מועצה מקומית גני תקווה נ. זאב קופלביץ

פסק-דין בתיק עע"ם 1721/10 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 1721/10 לפני: כבוד הנשיא א' גרוניס כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופטת א' חיות המערערת: מועצה מקומית גני תקווה נ ג ד המשיבים: זאב קופלביץ ו-70 אח' ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים תל אביב-יפו מיום 31.01.2010 בעת"מ 2358/07 שניתן על ידי כבוד השופטת מ' אגמון-גונן תאריך הישיבה: כ"ד בחשון תשע"ב (21.11.11) בשם המערערת: עו"ד ר' עובדיה, עו"ד א' בראץ בשם המשיבים: עו"ד ר' חיימוביץ כהן פסק-דין השופטת ע' ארבל: ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים (כבוד השופטת מ' אגמון-גונן) בתל אביב-יפו מיום 31.1.10 בעת"מ 2358/07, אשר הורה לבטל את שומות הארנונה שהוציאה המערערת למשיבים בשנים 2007-2006. העובדות כפי שנקבעו על ידי בית המשפט לעניינים מנהליים 1. המשיבים מתגוררים החל משנת 2006 בפרויקט "שכונת נווה גנים", הכולל 3 מגדלי מגורים (להלן: הפרויקט) בתחומי המערערת, שהיא המועצה המקומית גני תקווה (להלן: המועצה). שומות הארנונה הוצאו במהלך אותה שנה על פי צו הארנונה לשנת 2006, והועברו לידי המשיבים במועדים שונים במהלך אותה שנה. ביום 10.12.06 פנו נציגי המשיבים לראש המועצה וטענו כי חיובי הארנונה אינם פרופורציונאליים לגודל הדירות. במכתב התשובה, מיום 22.1.07, הסביר ראש המועצה כי הבניינים בפרויקט כוללים שטחים משותפים הגדולים באופן ניכר מבניינים אחרים בתחום המועצה, וכי המועצה וויתרה על חיוב חלק מהשטחים המשותפים שהיו צריכים להיות מחויבים (100-80 מ"ר לכל דייר בממוצע). במכתב מאוחר יותר עדכן מנהל הארנונה של המועצה את המשיבים כי הוחלט לבצע מדידה חוזרת של הנכסים בפרויקט, ועל פיה לקבוע את שומת הארנונה. החל מחודש אפריל 2007 החלו המשיבים לקבל תשריטי מדידה ושומות מתוקנות, אשר בהם לא השתנה דבר. נוכח זאת התאחדו המשיבים בחודש ספטמבר וטענו שוב, בפניה בכתב למנהל הארנונה, נגד חוקיות חיובי הארנונה. ביום 30.10.07 התקיימה פגישה בין נציגי הדיירים לנציגי המועצה, במסגרתה הציעה האחרונה הצעה בניסיון ליישב את המחלוקת (הצעה זו לא פורטה על ידי מי מהצדדים). הצעה זו נדחתה על ידי המשיבים, והם הגישו את העתירה מושא הערעור ביום 8.11.07. 2. בעתירה טענו המשיבים כי ההגדרה של השטח לצרכי חיוב ארנונה בצווי הארנונה לשנים 2007-2006, על פיהם חויבו, רחבה יותר מההגדרה בצו הארנונה לשנת 1986, באשר היא כוללת שטחים משותפים ונלווים אשר לא נכללו בסעיף בנוסחו המקורי, כגון: חדרי מדרגות, חדרי אשפה, חדרי הסקה, מחסנים, מרתפים ועוד. זאת, בניגוד לדין האוסר על רשויות מקומיות להעלות את תעריף הארנונה מאז שנת 1985, מבלי לקבל לכך אישור משר האוצר ושר הפנים (להלן: דיני ההקפאה). מנגד, טענה המועצה כי השינויים שנערכו בצווי הארנונה, ביחס להגדרת השטח לצרכי חיוב בארנונה, הינם שינויי הבהרה וניסוח בלבד, אשר אין בהם כדי לשנות את מהות השטחים לחיוב, ומכל מקום שינויים אלה אינם אסורים על פי דיני ההקפאה. פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים 3. בית המשפט לעניינים מנהליים קיבל את העתירה. נקבע כי אמנם ההגדרה של השטח לצרכי חיוב בארנונה בצווי הארנונה השונים בנויה מהגדרה כללית ומפירוט שאינו מתיימר לקבוע רשימה סגורה של שטחים. אולם, ההגדרה הכללית השתנתה מפעם לפעם בצווי הארנונה השונים, במובן זה שבצווי הארנונה המאוחרים ההגדרה רחבה יותר. עוד נקבע כי אף אם ההרחבה בהגדרה הכללית נבעה מצורך שנולד עקב השינוי שחל באופי ההתיישבות בתחומי המועצה (מעבר למגורים בבניינים רבי קומות), מדובר בשינוי מהותי בהגדרה המאפשר לכלול בה שטחים שלא ניתן היה לכלול בנוסחה הקודם. לצורך קביעה זו נעזר בית המשפט בחוות דעת שהגישו המשיבים (להלן: חוות הדעת), אשר השוותה עשרות רשויות מקומיות. מחוות הדעת עלה כי בין אם בחרה רשות מקומית לכלול שטחים משותפים בחיוב הארנונה ובין אם לאו, ברוב המקרים היא ציינה זאת במפורש בצו הארנונה. מכאן, הסיק בית המשפט כי לא מדובר בשטחים אשר מטבעם נכללים בחישוב הארנונה של דירת מגורים. לאחר מכן סקר בית המשפט את חקיקת דיני ההקפאה, ובחן האם השינויים שחלו בצווי הארנונה מושא הערעור אסורים לפיהם. בהקשר זה, מסקנתו הפרשנית של בית המשפט הייתה כי דיני ההקפאה אינם מאפשרים לשנות את תעריף הארנונה הן באופן ישיר והן באופן עקיף, וזאת מראשית חקיקת ההקפאה בשנת 1986. לפיכך, נקודת המוצא לבחינת השינויים שנעשו בצווי הארנונה של המועצה במרוצת השנים הייתה צו הארנונה משנת 1986. לאחר שבחן את צווי הארנונה מושא הערעור ביחס לצו הארנונה משנת 1986, קבע בית המשפט כי השינויים שערכה המועצה הינם שינויים מהותיים האסורים לפי דיני ההקפאה. שינויים אלה אפשרו למועצה לחייב את המשיבים בארנונה כללית בגין שטח יחסי גדול ברכוש המשותף בבנייני המגורים ושטחי חנייה ומחסן (בתוספות שנעות בין 60%-40% משטח הדירות), וזאת מבלי לקבל את אישור שר האוצר ושר הפנים, כמתחייב לפי דיני ההקפאה. לסיכום, קיבל בית המשפט את העתירה במלואה, וקבע ששומות הארנונה שהוצאו למשיבים בשנים 2007-2006 בטלות. טענות הצדדים 4. ערעורה של המועצה מבוסס על מספר טענות. ראשית, נטען כי כבר בשנת 1986 חישבה המועצה את כל השטח הבנוי המקורה של הבניין, בכל קומה וקומה, לרבות שטחים משותפים, חניות מקורות ומחסנים דירתיים כשטח בר חיוב לצורך הטלת ארנונה, שכן ההגדרה של השטח לחיוב בצו הארנונה בשנת 1986 כללה את המילים "וכל שטח מקורה אחר". מכאן שקביעת בית המשפט קמא, לפיה היה על המועצה לציין במפורש את כוונתה לחייב בגין שטחים אלה לא יכולה לעמוד. שנית, השינויים המהותיים שנערכו בצווי הארנונה במרוצת השנים, כקביעת בית המשפט, אינם שינויים אלא הבהרות בלבד, אשר אין בהן כדי לשנות בכוח או בפועל את שיטת החיוב או את היקף החיוב של הנכסים בתחום המועצה בכל דרך שהיא. שלישית, בשנים 1992-1986 לא הטילו דיני ההקפאה כל מגבלה על שינוי שיטת חישוב גודל הנכס לצרכי ארנונה, אלא אך קבעו איסור להעלות את תעריף הארנונה באופן ישיר מעבר לשיעור הקבוע בתקנות. רק בשנת 1992 נחקק סעיף 8(ב) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים), אשר הקנה לשר האוצר והפנים את הסמכות לקבוע כללים בדבר אופן חישוב שטח נכס לצורך הטלת ארנונה. רביעית, תוצאת פסק הדין מבטלת כליל את שומות הארנונה שהוציאה המועצה למשיבים במהלך השנים 2007-2006, למרות ששומות אלה כללו בין היתר גם את החיוב עבור שטח דירות המגורים והמחסנים הצמודים להן, מבלי שקיימת מחלוקת לגביהם. 5. המשיבים סומכים ידם על פסק דינו של בית המשפט, ומבקשים להוסיף מספר טענות. ראשית, כאשר עסקינן בדירות בבניין הרי שכל דירה הינה נכס אוטונומי העומד בפני עצמו, באופן שכל המחזיק בה מחויב בהתאם לשטח המוחזק על ידו בלבד. ככל שקיימת כוונה של רשות מקומית לסטות ממבחן זה עליה לעשות כן במפורש, ובמקרה דנן המועצה לא עשתה כן. לביסוס טענה זו מפנים המשיבים לשינויים שחלו בנוסח צווי הארנונה של המועצה במשך השנים, להשוואה לרשויות מקומיות נוספות ולדברי ההקדמה של ראש המועצה לצו הארנונה משנת 1995. שנית, סבורים המשיבים כי אין לקבל את פרשנותה של המועצה כי עובר לשנת 1992 היא הייתה רשאית לשנות את תעריפי הארנונה באופן עקיף, שכן פרשנות זו מסכלת את תכליתם של דיני ההקפאה. דיון 6. שתיים הן השאלות הצריכות הכרעה במסגרת ערעור זה. השאלה הראשונה היא מהו צו הארנונה אשר ישמש כנקודת המוצא לבחינת השינויים שנעשו (להלן: הצו המוקפא), כקביעת בית משפט קמא, בצווי הארנונה מושא הערעור. השאלה השנייה הינה האם השינויים בצווי הארנונה מושא הערעור ביחס לצו המוקפא הינו שינוי מהותי האסור על פי דיני ההקפאה. דיני ההקפאה – מבוא ותכליות 7. ארנונה כללית מהווה את מקור המימון העיקרי של רשויות מקומיות. חיוב בארנונה נעשה בדרך של חקיקת צו הטלת ארנונה על ידי המועצה הנבחרת של הרשות המקומית. ככלל, רשות מקומית יכולה להעלות את סכום גביית הארנונה בשתי דרכים. הדרך הראשונה היא העלאת תעריף הארנונה באופן ישיר. הדרך השנייה היא העלאת התעריף באופן עקיף, קרי שינוי שיטת מדידת שטח הנכסים, שינוי סיווגי ארנונה, יצירת סיווג חדש, שינוי קריטריונים וכיוצא באלה (ראו למשל: בר"מ 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עיריית כרמיאל, פס' 5 לפסק הדין והאסמכתאות שם (לא פורסם, 17.2.2008)). 8. משנת 1967 ועד לשנת 1985 היו רשאיות הרשויות המקומיות לקבוע את שיעור הארנונה בתחומן ללא הגבלה. בעקבות משבר כלכלי שפקד את ישראל במהלך שנות ה-80 של המאה הקודמת, שבמהלכו הגיע שיעור האינפלציה למאות אחוזים בשנה, נוצר צורך ממשי בייצוב המשק ובריסון עליית המחירים. בשנת 1985 החל תהליך חקיקה של חוקים ותקנות אשר הגבילו את סמכויות הרשויות המקומיות ביחס לקביעת סכום הארנונה בתחומן. קבוצת חוקים ותקנות אלה מכונים "דיני ההקפאה" (להרחבה בהיסטוריה החקיקתית של דיני ההקפאה ומטרתם ראו: רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 490-488 (2003) (להלן: פרשת שקם); הנריק רוסטוביץ, משה וקנין, פנחס גלעד ונורית לב ארנונה עירונית 431 ואילך (ספר ראשון, מהדורה חמישית, 2001) (להלן: רוסטוביץ)). תכליתם של דיני ההקפאה היא למנוע מהרשויות המקומיות להעלות את שיעור הארנונה לצורך כיסוי גירעונותיהן, אשר נוצרו בשל האינפלציה שהשתוללה בשנים אלה במשק (ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית-שאן, פ"ד נו(3) 876, 878 (1996) (להלן: פרשת החברה לכבלים)). 9. ראשיתו של תהליך חקיקת ההקפאה נעשה עם חקיקת החוק לייצוב המשק, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק לייצוב המשק). סעיף 10(א) לחוק זה הקפיא את שיעור כל התשלומים המשתלמים לאוצר המדינה, לרשויות המקומיות או לתאגיד שהוקם על פי דין. משכך, הפכו תעריפי הארנונה של שנת 1985 לבסיס לחישוב שיעור ההעלאה המותר של תעריף הארנונה בשנים הבאות. עד שנת 1992 קבעו דיני ההקפאה בכל שנה את השיעור המרבי בו רשאיות הרשויות המקומיות להעלות את תעריף הארנונה בגין נכסים בתחומן. ככל שרצתה רשות מקומית להעלות את תעריף הארנונה מעבר לשיעור המרבי, כרוך היה הדבר בהשגת אישור שר האוצר ושר הפנים. ככל שהעלאה כאמור נעשתה מבלי שניתן לה אישור השרים, מדובר בחריגה מסמכות וניתן לבטלה על ידי הגשת עתירה לבית משפט לעניינים מנהליים או להתגונן בפניה באופן עקיף בערכאות אחרות (רוסטוביץ, בעמ' 440-439). 10. בשנת 1992, עם חקיקת חוק ההסדרים, חל מפנה מסוים בדיני ההקפאה. בסעיף 8(ב) לחוק נקבע כי שר האוצר ושר הפנים יקבעו בתקנות כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס. מכוח סעיף זה הותקנו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג-1993, ומאז הותקנו בכל שנה ושנה (להלן: תקנות ההסדרים). תקנה 2(ב) לתקנות ההסדרים קבעה כי לצורך הטלת ארנונה כללית יראו את סך כל שטח הנכס לחיוב בארנונה כסך כל השטח המחויב בשנת הכספים הקודמת. עניינה של תקנה זו, אפוא, הוא במניעת העלאה עקיפה של תעריף הארנונה באמצעות שינוי שיטת המדידה של אותו נכס (רוסטוביץ, בעמ' 477). המועצה, כאמור, סבורה כי יש לשינוי זה שחל בדיני ההקפאה בשנת 1992 השלכה על המקרה שבפנינו. שכן, לשיטתה, שינוי זה צריך להוביל למסקנה כי יש להשוות את צווי הארנונה מושא הערעור לצו הארנונה לשנת 1992, שכן רק משנה זו ואילך הוטלה על הרשויות המקומיות מגבלה על שינוי שיטת חישוב השטח לחיוב. לעומת זאת, לשיטת המשיבים, נקודת המוצא לבחינת צווי הארנונה מושא הערעור היא צו הארנונה משנת 1986. כפי שיבואר להלן, לסוגיה זו עשויה להיות השלכה על ההכרעה בשאלת חוקיות צווי הארנונה מושא הערעור, שכן, הגדרת השטח לחיוב בצווי הארנונה לפיהם חויבו המשיבים דומה יותר להגדרה שהופיעה בצו הארנונה משנת 1992 מאשר להגדרה בצו הארנונה משנת 1986. לבחינת סוגיה זו אפנה כעת. מהו הצו המוקפא? 11. בית המשפט לעניינים מנהליים הגיע כאמור למסקנה לפיה צו הארנונה אליו יש להשוות את צו הארנונה מושא הערעור הינו צו הארנונה משנת 1986, וזאת על בסיס פרשנות תכליתית של דיני ההקפאה. קביעה זו מקובלת עליי, כפי שאפרט להלן. 12. כאמור, התכלית של דיני ההקפאה היא מניעת העלאת תעריף הארנונה לצורך כיסוי גירעונותיהן של הרשויות המקומיות, וזאת לשם ייצוב המשק. אם נקבל את פרשנותה של המועצה, לפיה עד שנת 1992 היו הרשויות מוגבלות בהעלאת התעריף באופן ישיר בלבד ולא באופן עקיף, אזי תסוכל מטרתם של דיני ההקפאה. שכן, לפי פרשנות זו, בשנים 1992-1986 יכלו הרשויות המקומיות להעלות את תעריף הארנונה באופן עקיף, ובכך לעקוף את דיני ההקפאה. בית משפט זה קבע בעבר כי יש לפרש את דיני ההקפאה באופן שאוסר על העלאת תעריפי הארנונה באופן עקיף, וזאת החל מראשיתם של דיני ההקפאה בשנת 1985: "תעריפי הארנונה שנקבעו לשנת הכספים 1985 הפכו במצוות המחוקק לאמת-המידה לקביעת תעריפי הארנונה החלים עד היום על כל נכס החב במס – "ישן" ו"חדש" כאחד – ואין לשנות מהוראת ההקפאה במישרין או בעקיפין, לבד מן התוספות שנקבעו מדי שנה בשנה בחיקוקים השונים, ולבד מכל תוספת מיוחדת שתאושר על-ידי שר הפנים ושר האוצר. תוצאה אחרת, ולפיה הוראות ההקפאה יחולו רק על נכסים "מהשנה שעברה", הייתה מאפשרת לרשויות המקומיות לשנות ביחס לנכסים "חדשים" את סיווגם ובכך להגדיל בעקיפין את שיעור הארנונה. שינוי זה היה מביא לגידול משמעותי בגביית הארנונה – דבר שהמחוקק ניסה למנוע" (פרשת שקם, בעמ' 493). בדומה, פירש בית משפט זה את דיני ההקפאה כאוסרים על הרשויות המקומיות להעלות את שיעורי הארנונה באופן עקיף באמצעות שינוי קריטריונים, וזאת עוד בטרם חקיקת חוק ההסדרים (פרשת החברה לכבלים, בעמ' 879), וגם על דרך של שינוי סיווג הארנונה (רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עיריית חיפה (לא פורסם, 28.12.2005)). עוד יצוין, כי בית משפט זה קבע כי על אף האופי השונה שלבשו דיני ההקפאה במרוצת השנים – "עלינו להעניק להוראות ההקפאה המשתנות פרשנות אחת אחידה, וזאת מן הטעם הפשוט שלכולן תכלית דומה" (פרשת שקם, בעמ' 492)). עמדה פרשנית זו לדיני ההקפאה מצויה גם בספרות המקצועית: "דיני ההקפאה שללו הלכה למעשה מהרשויות המקומיות את זכותן לקבוע את תעריפי הארנונה בשנות הכספים 1992-1986. בשבע שנות מס אלה, לא היו המועצות של הרשויות המקומיות רשאיות לקבוע בצווי הטלת הארנונה תעריפים כרצונן, לא במישרין, על ידי העלאת התעריף הקבוע בצו הטלת הארנונה ולא בעקיפין, על ידי ביטול הנחות, שינוי מועדי תשלום, שינוי גבולות אזורי שומה, שינוי סיווג של נכסים, שינוי הגדרות של שימושים וכיוצא באלה." (רוסטוביץ, בעמ' 457). 13. מן המקובץ עולה כי הצו המוקפא אשר ישמש כנקודת המוצא לבחינת חוקיות צווי הארנונה מושא הערעור הוא צו הארנונה משנת 1986 ולא הצו משנת 1992, כטענת המועצה. נותר, אפוא, לבחון האם השינויים שנעשו בצווי הארנונה מושא הערעור ביחס לצו המוקפא הם שינויים מהותיים האסורים על פי דיני ההקפאה. האם השינויים בצווי הארנונה נעשו כדין? 14. קביעתו של בית המשפט המחוזי הייתה, כאמור, כי השינויים בצווי הארנונה מושא הערעור ביחס לצו המוקפא, המהווה גם לדעתי את נקודת המוצא להשוואה, הינם שינויים מהותיים המחייבים את אישור השרים. זאת, מן הטעם שצווי הארנונה מושא הערעור אפשרו למועצה לחייב את המשיבים בגין שטח החורג משטח דירתם בתוספות שנעות בין 60-40% בהשוואה לצו הארנונה המוקפא. עוד נקבע כי המועצה לא השיגה אישור השרים כאמור, ומכאן שצווי הארנונה מושא הערעור נחקקו בניגוד לדיני ההקפאה ודינם בטלות. לבחינת קביעה זו אפנה כעת, במסגרתה ראשית אבחן אם הגדרת השטח לחיוב בצו המוקפא כללה עקרונית את השטחים שבמחלוקת. פרשנות צווי הארנונה 15. המועצה, כאמור, סבורה כי קביעת בית המשפט, לפיה צווי הארנונה מושא הערעור נחקקו בניגוד לדיני ההקפאה שכן השינויים שנעשו בהם ביחס לצו המוקפא הינם שינויים מהותיים הדורשים את אישור השרים, הינה קביעה שגויה. זאת, מן הטעם שבצו המוקפא הופיעה בהגדרת השטח לחיוב הסיפא "וכל שטח מקורה אחר". מכאן, לשיטתה, אין שינוי של ממש בהגדרת השטח לחיוב בצווי הארנונה מושא הערעור, אלא מדובר על הבהרות בלבד שנוספו במשך השנים. לצורך בחינת טענה זו יש לפרש את הצו המוקפא. 16. בצו המוקפא (מוצג 5 לתיק המוצגים מטעם המועצה, פרק 1) מוגדר השטח לצרכי חישוב ארנונה כדלקמן: "ג. לצרכי חישוב שטח הבניין יובאו בחשבון מידות החוץ של המבנה, דהיינו – סך של כל שטחי הברוטו של הבניה בכל קומה וקומה, כולל חדרי כניסה, פרוזדורים, מטבח, הול, אמבטיה, מקלחת, שרותים, סככות יציאה וכל שטח מקורה אחר לרבות מרפסות וגזוזטראות." בצו הארנונה לשנת הכספים 2006, על פיו חויבו המשיבים, מופיע נוסח שונה של ההגדרה, כדלקמן (מוצג 2 לתיק המוצגים מטעם המשיבים): "1.3 חישוב השטח הינו שטח המ"ר של המבנה במדידה חיצונית של המבנה, כולל השטח שמתחת לקירות החיצוניים והקירות הפנימיים, וכולל חדרי כניסה מדרגות, מעברים, שטחי מרפסות מקורות, שטחי חניה מקורה, שטחי מקלט, מחסן, מרתף, חדרי הסקה, יציעים ומבני עזר בין אם הם בנויים במפלס אחד או במפלסים אחדים, בין אם רשומים כיחידת רישום אחת או כמס' יחידות רישום בכל שימוש שהוא". בצו הארנונה לשנת הכספים 2007, שגם על פיו חויבו המשיבים, אין שינוי מהותי בהגדרה של שטח בניין ביחס לצו הארנונה לשנת הכספים 2006. 17. כאמור, בית משפט קמא קבע כי השינויים בצווי הארנונה ביחס לצו המוקפא אינם הבהרות אלא שינויים של ממש בהגדרת השטח לחיוב בארנונה. הנני סבורה כי קביעה זו אינה מתיישבת עם לשונו המפורשת של הצו המוקפא. בחינת לשון הגדרת השטח לחישוב בצווי הארנונה השונים של המועצה מעלה כי היא בנויה מהגדרה כללית ומרשימת דוגמאות בלתי ממצה. מסקנה זו מתחדדת לאור הסיפא של ההגדרה בצו המוקפא – "וכל שטח מקורה אחר". אכן, חידושים בצווי ארנונה המאוחרים לצו המוקפא אסורים לפי דיני ההקפאה, אולם הבהרות הינן מותרות. המבחן שנקבע להבחנה בין חידוש להבהרה הוא "מבחן ההתעלמות" – יש להתעלם מתוספת המילים בצו החדש, ולשאול האם יש בכך כדי לשנות את החיוב בארנונה. ככל שהתשובה לכך שלילית – מדובר בהבהרה, ואם היא חיובית – הרי שמדובר בחידוש האסור על פי דיני ההקפאה (רוסטוביץ, ספר שני בעמ' 1219; עת"מ (מחוזי ב"ש) 346/05 מקורות חברת המים בע"מ נ' עיריית אשדוד, פס' 3 לפסק הדין (לא פורסם, 23.7.2006)). במקרה דנן, ככל שנתעלם מהדוגמאות הנוגעות לענייננו בצווי הארנונה מושא הערעור, נגיע למסקנה שגם ככה ניתן למסות בגינן, שכן הן "נתפסות" בגדרה של ההגדרה הכללית. זאת, מן הטעם שכל השטחים שבדוגמאות הנוגעות לענייננו נמצאות ממילא בתוך שטח הבניין במדידה חיצונית של קירותיו. מכאן, שאין בהתעלמות האמורה כדי לשנות את השטח לחיוב בארנונה, ולכן מדובר בהבהרות בלבד שנוספו במשך השנים. נוכח מסקנה זו, נראה שכבר בשנת 1986 יכולה הייתה העירייה לחייב בגין שטחים משותפים בבנייני מגורים, מחסנים ומרפסות בארנונה – כל עוד שטחים אלה מקורים. 18. מסקנתי היא, אפוא, כי צו הארנונה המוקפא כלל עקרונית את השטחים שבמחלוקת (למעט שטח הגג בדירות גג – אליו אתייחס בנפרד בהמשך) ומכאן שחיובם של המשיבים בגין שטחים אלה נעשה כדין. בנקודה זו יש להיזקק לטענת המשיבים לפיה, גם אם רשאית הייתה המועצה לחייב שטחים משותפים בבנייני מגורים בארנונה החל משנת 1986, הרי שעד לשנת 1995 היא לא גבתה ארנונה בגין שטחים אלה בפועל. המשיבים למדו זאת מדברי הפתיחה של צו הארנונה משנת 1995, בו פנה ראש המועצה לתושבים והסביר להם מדוע השנה חיוב הארנונה יהיה גבוה יותר מבעבר. ראש המועצה הסביר כי המועצה ערכה סקר נכסים בתחומה ו"בסקר נמצא ככלל כי בבניינים רבי קומות לא חושבו השטחים המשותפים המחויבים במס בהתאם לחוק...", ולפיכך "מעתה ואילך לא תהיה אפלייה בתשלום המיסים והם יהיו הוגנים ושוויוניים" (מוצג 9 בתיק המוצגים מטעם המשיבים). לשיטת המשיבים, יש במכתב זה כדי לתמוך בטענתם כי עובר לשנת 1995 לא גבתה המועצה ארנונה בגין שטחים משותפים, ומכאן שהחיוב בגינם בצווי הארנונה מושא הערעור נעשה בניגוד לדיני ההקפאה. אין בידי לקבל טענה זו. אבאר את עמדתי. 19. ניתן עקרונית לנתח את השינוי שחל ביחס לשטחים המשותפים בבנייני מגורים בתחום המועצה בשנת 1995 בשני אופנים. ראשית, ניתן לומר כי השינוי האמור מהווה תיקון טעות שנפלה בחישוב השטח לחיוב בארנונה בתחום המועצה. שנית, ניתן לראות בשינוי האמור שינוי במדיניות גביית הארנונה בתחום המועצה. תיקון טעות חישוב? 20. הלכה היא כי תיקון טעות שנפלה בחישוב השטח לחיוב בארנונה אינה מנוגדת לדיני ההקפאה (ראו: תקנה 2(ב) לתקנות ההסדרים לשנת 2000 ולשנת 2007, החלה על צווי הארנונה מושא הערעור; ע"א 6501/98 עיריית הרצליה נ' חרל"פ (לא פורסם, 30.1.2000); עע"מ 7518/09 משואה למלונאות ונופש בע"מ נ' עיריית ירושלים, פס' 7 לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) א' גרוניס (לא פורסם, 20.11.2011) (להלן: פרשת משואה)), שכן, כידוע, אין זו תכליתם של דיני ההקפאה להנציח טעויות או מחדלים של מועצות מקומיות (עע"מ 104/03 קפלן נ' עיריית רמת גן, פ"ד נח(3) 769, 773 (2004)). לדעתי, נסיבות המקרה שבפני מובילות למסקנה שתחילת גביית ארנונה בגין שטחים משותפים בבנייני מגורים בתחום המועצה בשנת 1995 מהווה תיקון טעות חישוב. ניתן ללמוד זאת מדברי הפתיחה של ראש המועצה בצו הארנונה לשנת 1995, לפיהם בעקבות סקר נכסים שערכה בתחומה התגלה כי לרוב לא חושבו השטחים המשותפים בבנייני מגורים בהתאם לצו הארנונה כנדרש, ומכאן נולד הצורך בתיקון הצו. מכאן, שאין למשיבים כל זכות מוקנית לכך שהשטחים המשותפים לא ימוסו כאשר תיקנה המועצה את טעותה. על אף שניתן היה לסיים כאן את פסק הדין, אפנה לבחינת האפשרות השנייה שצוינה לעיל, לפיה השינוי שחל בשנת 1995 הינו שינוי מדיניות. כפי שיפורט, אין זה משנה באיזו דרך נבחר ללכת, שתיהן מובילות למסקנה לפיה גביית הארנונה בוצעה כדין. האם המועצה שינתה את מדיניות גביית הארנונה בשנת 1995? 21. המשיבים, כאמור, טוענים כי השינוי שחל בשנת 1995 מהווה שינוי בפועל של מדיניות גביית הארנונה בגין שטחים משותפים בתחום המועצה, ומכאן שהוא אסור לפי דיני ההקפאה. מנגד, סבורה המועצה כי לא שינתה את מדיניותה ולכל היותר מדובר בהטלת ארנונה לראשונה בגין שטחים משותפים בבנייני מגורים, המותרת לפי דיני ההקפאה. דיני ההקפאה מחילים על מועצה מקומית שלושה סוגי מגבלות על הטלת ארנונה, כאשר רמת הפיקוח של המחוקק על כל סוג מגבלה משתנה בהתאם לתכליתה (עע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה מקומית גדרות, פס' 15-12 לפסק הדין (לא פורסם, 17.7.2006) (להלן: פרשת גדרות)). המגבלה הראשונה עניינה באיסור שינוי שיטת חישוב של השטח לחיוב בארנונה. מדובר במגבלה החמורה ביותר, שכן אין בתקנות ההסדרים מנגנון המאפשר לחרוג ממנה. מטרתה של מגבלה זו היא למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה באמצעות מדידה שונה של אותו נכס מבלי שהשתנה בו השימוש. המגבלה השנייה אוסרת על המועצה לשנות סיווג של נכס ללא שהשתנה השימוש בו. החשש שהוביל להטלת מגבלה זו הוא כי מועצה מקומית תשנה סיווג של נכסים בתחומה לשם גביית תעריף ארנונה גבוה יותר. שינוי סיווג אינו בסמכות המועצה, וככל שהיא חפצה בו עליה לפנות ולקבל את אישור השרים. המגבלה האחרונה עוסקת בהטלת ארנונה לראשונה. הטלת ארנונה כללית לראשונה היא בסמכות המועצה המקומית, והיא אינה זקוקה לאישור השרים, כל עוד הסכום שנקבע לאותו סוג נכס עומד בטווח התעריפים שקבעו התקנות וכל עוד לא הוחרג סוג הנכס במפורש בצווי הארנונה הקודמים (עע"מ 10846/07 גלבר נ' עיריית אשדוד, פס' 8 לפסק הדין (לא פורסם, 9.2.2011)). בנקודה זו אניח לטובת המשיבים (שכן טענה זו לא התקבלה על ידי בית משפט קמא וגם לא הוכחה בפני בית משפט זה) כי אכן בשנת 1995 שינתה המועצה את מדיניות החיוב בארנונה בתחומה, והחלה לחייב בגין שטחים משותפים בבנייני מגורים. נותר אפוא לבחון האם שינוי מדיניות זה הוא בבחינת שינוי שיטת חישוב, שינוי סיווג או הטלת ארנונה לראשונה? 22. השוואת הגדרות השטח לחיוב בצווי הארנונה משנת 1986 וצווי הארנונה משנת 2007-2006 מלמדת כי שיטת החיוב הייתה ונותרה שיטת "ברוטו-ברוטו", כלומר מידות החוץ של המבנה לרבות קירות פנים וחוץ (רוסטוביץ, ספר שני בעמ' 1222-1221). לפיכך, שינוי המדיניות ביחס לשטחים המשותפים אינו שינוי בשיטת החישוב. כמו כן, שינוי המדיניות אינו בבחינת שינוי סיווג. המועצה מחילה סיווג אחד ויחיד עבור כלל שטחי בנייני מגורים, כאשר התעריף משתנה בהתאם לאזור המגורים בתחומי המועצה. עובר לשנת 1995, ככלל, לא חייבה המועצה בגין שטחים משותפים בבנייני מגורים. לאחר התיקון הוחל על שטחים אלה הסיווג הרגיל שחל על בנייני מגורים. מכאן שהשטחים המשותפים לא סווגו מחדש, לא הוצאו ממסגרת סיווג קיים וכן לא בוטל סיווג אשר הכניס אותם למסגרת של סיווג חדש. מכאן, שהחלטת העירייה למסות בגין השטחים המשותפים בבנייני מגורים אינה בבחינת שינוי סיווג המצריך כאמור את אישור השרים. המסקנה המתבקשת מכל האמור היא כי שינוי המדיניות ביחס לשטחים המשותפים שחל בשנת 1995 הוא הטלת ארנונה לראשונה. מדברי ההקדמה שכתב ראש המועצה בצו הארנונה לשנת 1995 ניתן להבין שאי חיובם של השטחים המשותפים בבנייני מגורים עובר למועד זה הייתה טעות אשר יצרה אפליה בתשלום הארנונה בין הנישומים השונים. בין אם מדובר בטעות כללית של שיקול דעת ובין אם מדובר בשינוי מדיניות של ממש, כטענת המשיבים, אין להם כל זכות מוקנית לכך שהשטחים המשותפים לא ימוסו. עמדתי על כך בפרשת גדרות (פס' 15 לפסק הדין): "לרשות המקומית יש סמכות וזכות להטיל ארנונה כללית על כל סוג נכס בתחומה אשר משתייך לאחר מ"אבות החיוב בארנונה". אם החליטה הרשות המקומית שלא להטיל ארנונה כללית על סוג נכס מסוים במהלך השנים, או שהעדר החיוב בארנונה נבע מטעות בשיקול דעתה של הרשות המקומית, אין לבעלי נכסים אלו, במקרה הרגיל, זכות מוקנית, שנכסיהם לא ימוסו בארנונה לעולם. כמו כן, בניגוד לשינוי סיווג אשר עלול להשפיע על סוגי נכסים במספר שנים בהתאם להחלטות הרשות המקומית בצווי הארנונה, הטלת הארנונה לראשונה תשנה את חיוב הנכס פעם אחת ויחידה- באותה שנה בה הוחלט לחייבו לראשונה בארנונה. החל משנה זו יהיה סוג הנכס מחויב בתעריף הארנונה שנקבע לו, תוך אפשרות לעדכון התעריף בהתאם לתקנות ההסדרים של כל שנה." 23. חיובם של השטחים המשותפים בבנייני המגורים של המשיבים בארנונה נופל, אפוא, בגדר הטלת ארנונה לראשונה, ולשם כך לא נזקקה המועצה לכל אישור חיצוני כל עוד התעריף בגינם עומד במסגרת הסכומים המזעריים והמרביים שבתקנות וכל עוד לא הוחרגו שטחים אלה בצווי הארנונה עובר לשנת 1995. מאחר שהמועצה התייחסה לשטחים אלה כחלק ממבנה מגורים וחייבה בגינם באותו תעריף, אזי ניתן לומר שהמועצה עמדה במגבלת התעריף. כמו כן, אין לומר כי השטחים המשותפים בבנייני מגורים הוחרגו מהשטחים המחויבים בארנונה בצווי הארנונה עובר לשנת 1995 במפורש, שכן מעולם לא ניתן בגינם כל פטור. בעבר הביע בית משפט זה את העמדה, לפיה הוספת חיוב בארנונה ביחס לרכיבי שטח שלא חויבו בעבר, ואשר צו הארנונה שתק לגביהם, תיחשב כהטלת ארנונה לראשונה, אשר אינה אסורה על פי דיני ההקפאה. מכאן, שחיובם של המשיבים בארנונה נעשה כדין. קביעה זו תקפה לגבי כל אחד מן השטחים המשותפים שהוזכרו בעתירה שהגישו המשיבים לבית המשפט לעניינים מנהליים (סעיף 5 לעתירה), לגבי מרפסות מקורות, חניות מקורות וכן מחסנים (אשר לגביהם פסק בית משפט זה כי הגדרת "בניין" כוללת גם מרתפים ומחסנים הצמודים לדירת מגורים, ומכאן שניתן עקרונית למסות בגינם בארנונה (פרשת גדרות, פס' 9 לפסק הדין)). 24. ודוק, למסקנה זו ניתן להגיע אף אם אקבל את טענת המשיבים לפיה הגדרת השטח לחיוב בארנונה בצו המוקפא לא כללה את השטחים שבמחלוקת. גם במקרה כזה ניתן לומר כי חיובם של המשיבים נופל בגדר הטלת ארנונה לראשונה, שכן השטחים שבמחלוקת כולם משתייכים לאחד מ"אבות החיוב בארנונה", הוא "בניין" (לעניין חיוב בגין "שטחים טכניים" של בניין ראו: פרשת משואה, פס' 6 לפסק הדין). מכאן, שגם אם החליטה המועצה עובר לשנת 1995 שלא לחייב בגין השטחים שבמחלוקת בארנונה, ואף אם שטחים אלו לא נכללו בהגדרת השטח לחיוב בצו הארנונה המוקפא, הרי שהיא רשאית לשנות את החלטתה ולחייב בגינם בארנונה לראשונה ללא אישור השרים. קביעה אחרונה זו נכונה גם ביחס לשטח הגג בדירות גג, כפי שיפורט. 25. המשיבים התייחסו במפורש בעתירתם לבית המשפט לעניינים מנהליים לחיובם בארנונה בגין "מרפסות פתוחות" וטענו כי הדבר מנוגד לדיני ההקפאה שכן שטחן של המרפסות לא הוגדר בצו המוקפא (סעיף ד.3 לעתירה). מנגד, טענה המועצה כי היא אינה מחייבת בתשלומי ארנונה בגין שטחי מרפסות פתוחות, אלא בגין שטח גג, וכי שטח זה הוגדר בצווי הארנונה מאז שנת 1986 (סעיף 69 לתגובה המקדמית של המועצה לעתירה – מוצג 5 לתיק המוצגים מטעם המועצה). עיון בצווי הארנונה של המועצה במשך השנים מעלה כי טענת המועצה לפיה שטח גג של בניין הוגדר כבר בצו המוקפא אינה נכונה. צו הארנונה הראשון שכלל הגדרה זו הוא הצו משנת 1988 (מוצג 7 לתיק המוצגים מטעם המשיבים). עם זאת, לאור הניתוח שערכתי לעיל, אין לעניין זה השלכה ישירה על חוקיות גביית הארנונה בגין שטחים אלה, שכן הטלת ארנונה בגין שטחים אלה נופלת גם היא בגדר הטלת ארנונה לראשונה, ומכאן שחיובם של שטחים אלה בארנונה נעשה כדין. 26. פרט לכך, לא מצאתי כי יש בחוות הדעת ההשוואתית שהגישו המשיבים כדי לסייע להם. המשיבים הגישו את חוות הדעת לתמיכה בטענתם החלופית, לפיה שומות הארנונה שהוצאו להם לוקות בחוסר סבירות קיצוני. לא מצאתי כי יש במחקר כדי לתמוך בטענתם זו. אכן, ניתן להשתמש בהשוואה לצורך הוכחת אי סבירות שומות ארנונה, אולם המבקש לערוך השוואה כזו חייב לדייק בפרטיה (ראו: בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 804-803 (1992)). חוות הדעת כללה השוואה של הגדרות השטח לחיוב בארנונה של 23 רשויות מקומיות וביניהן תל אביב, רמת גן, הרצליה, קרית טבעון ועוד, אשר נוכח השוני העצום בגודל הרשויות המקומיות ואזורן הגיאוגרפי, כלל לא ברור כי השוואה זו היא במקומה. בנוסף, המחקר לא התייחס לתעריפי הארנונה שגובות הרשויות המקומיות שהשתתפו בו. השוואה כאמור ללא תעריף הארנונה כמוה כחצי השוואה, שכן סכום הארנונה הוא מכפלה של השטח לחיוב בתעריף לכל מטר רבוע, ומכאן שלא ניתן להשוות את סכום הארנונה שמשלמים תושבי המועצה ביחס לרשויות אלה ולומר כי סכום זה הוא בלתי סביר. 27. סיכומו של דבר, הערעור מתקבל במובן זה ששומות הארנונה שהוצאו למשיבים בשנים 2007-2006 הינן חוקיות ואינן בטלות. המשיבים יישאו בשכר טרחת עורך דין בסך 70,000 ש"ח, ובהוצאות משפט. ש ו פ ט ת הנשיא א' גרוניס: אני מסכים. ה נ ש י א השופטת א' חיות: כחברתי השופטת ע' ארבל אף אני סבורה כי יש לקבל את הערעור מן הטעם שעניין לנו בתיקון טעות שנפלה בחישוב השטח לחיוב בארנונה ולא בחיוב הנוגד את דיני ההקפאה (פיסקה 20 לפסק-הדין). מטעם זה אני מצטרפת לדעת חברתי ולמסקנה שאליה הגיעה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ארבל. ניתן היום, כ"א באב תשע"ב (9.8.12). ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 10017210_B17.doc עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il