עיריית חיפה נ. רשות ניקוז כרמל

החלטה בתיק ע"א 1715/14 בבית המשפט העליון ע"א 1715/14 ע"א 8559/14 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופטת ע' ברון המערערת: עיריית חיפה נ ג ד המשיבה בע"א 1715/14 ובע"א 8559/14: רשות ניקוז כרמל המשיבה בע"א 1715/14: מדינת ישראל ערעור על פסק הדין של בית המשפט לענייני מים בעח"ק 14391-03-13 מיום 19.1.2014 ובעח"ק 5183-07-14 מיום 30.10.2014 שניתנו על-ידי השופט ר' שפירא ונציגי הציבור ש' שטרייט וי' מנטל תאריך הישיבה: ב' בטבת התשע"ו (14.12.2015) בשם המערערת: עו"ד חן רשף; עו"ד גלית אקרמן ליפשיץ בשם המשיבה בע"א 1715/14 ובע"א 8559/14: עו"ד חיים פרוכטר; עו"ד מיטל דרזנר-מימון; עו"ד ליאור חן בשם המשיבה בע"א 1715/14: עו"ד לימור פלד פסק דין השופט נ' סולברג: 1. ראשיתו של הליך זה בסכסוך חוזי, אחריתו בשאלה עקרונית: סעיף 43א(ג) לחוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, התשי"ח-1957 (להלן: חוק הניקוז או החוק) קובע כי במסגרת הטלת מכסות ניקוז על רשויות מקומיות – "חלוקת נטל ההוצאות לפי מכסות תיעשה, ככל האפשר, בשים לב למידת ההנאה והתועלת שישנן לכל רשות מקומית [...] ולמידה שבה נגרם הצורך בפעולת הניקוז על ידי מפעלים, מיתקנים ומבנים הנמצאים בתחומם". אֵלו דרכי חישוב של מכסות ניקוז ממלאות אחר דרישתה של הוראת חוק זו? רקע 2. לפנינו שני ערעורים שהדיון בהם אוחד, על פסקי דין של בית הדין לענייני מים, לפי סעיף 43א(ד) לחוק. הערעור הראשון (ע"א 1715/14) נסוב על פסק הדין של בית הדין לענייני מים אשר עסק בתשלומים שהוטלו על המערערת, עיריית חיפה (להלן גם: העירייה) בשנים 2012 ו-2013 (עח"ק 14391-03-13; להלן: ההליך הראשון); הערעור השני (ע"א 8559/14) נסוב על פסק דין שעסק בדרישת תשלום שהוצאה לעיריית חיפה לשנת 2014 (עח"ק 5183-07-14; להלן: ההליך השני). המשיבה בשני ההליכים היא רשות ניקוז כרמל (להלן גם: רשות הניקוז), אשר הטילה את החיובים על העירייה. חיובים אלו הוטלו כמכסות ניקוז, והם חושבו על בסיס שטח העירייה שבתחום אחריותה של רשות הניקוז, וכמות האוכלוסיה המצויה בו. בעבר בוצע החישוב על-פי מספר בתי אב, כיום נעשה החישוב על-פי מספר תושבים לפי נתוני הלמ"ס; נדמה כי היבט זה של שינוי שיטת החישוב מוסכם כעת על הצדדים. 3. רשות הניקוז כרמל, כשאר רשויות הניקוז במדינה, היא תאגיד סטטוטורי שהוקם מכוח חוק הניקוז; עיריית חיפה היא רשות מקומית החברה ברשות הניקוז כרמל. בשטחה של עיריית חיפה מצויים אזורי ניקוז המשוייכים לשתי רשויות ניקוז: רשות הניקוז כרמל, ורשות ניקוז ונחלים קישון. ההליכים דנן מצומצמים אפוא רק לתשלומים בגין השטח שבאחריות רשות הניקוז כרמל. 4. היחסים בין עיריית חיפה ורשות הניקוז כרמל החלו כבר בשנת 1997, סמוך לאחר הקמתה של רשות הניקוז. באותה עת הגיעו השתיים להבנות בנוגע לאופן חישוב מכסות הניקוז שעל העירייה לשלם לרשות הניקוז. הבנות אלו סוכמו במכתב מיום 22.8.1997 שנשלח מאת רשות הניקוז אל העירייה. מן המכתב, שנכתב בעקבות פגישה בין מנכ"ל רשות הניקוז וראש עיריית חיפה (דאז) עולה, כי בין הצדדים סוכם שבעת חישוב מכסות הניקוז, תביא רשות הניקוז בחשבון רק כ-8,700 דונם משטח העירייה המצוי בתחומה, ואת בתי האב המצויים בשטח זה בלבד (בהמשך לבקשת העירייה תוקן תחום זה ל-7,700 דונם; יצוין כי השטח הכולל של העירייה שבתחום רשות הניקוז הוא כ-18,000 דונם). הסכמה זו הוכתרה בכותרת "הצעה לתיחום", ורשות הניקוז הדגישה כי מבחינתה מדובר בהסכמה זמנית, בציינה במכתב: "באימוץ קו התיחום הנ"ל אנו רואים פתרון מעשי, אותו נבדוק יחדיו מדי תקופה. ברמה העקרונית אנו רואים עצמנו ממונים ואחראים על כל תחום אגן ההיקוות שהוגדר לנו בצו". 5. מהו עניינה של הסכמה זו, ומדוע נולדה? לטענת העירייה, נבע הדבר מהטופוגרפיה המיוחדת של העיר חיפה: בתוככי העיר עצמה, מוצא כל הנחלים בתוך תחום השיפוט של העיר וסופם בה, והעירייה היא זו הדואגת לניקוזם. מצד שני, מימיהן של חלק משכונות העיר מתנקזים אל מחוץ לשטח העיר, אל עבר אזור טירת הכרמל; ניקוזם מצוי באחריות רשות הניקוז אך מניקוז זה אין העירייה נהנית באופן ישיר. משכך, סוכם בין הצדדים כי אגן ההיקוות יחולק לשניים, והעירייה תשלם לרשות הניקוז רק עבור השטחים המתנקזים אל מחוץ לשטח העירייה. רשות הניקוז, בכתבי טענותיה, מספרת סיפור מעט יותר פרגמטי: לטענתה היה מדובר אז בשנת פעילותה הראשונה של הרשות, וההסכמה גובשה באופן זמני מתוך צורך מעשי של הרשות להתחיל בביצוע פעולות הניקוז מחד גיסא, ובשל קשיים שהערימה העירייה עם הקמתה של רשות הניקוז וסירובה לשתף פעולה עמה מאידך גיסא. 6. מכל מקום, הצדדים פעלו לפי המתווה שהוסכם אז בין השנים 1997 עד 2011. בשנת 2011 נשלחה לעירייה דרישת תשלום לשנת 2012, אשר חושבה על בסיס כל השטח שבתחום האחריות של רשות הניקוז, ולא על בסיס ההבנות שהצדדים פעלו לפיהן עד אז. העירייה סירבה לדרישת תשלום זו, אשר מבחינתה נחשבה להפרה של ההבנות בין הצדדים, ושילמה רק את החלק המוסכם מהחיוב, בהתאם לסיכום משנת 1997. רשות הניקוז הגישה תביעה בסדר דין מקוצר נגד העירייה בגין דרישת התשלום. בסופו של דבר הגישה העירייה ערר על-פי חוק המים נגד התשלום שהושת עליה בשנת 2012; עד שזה הוגש, כבר הוטלו עליה תשלומים דומים גם עבור שנת 2013, וגם עליהם נסב הערר. בהמשך הוגש ערר נוסף, שנסב על דרישת תשלום לשנת 2014. ההליך הראשון 7. במסגרת הערר טענה העירייה הן טענה חוזית, הן טענה מינהלית. הטענה החוזית היתה כי רשות הניקוז אינה רשאית לסטות מהמתווה שעליו סוכם בשנת 1997, וכי למעשה היא הפרה באופן חד-צדדי את ההסכם. הטענה המינהלית תקפה את אופן חישוב מכסות הניקוז של רשות הניקוז. העירייה טענה כי היא זו שמטפלת בניקוז הנחלים הן בשטחה, הן בשטחים שמחוצה לה, נחלים שאמורים להימצא בתחום האחריות של רשות הניקוז; וכי אין כל הצדקה לחייב את העירייה בתשלום עבור ניקוז נחלים שמימיהם אינם מגיעים כלל לתחום השיפוט של העיר. הסכומים המבוקשים הם חסרי פרופורציה לסכומים אותם משקיעה רשות הניקוז בעיר חיפה, ולכן הם חורגים מדרישת החוק לחשב את הסכומים בהתאם למידת ההנאה והתועלת משירותי רשות הניקוז. 8. רשות הניקוז הגיבה לשתי טענותיה של העירייה. באשר לשאלה החוזית, נטען כי מעיקרא היה מדובר בסיכום זמני, שנועד לתת פתרון מעשי לתחילת פעילותה. החל משנת 1988 פנתה רשות הניקוז פעם אחר פעם לעירייה וביקשה לדון עמה בעדכון השטח, אולם העירייה דחתה את הפגישה כל פעם מסיבות שונות. הדבר נמשך כמה פעמים עד שלרשות הניקוז לא נותרה ברירה אלא לקבוע באופן חד-צדדי את השינוי. לא זו בלבד, אלא שהעירייה יכולה היתה להתייצב לישיבות המליאה של רשות הניקוז שבהן התקבלה ההחלטה, אך היא נמנעה מכך ואף עשתה דין לעצמה ונמנעה מלשלם את החוב לרשות הניקוז. 9. באשר לאופן החישוב, נטען כי בעת הקמת רשות הניקוז בשנת 1997, נקבעו קריטריונים אחידים וכלל-ארציים לחישוב מכסות הניקוז, על בסיס שטח הרשות המקומית ומספר התושבים שבה. אופן חישוב זה נקבע על-ידי ועדת היגוי בין- משרדית. הסיכום בין העירייה ורשות הניקוז סוטה אפוא מהקריטריונים השוויוניים שנקבעו, והוא נעשה רק באופן זמני. כיום, למעשה מנועה רשות הניקוז להמשיך ולפעול בהתאם לאותו סיכום בשל חובתה כתאגיד סטטוטורי לנהוג בשוויון. 10. לפי סעיף 43א(א) לחוק הניקוז, הטלת מכסות ניקוז על רשות מקומית זקוקה לאישור שר החקלאות ולהסכמת שר הפנים. לאור זאת, קיבל בית הדין לענייני מים את בקשתה של רשות הניקוז לצרף להליך גם את המדינה. המדינה הצטרפה לטענות רשות הניקוז, וציינה כי רשות הניקוז אחראית רק על הסדרת עורקי הניקוז מחוץ לתחום העירייה, ואילו בתוך תחום השיפוט של הרשות המקומית האחריות היא של הרשות המקומית. לשם כיסוי הוצאותיה רשאית רשות הניקוז לגבות מכסות ניקוז מן הרשויות המקומיות, בהתאם לקריטריונים האחידים שנקבעו. באשר לטענת העירייה כי אופן החישוב אינו עומד בדרישת החוק לקבוע תשלום בהתאם למידת ההנאה והתועלת מן הניקוז, נטען כי אין אפשרות לכמת את ההנאה של כל רשות מקומית משירותיה של רשות הניקוז, ועל כן הוחלט על שיטת חישוב אחידה. שיטת חישוב זו משקפת את ההנחה לפיה ככל שרשות הניקוז אחראית על יותר שטח ואוכלוסיה של הרשות המקומית, כך גדלה גם מידת ההנאה של הרשות המקומית מפעולות הניקוז של רשות הניקוז. יצוין, כי במהלך ההתדיינות הציעה המדינה לעירייה למצות את ההליכים המינהליים, ולפנות לשרי החקלאות והפנים בעניין החיוב שהוטל עליהם, כקבוע בסעיף 43א(ב) לחוק. העירייה אכן פנתה לשרים בעניין זה אך פנייתה נדחתה מן הנימוקים שהעלו רשות הניקוז והמדינה לעיל. הכרעת בית הדין בהליך הראשון 11. בית הדין לענייני מים דחה את טענותיה של העירייה, והותיר את דרישות התשלום על כנן. באשר לטענה החוזית קבע בית הדין כי אכן מדובר היה בסיכום זמני, וכי העירייה התעלמה מניסיונות חוזרים ונשנים לדון בשינויו. כמו כן התעלמה העירייה מן ההזדמנות להתייצב לישיבות המליאה של רשות הניקוז, ובכך ויתרה על מיצוי זכותה לטעון את טענותיה במסגרת זו. לפיכך, בהעדר שיתוף פעולה מצד העירייה, לא היה מנוס לרשות הניקוז מלעדכן את החישוב באופן חד-צדדי. באשר לאופן החישוב של מכסות הניקוז, קבע בית הדין שחישוב המבוסס על שטח הרשות המקומית שבתחום אחריות רשות הניקוז עומד בדרישת החוק להתחשב במידת ההנאה שיש לרשות מפעולת הניקוז, וזאת שעה שהחוק קובע שיש להתחשב בעניין זה "במידת האפשר", שכן הוא מתיימר לבטא את מידת ההנאה בקירוב האפשרי. דברים דומים אף נפסקו בעבר על-ידי בית הדין לענייני מים (עח"ק 9942-06-10 עיריית נהריה נ' רשות ניקוז גליל מערבי (10.7.2011) (להלן: עניין עיריית נהריה)). 12. עד כאן בנוגע לשאלה אם שיטת החישוב עומדת בתנאי החוק; שאלה אחרת, כך סבר בית הדין, אם מדובר בשיטת חישוב ראויה. העירייה, אשר סברה ששיטת החישוב הנוכחית אינה עומדת בתנאי החוק, סבורה שיש לערוך את החישוב באופן שונה: לעמדתה, אין לערוך את החישוב באופן אוטומטי על בסיס שטח וכמות האוכלוסיה, אלא יש לבחון אותו באופן נקודתי – בהתאם לאיתור וסימון מיקומם של מפעלי ניקוז או אגני היקוות, ולאור זאת לחייב את הרשויות המקומיות בהתאם למידת הנאתן מאותם מפעלי ניקוז. שיטת חישוב כזו תואמת יותר את דרישת החוק, ואילו הופעלה, היתה העירייה משלמת סכום בשיעור נמוך במידה משמעותית, שכן חלק מאגני הניקוז שבהם מטפלת רשות הניקוז אינם מצויים כלל בתחומי העירייה ואין לה כל הנאה מפעולות ניקוז המתבצעות בהם. בעניין זה העיר בית הדין כי "יש ממש בטענות" העירייה בעניין זה, אולם מדובר בהחלטה שצריכה להתקבל בפורום המתאים, קרי – מליאת רשות הניקוז, ולקבל את אישורם של השרים הרלוונטיים. בית הדין קבע כי אין לו סמכות לדון ולהכריע בשאלה זו, ולעירייה שמורה הזכות לפעול בהליכים המנהליים המקובלים על מנת לקדם את שינוי שיטת החישוב. 13. הנה כי כן, דחה בית הדין לענייני מים את הערר שהוגש במסגרת ההליך הראשון. על פסק דין זה הוגש הערעור הראשון שלפנינו, כמו גם בקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין, שנדחתה (בהחלטת השופט ע' פוגלמן מיום 6.4.2014). ההליך השני וההכרעה בו 14. עוד זה מדבר – הערעור על ההליך הראשון תלוי ועומד – וזה בא: העירייה הגישה לבית הדין לענייני מים ערר נוסף, על דרישת התשלום שהוצאה לה על-ידי רשות הניקוז לשנת 2014. דרישת תשלום זו הוּצאה על בסיס כלל שטח העירייה שבתחום רשות הניקוז, כפי שנעשה בשנים 2012-2013 וכפי שאושר על-ידי בית הדין בהליך הראשון. טענתה המרכזית של העירייה בערר זה היא כי בהליך הקודם התקבלה הכרעה עקרונית של בית הדין בעניין חוקיות אופן החישוב, מבלי שניתנה לעירייה הזדמנות לערוך בירור עובדתי בנוגע לטענותיה. אילו היה הדבר מתאפשר, היתה העירייה מוכיחה כי בנסיבות הייחודיות שלה אינה נהנית כלל מפעילותה של רשות הניקוז: את הניקוז בתוך העיר עושה העירייה עצמה, ומניקוז המים שמחוץ לעיר היא אינה נהנית כלל, שכן המים מתנקזים לטירת הכרמל ולאזורים נוספים. במצב יחודי זה נסתרת החזקה הנטענת על-ידי רשות הניקוז, לפיה ככל שהרשות בעלת שטח נרחב יותר ובו אוכלוסיה רבה יותר, הרי שהיא נהנית יותר מפעולות הניקוז. כאשר בוחנים במספרים את סכומי הכסף שמתבקשת העירייה לשלם, ואת הסכומים שמשקיעה רשות הניקוז בפעולות המועילות לעירייה, מתקבלת תמונה שאינה סבירה באופן קיצוני, לפיה מממנת עיריית חיפה אחוזים ניכרים מפעילות רשות הניקוז, אך נהנית מאחוזים בודדים בלבד מפעולותיה. 15. רשות הניקוז הגישה בהליך זה בקשה לדחייה על הסף בשל מעשה בית דין. לטענתה חלו בעניין זה כללי השתק פלוגתא, המונעים מהעירייה לשוב ולהעלות לפני בית הדין אותן טענות, למעשה, שהעלתה לפניו בהליך הראשון. מכיוון שנקבע כי מבחינה עקרונית אין מניעה לחשב את מכסות הניקוז על בסיס שטח הרשות המקומית, לא ברור מהו הבירור העובדתי אותו מבקשת העירייה לערוך וכיצד ישפיע על קביעה משפטית זו. 16. בית הדין נעתר לבקשה לדחייה על הסף. נקבע כי אכן מדובר בחזרה על אותן טענות שנטענו בהליך הראשון, אשר לגביהן יש הכרעה שיפוטית מחייבת. אין מקום לקיים את הבירור העובדתי שמבקשת העירייה לעשות, כאשר נקבע כבר כי באופן עקרוני שיטת החישוב של רשות הניקוז עומדת בדרישת החוק. 17. גם על פסק דין זה הוגש ערעור על-ידי העירייה. לסקירת טענות העירייה בערעוריה אפנה כעת. טענות העירייה בערעורים 18. הערעור העיקרי, על ההליך הראשון, הוא בעל שני ראשים. בחלקו האחד של הערעור נטען כי גם לאור המסקנה המשפטית שאליה הגיע בית הדין יש לקבל את טענות העירייה; חלקו השני מופנה למסקנה המשפטית עצמה. 19. לפי טענת העירייה, בית הדין לענייני מים לא דק בתיאור השינוי שבין אופן החישוב הישן של מכסות הניקוז לאופן החישוב החדש שלהן. בית הדין סבר בטעות, כי כשם שבאופן החישוב הישן היתה חלוקה בין שטחים שבאחריות העירייה ושטחים שבאחריות רשות הניקוז, כך הדבר גם כעת; וכל שהשתנה הוא שרשות הניקוז ערכה שינוי כמותי באופן החישוב של השטח שעליו תוטל המכסה. כך מתייחס בית הדין לאופן החישוב כפי שהוא כיום (בעמודים 8-9 לפסק הדין): המשיבה והעוררת סיכמו על שטחים בתוך תחומי הרשות המקומית של עירית חיפה, שבהם מבצעת העיריה את כל פעולות הניקוז לבדה ועל חשבונה, וכן על שטחי אגן ניקוז שמימיהם אינם מתנקזים אך ורק בתוך תחום השיפוט של שטחי העוררת, וזורמים לטירת הכרמל או למקומות אחרים. בנוגע לניקוז אותם אגני ניקוז הגולשים מעבר לתחום השיפוט של חיפה מחויבת העוררת בתשלום מכסות ניקוז [...] המשיבה פעלה בשיטה זו במשך כל שנות פעילותה, ולעוררת לא הייתה כל הסתייגות, בעניין, נהפוך הוא, הכל נעשה בהסכמתה של העוררת. המשיבה החליטה, במליאתה, לשנות את אחד הקריטריונים לחישוב, דבר שנעשה בהתאם לכללים של ההליך המנהלי, ואף העוררת לא טענה לפגם באופן קבלת ההחלטה. מכיוון שכך הציג בית הדין את אופי השינוי, הרי שיש כשל לוגי בדבריו. העירייה אינה חולקת על כך שבנסיבות העובדתיות המתאימות, ניתן לערוך שינויים טכניים במדידת השטח, זאת במסגרת המתווה שהוסכם עליו; אולם השינוי שבוצע על-ידי רשות הניקוז הוא שינוי מהותי שאינו מתמצה בקביעת גודל השטח, אלא בחיובה של העירייה ללא התחשבות כלל בחלוקת העבודה בינה ובין רשות הניקוז. 20. מחמת כשל לוגי זה, טוענת העירייה שיש לפרש את החלטתו של בית הדין בדבר אופן החישוב, כמוגבלת למצב העובדתי שתֵיאר. כלומר, כל שקבע בית הדין הוא שחישוב לפי שטח מבלי לבדוק באופן פרטני את מידת ההנאה הוא חישוב אפשרי, בנסיבות שבהן ניתן משקל לחלוקת העבודה שבין הרשות המקומית לרשות הניקוז. בהנחה שזו קביעתו של בית הדין, הרי שחובה לערוך בירור עובדתי בדבר "חלוקת עבודה" זו; בירור זה יגלה שהיחס בין הסכומים המושתים על העירייה ובין מידת ההנאה שלה מפעולותיה של רשות הניקוז אינו תואם ולוּ במקצת את דרישת החוק. שגה בית הדין אפוא בכך שנמנע מלערוך את הבירור העובדתי שביקשה העירייה לקיים. נוסף לטענה עיקרית זו, נטען כי שגה בית הדין גם בכך שקבע שהעירייה לא מיצתה את ההליך המינהלי; לעירייה נערך כאמור שימוע בכתב על-ידי השרים הרלבנטיים, הללו דחו את טענותיה, והשגותיה של העירייה הועלו ונדחו במליאת רשות הניקוז. שלישית, שבה העירייה על טענתה החוזית וטענה שהיה על בית הדין לקבל את הערר מן הטעם שההשתחררות החד-צדדית של רשות הניקוז מההסכם אינה מבוססת על שינוי נסיבות עובדתי כלשהו ואינה עולה בקנה אחד עם אינטרס ציבורי או חוקי. 21. טענות אלו מתרכזות, כאמור, ביישום קביעותיו העקרוניות של בית הדין, כפי שמבינה אותן העירייה. מעבר לטענותיה אלו, טוענת העירייה כי ככל שתובן קביעתו של בית הדין באופן רחב, לפיה ניתן לחשב את מכסות הניקוז על-פי שטח, בלא בחינה פרטנית של אופי השטח ומידת ההנאה מפעולות הניקוז, הרי שזו קביעה שגויה; וכן, כי שגויה קביעת בית הדין כי אין לו סמכות לדון בשאלת אופן החישוב הראוי. 22. לעניין סמכותו של בית הדין טוענת העירייה כי לפי סעיף 43א(ד) לחוק הניקוז, רשות מקומית רשאית לערור על מכסות שהוטלו עליה לפי סעיף זה לפני בית הדין לענייני מים, אם היא רואה את עצמה נפגעת באופן חלוקת נטל ההוצאות. הסמכות לדון ב"חלוקת נטל ההוצאות" משמיעה, לטענת העירייה, גם את הסמכות לדון בקריטריונים שבבסיס חלוקת הנטל. 23. לגופה של השאלה טוענת העירייה כי קביעת מכסות ניקוז בהתייחס לשני פרמטרים בלבד – מספר התושבים וגודל השטח של הרשות – אינה עולה בקנה אחד עם דרישת החוק המורה כי מכסות הניקוז יושתו ככל האפשר בשים לב למידת ההנאה והתועלת של הרשות מהפעילות. הטעם לכך נעוץ, לטענת העירייה, במספר נימוקים. ראשית, הדבר עולה מתוך לשון החוק ותכליתו. החוק מסמיך את רשות הניקוז לגבות מכסות מן הרשות המקומית, אך דורש ממנה לעשות כן באופן שיביא בחשבון את התועלת שהרשות המקומית מפיקה מפעולות הניקוז. לעומת זאת, שיטת החישוב המבוצעת כעת אינה מתייחסת כלל להנאה הנגרמת לרשות המקומית. יתכן מצב שבו רשות מקומית איננה נהנית כלל מפעולות הניקוז של רשות הניקוז, ועדיין תוטל עליה חובת תשלום. נוסף על כך, המשמעות המעשית של אופן החישוב היא שמדובר במס המוטל על הרשות המקומית ללא תלות בהנאה ממנו; זאת, בעוד שמן הראוי להתייחס למכסות הניקוז כאל "דמי השתתפות" בהוצאות הניקוז, כפי שעולה מלשון החוק ומן הפסיקה. כמו כן נטען, כי תפיסה זו עולה גם מבחינת דברי ההסבר לחוק. 24. בערעור על פסק הדין השני חיזקה העירייה את ההיבט העקרוני של הערעור, וטענה כי השאלה העומדת על הפרק היא השאלה המשפטית בדבר פרשנות החוק, וכלשון הערעור: "האם שיטת הטייס האוטומטי המוחלת על כלל הרשויות המקומיות [...] ללא אפשרות או נכונות לבחון את הנסיבות העובדתיות הנוגעות לרשות ולמידת ההנאה והתועלת שהיא מפיקה למעשה מפעולות הניקוז, תואמת את הוראות החוק". העירייה הוסיפה וטענה כי משסברה שקביעתו של בית הדין לענייני מים בהליך הראשון מצומצמת למצבים שבהם ניתן משקל לנסיבות המסוימות, הרי שלשיטתה לא נקבע מעשה בית דין בנוגע להיבטים העובדתיים הנוגעים לעניינה, ומשום כך הגישה את הערר השני; אך משהובהר כי לדעת בית הדין שיטת החישוב תואמת את החוק בכל מקרה שהוא, הרי שיש להכריע בשאלה עקרונית זו במסגרת הערעור דנן. טענות המשיבים 25. רשות הניקוז והמדינה שבות ומדגישות כי אופן החישוב של מכסות הניקוז, המבוסס על שטח הרשות שבתחום הניקוז ומספר התושבים בו, נקבע על-ידי ועדת היגוי בין-משרדית והוא מוחל באופן כלל ארצי, אחיד וקבוע, בכלל רשויות הניקוז החל מעת הקמתן בשנת 1996. אופן החישוב אושרר פעם נוספת בשנת 2008, שוב במסגרת ועדה בין-משרדית. עתירה אשר תקפה את הסיכום של ועדה זו נדחתה מטעמי שיהוי ועשיית דין עצמי (בג"ץ 10356/09 רשות הניקוז ירדן דרומי נ' שר החקלאות (15.5.2011) (להלן: עניין ירדן דרומי)). ההסכמה שסוכמה עם העירייה בשנת 1997 מנוגדת לאופן החישוב הכללי, ונעשתה משיקולים מעשיים בלבד. 26. לגוף העניין, נטען כי שיטת החיוב הנוהגת תואמת את לשון החוק, והיא סבירה כשלעצמה. החוק דורש מרשות הניקוז להתחשב "ככל האפשר" במידת ההנאה והתועלת שמפיקה הרשות המקומית מפעולת הניקוז. משמעות הדבר היא שיש להתחשב בכך עד כמה שניתן, אם ניתן. ממילא, אם לא ניתן להתחשב במידת ההנאה, אין חובה לעשות כן. כימות ההנאה שיש לכל רשות מקומית מפעולת הניקוז באופן מדויק אינו מעשי, וכך אף קבעו שתי הוועדות הבין-משרדיות שעסקו בסוגיה. הפתרון שנמצא לעניין זה הוא עריכת חישוב על סמך הפרמטרים של גודל השטח וכמות התושבים; אופן חישוב זה מביא בצורה הטובה ביותר לידי ביטוי את מידת ההנאה והתועלת של הרשות המקומית, שכן ניתן להניח שככל שמדובר בשטח גדול יותר ובו כמות תושבים גדולה יותר, כך גוברת התועלת המופקת לרשות המקומית מפעולות הניקוז. הצעותיה של העירייה לשיטות חישוב חלופיות אינן מבוססות מבחינה ראייתית, אינן נתמכות בחוות דעת מקצועית כלשהי ואינן ישימות. שיטת החישוב הנוהגת היא גם סבירה כשלעצמה, ובוודאי שהיא מצויה במתחם הסבירות באופן שאין לערכאה שיפוטית מקום להתערב בה. 27. בעניין זה נטען כי יש להבדיל בין ההסדרים בחוק שעניינם הטלת תשלומים על התושבים עצמם ובין ההסדר דנן שעניינו הטלת תשלומים על הרשות המקומית. ההסדרים הקבועים בסעיפים 36-43 לחוק, העוסקים באפשרות גביית ארנונת ניקוז ישירות מן התושבים, אכן דורשים זיקה ישירה בין ההנאה לתשלום; לעומת זאת, ההסדר שבסעיף 43א מבקש להתחשב בעניין זה "במידת האפשר", אך אין זו דרישה בלעדית. 28. לעניין הטענה החוזית של העירייה נטען כי בית הדין לענייני מים קבע כממצא עובדתי שהעירייה סירבה לשתף פעולה עם מאמציה של רשות הניקוז לדון מחדש בתשלומי מכסות הניקוז, וכן שהיא לא מיצתה את ההליכים המינהליים העומדים לרשותה בעניין זה. אין מקום לסטות מממצא עובדתי זה. די בכך כדי לדחות את הטענה החוזית של העירייה. 29. בנוסף לכל האמור, רשות הניקוז טענה כי יש בטיעונים שטענה העירייה בערעור משום הרחבת חזית אסורה. עיקר ההליך בערר הראשון התמקד בשאלה החוזית וביכולתה של רשות הניקוז לסטות מן הסיכומים שסוכמו בשנת 1997; בערעור הובאה טענה זו בשולי הדברים, ועיקרו הוקדש לטענות בדבר אופן החישוב הראוי של מכסות הניקוז – טענות שלא הועלו כשאלות עקרוניות לפני בית הדין, ומשכך הן בגדר הרחבת חזית אסורה. המסגרת הנורמטיבית 30. עם גלגוליו של הסכסוך המקומי בין עיריית חיפה ורשות הניקוז, הלך זה והפך לוויכוח עקרוני בעל השלכות רוחב כלל ארציות באשר לחוקיות גבייתם של מכסות הניקוז. הוויכוח נוגע לפרשנות החוק המסמיך את רשות הניקוז לגבות מן הרשויות המקומיות מכסות ניקוז. על כן נפתח בעיון בחוק זה ובמשמעותו. 31. חוק הניקוז מסמיך את שר החקלאות להכריז על שטח מסוים כעל אזור ניקוז; ולהקים רשות ניקוז שתהיה אחראית על אזור הניקוז, חלקו, או מספר אזורי ניקוז. רשויות הניקוז מורכבות בעיקר מנציגים של הרשויות המקומיות שבשטחן, ותפקידן של רשויות הניקוז, ככלל, הוא לדאוג לניקוזו הסדיר של התחום שנקבע להן (לפירוט ראו פרק שלישי לחוק). הקמת רשויות הניקוז הפועלות כיום נעשתה בצו הניקוז וההגנה מפני שטפונות (הקמת רשויות ניקוז) (תיקון), התשנ"ז-1996, ק"ת 111, ואזורי הניקוז הרלבנטיים כיום הוכרזו באכרזת הניקוז וההגנה מפני שטפונות (אזורי ניקוז), התשנ"ו-1996, ק"ת 1163. 32. לשלמות התמונה אציין, כי אחריותן של רשויות הניקוז משתרעת בעיקר על תשתית הניקוז האזורית, וכי הניקוז שבתוך השטח העירוני מוטל על הרשויות המקומיות עצמן, זאת מכוח סעיף 235(2) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (ראו ע"א 2906/01 עירית חיפה נ' מנורה חברה לביטוח בע"מ, פסקאות 27-28 לפסק הדין (25.5.2006)). עם זאת ברור כי רשות הניקוז אחראית על תשתית הניקוז האזורית של כל אזור הניקוז שנקבע לה בצו, גם אם זה מצוי בתחומה של רשות מקומית (ראו רע"א 9236/12 רשות הניקוז שרון נ' אחיטוב מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ, פסקאות 8-9 (5.2.2013)). 33. החוק מגדיר גם דרכי מימון אפשריות של רשויות הניקוז. סעיף 36 לחוק מסמיך את רשות הניקוז, לאחר קבלת אישור מאת שר החקלאות, להטיל ארנונות על בעלי מקרקעין פרטיים או על מי שמקבל הכנסה ממקרקעין אלו. ארנונות אלו יכולות להיות למטרת כיסוי הוצאה ספציפית, ויכולות לשמש גם לכיסוי הוצאות כלליות של הרשות. סעיף 36(ב) מפרט את השיקולים שעל רשות הניקוז לשקול בהטלת ארנונה מסוג זה: "רשות הניקוז רשאית, באישור שר החקלאות, לקבוע את שיעורי הארנונות ואת מועדי שילומן ולהטילן בסכומים או בדרגות שונות, בשים לב, בין השאר, לנתונים אלה: (1) שטח המקרקעין; (2) סוג המקרקעין, טיבם ויעודם; (3) דרך ניצולם; (4) באיזו מידה מביא מפעל הניקוז או השינוי בו להשבחת המקרקעין; (5) באיזו מידה נגרם הצורך בהקמת מפעל הניקוז, בהחזקתו, או בשינויו על ידי המפעלים, המבנים או המיתקנים הנמצאים על אותם מקרקעין, ועל ידי הזרמת מי ביוב לעורקי ניקוז על ידי מפעלים ומיתקנים כאמור". אעיר, כי הגם שבדרך מימון זו מוטל התשלום על בעלי המקרקעין, קיימת אפשרות לחייב את הרשות המקומית שבתחומה מצויים המקרקעין לשלם ארנונה זו לרשות הניקוז, והרשות המקומית תגבה אותה מבעלי המקרקעין (סעיפים 43(ב)-(ד) לחוק). 34. אפשרות מימון שניה היא הטלת מכסות ניקוז באופן ישיר על הרשות המקומית; זוהי האפשרות שבה עושות רשויות הניקוז שימוש ברגיל. סעיף 43א(א) לחוק קובע כך: "רשות ניקוז, באישור שר החקלאות ובהסכמת שר הפנים, רשאית להחליט שההוצאות להקמת מפעל ניקוז, לשינויו או להחזקתו (להלן בסעיף זה – פעולות ניקוז) או ההוצאות המשוערות מראש לפעולות ניקוז יכוסו – כולן או מקצתן, לפי מכסות שתקבע בהחלטתה – על ידי הרשויות המקומיות המיוצגות ברשות הניקוז ועל ידי בעלי השטחים שהם בתחום רשות הניקוז ואינם נכללים בתחום רשות מקומית". לעניין השיקולים שעל רשות הניקוז לשקול בבואה להטיל מכסת ניקוז על הרשות המקומית, נקבע בסעיף-קטן (ג) כך: "חלוקת נטל ההוצאות לפי מכסות כאמור תיעשה, ככל האפשר, בשים לב למידת ההנאה והתועלת שישנן לכל רשות מקומית ולבעלי השטחים כאמור בפעולת הניקוז ולמידה שבה נגרם הצורך בפעולת הניקוז על ידי מפעלים, מיתקנים ומבנים הנמצאים בתחומם". השאלה המונחת לפתחנו היא מהי הפרשנות שיש ליתן לסעיף-קטן זה. באיזה אופן מחויבת רשות הניקוז להתחשב ב"מידת ההנאה והתועלת" מן הניקוז, וזאת בין היתר בהתחשב בכך שהמחוקק השתמש בביטוי המצמצם "ככל האפשר". השאלה מונחת לפתחנו על רקע הפרקטיקה הנוהגת ברשויות הניקוז, לפיה מכסות הניקוז מחושבות על בסיס שני משתנים: שטח הרשות המקומית המצוי באזור הניקוז שבתחום אחריותן, ומספר התושבים הדרים בשטח זה. האם חישוב על סמך פרמטרים אלו בלבד אפשרי לפי הוראות החוק? דיון והכרעה 35. תחילה, אסלק מן הדרך את טענת הסף של המשיבים, לפיה מיקוד הדיון בהיבטים עקרוניים (בניגוד לשאלה החוזית הנקודתית) הוא בגדר הרחבת חזית אסורה. אינני חולק על כך שהעירייה ביקשה בתחילת הדרך להיבנות בעיקר מן ההסכם משנת 1997, ואולם השאלה אם סטייה ממנו מוצדקת לא רק בהיבט החוזי אלא גם בהיבט החוקי-מינהלי נדונה בפסקי הדין של בית הדין למים לעומקה, ואף הוצבה בהם כעיקרו של דיון. משכך, אין מניעה למקד את הערעור בהיבט זה. 36. כעת, לגופו של עניין. לעמדתי, קביעת שיטת חישוב המבוססת על שני הפרמטרים של גודל שטח והאוכלוסיה שבו – מצויה הן במתחם הפרשנות של הסעיף, הן במתחם הסבירות המינהלי. עמדתי זו מבוססת הן על לשון הסעיף עצמו, הן על השוואתו לסעיף 36 לחוק, הן על הגיונה של שיטת החישוב. אסביר דברי. 37. סעיף 43א מטיל על רשות הניקוז להתחשב במידת ההנאה והתועלת שיש לרשות המקומית מפעולות הניקוז של רשות הניקוז, "ככל האפשר". כפי שטענו לפנינו ב"כ רשות הניקוז והמדינה, כימות מידת ההנאה והתועלת באופן מדויק הוא כמעט בגדר "אי-אפשר". עמדתם היא שחישוב על סמך שטח ומספר תושבים מגלם בצורה גסה, אך מסתברת, את מידת ההנאה והתועלת הצומחת לרשויות המקומיות, שכן ככל שמדובר בשטח ובמספר תושבים גדול יותר, הרי שפעולות הניקוז המבוצעות מועילות לרשות המקומית יותר. לטעמי, אופן חישוב זה אכן עומד בדרישת החוק, שכן אופן החישוב מביא לידי ביטוי, ככל האפשר, את מידת ההנאה והתועלת שיש לרשות המקומית מפעולות הניקוז; על סמך ההנחה, המסתברת לטעמי, שיש מתאם בין גודל השטח של הרשות המקומית ומספר תושביה, ובין ההנאה הצפויה לה ממניעתם של הצפות באמצעות פעולות הניקוז שעורכת רשות הניקוז. 38. מסקנה זו עולה גם מהשוואת ההסדר שבסעיף 43א עם ההסדר המקביל שבסעיף 36, העוסק בארנונת ניקוז. בסעיף זה מנויים השיקולים שעל רשות הניקוז לשקול באופן מפורט הרבה יותר מזה שנעשה בענייננו. הטעם לכך, כך נראה, הוא שאין דין הטלת תשלום על אדם פרטי כדין הטלת תשלום על רשות מקומית. כאשר רשות הניקוז מטילה על אדם פרטי לשלם ארנונה, מתווה החוק את שיקול דעתה בעניין זה ונדרש ממנה לקחת בחשבון כמה שיקולים ספציפיים שונים. במסגרת סעיף זה, לא צומצמה הדרישה בביטוי "ככל האפשר". לעומת זאת, בסעיף 43א עסקינן בהטלת תשלום על רשות מקומית, כאשר יש לזכור כי ברשות הניקוז יושבים נציגי רשויות מקומיות. במצב זה, התווית שיקול הדעת של רשות הניקוז נעשית באופן רך יותר; השיקולים המנויים בסעיף מנוסחים באופן כללי ומוגבלים באמצעות הביטוי "ככל האפשר". כאמור, אני סבור שהחישוב הנערך כיום מצוי במתחם שיקול הדעת האמור. 39. דרך חישוב זו אף סבירה מנקודת המבט המינהלית, באשר היא לוקחת בחשבון מצד אחד את מידת ההנאה והתועלת המשוערת של הרשויות המקומיות, ומצד שני, שחישוב פרטני של מידת ההנאה והתועלת אינו ישים. לא למותר לציין כי זו גם דרך החישוב שבה נוקטות רשויות הניקוז מיום הקמתן, על יסוד קביעה של ועדת היגוי בין- משרדית, ואשר אושררה במסגרת ועדה בין-משרדית נוספת בשנת 2008. מדיניות זו אושרה בעבר בפסקי דין של בית הדין לענייני מים (עניין עיריית נהריה), ועתירה נגדה נדחתה בבית משפט זה מטעמי שיהוי ועשיית דין עצמי (עניין ירדן דרומי). עיריית חיפה עצמה לא היתה מלינה נגד מדיניות זו אלמלא ביקשה רשות הניקוז להפסיק לחשב את מכסות הניקוז על-פי ההסכם משנת 1997, ולהתחיל לנהוג בעירייה באופן שוויוני ובהתאם למדיניות הכללית של רשות הניקוז. 40. עיריית חיפה טענה לקיומן של שיטות חישוב אחרות שתבאנה בחשבון את ההנאה והתועלת הקונקרטיים בכל מקרה ומקרה. העירייה מבקשת שייערך חישוב בין עלות ההשקעה שמשקיעה רשות הניקוז ברשות המקומית, ובין הסכומים שאותם מבקשת רשות הניקוז לגבות מאותה רשות מקומית. מבלי להיכנס לפרטי הדברים בעניין שלפנינו, מקובלת עלי עמדת המשיבים שטענה זו נטענה מבלי שהובאו לה תימוכין מקצועיים. אין הכרח שההנאה והתועלת שתצמח לרשות היא מפעולה ישירה של רשות הניקוז בתוך שטח הרשות המקומית; יתכן שפעולות ניקוז הסובבות את הרשות מסייעות למניעת הצפות ולניקוז מיטבי של המים בשטח הרשות המקומית פנימה. ודוק: אינני מתייחס כאן לטענות העובדתיות הקונקרטיות שלטענתה של העירייה מצדיקות סטייה משיטת החישוב הנוהגת בעניינה הפרטי, אלא לטענתה שקיימת בכלל שיטת חישוב ישימה ומבוססת מקצועית, שתיתן ביטוי טוב יותר למידת ההנאה והתועלת של הרשות המקומית. אין משמעות הדבר שלא ניתן לבסס טיעון מסוג זה, אולם בענייננו הדבר לא נעשה; ככל שייטען בעתיד, יהיה על הערכאה השיפוטית הרלבנטית לדון בו ולהכריע בשאלה אם עצם קיומה של שיטה חלופית משפיע על סבירותה של שיטת החישוב הנוכחית. 41. שני הצדדים לערעור מנסים להיבנות מהצעת החוק הממשלתית לתיקון חוק הניקוז (הצעת חוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות (תיקון מס' 7), התשע"ד-2014, ה"ח הממשלה 964). הצעה זו מבקשת לבטל את סעיף 43א, ולקבוע במקומו באופן מפורש כי החישוב יערך על סמך השטח וכמות האוכלוסייה שבתחום רשות הניקוז. בדברי ההסבר להצעה זו נאמר כי: "הוראות הסעיף לא ניתנות ליישום במלואן. לדוגמה, בסעיף 43א(ג) לחוק נקבע כי חלוקת נטל ההוצאות לפי מכסות תיעשה, ככל האפשר, בשים לב למידת ההנאה והתועלת שיש לכל רשות מקומית ולבעלי השטחים כאמור בפעולת הניקוז ולמידה שבה נגרם הצורך בפעולת הניקוז על ידי מפעלים, מיתקנים ומבנים הנמצאים בתחומם. בשל הקושי ביישום ההוראה, רשויות הניקוז לא ערכו בדיקה של מידת ההנאה והתועלת". הן עיריית חיפה, הן רשות הניקוז, מבקשות להסתמך על הצעת החוק ודברי ההסבר הנלווים לה. עיריית חיפה טוענת כי מדברי ההסבר עולה מפורשות כי רשויות הניקוז אינן ממלאות את חובתן לפי חוק; וכל עוד לא תתקבל הצעת החוק וסעיף 43א יבוטל, הרי שאין להתיר להן להמשיך להפר את החוק, ויש להורות להן לשנות את שיטת החישוב. לעומת זאת, רשות הניקוז מסתמכת על הצעת החוק כתימוכין לטענתה באשר לסבירות שיטת החישוב: בניגוד לעמדת בית המשפט המחוזי, שהסתייג מהפעלת שיטת החישוב הנוהגת (אלא שקבע כי אין לו סמכות להתערב בכך), הרי שזוהי העמדה שאותה מעוניינת הממשלה לאמץ; שמע מינה, שמדובר בשיטת חישוב סבירה. 42. לעמדתי אין להצעת החוק נפקות באשר להכרעה בסוגיה דנן. כל שנאמר בדברי ההסבר להצעת החוק הוא שכיום לא עורכות רשויות הניקוז בדיקה פרטנית של מידת ההנאה והתועלת, משום שבדיקה כזו אינה בגדר האפשר. לא נאמר ששיטת החישוב החלופית שהן כן מפעילות היא בלתי חוקית, וגם אם כך יש לקרוא את הדברים, הרי שקביעה זו נעשית על רקע ההנחה שהוראות החוק אינן ניתנות ליישום; ולא, כפי שטוענת העירייה, שניתן ליישם אותן באמצעות אופן חישוב פרטני כלשהו, שכאמור קיומו לא נתמך בתשתית העובדתית הנדרשת. העובדה שהצעת החוק מאמצת את הפרקטיקה הנהוגה כיום אינה מלמדת, מאידך גיסא, על סבירות השימוש בפרקטיקה זו כעת, שכן זו נבחנת על רקע החוק המסמיך הרלבנטי (בג"ץ 2533/97‏ התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נא(3) 45, 56 (1997)). נדמה כי אין מי שיטען שהצעת החוק יוצרת הסדר בלתי-סביר; אולם השאלה שנדונה לפנינו היא אם פעולת רשויות הניקוז סבירה בהינתן המצב החוקי כיום. על כך תשובתי, כאמור, בחיוב. 43. משקבענו כי אופן החישוב של מכסות הניקוז הנהוג כיום עולה בקנה אחד עם דרישת החוק, והוא אף סביר כשלעצמו, לא נותר לנו אלא לדון בטענות החוזיות שהעלתה העירייה בראשית הדרך. אף בעניין זה אני סבור כי הדין עם רשות הניקוז. קביעתו של בית הדין לענייני מים בעניין החוזי מבוססת על ממצאים עובדתיים בדבר היחסים המתמשכים שבין העירייה ורשות הניקוז לאורך השנים, והעירייה לא הראתה טעם להתערב בממצאים עובדתיים אלו. לכך יש להוסיף, שהכרעתנו בהיבט המינהלי של הסכסוך משליכה גם על ההיבט החוזי: משנקבע כי ההתנהלות הכללית של רשויות הניקוז עומדת בגדרי החוק, הרי שהתנהלותה מול עיריית חיפה הפלתה את זו לטובה למשך תקופה ארוכה, ומשכך יתכן שלא זו בלבד שמותר היה לה לסטות מן ההסכם משנת 1997, אלא שאף היתה מוטלת עליה חובה לעשות כן. 44. סוף דבר, אציע לחברַי לדחות את שני הערעורים של עיריית חיפה, ולהותיר על כנם את פסקי הדין של בית הדין לענייני מים. העירייה תִשא בהוצאות המשיבות בסך כולל של 25,000 ₪; מחצית לכל אחת. ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים: ש ו פ ט השופטת ע' ברון: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט נעם סולברג. ניתן היום, ‏ג' בשבט התשע"ו (‏13.1.2016). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14017150_O17.doc עב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il