ועד ההורים של היישובים בנימינה וגבעת עדה ו - 47 אח נ. ראש המ

פסק-דין בתיק עע"ם 1761/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מנהליים עע"ם 1761/12 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ח' מלצר כבוד השופט נ' סולברג המערערים: ועד ההורים של היישובים בנימינה וגבעת עדה ו - 47 אח' נ ג ד המשיבים: 1. ראש המועצה המקומית גבעת עדה בנימינה 2. המועצה המקומית גבעת עדה בנימינה 3. מנכ"ל משרד החינוך 4. מנהל אגף א' הסעות והצטיידות במשרד החינוך 5. משרד החינוך ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בעת"ם 5615-11-11 מיום 30.01.2012 שניתן על-ידי כבוד השופט ר' סוקול תאריך הישיבה: כ"א בתמוז התשע"ב (11.07.2012) בשם המערערים: עו"ד הרן רייכמן בשם המשיבים 2-1: עו"ד רביב רוזנברג; עו"ד דן נחליאלי בשם המשיבים 5-3: עו"ד ערין ספדי פסק-דין השופט נ' סולברג: 1. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 30.1.2012 בעת"ם 5615-11-11 (כב' השופט ר' סוקול), בגדרו נדחתה עתירת המערערים לכוף על המועצה המקומית בנימינה – גבעת עדה ועל משרד החינוך לממן באופן מלא הסעות תלמידים לבית הספר "אורט בנימינה" המשמש לחטיבת ביניים ולחטיבה עליונה. 2. המערערים הם ועד של הורים בבנימינה ובגבעת עדה (מעמדו לא ברור כל צרכו, ויש להבדילוֹ מוועד ההורים של בית הספר) והורים נוספים. בית הספר נמצא לצד הכביש מבנימינה לזכרון-יעקב. עד שנת 2009 שירת בית הספר את חמשת היישובים שנכללו ב"איגוד ערים לחינוך השומרון", וההסעות אליו וממנו מומנו במשותף על-ידי משרד החינוך והיישובים, כך שהורי התלמידים לא נדרשו להשתתף בתשלום. בשנת 2009 פורק האיגוד. 3. היישובים בנימינה וגבעת-עדה אוחדו בשנת 2003 לרשות מקומית אחת. בית הספר מצוי בתחום השטח המוניציפאלי של הרשות. המרחק בין גבעת עדה אל בית הספר הוא כ-9 ק"מ, והמרחק בין בנימינה אל בית הספר קטן יותר. בעת פעולתו של איגוד הערים, מימן משרד החינוך סך של 80% מעלות ההסעות לתלמידי כיתות ז'-יב' (לטענת המשיבים 1 ו-2), בדומה למימון הניתן למועצות אזוריות. אולם לאחר שפורק איגוד הערים, ומכיוון שבנימינה – גבעת עדה היתה לרשות מקומית, מימן משרד החינוך סך של 50% מעלות ההסעות, לתלמידי כיתות ז'-י' בלבד. לאור השינוי בשיעור מימון ההסעות, נדרשו הורי תלמידי חטיבת הביניים והחטיבה העליונה מבנימינה – גבעת עדה להשתתף בתשלום של 780 ₪ לתלמיד (975 ₪ לשנת תשע"ב, לטענת המערערים). ביתרת התשלום, שהיא רוּבּוֹ, נשאו משרד החינוך והרשות המקומית. 4. נגד דרישת תשלום זו הוגשה עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה (עת"ם 13439-12-09; להלן: העתירה הראשונה) אשר נדחתה ביום 13.9.2010. ביום 13.4.2010 ניתן פסק דין על-ידי בית המשפט לעניינים מנהליים בבאר-שבע בתיק אחר (עת"ם (ב"ש) 392-09 לוינסון נ' ראש המועצה המקומית להבים; להלן: עניין להבים), אשר בעקבותיו, ובעקבות החלטת בית משפט זה בבקשה לעיכוב ביצועו, החליט משרד החינוך על עדכון חוזר המנכ"ל בעניין הסעות תלמידים. שינוי זה הוליד את העתירה נושא הערעור דנן, במסגרתה התבקש בית המשפט לכוף על המועצה המקומית ועל משרד החינוך לממן באופן מלא את הסעות התלמידים לבית הספר. 5. ביום 30.1.2012 דחה בית משפט קמא את העתירה, ובתוך כך דחה את טענות המבקשים לפיהן תלמידי בית-הספר זכאים למימון מלא של ההסעות מכוח הזכות לחינוך חינם, לפי הקבוע בחוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן: חוק לימוד חובה); מכוחן של תקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום), התשי"ט-1959 (להלן: תקנות הרישום); ומכוח חוזר מנכ"ל משרד החינוך תשס"ז/8(ג) "הסעות תלמידים ועובדי הוראה למוסדות חינוך רשמיים" (להלן: חוזר המנכ"ל). כמו כן נפסק כי אין בהחלטת משרד החינוך בדבר עדכון חוזר המנכ"ל כדי להצדיק סטייה מפסק הדין שניתן בעתירה הראשונה, וכי אין כל פסול בכך שפקחי הרשות המקומית מונעים מתלמידים שלא הסדירו את התשלום לנסוע באוטובוסים הממומנים על-ידי הרשות. מכאן הערעור נושא הליך זה. עיקרי טענות הצדדים 6. המערערים מבקשים לבטל את פסק דינו של בית משפט קמא; להורות למועצה המקומית ולמשרד החינוך לממן את הסעות התלמידים לבית הספר באופן מלא ומבלי לגבות תשלומי הורים; ולצוות על המועצה המקומית להשיב את הכספים ששילמו ההורים עבור הסעות בשנת הלימודים תשע"ב. בקשתם למתן צו ביניים, לפיו יחדלו פקחי המועצה המקומית למנוע מתלמידים להשתמש בהסעות לבית הספר, נדחתה בהחלטה מיום 15.5.2012. 7. לטענת המערערים, חובת המשיבים לממן באופן מלא את מערך ההסעות לבית הספר מקום בו בית הספר איננו נגיש לתלמידים, נובעת מכוח הזכות לחינוך חינם, וקביעתו של בית משפט קמא בעניין זה הריהי שגויה. עוד הם טוענים, כי אי-מימון מלא של הסעות תלמידי בנימינה – גבעת עדה עולה כדי הפליה ופגיעה בשוויון. בהקשר זה מעלים המערערים טענות באשר להוראות חוזר מנכ"ל משרד החינוך וההגדרות שעל בסיסן נקבעת השתתפות משרד החינוך במימון ההסעות ברשויות המקומיות השונות. לטענתם, עמדת משרד החינוך בעניין להבים אינה עולה בקנה אחד עם עמדתו בעניינם. מכל מקום, הם טוענים, כי גם אם ניתן היה לגבות תשלום מהורי התלמידים עבור הסעות לבית הספר, הרי שנדרש קודם לכך אישור של שר החינוך ושל ועדת החינוך של הכנסת בהתאם לסעיף 6(ד) לחוק לימוד חובה, אישורים שלא ניתנו. לבסוף טוענים המערערים נגד מניעת הנסיעה – באמצעות פקחי הרשות המקומית – מתלמידים שהוריהם לא שילמו עבור ההסעה. 8. מנגד טוענים המשיבים כי דין הערעור להידחות, על בסיס מה שנפסק בבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה בעתירה הראשונה ובעתירה נשוא ערעור זה. לטענת המשיבים 3 ו-4, חוק חינוך חובה והתקנות שהותקנו מכוחו אינם מטילים חובה על משרד החינוך או על הרשויות המקומיות לממן באופן מלא את הסעות התלמידים לבית הספר. לטענתם, בדין נדחתה טענת המערערים ביחס לשיעורי ההשתתפות השונים של משרד החינוך במימון ההסעות ברשויות המוניציפאליות השונות, לאור הבדלים בין אחת לרעותה. אשר לעמדת משרד החינוך בעניין להבים הם טוענים כי המערערים מבקשים לקרוא לתוך עמדת המשרד מה שאין בה, וכי אין הנדון דומה לראייה. עוד הם טוענים כי בית משפט קמא קבע, כממצא עובדתי, כי המערערים לא הוכיחו שהסדרי התחבורה הציבורית אינם סבירים. כיוצא בזה, אין נדרשים בענייננו אישורים מאת שר החינוך ושל ועדת החינוך של הכנסת על מנת לגבות תשלום עבור ההסעות מהורי התלמידים. המשיבים 1 ו-2 מוסיפים וטוענים מצדם, כי דין העתירה בבית משפט קמא היה להידחות על הסף, מחמת השיהוי הרב בהגשתה. זאת, בנוסף להגשת העתירה הראשונה בשיהוי, והערת בית המשפט שם בהקשר הזה. דיון והכרעה 9. הערעור שלפנינו מעלה שלוש שאלות מרכזיות: האחת, האם חלה על הרשויות חובה לממן תחבורה לבית הספר ובחזרה. השנייה, האם אמות המידה שנקבעו בחוזר מנכ"ל משרד החינוך באשר לשיעורי השתתפות משרד החינוך והרשויות המקומיות במימון ההסעות הן שוויוניות. השלישית, האם גביית תשלום מהורי התלמידים עבור ההסעות טעונה אישור שר החינוך וועדת החינוך של הכנסת. מימון תחבורה לבית הספר 10. עוד בשנתה הראשונה של מדינת ישראל, נחקק חוק לימוד חובה, ללמדנו על רוב-חשיבותם של הלימוד והחינוך לאור ערכיה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. החוק קובע הסדר של חינוך חובה לכל ילד וילדה נערה ונער: "לימוד חובה יקיף כל ילד וכל נער" (סעיף 2(א)). לצד הוראת-חוק זו מגדיר החוק את היקפה של הזכות לחינוך חינם. על אף הכותרת שניתנה לסעיף 6 לחוק – "זכות לימוד חינם" – הוא אינו פוטר את ההורים לחלוטין מתשלומי כספים בעד חינוך ילדיהם. זו הוראת סעיף 6(ד) לחוק לימוד חובה: "מי שזכאי לחינוך חינם לפי סעיף זה, לא ידרשו בעדו דמי הרשמה או כל תשלום אחר בעד לימודיו במוסד חינוך רשמי או בעד לימודיו במוסד חינוך אחר שאוצר המדינה נושא בשכרם לפי סעיף קטן (ג); ואולם רשות החינוך המקומית שבתחום שיפוטה נמצא מוסד החינוך שבו הוא לומד, ובמוסד חינוך שאינו רשמי - רשות החינוך המקומית כאמור או בעל המוסד, יהיו רשאים, באישור השר, לגבות תשלומים והחזר הוצאות, בשיעורים שהשר יקבע, בעד אספקה שהם נותנים לו, ובעד שירותים שהם נותנים לו נוסף על השירותים אשר השר הגדיר אותם בתקנות כשירותים מקובלים. אישור השר וקביעת שיעור התשלומים והחזר ההוצאות בידי השר טעונים אישור עם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת". 11. למקרא הסעיף עולה כי תלמיד לא ישא בתשלום עבור "דמי הרשמה או כל תשלום אחר עבור לימודיו", וכי לא ניתן יהיה לגבות ממנו תשלום גם עבור "שירותים מקובלים", אשר אותם הגדיר השר בתקנות לימוד חובה (שירותים מקובלים), התשי"א-1950 (להלן: תקנות שירותים מקובלים). אולם, סעיף 6(ד) קובע בסופו, כי ניתן יהיה לגבות תשלומים עבור אספקה ושירותים נוספים אחרים, וזאת לאחר קבלת אישור מאת שר החינוך ומאת ועדת החינוך של הכנסת. הנה כי כן, הזכות לקבל חינוך חינם איננה מוחלטת (בג"ץ 7351/03 ועד הורים עירוני ראשון לציון נ' שרת החינוך פסקה 7 (ניתן ביום 18.7.2005); להלן: עניין ועד הורים עירוני ראשון לציון). 12. לטענת המערערים, הם אינם גורסים כי הזכות לחינוך חינם כוללת בחוּבה בהכרח שירות הסעות בחינם, אלא הם טוענים כי היא כוללת זכות לנגישות שווה לחינוך. דהיינו, במקום בו הנגשת החינוך נעשית באמצעות הסעות, אזי היא מהווה חלק אינטגראלי מהזכות לחינוך חינם, וחל איסור על גביית כספים בגינה. אין בידי לקבל טענה זו. לטעמי, שירותי הסעה אינם נכללים, לא במפורש, לא במשתמע, ולא במקום בו הנגשת החינוך נעשית באמצעות הסעות, בגדר המילים "דמי הרשמה או כל תשלום אחר בעד לימודיו" כאמור בסעיף 6(ד). זאת, בשונה למשל מאשר נפסק בבית משפט זה בעניין ועד הורים עירוני ראשון לציון, כי בחינות הבגרות מהוות חלק מהלימודים שחינוך החינם חל עליהם, וכי המילים "בעד לימודיו" כוללות במשתמע גם את בחינות הבגרות: "נוכח חשיבותן של בחינות הבגרות כמשקפות את הישגי התלמידים עם סיום לימודיהם בבית-הספר התיכון, ובהתחשב בתכלית של קידום שוויון ההזדמנויות בחינוך, הפרשנות המכלילה את בחינות הבגרות בגדר חינוך החינם היא הפרשנות העולה בקנה אחד עם תכליתו של החוק ועם מטרות החינוך שהמדינה מעניקה לתלמידים על פי החוק" (עמוד 12 לפסק דינה של הנשיאה דאז ד' ביניש). כאמור שם (ובפסקה א' לפסק דינו של השופט רובינשטיין) באופן מובהק וברוב רובם של המקרים, מדובר בחלק בלתי נפרד מתהליך הלימודים, ועל כן נקבע כי אין המדינה רשאית לגבות תשלום בגין בחינות הבגרות. הסעות לבית הספר אינן כבחינות בגרות, אינן חלק מתהליך הלימודים, ועל כן אינן נמנות על "הלימודים" שסעיף 6(ד) חל עליהם. סעיף זה לא התיימר להסדיר במשתמע ובדרך אגבית את נושא ההסעות, אשר נקבעו לגביו הסדרים אחרים ונפרדים. הזכות לחינוך חינם אינה כוללת את הזכות למימון הסעה לבית הספר. 13. כחלק ממימוש החובה לספק חינוך, מעמידה הרשות מוסדות חינוך לתלמידים. בהתאם לתקנה 7א(א) לתקנות הרישום, על כל רשות חינוך מקומית לקבוע בשביל בתי הספר של חטיבת הביניים ובשביל כיתות ט' רובעים, כאשר נקבע שם, כי "בכל רובע יהיה לפחות בית-ספר אחד של כל מגמה או כיתה ט' רשמית שאינם מוסד לניסוי כאמור בסעיף 9 לחוק החינוך". תקנה 7א(ב) מחילה על רובעים אלה את דין האזורים שעל הרשות לקבוע לגבי בתי הספר היסודיים. לגבי האחרונים נקבע כך: "קביעת אזורים בתחום השיפוט, כאמור בתקנת משנה (א), תהיה לפי כללים אלה: (1) המרחק בין בתי הספר לבין מקום מגורי התלמידים יהיה לא יותר משני קילומטרים; ואם היה התלמיד בכיתה ה' ומעלה – לא יותר משלושה קילומטרים; (2) ... (3) אם אין בידי רשות חינוך מקומית להעמיד את המרחק בין בית הספר לבין מקום מגורי התלמידים כאמור בפסקאות (1) ו-(2), רשאית היא לקבוע בתחום שיפוטה אזורים גדולים יותר, ובלבד שקיימת בהם תחבורה ציבורית לתלמידים הגרים בקצות האזורים, או שרשות חינוך מקומית תאפשר תחבורה כאמור; אין התחבורה הציבורית מספקת ומתאימה לילד פלוני – תקבע רשות החינוך המקומית הסדרי תחבורה נאותים אחרים עבורו; ...". כעולה מן התקנה, ככל שאין בידי רשות החינוך המקומית אפשרות להעמיד בתי ספר במרחקים האמורים בסעיף קטן (1), היא רשאית לקבוע אזורים גדולים יותר. אולם במצב דברים זה, עליה לוודא כי בית הספר נגיש לתלמיד. כך יֵעשה באמצעות תחבורה ציבורית, ובמידה והיא איננה מספקת, על-ידי הסדרי תחבורה שתקבע הרשות שבה מתגורר התלמיד. זאת, להבדיל מן החובה לממן את העלות הכרוכה בהנגשת בית הספר. כאן המקום לציין, כי מסיבה זו אין צורך משפטי להידרש בגדרי העתירה הנדונה לשאלה האם קיימת תחבורה ציבורית מספקת לתלמידי בית הספר מבנימינה – גבעת עדה. משום שבמידה והתחבורה הציבורית אינה מספקת, על הרשות המקומית יהיה לקבוע הסדרי תחבורה נאותים אחרים, כפי שכמסתבר היא ממילא עושה כעת, כך שאין לסוגיה זו נפקות לצורך הערעור דנן. 14. הגם שחוק לימוד חובה ותקנות הרישום אינם מטילים על משרד החינוך או על הרשויות לממן את הסעות התלמידים לבית הספר, חוזר המנכ"ל קובע בסעיף 2.4, כי מרחק מזערי של 2 ק"מ לתלמידים עד כיתה ד', ו-3 ק"מ לתלמידים מכיתה ה' ומעלה לבית הספר, יצדיק השתתפות בהוצאות ההסעה. אשר לשיעור ההשתתפות, קובע סעיף 2.8 כך: "להלן שיעורי ההשתתפות של משרד החינוך בהוצאות של הרשויות המקומיות: א. מועצות אזוריות: 75% של העלות המאושרת על ידי המשרד עבור תלמידים עד כיתה י' ועד בכלל, ועבור תלמידי כיתות י"א-י"ב 50% של העלות המאושרת על ידי המשרד. ב. רשויות או יישובים שהוגדרו על ידי הממשלה כ'אזורים בעלי עדיפות לאומית': 90% של העלות המאושרת על ידי המשרד. ג. רשויות מקומיות ורח"מים (רשויות חינוך מקומיות): 50% של העלות המאושרת על ידי המשרד. ד. רשויות מקומיות נטולות מענק: 40% של העלות המאושרת על ידי המשרד. שיעורי השתתפות אלה כפופים לחוק התקציב. רשות המגישה בקשה לאישור הסעה ומקבלת אותו חייבת להשתתף בעלות ההסעה". (לדברי המשיבים 3 ו-4, שיעור ההשתתפות לגבי מועצות אזוריות עודכן והוא עומד כיום על 85%). הנה כי כן, במקום בו המרחק בין בית הספר לבין בית התלמיד גדול מן הקבוע בתקנה, משרד החינוך ישתתף בעלות ההסעה על-פי בקשת הרשות, ועל הרשות להשתתף גם היא במימון. אולם, חוזר המנכ"ל אינו קובע באיזה חלק של המימון על הרשות המקומית לשאת, וממילא אינו קובע כי עליה להשתתף במלוא יתרת עלות ההסעה. 15. מעבר להוראות אלה, בעקבות עניין להבים הנ"ל הודיע משרד החינוך לרשויות המקומיות כי הוחלט על עדכון חוזר המנכ"ל בעניין הסעות תלמידים. הרשויות הונחו כי במקום בו קיים צורך בהסעת תלמידים מיישוב אחד ליישוב אחר, ומשרד החינוך משתתף במימון עלות ההסעה, לא תהיה גבייה של כסף מן ההורים, והרשות המקומית תידרש להשלים את מלוא ההפרש. בניגוד לטענת המערערים, אני סבור כי הוראה זו איננה חלה בעניינם. משרד החינוך הבהיר כי עמדתו בעניין להבים נוגעת למצבים של מעבר מיישוב אחד ליישוב אחר כאשר אין ביישוב המגורים בית ספר מתאים, ולמצבים אלה בלבד; וכי עמדתו איננה חלה בכל מצב שבו משרד החינוך משתתף במימון ההסעות, כטענת המערערים. כך גם עולה מהנחיית משרד החינוך כפי שנשלחה לרשויות המקומיות ולמנהלי מחלקות החינוך ברשויות. 16. טענה אחרת בפי המערערים נוגעת למימון כרטיסיות לתחבורה ציבורית. לטענתם "אמנם מימון הסעות ע"י המשרד ניתן רק במקום שאין מענה בתחבורה ציבורית, אך זאת בשל מימון עלויות הנסיעה בתחבורה ציבורית" [על-ידי הרשויות]. לעניין זה מפנים המערערים לסעיף 2.7(ג) לחוזר המנכ"ל, לפיו: "מוסדות חינוך שייערכו לפתיחת הלימודים בשעה 8.30 יוכלו ליהנות מהסדר של קווי תחבורה ציבורית מיוחדים. זאת על פי הסדר שהושג בין הקואופרטיבים לתחבורה ובין משרדי החינוך, התחבורה והאוצר. הרשות המקומית תצרף לבקשה את תחשיב הוצאות הנסיעה. התחשיב יתבסס על המחיר המוזל של כרטיס תלמיד הלוך ושוב, או של כרטיס 'חופשי חודשי', אם תעריף זה זול יותר. רק במקרים שאין בהם מענה להסעה בקווי תחבורה ציבורית יהיה אפשר לבצע את ההסעות בתחבורה מאורגנת (ברכב שכור של חברות/ משרדי הסעה)...". לדידי, מסעיף זה לא ניתן ללמוד את אשר מבקשים המערערים. לא נקבע אם ובאיזה שיעור ישתתפו משרד החינוך או הרשות המקומית בעלות התחבורה הציבורית שבה משתמשים התלמידים. הנוהג הנטען על-ידי המערערים, לפיו בערים בהם מתקיימת תחבורה ציבורית מספקת מממנות העיריות כרטיסיות נסיעה עבור התלמידים, אין לו אחיזה בהוראה סטטוטורית כלשהי. על כן, אין גם צורך לדון בשאלה האם יש השלכה לנוהג זה על מימון הסעות במקום שבו לא קיימת תחבורה ציבורית מספקת; ומסיבה זו אין נפקות לשאלה העובדתית האם קיימת בענייננו תחבורה ציבורית מספקת. 17. גם הפסיקה אשר אליה הפנו המערערים איננה מסייעת להוכחת טענתם. כך למשל, בעניין פרטני של תלמידה אשר נקלעה למצוקה חברתית קשה והיה צורך להעבירה מבית ספר אחד למשנהו, קבע בית משפט זה, כי על הרשות הציבורית לשאת בין היתר בנטל מימון הסעות (בג"ץ 7374/01 פלונים נ' מנכ"לית משרד החינוך ואח', פ"ד נז(6) 529, 545-550). גם במקום שבו דובר באוכלוסייה "בעלת צרכים מיוחדים", באזור שבו אין דרכי גישה סלולות, ציין בית המשפט כי: "אכן, לעיתים מימוש הזכות לחינוך כרוכה גם במימון הנגישות למוסדות החינוך המרוחקים ממקום מגורי התלמידים", כשבאותה פרשה לא נקבעו מסמרות לעניין זה (בג"ץ 5108/04 אבו גודה נ' שרת החינוך ואח' פסקה 10 (ניתן ביום 9.9.2004)). עולה כי החובה להנגשת החינוך איננה מקפלת בתוכה את החובה לממן הנגשה זו על דרך הכלל. זאת, לבד ממצבים חריגים הדורשים התייחסות מיוחדת. ענייננו אינו בא בגדרם. 18. עולה מן המקובץ, כי דין טענת המערערים באשר לחובת מימון מלא של הסעות תלמידים על-ידי הרשויות, להידחות. הזכות לחינוך חינם איננה כוללת זכות למימון תחבורה לבית הספר; תקנות הרישום אינן מחייבות את הרשויות לממן את העלות הכרוכה בהנגשת בית הספר לתלמיד, להבדיל מן החובה לדאוג כי תתקיים נגישות; חוזר המנכ"ל קובע כי הרשות המקומית המבקשת סיוע ממשרד החינוך במימון הסעות חייבת להשתתף גם היא במימונן, אך איננו נוקב בשיעור השתתפות; עדכון חוזר המנכ"ל עליו החליט משרד החינוך איננו חל בעניינם של המערערים; וגם הפסיקה עליה הצביעו אין בה כדי להוכיח את טענתם. שיעור השתתפות הרשויות במימון ההסעות 19. המערערים העלו טענות באשר לשיעור השתתפות משרד החינוך והרשויות המקומיות השונות במימון ההסעות לבית הספר. לדידם, הקריטריונים הקבועים בחוזר המנכ"ל לעניין זה אינם שוויוניים. אכן, עקרון השוויון חולש על כל תחומי פעילות השלטון, ופועל גם מקום בו המדינה מקצה משאבים ציבוריים ומקנה הטבות וסובסידיות, כך שהקריטריונים להענקתם צריכים להיות ברורים ושוויוניים. עם זאת, לא כל הבחנה היא הבחנה פסולה. הבחנה המבוססת על נימוקים ענייניים איננה פוגעת בשוויון (בג"ץ 11956/05 בשארה נ' שר הבינוי והשיכון, פסקה 7 (ניתן ביום 13.12.2006)). 20. האם המערערים מופלים לרעה במימון הסעות ילדיהם לבית הספר? לטענתם, ההפליה בעניינם היא בשתיים. האחת, משרד החינוך מתקצב את הרשות המקומית בה הם מתגוררים בשונה מהתקצוב שהוא מעניק למועצות אזוריות באופן מפלה, כך שהאחרונות מקבלות מימון בשיעור גבוה יותר. לדידם, אמנם בנימינה וגבעת עדה אוחדו מבחינה מוניציפאלית תחת כנפי רשות מקומית אחת, אולם נוכח הריחוק הגיאוגרפי שבין שני היישובים, ולאור העובדה כי בית הספר רחוק ומצוי מחוצה להם, כפי שקיים במועצות אזוריות, יש לראות את הרשות המקומית לצרכי השתתפות משרד החינוך במימון ההסעות, כאילו הייתה מועצה אזורית. על כן, אין להסתמך על עצם ההגדרה של רשות מוניציפאלית כשיקול המכריע לבחינת מקורות מימון ההסעות, אלא לבחון כל רשות לגופה, על מאפייניה הגיאוגרפיים. השנייה עניינה בהנחיה שיצאה מלפני משרד החינוך בעקבות עניין להבים. לטענתם, עמדתו של משרד החינוך לפיה בנימינה וגבעת עדה נחשבות ליישוב אחד ולא לשני ישובים, כך שניתן לגבות תשלום מהורי התלמידים עבור ההסעה, יוצרת אי-שוויון. בין בנימינה לבין גבעת עדה אין רצף טריטוריאלי כפי שקיים בין שכונות בערים, ואין תחבורה ציבורית זהה. על כן, יש להחשיבן לשני ישובים נפרדים, כך שהרשות המקומית לא תוכל לגבות תשלומי הורים עבור ההסעות, בדומה לעניין להבים. 21. אין בידי לקבל את טענות המערערים בעניין זה. קביעת קריטריונים אחידים למתן תקצוב דווקא מגשימה את השוויון, ולא להיפך: "טכניקה מקובלת להגשמתו של שוויון במערכות מינהליות היא הנהגת קריטריונים שינחו את הרשות בקבלת החלטותיה. כיום, קביעת קריטריונים היא לא רק פרקטיקה שכיחה, אלא אף מהווה חובה בהקשרים שבהם הרשות מופקדת על חלוקתם של משאבים ציבוריים. ההכרה בחובה זו נבעה מן ההנחה שפעולה על-פי קריטריונים צפויה לצמצם את מרחב השרירות ולהרבות בשוויון" (דפנה ברק ארז משפט מינהלי, כרך ב' בעמודים 696-695 (התש"ע - 2010)); והדברים ידועים, ישׂימים, ונוהגים הלכה למעשה במיגוון רחב של תחומים. 22. הקריטריונים שקבע משרד החינוך, הן באשר לשיעור התקצוב הניתן למועצות אזוריות בהשוואה לרשויות מקומיות, הן באשר לאי-גביית תשלום מן ההורים מקום בו נדרשת הסעה בין ישוב ליישוב, אלה גם אלה הם סבירים, רלוונטיים, ואינם יוצרים הפליה. זאת, גם אם ניתן היה לחשוב על קריטריונים שונים אשר היו רלוונטיים וסבירים אף הם. כפי שטען משרד החינוך, ישנו שוני רלוונטי בין נסיעה בתוככי ישוב לבין נסיעה בין ישובים. בשים לב לפריסת בתי הספר במועצות אזוריות ולמרחק בין היישובים, לרוב ידרשו התלמידים לנסיעות בינעירוניות. שיעור ההשתתפות הניתן למועצות אזוריות מותאם לכך שעלויות ההסעות בהן גבוהות יותר, וגם נחיצות ההסעות ביישובים אלה גבוהה יותר. ההשתתפות בשיעור גבוה נועדה לסייע לרשות להפעיל מערך הסעות, להקל על התלמידים, ויש בה אף לעודד את הרשות לפתח הסדרי הסעה נוחים לטובת התלמידים ביישובים אלה. 23. הקריטריון בו נקט משרד החינוך הריהו כאמור רלוונטי וסביר, אולם בהמשך להפניית "תשומת לב הפרקליטות לכך שתישקל האפשרות להסדרה סטטוטורית של נושא ההסעות כדרך שנעשה בנושאים אחרים" (עע"ם 3664/10 ראש המועצה המקומית להבים נ' בנימין לוינסון (ניתן ביום 6.4.2011)), אציין כי דומה שאכן ראוי למשרד החינוך לעגן הסדר מפורש ומפורט על סמך מדיניות ברורה באשר להשתתפות ההורים במימון הסעות ילדיהם, לבד מעדכון חוזר המנכ"ל אשר עליו הוחלט כאמור לעיל. אמנם חוזר המנכ"ל קובע כי במידה ומשרד החינוך משתתף במימון ההסעות, על הרשות המקומית להשתתף בעלות גם היא, אולם לא נקבע באיזה שיעור עליה להשתתף, וגם לא נקבע מהו התשלום אשר רשאית הרשות לגבות מן ההורים. בענייננו המחיר שגובה הרשות מן ההורים הריהו סביר, גם ניתנות הנחות בשיעור שבין 40% לבין 70% לנזקקים, אך יתכנו גם מצבים אחרים. האם דרוש בענייננו אישורם של שר החינוך וועדת החינוך של הכנסת? 24. לטענת המערערים, גם אם הרשויות רשאיות לגבות תשלום מן ההורים עבור ההסעות, עליהן לקבל את אישור שר החינוך וועדת החינוך של הכנסת בטרם יעשו זאת, כנדרש בסעיף 6(ד) לחוק לימוד חובה, שצוטט לעיל. 25. סעיף 6(ד) אמנם קובע, כי לא יִדרש תשלום בעד לימודיו של מי שזכאי לחינוך חינם על-פי החוק. חריג לכך הוא תשלומים והחזר הוצאות אשר ניתן לגבות מן התלמיד עבור אספקה ושירותים שניתנים לו, ואינם נכללים בגדר תקנות שירותים מקובלים. סכומי כסף אלה ושיעורם טעונים אישור שר החינוך וועדת החינוך של הכנסת. 26. האם תשלום הנגבה לצורך הסעות נכלל בגדר החריג? דומני כי התשובה שלילית. אני מקבל בעניין זה כאמור את עמדת משרד החינוך, לפיה סעיף 6(ד) מתייחס למצרכים ושירותים הניתנים במסגרת הלימודים בבית הספר. הסדרי ההסעות אינם נכנסים בגדרם של אלה, והם מקבלים ביטוי נפרד בתקנות ובחוזר המנהל הכללי. לטעמי, אין להרחיב את הסעיף עד בלי די, כך שכל היבט הקשור בעקיפין לחינוך יִכלל בו. עמדה זו גם מתאימה לפרקטיקה הנוהגת בפועל. השירותים אשר בגינם מתבקש אישורם של שר החינוך וועדת החינוך של הכנסת, נגבים בין היתר עבור "שיעורי שחייה, טיולים וסיורים לימודיים, השאלת ספרי לימוד וחוברות עבודה, 'סל תרבות' ומסיבות" (בג"ץ 6914/06 ארגון הורים ארצי [ע"ר] נ' מדינת ישראל פסקה 10 (ניתן ביום 14.8.2007)). שירותים אלה אמנם נכללים במסגרת הלימודים, בשונה מהסעות התלמידים. בעניין ארגון הורים ארצי הנ"ל פירט בית המשפט את תשלומי ההורים עבור חינוך ילדיהם, וחילק אותם לקטגוריות שונות. לגבי חלק מהן נדרש אישורם של שר החינוך וועדת החינוך של הכנסת, ולגבי היתר הוא איננו נדרש. אין צורך להכריע בשאלה לאיזה קטגוריה נכנס התשלום עבור הסעות, שאלה אשר לא הובאה להכרעת בית המשפט. אולם, תשלום זה לבטח איננו נכנס בגדר הסיפא לסעיף 6(ד) הנ"ל, ולא נדרש אישורם של שר החינוך וועדת החינוך של הכנסת בטרם גביית התשלום הזה מן ההורים. סוף דבר 27. (א) הערעור נדחה. הזכות לחינוך חינם אינה כוללת מימון מלא של עלויות הסעת התלמידים לבית הספר; (ב) המימון שבו נושאים משרד החינוך והרשות המקומית בנסיבות העניין דנן הוא בשיעור גבוה ובאופן שיתרת השלום הנדרשת מאת ההורים היא בשיעור סביר בכלל, ובשים לב להנחות הניתנות לנזקקים בפרט; (ג) רשמנו לפנינו את הודעת ב"כ המשיבים 1 ו-2 על כך שלפי דרישת ההורים ובהתחשב במרחקי הנסיעה יתגברו המשיבים 1 ו-2 את מערך ההסעות; (ד) בשולי הדברים: במבט צופה פני עתיד נמליץ למשרד החינוך לעגן הסדר מפורש ומפורט על סמך מדיניות ברורה באשר להשתתפות משרד החינוך, הרשויות המקומיות וההורים במימון הסעות התלמידים לבית הספר. המערערים ישאו בהוצאות המשיבים בסך של 20,000 ₪; מחציתם למשיבים 1 ו-2 ומחציתם למשיבים 3-5. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט ח' מלצר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נעם סולברג. ניתן היום, כ"ד באב התשע"ב (12.8.2012). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12017610_O09.doc עב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il