בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א 1733/96
בפני: כבוד המשנה לנשיא ש' לוין
כבוד
השופט א' מצא
כבוד
השופטת ד' ביניש
המערערים: 1. ירמיהו אולמרט, ראש המועצה המקומית גבעת-שמואל
2.
המועצה המקומית גבעת-שמואל
3.
יוסף אונגר
4.
מקס ברירו
5.
עליזה ידלין
6.
אלישע ינאי
7.
יעקב כספי
8.
משה סקלר
9.
דבורה שפרלינג
נגד
המשיבים: 1.
שר הפנים
2.
הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל-אביב
3.
הוועדה המשותפת לתכנון ולבניה למחוז
המרכז ולמחוז תל-אביב (בר אילן)
4.
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, רמת-גן
5.
אוניברסיטת בר אילן, רמת-גן
6.
שלמה בוטנרו וחברי ועד שכונת השחר
ערעור
על פסק דין בית המשפט המחוזי
בתל-אביב-יפו
מיום 25.1.96 בתיק
ה"פ
276/95 שניתן על ידי כבוד השופט
ג'
קלינג
תאריך
הישיבה: כ"ו בסיון
התשנ"ז (01.07.97)
בשם
המערערים: עו"ד ברק רונן, עו"ד יעקב סבו
בשם
המשיבים 3-1: עו"ד יובל בן דור
בשם המשיב 4: עו"ד
גילה קימל
בשם
המשיבה 5: עו"ד זאב הרטבי
בשם
המשיבים 6: ד"ר גלי סומך (תושב השכונה)
פ ס ק - ד י ן
השופט א' מצא:
המערערים הגישו תובענה, על דרך המרצת-פתיחה,
למתן פסק-דין הצהרתי הקובע, כי למשיבה 2 (הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז
תל-אביב) אין סמכות לאשר את תכנית רג1066/, וכי הסמכות לדון בתכנית זו, ולהחליט אם
לאשרה, נתונה למשיבה 3 (הוועדה המשותפת לתכנון ולבניה למחוז המרכז ולמחוז תל-אביב
(בר-אילן)), ולה בלבד. בית המשפט המחוזי (כבוד השופט ג' קלינג) דחה את התובענה;
ומכאן הערעור שלפנינו.
2. להלן עיקרי ההשתלשלות העובדתית שברקע
ההתדיינות:
מייסדיה של אוניברסיטת בר-אילן הקימוה בעיבורי
גבולן, מזה ומזה, של שתי רשויות מקומיות סמוכות: רוב שטחה בתחומה של העיר רמת-גן
ומקצת שטחה בתחומה של המועצה המקומית גבעת-שמואל. הפיצול המוניציפאלי הכתיב גם
פילוג של הכפיפות התכנונית: בעוד שרוב שטחה של האוניברסיטה היווה חלק ממרחב התכנון
של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן וממחוז התכנון של המשיבה 2 (הוועדה
המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז תל-אביב), הרי שמקצת שטחה נכלל במרחב התכנון המקומי
שגבעת-שמואל משתייכת אליו והיווה חלק ממחוז התכנון של הוועדה המחוזית לתכנון
ולבניה, מחוז המרכז. פיצול זה הערים קשיים רבים על דרכה של האוניברסיטה, שצורכי
פיתוחה גברו והלכו. במטרה להתגבר על קשיים אלה, ומכוח סמכותו לפי סעיף 37 לחוק
התכנון והבניה, תשכ"ה1965-, הכריז שר הפנים (ביום 15.1.79) על הקמתן של
"ועדה משותפת לתכנון ולבניה למרחב תכנון מקומי רמת-גן ולמרחב תכנון מקומי
המרכז (בר-אילן)" ושל "ועדה משותפת לתכנון ולבניה למחוז המרכז ולמחוז
תל-אביב (בר-אילן)". בצווי ההקמה של הוועדות המשותפות (שלהלן תכונינה:
"הוועדה המקומית המשותפת" ו"הוועדה המחוזית המשותפת") הוגדר
כל שטחה של האוניברסיטה כמרחב תכנון עצמאי. שטח זה ("מרחב בר-אילן")
הוצא מתחומי שליטתן של הוועדות המקומיות והמחוזיות הרגילות ונמסר לשליטתן של שתי
הוועדות המשותפות: הוועדה המקומית המשותפת והוועדה המחוזית המשותפת.
כעבור זמן (ביום 12.7.92) יצא מלפני שר הפנים
צו חדש, לפיו הועבר אותו חלק משטח האוניברסיטה, שלפנים השתייך לתחומי גבעת-שמואל,
לתחומה המוניציפאלי של העיר רמת-גן. בעקבות זאת החליטה ועדת השרים לענייני פנים
(ביום 17.1.93), ובעקבותיה חזרה והחליטה הממשלה, בגדר סמכותה לפי סעיף 3 לפקודת
סדרי השלטון והמשפט, תש"ח1948-, לשנות את גבולות מחוז תל-אביב ומחוז המרכז,
באופן שכל שטחה של אוניברסיטת בר-אילן, שבעבר היווה חלק ממחוז המרכז, יועבר למחוז
תל-אביב. בכך נתייתרו הוועדות המשותפות; והמועצה הארצית לתכנון ולבניה (בישיבתה
מיום 30.3.93) המליצה בפני שר הפנים להכריז על ביטולן. השר קיבל את ההמלצה והחליט
לפעול לפיה. ביום 7.9.93 פורסם צו מטעם השר, המכריז על ביטולה של הוועדה המקומית המשותפת,
אך בשל תקלה משרדית לא פורסם, באותו זמן ובמקביל, גם צו מטעמו לביטולה של הוועדה
המחוזית המשותפת. משהועמד על התקלה חתם ראש הממשלה ושר הפנים (ביום 1.2.95) על צו
המכריז על ביטולה של הוועדה המחוזית המשותפת; וביום 16.2.95 פורסם הצו ברשומות.
בצו נאמר, כי תוקף הביטול הוא (למפרע) מיום 17.1.93; הוא המועד שבו החליטה ועדת
השרים על השינוי בגבולות המחוזות.
3. המערערים הם המועצה המקומית גבעת-שמואל, ראש
המועצה האמורה ושבעה מתושבי שכונת רמת-אילן בגבעת-שמואל, שבתיה נושקים לגבולה של
אוניברסיטת בר-אילן. כל המתרחש בתחומה של האוניברסיטה ובשטחים הסובבים אותה מתרחש
בקירבת בתיהם של המערערים, ובחלק מן המקרים - על סף בתיהם ממש. בזמן כהונתן של
הוועדות המשותפות (כך, לפחות, חשים המערערים) היתה למועצה המקומית גבעת-שמואל מידה
מסוימת של השפעה על מיזמים תכנוניים בתחומה של האוניברסיטה השכנה. אך מאז הועבר כל
שטחה של האוניברסיטה לתחומה של רמת-גן, יכולתה של מועצת גבעת-שמואל ויכולת תושביה,
להשפיע על תנופת הפיתוח בשטחי האוניברסיטה ובסביבתה, התמעטה במידה ניכרת.
תרעומת מיוחדת עוררה בקרב המערערים התכנית
רג1066/. תכנית זו, שהונחה על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן והתייחסה
לשטח שלפנים היווה חלק משטחה של גבעת-שמואל, נועדה לאפשר את סלילתו של כביש גישה
חדש לאוניברסיטה, בתוואי המצוי בקירבה יתרה לחלק מבתי שכונתם של המערערים. ביום
13.10.94 החליטה המשיבה 2 (הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז תל-אביב) לאשר
להפקדה את התכנית רג1066/. משפורסמה הודעתה על הפקדת התכנית, פנו המערערים אל
המשיבה 2 וטענו, כי היא לא היתה מוסמכת לאשר את התכנית להפקדה, וכי הסמכות לדון
בתכנית זו נתונה רק בידי הוועדה המחוזית המשותפת. לעת הזאת, כפי שכבר הזכרתי, טרם
פורסם, ואף טרם נחתם, צו שר הפנים בדבר ביטולה של הוועדה המחוזית המשותפת. טענת
המערערים היתה איפוא, כי אף שהוועדה המקומית המשותפת בוטלה, הוועדה המחוזית
המשותפת עודנה שרירה וקיימת; וכל עוד היא קיימת, הסמכות לאשר תכנית כדוגמת רג1066/
נתונה בידיה בלבד.
המשיבה 2 לא שעתה לטיעונם של המערערים והועידה
את התכנית לשמיעת התנגדויות ליום 20.2.95. המערערים אכן הופיעו בפניה, והשמיעו את
התנגדויותיהם לתכנית; אך בטרם עשו כן, פנו לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, והגישו
את התובענה, שעל דחייתה מלינים הם בערעור שלפנינו. לא למותר לציין, כי עד שבא
הערעור לפנינו השלימה המשיבה 2 את דיוניה בתכנית, דחתה את התנגדויות המערערים
לגופן ואישרה את התכנית. אף מנכ"ל משרד הפנים, מכוח הסמכות שהואצלה לו על-ידי
שר הפנים (לפי סעיף 109(ב) לחוק התכנון והבניה) אישר אותה. ומשאושרה התכנית, ניתן
לאוניברסיטה היתר לביצועה. בכך ניתן האות לסלילת הכביש וסלילתו בפועל אף החלה.
4. בפי בא-כוח המערערים היו טענות ומענות לרוב על
פגמים בהם לקה, לדעתו, הליך ביטולה של הוועדה המחוזית המשותפת. סמכותו של שר הפנים
להורות בצו על ביטולה של ועדה משותפת לתכנון ולבניה (בין ועדה מחוזית ובין
מקומית) נגזרת מסמכותו להקימה. סעיף 37 לחוק התכנון והבניה, המורה על סמכותו של שר
הפנים להקים ועדות משותפות לתכנון ולבניה, מטיל על השר חובת התייעצות עם המועצה
הארצית לתכנון ולבניה ועם "מוסדות התכנון הנוגעים בדבר". הפרקליט המלומד
טען, כי בפרשתנו נדרשה המועצה הארצית רק לדבר ביטולה של הוועדה המקומית המשותפת,
אך לא נדרשה כלל ועיקר לדבר ביטולה של הוועדה המחוזית המשותפת. מכל מקום, גם אם
אין מקבלים עמדה זו (אשר נדחתה על-ידי בית המשפט המחוזי בהכרעה עובדתית ברורה) מן
הדין לקבוע שעל השר חלה חובת התייעצות גם עם הוועדה המחוזית המשותפת עצמה, בהיותה
מוסד תכנון "נוגע בדבר". זאת השר לא עשה, ודי במחדלו זה כדי לשים לאל את
צו הביטול שיצא מלפניו.
בטענות אלו, ובטענות דומות נוספות, קיווה
בא-כוח המערערים לשכנענו - ככל שכבר ניסה לעשות לפני בית המשפט קמא - כי הוועדה
המחוזית המשותפת מעולם לא בוטלה, או כי ביטולה (אם נעשה) אינו כדין. לחלופין,
הוסיף וטען, כי אפילו ביטולה נעשה כדין, הרי שהביטול נכנס לתוקף רק מיום פרסום
הצו (16.2.95) ואילך, ואין ביטולה חל (כפי שנקבע בצו הביטול) למפרע. בין כך ובין
אחרת, טען הפרקליט המלומד, במועדים בהם דנה המשיבה 2 בתכנית רג1066/, ובמועד בו
החליטה לאשר את התכנית להפקדה (13.10.94), הוועדה המחוזית המשותפת עדיין היתה
שרירה וקיימת; וכל עוד התקיימה, הסמכות לדון בתכנית האמורה היתה בידה. נמצא שכל מה
שנעשה ביחס לאישורה של התכנית בידי המשיבה 2 נעשה בחריגה מסמכות, תוך השגת גבולה
של הוועדה המחוזית המשותפת, ודינו להיבטל.
5. בית המשפט המחוזי דחה את כל טענותיהם של
המערערים. כשלעצמי, אינני רואה טעם לדון בפרטי ההשגות על תקינות הליך הביטול, שכן,
לדעתי, אפילו אם ניווכח שביחס לאיזו (או לאלו) מהן הדין אכן עם בא-כוחם, הרי שלגוף
ההכרעה הנדרשת בערעור אין בכך כדי להועיל למערערים.
קיומו המשפטי של מוסד תכנון כרוך ומותנה
בקיומו של מרחב תכנון שמוסד התכנון הופקד עליו. כך הוא ביחס לכל אחת מוועדות
התכנון המחוזיות, שסמכות כל אחת מהן פרושה במחוזה (סעיף 7 לחוק); כך הוא ביחס
לוועדות התכנון המקומיות, שסמכות כל אחת מהן פרושה בשטחו של מרחב תכנון מקומי
כהגדרתו בצו תכנון שהוצא לגביו (סעיף 13 לחוק); וכך הוא ביחס לוועדת תכנון מיוחדת
(סעיף 34 לחוק), שסמכותה פרושה על שטח שבתחום מחוז אחד ששר הפנים הכריז עליו כמרחב
תכנון מיוחד (סעיף 32 לחוק). אותו דין חל גם על הקמתן של ועדות תכנון משותפות.
לעניין זה קובע סעיף 37 לחוק, כי
"שר
הפנים, לאחר התייעצות עם המועצה הארצית ומוסדות התכנון הנוגעים בדבר, רשאי, בצו,
להקים ועדה משותפת לתכנון ולבניה ליותר ממחוז אחד או ליותר ממרחב תכנון אחד (להלן
- ועדה משותפת)."
ולהלן, בסעיף 39 רישה, מובהר, כי "לועדה המשותפת יהיו בתחום
שנקבע לה (ההדגש לי - א' מ') הסמכויות והתפקידים של ועדה מחוזית, של ועדה
מקומית, של רשות רישוי מחוזית או של רשות רישוי מקומית, הכל לפי הענין, שייחדו לה
בצו של שר הפנים...".
הנה כי כן: מוסד תכנון אינו יכול להתקיים בחלל
ריק, ולעולם הוא נטוע במרחב התכנון שעליו הוא מופקד. בידי שר הפנים לגרוע חלקים
ממרחב תכנון מקומי אחד ולהעבירם למרחב תכנון אחר (סעיף 16 לחוק), ועל-פי המלצת שר
הבינוי והשיכון ובהתקיים תנאים נוספים, מוסמך הוא לגרוע שטח שבתחום שיפוטה של ועדה
מחוזית ולהכריז עליו כעל מרחב תכנון מיוחד (סעיף 32 לחוק). משעושה השר שימוש כדין
בסמכותו האמורה נשללת או נגרעת סמכותו של מוסד התכנון הראשון על השטח שניטל ממנו,
ועל השטח מוחלת סמכותו של מוסד התכנון שהשטח הועבר (או הוחזר) לשליטתו.
6. בצווי הקמתן של הוועדות המשותפות נשוא ענייננו
(ביום 15.1.79) הוגדרו תחומי המרחב התכנוני שהוועדות המשותפות הופקדו עליהן. והנה
על-פי צו שיצא מלפניו ביום 12.7.92 הורה שר הפנים להעביר אותו חלק משטחה של
האוניברסיטה, שלפנים נכלל בתחום שיפוטה של גבעת-שמואל, לתחומיה של רמת-גן. ובעקבות
זאת החליטה הממשלה לאמץ את החלטת ועדת השרים לענייני פנים מיום 17.1.93 לשינוי
גבולותיהם של מחוזות המרכז ותל-אביב באופן שאותו שטח, אשר הועבר מתחומי גבעת-שמואל
לתחומי רמת-גן, יייגרע ממחוז שיפוט המרכז ויועבר למחוז שיפוט תל-אביב. בכך בוטל
מרחב התכנון המיוחד שהוועדות המשותפות הופקדו עליו; וסמכות התכנון המחוזית על השטח
שהיווה את המרחב המיוחד חזרה לידי המשיבה 2, שהיא מוסד התכנון המופקד על מחוז
תל-אביב.
ביטולו של המרחב התכנוני שלל מן הוועדות
המשותפות את הסמכות התכנונית. מכאן ואילך הפכו הוועדות המשותפות לכלי ריק שאין בו
כל צורך וחפץ. אין תימה ששר הפנים נתן את דעתו לצורך לבטלן; ולגבי ביטולה של
הוועדה המקומית המשותפת אין חולק שהביטול נעשה והושלם כדת וכדין. ברם, בהנחה
שבהליך ביטולה של הוועדה המחוזית המשותפת נפלו פגמים כאלה ואחרים, אין כדי להוסיף
או לגרוע. קיומה המשפטי המהותי של הוועדה המחוזית המשותפת נשלל ממנה בעת שניטלה
ממנה אחרית סמכותה, ומועד זה חל, לכל המאוחר, ביום פרסום החלטת הממשלה בדבר שינוי
גבולותיהם של המחוזות. מכאן ואילך - אפילו מניחים כי הוועדה המחוזית המשותפת
הוסיפה להתקיים - שוב לא היה לה אלא קיום ערטילאי, של גוף נטול סמכויות שמחמת שגגה
טרם נעשה כל הדרוש למחיקתו מן הספר.
בא-כוח המערערים טען, כי תכלית הקמתה של
הוועדה המחוזית המשותפת היתה לשקוד על יישוב ומיתון ניגודים בנושאי תכנון של
האוניברסיטה מחד ושל תושבי שכונת רמת-אילן הסמוכה מאידך; וכיון שתכלית זו לא פגה,
מן הדין להכיר בכך שהוועדה המחוזית המשותפת הוסיפה להתקיים וכי הסמכות התכנונית לא
ניטלה ממנה. בטענה זו גלומה ההנחה, כי מוסד תכנון עשוי להתקיים גם ללא זיקה
ייחודית למרחב תכנון המסור לשיפוטו. ולהנחה זו אין, לטעמי, כל אחיזה.
7. בשולי הדברים אציין כי במועד הדיון לפנינו
נענינו לבקשת בא-כוח המערערים והשהינו את מתן פסק הדין למשך כשבועיים, על-מנת
לאפשר למערערים לשוב ולפנות לשר הפנים, בנושא ההחלטה לסלול את כביש הגישה החדש
לאוניברסיטת בר-אילן. מתשובת היועצת המשפטית של שר הפנים שהוגשה לנו אנו למדים, כי
השר הטיל על מינהל התכנון במשרדו "לבחון את הצורך בסידורים אקוסטיים לאורך
הכביש, במקום שבו מתקרב אותו כביש לבתי שכונת רמת-אילן", וכי "במידה
ויוברר שיש צורך בסידורים כאלה יפעל משרד הפנים על מנת להבטיח ביצועם של אותם
סידורים". דומה שבבשורה זו יש כדי להניח, ולוא במקצת, גם את דעת המערערים.
8. מן הטעמים שפורטו דין הערעור להידחות. על
המערערים לשלם הוצאות בסך 10,000 ש"ח למשיבים המיוצגים על-ידי המדינה וסכום
זהה למשיבה 5 (אוניברסיטת בר-אילן). יתר המשיבים יישאו בהוצאותיהם.
ש
ו פ ט
המשנה לנשיא ש' לוין:
אני מסכים.
המשנה לנשיא
השופטת ד' ביניש:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א'
מצא.
ניתן היום, יח' בתמוז תשנ"ז (23.7.97).
המשנה לנשיא ש ו פ ט ש ו
פ ט ת
העתק מתאים למקור
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
96017330.F05