פלוני נ. שר הפנים

החלטה בתיק בג"ץ 1685/13 בבית המשפט העליון בג"ץ 1685/13 לפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט א' שהם העותרים: 1. פלונית 2. פלוני 3. פלוני נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. משרד הפנים עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: י' בחשון התשע"ה (03.11.14) בשם העותרים: עו"ד בדר אלדין אגבאריה בשם המשיבים: עו"ד מוריה פרימן פסק דין השופט נ' סולברג: 1. בעתירה שלפנינו אנו מתבקשים להורות למשיב ליתן אזרחות ישראלית, ולחלופין מעמד מסוג א/5 לתקופה של 6 חודשים לעותרים 2-3, ילדיה של העותרת 1. הרקע לעתירה 2. העותרת 1 (להלן: "העותרת"), היא אזרחית ישראלית ילידת שנת 1966, אשר נישאה בשנת 1985 לפלסטיני תושב האזור. בעקבות נישואיה, ולאחר שנולדו לה שני ילדים, הצהירה על רצונה לוותר על אזרחותה הישראלית, וזו אכן בוטלה ביום 6.8.1990. לאחר מכן נרשמו העותרת 1 וילדיה כתושבי האזור. 3. במהלך שהותה באזור נולדו לעותרת ילדים נוספים, ביניהם העותר 2, יליד שנת 1991, והעותר 3, יליד שנת 1996. בשנת 1999 פנתה העותרת אל המשיב בבקשה להשיב לה את אזרחותה הישראלית בהתאם להודעת המדינה בבג"ץ 2271/98 דוניה זאד אחמד מוחמד עאבד (חתחות) נ' שר הפנים, פ"ד נה(5) 778 (2001) (להלן: "עניין עאבד"), ונוהל הטיפול בהשבת אזרחות שנקבע מכוחה של הודעה זו (נוהל משרד הפנים מספר 4.6.2001, הידוע בכינויו: "נוהל דוניה עאבד" או "הנוהל"). בהתאם לאמור, הושבה לעותרת אזרחותה ביום 17.2.2000. לטענת העותרים, מיד לאחר הכרתה של העותרת כאזרחית ישראלית, התיישבו היא וילדיה בעיר אום אל-פאחם, שם הם חיים עד היום הזה. העותרים טוענים כי פנו פעמים רבות אל המשיב בבקשה לרשום את העותרים 2-3 כתושבי ישראל, כשהם מצרפים מסמכים המעידים על השתקעותם בישראל, כגון תצהירים, חוזה שכירות, ואישורי לימודים בבית ספר. ואולם, לטענת העותרים, פניותיהם נפלו על אזניים ערלות, בטענה כי היה על העותרת להוכיח מרכז חיים ביחס לילדיה דווקא במהלך ששת החודשים הראשונים שלאחר השבת האזרחות – דהיינו מיום 17.2.2000 ועד יום 17.8.2000. להשלמת התמונה אציין, כי בשנת 2004 נולדה לעותרת בת נוספת, אשר מחזיקה באזרחות ישראלית. שני ילדיה הגדולים של העותרת נותרו תושבי האזור והקימו שם את בתיהם. 4. מהתמונה העובדתית שהציגו המשיבים, עולה כי במשך שנים רבות לא פנתה העותרת אל המשיב בעניין הסדרת מעמדם של ילדיה בהתאם לנוהל. בשנת 2005 ובשנת 2010 פנתה העותרת ללשכת האוכלוסין בבקשה להנפקת תעודת זהות, ואולם גם בפניותיה אלה לא הזכירה את ילדיה. למעשה, תעודת זהות הונפקה לעותרת עצמה רק בשנת 2011, וזאת לאחר עיכובים רבים, כאשר התייצבה לבסוף בלשכת האוכלוסין והוכיחה כי מרכז חייה הוא בישראל. פנייתה הראשונה של העותרת בבקשה להעניק לעותרים 2-3 מעמד בישראל נעשתה רק ביום 18.6.2012, תריסר שנים לאחר תום התקופה הרלוונטית בהתאם לנוהל דוניה עאבד. במועד זה העותר 2 כבר היה בגיר, והעותר 3 כבן 16. 5. עוד עולה כי ביום 27.2.2002 נערך לעותרת שימוע לבחינת עמידתה בתנאים הקבועים בסעיפים 1 ו-24 לחוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965 לשם קבלת תעודת זהות. במסגרת השימוע אמרה העותרת כי החל משנת 1985 התגוררה באזור וכי עברה לאום אל-פאחם עם ילדיה במהלך חודש אוגוסט 2001. כמו כן התברר כי בן זוגה של העותרת לא התגורר עמה באותה תקופה וכי נשאר לגור באזור, שם הוא מחזיק בנכסי מטלטלין ומקרקעין. על-פי הנתונים שהביאו המשיבים, בין השנים 2009-2012 הוצאו לבן זוגה של העותרת מספר רב של היתרי כניסה לישראל לצרכי עבודה, ביקורי משפחה או צרכים אישיים, והוא מחזיק בכרטיס זיהוי מגנטי של האזור. 6. סעיף ג.11.2.3 לנוהל דוניה עאבד קובע כי במידה ואישה המבקשת את השבת אזרחותה מצרפת גם את ילדיה לבקשה, ואלו משתקעים בישראל, אזי: "במקרה זה יאושר מעמד א/5 לחצי שנה... בתום התקופה ייבדקו הראיות למרכז חיים שהוצגו. אם הילדים השתקעו תינתן אזרחות". עיקרי טענות הצדדים 7. העותרים טוענים כי בנוהל לא צוין כי חובה עליהם להוכיח מרכז חיים בישראל לגבי הילדים דווקא בששת החודשים הראשונים שלאחר השבת האזרחות למבקשת. לטענתם, במצב בו ברור כי העותרת עצמה לא עברה להתגורר בישראל אלא בשנת 2001, אין כל מקום לדרישה זו, אלא רק להראות כי הילדים התגוררו עמה בששת החודשים הראשונים מאז תחילת מגוריה בישראל. עוד טוענים העותרים, כי הדרישה להוכחת מרכז חיים חלה על העותרים רק משעה שקיבלו מעמד מסוג א/5 למשך תקופה של חצי שנה, ומכיוון שמעמד זה לא ניתן להם מעולם, לא היו אמורים להוכיח זאת. לגופו של עניין נטען כי העותרים הוכיחו באמצעים רבים את שהותם של העותרים 2-3 בישראל "משנת 2000 ו/או בסמוך לכך". לחלופין נטען כי גם אם לא הוכיחו כיאות את מרכז חייהם בעבר, הרי שיש לאשר להם עתה מעמד מסוג א/5, ולאפשר להם להוכיח כי מרכז חייהם בישראל. כל עמדה אחרת, לשיטת העותרים, תפגע קשות בזכותם לחיות בחיק משפחתם ככל משפחה אחרת בישראל. 8. עמדת המשיבים היא כי יש לדחות את העתירה. ראשית, טוענים המשיבים, כי העתירה הוגשה בשיהוי כבד, למעלה מ-12 שנים לאחר שהושבה האזרחות הישראלית לעותרת. המשיבים מטעימים כי על אף שהעותרת פנתה למשיבים כמה פעמים בעניין הסדרת מעמדה, הרי שמטעמיה-שלה בחרה שלא לקדם את הטיפול במעמדם של ילדיה, לרבות העותרים 2-3. לטענת המשיבים מטרתו של הנוהל, אשר נקבע מטעמים הומניטריים בלבד, היא לאפשר לילדים להמשיך ולהתגורר עם אמם לאחר שהושבה אזרחותה, ובענייננו לא מתקיים רציונל זה. העותר 2 הוא בגיר, והיה עליו להגיש בקשה נפרדת. 9. לעניין התקופה הרלוונטית להוכחת מרכז חיים, טוענים המשיבים כי הנוהל קובע שתקופה זו היא ששת החודשים הראשונים בסמוך להשבת האזרחות לעותרת, ולא לאחר מכן. במשך תקופה זו, כפי העולה מגרסת העותרת עצמה שמסרה בשימוע שנערך לה, העותרת כלל לא התגוררה בישראל. גם המסמכים שצירפו העותרים מלמדים, לכל היותר, כי העותרת מתגוררת בישראל למן שנת 2001, דהיינו לאחר התקופה הרלוונטית. המשיבים מפנים לכך כי להערכת הגורמים המקצועיים, לא היה במסמכים שהוגשו לרשות האוכלוסין אף כדי להוכיח מרכז חיים בישראל של העותרת לשם קבלת תעודת זהות. הערכתן של ראיות לשם הוכחת מרכז חיים נמצאת בשיקול הדעת המקצועי של הרשות וגם מטעם זה, כך המשיבים, לא נפל פגם בהחלטתם שלא להעניק רישיון ישיבה לעותרים 2-3 מכוח הנוהל, לא כל שכן אזרחות ישראלית. דיון והכרעה 10. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים שבכתב, ושבתי ושקלתי את טיעוני ב"כ הצדדים בדיון בעל-פה, הגעתי לכלל מסקנה כי יש לדחות את העתירה. 11. כזכור, מקורו של נוהל דוניה עאבד הוא בעתירתן של מספר אזרחיות ישראליות אשר ביקשו, במהלך שנות ה-80 של המאה הקודמת, להצטרף לבעליהן תושבי האזור ולהרשם במרשם האוכלוסין שם. באותה עת היתה מדיניותו של משרד הפנים כי כתנאי לרישום כתושבי קבע באזור על אותן נשים לוותר על אזרחותן הישראלית, וכך היה. לימים התגרשו נשים אלו מבני-זוגן, ומצאו עצמן מנותקות, הן ממשפחת המוצא שלהן שנותרה בישראל, הן ממשפחת בן-זוגן לשעבר. בנסיבות אלו, ולאחר מספר דיונים שהתקיימו לפני בית המשפט, הודיע משרד הפנים על שינוי מדיניותו ועל קביעת נוהל אשר יאפשר, מטעמים הומניטריים, להשיב נשים אלו ולשכמותן את האזרחות שעליה ויתרו (ראו עניין עאבד, 783-785; בג"ץ 7164/02 מחמוד רשיד ג'וואמיס נ' שר הפנים, פ"ד נט(2) 232, 240 (2004); בג"ץ 4440/11 הודא חארוף נ' שר הפנים (9.10.2011), פסקה 3; בג"ץ 6448/11 רחמה אחמד זידאן נ' שר הפנים (24.11.2013)). במסגרת אותו נוהל גם נקבעה האפשרות למתן אזרחות לילדים, בהעדר מניעה בטחונית ובתנאי כי הם אכן מתגוררים עם אימם, וכי מוכח כי השתקעו בישראל. מקורם של תנאים אלו הוסבר בפרשה אחרת: "נוכח תכלית זו והרצון שלא להעמיד את האישה המבקשת לשוב לישראל במצב בו היא נאלצת להיקרע מילדיה, הוסיף נוהל דוניה עאבד וקבע, כי אזרחות ישראלית תוענק גם לילדים המתגוררים עמה... נוהל דוניה עאבד הבחין אפוא בין האם לילדיה, כאשר לראשונה מושבת האזרחות באורח אוטומאטי, בעוד ילדיה נדרשים להוכיח כי השתקעו עם האם בישראל. המשיבים טענו בתגובתם, והדברים מקובלים עלינו, כי קיימת אפשרות שגם לאחר השבתה של האזרחות לאם ימשיכו ילדיה להתגורר באזור – לדוגמה כאשר האם ממשיכה לשהות עמם שם או כאשר הילדים בוחרים להתגורר עם אביהם או עם מי מבני משפחתו. זו הסיבה לדרישת הוכחתו של מרכז החיים עבור הילדים כפי שנקבע בנוהל" (בג"ץ 3631/07 נעימה מוחמד עבד אלרחמן תאופיק נ' שר הפנים (29.11.2009) פסקה 2 (להלן: "עניין תאופיק")). זהו אם כן הנוהל, וטעמו עִמו. 12. הצדדים חלוקים בשאלה האם הגביל נוהל דוניה עאבד את האפשרות להוכחת מרכז חיים עבור הילדים לתקופה של ששה חודשים בסמוך להשבת האזרחות לאם, אם לאו. 13. הפרשנות שבה תומכים המשיבים, לפיה מדובר בהסדר שלילי, מקובלת מזה זמן רב בקרב הרשויות ובפסיקת בית משפט זה (ראו למשל בג"ץ 3225/10 צבחה עבודי נ' שר הפנים (22.3.2011), פסקאות 2 ו-4 (להלן: "עניין עבודי"); בג"ץ 10972/05 סמיה סביח נ' שר הפנים (16.4.2009)), ועליה לא היו עוררין במשך כל שנות ישומו של הנוהל. עם זאת, תיתכן גם פרשנות אחרת, התומכת בעמדת העותרים. קריאה מדוקדקת של הוראות הנוהל מעלה כי בשום מקום לא צוינה הגבלה זו באופן מפורש. כל שנאמר בעניין זה מצוי בסעיף ג.11.2.3 לנוהל שנוסחו הובא לעיל, אשר מקנה רישיון זמני למשך ששה חודשים לילדים המשתקעים כעת (דהיינו, עם הגשת הבקשה). למעשה, אין בנוהל התייחסות לשאלה האם ניתן להגיש בקשה נפרדת עבור הילדים גם בתקופה מאוחרת יותר. לא בכדי לא הפנתה באת-כוח המשיבים לאיסור מפורש על הדבר, שכן זה אינו בנמצא. 14. לשיטתם של העותרים, פרשנות לפיה לא ניתן להוכיח מרכז חיים אלא בששת החודשים שבתכוף להשבת האזרחות עלולה להוביל למצבים אבסורדיים, וזאת בהתחשב בכך שעל האם לא מוטלת מגבלה זו. כך למשל, כפי שקרה בענייננו, כאשר האם עוברת להתגורר בישראל רק לאחר תקופת-מה שלאחר השבת אזרחותה, ולא באופן מיידי. במצב כזה, לא יפגע הדבר בתוקף אזרחותה הישראלית של האם, ואולם האפשרות של ילדיה להסדרת מעמדם בהתאם לנוהל תסוכל, וזאת ללא טעם מספק. מצב אפשרי אחר, הוא מצב בו הילדים אכן נשארים להתגורר באזור יחד עם אביהם, אך בשלב מסוים לאחר מכן, מסיבות כאלו ואחרות הם מבקשים לעבור להתגורר עם אמם. גם במקרה כזה לא יזכו הילדים למעמד, בהתאם לפרשנות שמציעים המשיבים, למרות שלא תמיד יהיה שוני רלבנטי בין מצב זה לבין מצב בו הילדים עברו לישראל יחד עם האם מלכתחילה. על-פי הלך טיעונם של העותרים, מצבים כגון אלו אינם הולמים את תכליתו של הנוהל, וקשה לטעון כי הכוונה בעניין זה אכן היתה להסדר שלילי. 15. מנגד, יש לזכור כי נוהל השבת האזרחות לא יוסד על בסיסה של זכות קנויה, אלא בזכות אשר ניתנה מאת המשיבים מטעמים הומניטריים. מטבע הדברים, משמעות הדבר היא כי יש לנותן הזכות שיקול דעת רחב באשר להיקפה ותנאיה. אף לגוף העניין תיתכן טענה לפיה במקרים מסויימים פוחת משקלו של הטעם ההומניטרי העומד ביסוד הנוהל, כך למשל במצב שבו הילדים חיים באזור יחד עם אביהם ומשפחתו במשך תקופה ארוכה, וברי כי הדבר אינו מעורר קשיים חמורים מבחינתם. יש אף להישמר ממצב שבו ההיזקקות בנוהל תֵעשה מטעמי נוחות בלבד, ופן ישמש כ"כביש עוקף" לדרך המלך הקבועה בחוק לשם קבלת אזרחות. 16. על אף שכאמור מצאתי טעם מסוים בטענותיהם של העותרים לעניין הפרשנות הראויה של הנוהל, הרי שבנסיבותיו העובדתיות של העניין שלפנינו אין צורך להכריע בדבר. 17. אין הצדקה להתערב בתשתית העובדתית שבבסיס עמדת המשיבים בדבר השתהותה של העותרת מלטפל בהסדרת מעמדם של ילדיה. מדובר בשיהוי כבד, כ-12 שנה, המקשה עד מאד על הוכחת מצב הדברים לאשורו כפי שהיה בעת שובה של העותרת לישראל, ועל הבירור העובדתי אם ילדיה הצטרפו אליה באותו מועד, אם לאו. העותרת היתה מודעת לזכויותיה, ובכמה הזדמנויות ביקשה להסדיר את עניין מעמדה-שלה, ואולם לא הזכירה ולוּ ברמז את מעמדם של ילדיה. בכך נותרה מנסרת בחלל האוויר השאלה, האמנם חיו באותה תקופה העותרים 2-3 עם אמם בישראל, או שמא עם אביהם באזור. 18. אמנם, העותרים צירפו את הראיות שאותן הציגו לפני הרשות בכדי להוכיח כי התגוררו בישראל מאז שנת 2001. בעניין זה נתתי דעתי לספקות שהעלתה ב"כ המשיבים באשר לאמינות הנתונים שהביאו העותרים – הן באשר לטענה כי השתקעו בישראל משנת 2000 או בסמוך לכך, הן בטענתם כי גם בן זוגה של העותרת חי עמם, בעוד שמהנתונים הרשמיים מצטיירת תמונה אחרת. בעניין זה יש גם להפנות לכך שהנתונים היחידים המתייחס למגוריהם של העותרים 2-3 (להבדיל ממגורי העותרת עצמה בישראל), הם אישור לימודים מיום 31.20.2001 ביחס לעותרים 2-3, ואישור נוסף מיום 14.6.2005 ביחס לעותר 3 בלבד. מקובלת עלי טענת המשיבים כי לו אכן חיו העותרים ברציפות בישראל, היה מקום לצפות כי יוצגו אישורים או תעודות לימודים בבתי ספר במשך מספר שנים ברצף. ראוי לזכור ולהזכיר, כי בדיקת הראיות על אודות מרכז חיים מצויה בשיקול הדעת המקצועי של הרשות, ובית המשפט לא יתערב בשיקול דעת זה בנקל (ראו עניין תאופיק, פסקה 8, וכן בג"ץ 7139/02 פריאל עבאס-בצה נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 481, 489 (2003)). מכאן, שגם לו הייתי קובע כי יש לפרש את הנוהל כעמדת העותרים, עדיין לא היה מקום להעתר לסעד העיקרי המבוקש על-ידי העותרים, דהיינו מתן אזרחות על בסיס הוכחת מרכז חיים החל משנת 2001. 19. גם באשר לסעד החלופי שביקשו העותרים, והוא מתן מעמד מסוג א/5 לתקופה של חצי שנה, שלאחריה יוכלו להוכיח כי מרכז חייהם בישראל ולקבל אזרחות ישראלית בהתאם לנוהל, אין מנוס מדחיית העתירה, בשים לב לטעם ההומניטרי העומד ביסודו של הנוהל. ראשית יש לזכור, כי בשונה מעניין עאבד אין מדובר כאן בהשבת אזרחות לעותרת על רקע של פרידה מבן הזוג וחשש מעקירה, אלא ככל הנראה מעבר לישראל משיקולי נוחות. העותרת עצמה הבהירה בשימוע שנערך לה כי העותרים מעוניינים בתעודת זהות כדי לקבל את דמי הביטוח הלאומי, ודומה כי הטעם ההומניטרי אינו חזק בנסיבות העניין, שכן ההחלטה על מעבר לישראל נעשתה מבחירה ולא מכורח. שנית, בחלוף תריסר שנים יש להתחשב גם במצבם ובגילם של העותרים 2-3 בעת הגשת הבקשה בשנת 2012. אשר למצבם של העותרים – הרי שהם חיים בקרב משפחתם כבר שנים רבות, על-פי גרסתם שלהם. אשר לגילם – העותר 2 כבר בגיר, ובהיבט הדיוני קובע סעיף ג.11.4 כי "ילדים בגירים יטופלו בנפרד תוך הגשת בקשה נפרדת". גם בהיבט המהותי, קשה לסבור כי בגיר שכיום הוא כבן 23, זכאי לאותן זכויות מתוקף הטעם ההומניטרי שלא להיקרע מזרועות אמו. מדובר באדם בוגר אשר יכול להקים משפחה משל עצמו. העותר 3 הוא אמנם קטין, אך בה בעת קרוב לבגירות וסבורני כי גם בעניינו אין כוחו של הטעם ההומניטרי חזק כשהיה. במידה שאכן מתגוררים שני הילדים בישראל במשך זמן רב, פתוחות בפניהם דרכים אחרות בחוק להסדרת מעמדם. יחד עם זאת, בהקשר של נוהל דוניה עאבד ניתן בהחלט לומר "כיוון דעבר יומו בטל קרבנו" (בבלי, ברכות כו ע"א), ואין עוד מקום להיזקק להוראותיו בנסיבות שלפנינו. 20. אציע אפוא לחברי לדחות את העתירה ובנסיבות העניין לא לעשות צו להוצאות. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' שהם: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט נֹעם סולברג. ניתן היום, ‏ח' בכסלו התשע"ה (‏30.11.2014). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13016850_O10.doc עב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il