות צברי אורלי" (להלן: החווה), וזאת עד
להקמתו של קו להזרמת מי קולחין מטוהרים מן העיר דימונה אל החווה. משמעות ההכרה
המבוקשת היא, שהמדינה תחויב לספק להם מים בהיקף האמור מדי שנה בשנה, בתעריף מוזל,
וכן לפצות אותם בגין קיצוץ במכסה. העותרים אף מצפים, כי הכרה בזכותם הנטענת תפעל
גם לעבר; תזכה היא אותם בפיצוי בגין הקיצוצים במכסות המים שסופקו לחווה בשנים 1999
ואילך, וגם חיובם בעבור המים שסופקו לחווה בשנים הללו ייערך, כמו בשנים עברו,
על-פי התעריף המוזל.
משכשל ניסיוננו להביא את הצדדים לכלל הסדר
מוסכם, הגישו באי-כוח הצדדים את סיכומי-טענותיהם בכתב, תוך שהסכימו כי נכריע
בעתירה לגופה כאילו הוצא בה צו-על-תנאי.
2. למן הקמתה של החווה, בתחילת שנות התשעים, נועדה
השקייתה להיעשות באמצעות מי קולחין מטוהרים של העיר דימונה. האחריות להקמת הקו
המיועד להוביל את המים המטוהרים עד לחווה הוטלה על העותרים; אך מסיבות שונות,
שנראה כי לא כולן נעוצות באשמם של העותרים, קו זה טרם הוקם. בנסיבות אלו, אושרו
לחווה, מדי פעם, מכסות של מים שפירים בתעריף מוזל. בשנים 1993 עד 1995 הוקצו לחווה
מכסות מצומצמות. בשנת 1996 אושרה להם מכסה של 200,000 מ"ק, אך בעקבות
פניותיהם של שר החקלאות ושל מנכ"ל משרד החקלאות נאות נציב המים להקצות לחווה
מכסה נוספת של 200,000 מ"ק. בכל אחת מן השנים 1997 ו1998- אושרה לעותרים מכסה
שווה למכסה הכוללת שאושרה להם בשנת 1996, היינו 400,000 מ"ק. בשנת 1999 צרכה
החווה כ69,000- מ"ק מים שפירים למרות שבשנה זו לא אושרה לה כל מכסה. משביקשו
העותרים, בשנת 2000, אישור רטרואקטיווי לשנת 1999, וכן קבלת מכסת מים לשנת 2000,
החליטה נציבות המים לאשר לחווה מכסה חד-פעמית נוספת בהיקף 100,000 מ"ק, ואילו
בשנת 2001 לא זכתה החווה להקצאת מים להשקייה. כן יצוין, כי בגין המים שהוקצו להם
בשנים 1999 ו2000- חויבו העותרים, לראשונה, על-פי התעריף הגבוה.
3. העותרים טענו, כי האישור למכסת מים שנתית
בהיקף של 400,000 מ"ק, שניתן לחווה בשנת 1996, נועד לעמוד בתוקפו עד להתקנתו
של קו מי הקולחין.
אישור זה, טוענים העותרים, התבסס על החלטה שנתקבלה בעניינם
במשרד החקלאות, במועד כלשהו, במהלך השנים 1997-1996. לתמיכת טענתם הציגו העותרים
את תצהיריהם של מי שכיהנו בתקופה הרלוונטית בתפקידי שר החקלאות (מר רפאל איתן),
מנכ"ל המשרד (מר דניאל קריצ'מן) ויושב-ראש הוועדה החקלאית רמת הנגב (מר יעקב
מוסקוביץ'). מן האמור בתצהירי מר איתן ומר קריצ'מן אכן עולה, כי על רקע הקשיים
בתהליך הקמתו של הקו להובלת מי קולחין מדימונה לחווה, ולנוכח ההכרה שהחווה מהווה
(כלשון מר איתן בתצהירו) "מפעל חלוצי ציוני חשוב ממדרגה ראשונה", החליט
מנכ"ל משרד החקלאות, על-פי הנחייתו של השר, לקבוע לחווה הקצאת מים שפירים
בהיקף של 400,000 מ"ק לשנה, שתעמוד בתוקפה עד שיסופקו לה מי קולחין בהיקף
זהה. מתצהירו של מר מוסקוביץ' נובע, כי ההחלטה בדבר ההקצאה האמורה גובשה בישיבה
שנערכה בלשכת המנכ"ל, בה נטלו חלק, בין היתר, גם נציב המים דאז (מר גדעון
צור) ומנהלת אגף ניהול הצריכה בנציבות המים, גב' נגה בליץ. על כל פנים, טענו
העותרים, בהחלטה האמורה יש לראות משום הבטחה מינהלית, המחייבת גם את נציב המים.
באת-כוח המדינה - שחלקה על עמדת העותרים -
טענה, כי מכסות המים שהוקצו לחווה בשנים עברו התבססו על אישורים חד-פעמיים, שכל
אחד מהם התייחס רק לשנה שבעבורה ניתן ולא היקנה לעותרים כל זכות לתבוע הקצאה של
מים גם בשנים הבאות. היא לא חלקה, אמנם, כי בחלק מן השנים סופקו לחווה מים
בתעריפים מוזלים השמורים, ככלל, לבעלי מכסות קבועות. אלא שמכך אין, לטענתה, להסיק
כי לעותרים אושרה הקצאת מים במכסה קבועה; שכן, חיובם של העותרים על-פי התעריפים
המוזלים היה אך בבחינת הטבה, שהוענקה להם לפנים משורת הדין, ביחס לשנים מסוימות,
במטרה לסייע להם להקצות את המשאבים הדרושים להקמת הקו להזרמת מי הקולחין מדימונה.
במישור המשפטי נטען, כי הסמכות להקצות מכסות של מים לחקלאות הייתה ועודנה נתונה
בידי נציב המים בלבד. משמע, שגם אם הובטח לעותרים, על-ידי מאן דהוא במשרד החקלאות,
כי החווה תוסיף לזכות בהקצאת מים במכסה קבועה, הרי משניתנה ההבטחה על-ידי מי שלא
היה מוסמך לתיתה, אין להבטחה תוקף מחייב.
4. נקודת המוצא היא, כי הסמכות להקצות מכסות של
מים לחקלאות נתונה לנציב המים לבדו. כך מתחייב מהוראת סעיף 23 לחוק המים,
תשי"ט1959-, המורה כי הסמכות להוציא רשיון הפקת מים נתונה בידי נציב המים. כך
מתחייב גם מהוראת תקנה 8ג1(ב) לתקנות המים (שימוש במים באזורי קיצוב),
תשל"ו1976-, ממנה נובע, כי על נציב המים לקבוע את כמות המים המוקצית לחקלאות,
בהתאם לשיקולים שפורטו בתקנה, כאשר ביחס לאחד השיקולים בלבד - קביעת סדרי
העדיפויות של גידולים חקלאיים - עליו לפעול בהתאם להנחיות שר החקלאות. גם את החלטת
הממשלה מס' 203 מיום 27.8.96, הקובעת כי "רשיונות הפקה להקצאת מים..., בתוך
המגזר החקלאי, יינתנו על-ידי נציב המים, באישור שר החקלאות", מן הדין לפרש
כמתיישבת עם הוראות החוק. מכאן עולה המסקנה, כי הקצאת מכסה של מים, שנקבעה לחווה
בהחלטת מנכ"ל משרד החקלאות על-פי הנחייתו של שר החקלאות, לא היוותה מעשה
מינהלי מחייב. הוא הדין, ואף ביתר שאת, בהסתמכות העותרים על הבטחה מינהלית שלטענתם
ניתנה להם על-ידי מנכ"ל משרד החקלאות, בדבר מכסות המים שתאושרנה לחווה בעתיד.
בצדקת הדרישה אותה הציבו העותרים - להכרה בזכותם לקבל (בתעריף מוזל) מכסת מים
שפירים בהיקף של 400,000 מ"ק לשנה, להשקיית גידולי החווה - יש, אפוא, להכריע
על-פי המציאות הנורמאטיווית שיצרו ההחלטות שניתנו על-ידי נציב המים, בעניינם של
העותרים, בעבר.
5. העותרים לא הציגו כל מסמך, ממנו ניתן להעלות
כי נציבות המים נתנה לחווה, במועד כלשהו, אישור למכסה קבועה של מים. ואילו ממסמכי
נציבות המים שצורפו לתשובת המדינה נובע, כי המכסות שהוקצו לחווה הוגדרו, תמיד,
כ"חד-פעמיות". יצוין כי בעקבות הגדלת מכסת המים לשנת 1996 (מ200,000-
ל400,000- מ"ק) שיגר נציב המים, במועדים סמוכים, שני מכתבים אל העותרים.
במכתבו מיום 2.9.1996 הטעים, כי "הסדר זה כוחו יפה לשנה אחת בלבד -
1996". במכתבו השני, מיום 18.9.1996, הקפיד להדגיש, כי ההקצאה נועדה לאפשר
לעותרים לעמוד בהבטחתם "להשתמש בקולחי דימונה". להלן חזר והזהיר, כי
מכסת המים שהוקצתה בתעריף המוזל "הינה חד-פעמית לשנת 1996 בלבד", ואף
הציע לעותרים למהר ולעשות "בעניין קולחי דימונה, שכן יש להם ביקוש".
כזכור, מכסות המים שהוענקו לעותרים בשנים 1997
ו1998- היו בהיקף זהה למכסה שהוקצתה להם בשנת 1996. ברישיונות שנופקו להם בכל אחת
משנים אלה תוארה כל אחת מן המכסות כ"תוספת חד-פעמית". אך ביחס לאף אחת
משתי השנים הללו לא הוגש לנו תיעוד המופנה לעותרים, כדוגמת זה שהתייחס לשנת 1996,
שמטרתו להעמידם על אופי ההקצאה ולהזהירם מפני פיתוח ציפיות ביחס לקבלת הקצאות נוספות
בעתיד. משחזרה נציבות המים, חרף אזהרות הנציב משנת 1996, והיקצתה לעותרים מכסות
מים בהיקף זהה, ובתעריף מוזל, גם בשנים 1997 ו1998-, אפשר והיו הם רשאים לצפות, כי
גם בשנים 1999 ואילך ישובו ויזכו במכסות מים בהיקפים זהים או דומים, בתעריף
שעל-פיו חויבו בעבר. התמיכה לה זכו משר החקלאות, והודעת מנכ"ל משרד החקלאות
אודות החלטתו להקצות להם מכסות מים כאלו עד להקמתו של קו מי הקולחין, יכלה אך לחזק
את ציפייתם לגבי העתיד. נציב המים היטיב לדעת, כי שר החקלאות תומך בקיומה ובפיתוחה
של החווה, ושעל-פי הנחייתו הודיע מנכ"ל משרדו לעותרים, כי עד להקמת קו
הקולחין יזכו להספקת מים שפירים בהיקף שאושר להם בעבר. בנסיבות אלו, היה עליו
להעמיד את העותרים על כך, שהסמכות להקצות להם מכסות של מים היא בידו בלבד,
ולהזהירם מפני פיתוח ציפיות בלתי-מבוססות. משלא עשה כן - ועל כל פנים, מן החומר
המצוי לפנינו לא עולה כי עשה כן - קם לעותרים אינטרס הסתמכות הראוי להכרה. ודוק:
לא הבטחת השר או המנכ"ל יצרו אינטרס מוכר זה, אלא התנהלותו של נציב המים,
שהתבטאה בכך שאישר לעותרים מכסות מים לשנים 1997 ו1998-, בהיקף ובתנאים זהים
לאישור שניתן להם בשנת 1996, מבלי ללוות הקצאות אלו בהסתייגות או אזהרה כלשהן ביחס
לעתיד.
רק בשנת 2000, משביקשו העותרים מנציבות המים לאשר,
בדיעבד, את זכותם למים אותם צרכו להשקיית החווה בשנת 1999, ולאשר להם מכסת מים
לשנה השוטפת, העמידה אותם נציבות המים על כך שלחווה אין זכות לקבלת מכסת מים
קבועה: במכתבה מיום 11.6.2000 הודיעה מנהלת אגף ניהול וצריכה בנציבות המים
לעותרים, כי החליטה לאשר לחווה הקצבה חד-פעמית בהיקף 100,000 מ"ק, בתעריף
הגבוה; ובתשובה להשגתם על ההחלטה האמורה - אשר הסתמכה על ההחלטה שנתקבלה בשעתו
במשרד החקלאות - כתבה (ביום 30.8.2000), כי הסמכות להקצאת מים לצרכנים נתונה על-פי
החוק לנציב המים ולא למשרד החקלאות וכי על-פי התקנות על החווה לשלם תמורת המים
על-פי התעריף החל על הקצאת מים חד-פעמית. בכך מילאה נציבות המים, באיחור, את שהיה
מוטל עליה לעשות עם אישור המכסה שהוקצתה לעותרים בשנת 1997.
6. מן האמור לכאורה עולה, כי בשנים 1999 ו2000-
רשאים היו העותרים לצפות לאישור מכסות מים, בתעריף המוזל, בהיקף שאושר להם בשנים
1996, 1997 ו1998-. דא עקא, שאי התגשמות ציפייתם זו מהווה "מעשה עשוי",
שעליו אין העותרים יכולים לזכות בסעד ממשי מידי בית-משפט זה (השוו: ד' ברק-ארז, עוולות
חוקתיות (תשנ"ד) 45). לא מן הנמנע שבידי העותרים לתבוע, בבית המשפט
המוסמך, פיצוי כספי - בגין הפגיעה בציפייתם האמורה, או בעילה של מצג שווא רשלני
(השוו: ע"א 5610/93 זלסקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ראשון לציון,
פ"ד נא(1) 68). מבלי שתשתמע מכך נקיטת עמדה באשר לסיכוייה של תביעה כזאת,
נראה לי שהמשיבים ינהגו כראוי אם ימצאו דרך להביא את העותרים על תקנתם, בגין
השנתיים האמורות, בהסכם וללא התדיינות.
על כל פנים, זכות לקבלת מכסות מים שפירים
לשנים 2001 ואילך, לא עלה בידי העותרים לבסס. להבטחות שקיבלו העותרים בעבר,
מגורמים במשרד החקלאות, לא ניתן לייחס כל משקל. גם אינטרס ההסתמכות שנוצר לעותרים
עקב מחדלו של נציב המים לעקור מלבם, מבעוד מועד, ציפיות בלתי-מבוססות, אינו יכול
עוד להועיל להם. מקורות המים הם קניין הציבור (סעיף 1 לחוק המים), והצורך בשמירה
עליהם נגזר לא רק מעקרונות המינהל התקין, אלא גם מן ההגנה המוענקת למשאב קנייני
יקר ומוגבל זה, המשותף לכל אזרחי המדינה; ראו National Audubon Society v. Super. Ct. of
Alpine Cty., 658
P.2d 709 (Cal. 1983); והשוו: דברי חברתי, השופטת ביניש, ע"א
1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות 89 בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין
אגודה ישראלית להגנת הסביבה (טרם פורסם), בפסקה 14 לפסק-דינה.
7. מסקנתי היא, אפוא, שדין העתירה להידחות. אך
בנסיבות העניין הייתי נמנע מחיוב העותרים בתשלום הוצאות.
ש
ו פ ט
השופטת ד' ביניש:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
השופטת מ' נאור:
1. מקובלת עלי מסקנתו של חברי השופט מצא, כי לא
עלה בידי העותרים לבסס זכות לקבלת מכסות מיום לשנים 2001 ואילך.
2. אני מעדיפה שלא לחוות שום דעה ולו דעה לכאורית
בשאלה מה הסיבות לכך שטרם הוקם הקו המיועד להעביר מי קולחין מטוהרים מהעיר דימונה
לחווה, ובשאלה אם יש לעותרים עילה משפטית לתבוע פיצוי כספי בעילה כלשהי. עם זאת -
אני סבורה, כחברי, שראוי להביא את הפרשה לסיום בהסכם וללא התדיינות.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א'
מצא.
ניתן היום, כ"ג באדר תשס"ב
(7.3.02).
ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו
פ ט ת
_________________
העתק
מתאים למקור 01017730.F15
נוסח
זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
בבית
המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444
בית
המשפט פתוח להערות והצעות:
[email protected]
לבתי
המשפט אתר באינטרנט: www.court.gov.il
/עכ.