פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים
עע"מ 167/15
עע"מ 216/15
עע"מ 326/15
לפני:
כבוד השופט ע' פוגלמן
כבוד השופט נ' סולברג
כבוד השופט מ' מזוז
המערערים בעע"מ 167/15 והמשיבים 66-2 בעע"מ 216/15:
57-1. אהרון מלר ו-56 מערערים נוספים
58. דב ניסן
59. אורנקה נכסים והשקעות בע"מ
60. אוסטרלית נכסים והשקעות בע"מ
61. ניר עבודות חקלאיות בע"מ
המערערים בעע"מ 216/15 והמשיבים 2, 10-7 בעע"מ 167/15:
1. יוסף צבי מלר
2. שושנה מדהלה
3. אברהם מדהלה
4. יחיאל מדהלה
5. מרים מדהלה
המערערים בעע"מ 326/15 והמשיבים 70-67 בעע"מ 216/15:
1. אברהם ברנט
2. ליאורה ברטלר
3. מאיר ברטלר
4. שמואל ברטלר
נ ג ד
המשיבה 1:
1. המועצה המקומית גדרה
המשיבים 6-3 בעע"מ 167/15:
3. אורי וילוז'ני
4. אברהם ויסמל
5. שלמה וילוז'ני
6. זוהר עובדיה
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (השופטת ז' בוסתן) בעת"מ 3105-03-13 מיום 8.12.2014.
אריך הישיבה:
י"א בטבת התשע"ט (19.12.18)
בשם המערערים בעע"מ 167/15 והמשיבים 66-2 בעע"מ 216/15:
עו"ד רפאל לוי אבשלום; עו"ד רועי לוי אבשלום; עו"ד נחל אוזלבו; עו"ד גלית נוימן בנדיקט
בשם המערערים בעע"מ 216/15 והמשיבים 2, 10-7 בעע"מ 167/15:
עו"ד שחר בן עמי; עו"ד עדי אדר
בשם המערערים בעע"מ 326/15 והמשיבים 70-67 בעע"מ 216/15:
עו"ד שמואל ברטלר; עו"ד מאיר ברטלר
בשם המשיבה 1:
עו"ד מאיר מירסקי
פסק-דין
השופט מ' מזוז:
שלושה ערעורים המופנים כלפי פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופטת ז' בוסתן) אשר דחה עתירות מינהליות שהגישו המערערים נגד דרישות לתשלום היטל סלילת כביש ומדרכה (להלן: ההיטל) ששלחה להם המועצה המקומית גדרה (להלן: המשיבה).
המערערים מחזיקים בחלקות קרקע חקלאית בתחומי המשיבה. בשנים 2013-2012 שלחה המשיבה למערערים דרישות לתשלום היטל מכוח חוק העזר לגדרה (סלילת רחובות) תשמ"ח-1987 (להלן: חוק העזר) בגין עבודות סלילת כביש ומדרכה ברח' מנחם בגין בגדרה (להלן: הכביש).
כנגד דרישות תשלום אלו הגישו המערערים שתי עתירות מינהליות, שנדונו במאוחד, בהן העלו טענות שונות נגד חוקיות וסבירות דרישות התשלום. בין היתר נטען, כי חלקות המערערים אינן מהוות "נכס גובל" במובן חוק העזר החייב בהיטל; כי בתוספת לחוק העזר לא נקבע כלל תעריף ל"קרקע באזור מבונה", שהוא הסיווג מכוחו חויבו, ולפיכך לא הייתה סמכות כלל לחייבם בהיטל; וכי הכביש אינו משרת את חלקותיהם של המערערים ולפיכך חיובם בהיטל גם אינו סביר ואינו מוצדק. עוד נטען כי הכביש בחלקו אינו בתחום השיפוט של המשיבה ועל כן אין היא רשאית לגבות בגינו היטל וכי תחשיב ההיטל לפי חוק העזר לא עודכן בניגוד להנחיות משרד הפנים. לבסוף נטען כי בחישוב ההיטל לא נלקחה בחשבון השתתפות הממשלה במימון הוצאות סלילת הכביש.
בפסק דין מפורט דחה בית משפט קמא את העתירות. בפסק דינו עמד בית המשפט על טענות העותרים - המערערים דנן - אחת לאחת, ודחה אותן. להבנת הדברים אעמוד תחילה על עיקרי ההוראות בחוק העזר הצריכות לענייננו.
חוק העזר מסמיך את המועצה להחליט על סלילת כביש או מדרכה (סעיף 4), וקובע כי מי שהיו בעת תחילת הסלילה הבעלים של "נכס חייב בהיטל" ישלמו היטל בהתאם להוראות חוק העזר (סעיף 5(א)). בהמשך לכך קובע סעיף 6(ז) לחוק העזר כי אם נסלל רחוב בשטח חקלאי יחויבו בעלי הנכס החייבים בהיטל בשיעור שבין 50%-10% משיעור ההיטל בקרקע "באזור מבונה", לפי המרחק של הקרקע החקלאית מהכביש שנסלל. סעיף 1 לחוק העזר מגדיר "נכס חייב בהיטל" כ- "נכס גובל וכל נכס או חלק ממנו הנמצא בשטח חקלאי במרחק של לא יותר מ-1000 מטרים מהכביש הנסלל". התוספת לחוק העזר קובעת שלושה תעריפי תשלום: שני תעריפים ל"שטח בנוי קיים" - לשטח הגובל ברחובות שנסללו עד יום 31.12.1997, ולשטח בנוי קיים הגובל ברחובות שנסללו מ-1.1.1998, בהתאמה; ותעריף ל"שטח בנוי חדש", המוגדר כשטח שייעודו היה חקלאי עד יום 1.1.1990 וייעודו שונה לאחר מכן.
בית משפט קמא דחה את טענת המערערים כי חלקותיהם אינן בגדר "נכס גובל" ועל כן הם אינם חבים בהיטל. נקבע כי חלקות המערערים הם בגדר "נכס חייב בהיטל" על פי החלופה השנייה שעניינה "שטח חקלאי במרחק של לא יותר מ-1000 מטרים מהכביש הנסלל". כן הובהר כי על פי הגדרת "נכס גובל" בחוק העזר ("כל נכס הגובל רחוב או קטע של רחוב בין אם יש גישה לנכס מאותו רחוב ובין אם אין גישה כאמור...") אין הכרח שתהיה גישה מאותו כביש לנכס לשם חיוב בהיטל. כן נקבע לענין זה כי טענות העותרים לפיהן הגישה לכביש היא רק דרך חלקות אחרות ולקיומה של חפירה המהווה מכשול נסתרו עובדתית. בית המשפט הבהיר כי בפסיקה נקבע שאין צורך להוכיח זיקת שימוש, וכי בענייננו עוצמת השימוש באה לידי ביטוי בחוק העזר עצמו בו קבוע מדרג באחוזים משיעור ההיטל לפי זיקת ההנאה שבאה לידי ביטוי במרחק מהכביש הנסלל.
אשר לטענה להעדר תעריף בתוספת לחוק העזר בגין שטח שהוא "קרקע באזור מבונה" לפי סעיף 6(ז) לחוק העזר אשר בגינו חויבו המערערים בהיטל. בית המשפט ציין כי אין אמנם מחלוקת שהתוספת לחוק העזר אינה כוללת תעריף המתייחס ל"קרקע באזור מבונה", אך בית המשפט קיבל את טענת המשיבה כי מדובר ב"שיבוש לשוני" וכי התעריף בו חויבו המערערים הוא התעריף הנכון שכן "קרקע באזור מבונה" עונה להגדרה בחוק העזר של "שטח בנוי חדש". מסקנה זו נתמכת, כך נקבע, הן מתכלית חוק העזר לגבות היטל סלילה מבעלי מקרקעין לרבות מבעלי מקרקעין ביעוד חקלאי והן מסקירת הגלגולים השונים של התיקונים לחוק העזר. בהמשך לכך דחה בית המשפט גם את הטענה כי לא ניתן לחייב את המערערים בהיטל מאחר והכביש שנסלל חורג מתחום השיפוט של המשיבה. נקבע כי הכביש נמצא ברובו הגדול בתחום השיפוט של המשיבה, למעט מעגל תנועה שבקצה הכביש, ועל כן המשיבה הייתה מוסמכת להטיל חיוב בגין סלילתו.
עוד דחה בית המשפט את טענת המערערים לענין אי-עדכון תחשיב ההיטל מאז שנת 2000, בניגוד להנחיית מנכ"ל משרד הפנים לפיה יש לעדכן את התעריפים אחת לחמש שנים. נקבע כי מדובר בהנחיה מינהלית, ועל כן כל עוד חוק העזר והתעריף שנקבע בו לא שונו הם עומדים בתוקפם. לבסוף דחה בית המשפט גם את הטענה כי מאחר שחישוב התעריף לא לקח בחשבון את המימון הממשלתי שניתן לסלילת הכביש, ההיטל הוא בלתי חוקי. בית המשפט קבע שהמימון הממשלתי לא הובא בחשבון בקביעת התעריף מאחר שבעת עריכת התחשיב לא היה צפוי להתקבל מענק ממשלתי, אשר התקבל רק כעבור זמן, וכן נקבע כי התחשיב אושר בדיעבד גם על ידי משרד הפנים.
בערעוריהם לפנינו חוזרים המערערים ומעלים בפירוט רב את טענותיהם האמורות אשר נדונו ונדחו כאמור על ידי בית משפט קמא. מנגד, המשיבה חוזרת בעיקרם של דברים על קביעותיו של בית משפט קמא אשר קיבל את עמדתה. באשר להעדר תעריף בתוספת לחוק העזר להגדרה "קרקע באזור מבונה" מוסיפה המשיבה וטוענת כי המונחים "קרקע באזור מבונה" ו- "שטח בנוי חדש" הם מונחים דומים, וצדק בית משפט קמא בהכרעתו. ובאשר למימון הממשלתי הודגש כי בעת עריכת התחשיב לא התקבל מימון ממשלתי וגם לא היה צפוי מימון כזה, וכי גם בבחינה בדיעבד נמצא כי השפעת מרכיב זה זניחה ושולית ואין בה כדי לשנות את התעריפים.
אציין כי לאחר הגשת הערעורים התקיים בין הצדדים הליך גישור בניסיון להגיע להסכמות, אך ההליך לא עלה יפה והמחלוקת נותרה בעינה.
בדיון לפנינו חזרו באי כוח הצדדים על עיקרי טענותיהם. בתום הדיון ניתנה החלטתנו בה ביקשנו לקבל את עמדת משרד הפנים, באמצעות פרקליטות המדינה, בסוגיות הבאות:
א. ההשלכה של אי התייחסות המשיבה בעדכון של שנת 2000 לחוק העזר להנחיית משרד הפנים משנת 1995 לעניין קרקע חקלאית;
ב. ההשלכה של אי עדכון התחשיבים לפי הנחיית משרד הפנים;
ג. מהו התעריף מהתוספת לחוק העזר אותו יש ליישם בנסיבות המקרה דנן.
ביום 30.4.2019 קיבלנו את עמדת משרד הפנים באמצעות פרקליטות המדינה, אשר זו תמציתה:
משרד הפנים הבהיר עמדתו לפיה העובדה שעדכון חוק העזר בשנת 2000 לא התייחס להנחיית משרד הפנים מ- 1995 לענין קרקע חקלאית אינה פוגמת בתוקפו מאחר שמדובר בהנחיה מינהלית, ובהתאם להלכה שנקבעה בעע"מ 6525/17 זנלכל בע"מ נ' המועצה המקומית עמק יזרעאל (8.11.2018). הובהר לענין זה כי חוק העזר אושר בזמנו על ידי שר הפנים וגם העדכון משנת 2000 אושר על ידי משרד הפנים. עוד צוין כי בשנת 2016 הותקן חוק עזר חדש לענין סלילה אשר הותאם להנחיות משרד הפנים.
הנחיית משרד הפנים בדבר עדכון התחשיבים היא מ- 2006, והיא צופה פני עתיד ואין בה כדי לפגוע בתוקפם של חוקי עזר שהותקנו כדין, גם אם לא עודכנו כעבור 5 שנים. לצד זאת צוין כי בחוק העזר החדש שהותקן כאמור ב- 2016 נקבע בחוק העזר גופו מנגנון עדכון אחת לחמש שנים.
אשר לשאלת התעריף החל, מקובל על משרד הפנים ההסבר שניתן על ידי המשיבה ואשר התקבל על ידי בית משפט קמא. לדעת משרד הפנים, זוהי הפרשנות התכליתית המתחייבת בנסיבות הענין, אשר גם נתמכת בדמיון הלשוני בין המונחים "מבונה" ו"בנוי".
הכרעה
לאחר שעיינו בפסק דינו של בית המשפט המחוזי ובסיכומי טענות הצדדים, ולאחר ששמענו טיעון מפורט בעל פה מבאי כוח הצדדים וכן קיבלנו עמדה מפורטת מטעם משרד הפנים בטענות העיקריות העולות בערעורים אלה, הגענו לכלל מסקנה כי אין עילה להתערבותנו בפסק דינו של בית משפט קמא, ועל כן החלטנו לדחות את הערעורים.
פסק דינו של בית משפט קמא מפורט, מנומק ומבוסס כדבעי. בית המשפט דן בכל אחת מטענות המערערים ודחה אותן תוך שקיבל את עמדת המשיבה והסבריה. מסקנותיו של בית משפט קמא בנוגע לטענותיהם העיקריות של המערערים - בנוגע לשאלת התעריף החל במקרה דנן ובאשר להפרה הנטענת של הנחיות משרד הפנים - נתמכות כאמור גם על ידי משרד הפנים.
הערעורים כוללים טענות עובדתיות שונות אשר נדונו והוכרעו על ידי בית משפט קמא. כידוע, "אין בית משפט שלערעור מתערב בממצאים עובדתיים, אינו בוחן מהימנותם של עדים ואף אינו מעמיד עצמו במקום הדרגה הראשונה בבחינת המסכת העובדתית שנפרשה לפניו, אלא אם כן בולטת על פני הפסק טעות משפטית שורשית או שהדברים מופרכים על פניהם ובלתי סבירים" (יואל זוסמן סדרי הדין האזרחי 857 (מהדורה שביעית, שלמה לוין עורך, 1995); ע"א 501/84 מגדל חברה לביטוח בע"מ נ' מירון, פ"ד מב(2) 89, 99 (1988); ע"א 640/85 קופר נ' איגוד המוסכים, פ"ד מד(1) 594, 598 (1990)).
המערערים לא השכילו לבסס עילה כלשהיא העשויה להצדיק את התערבותנו בפסק דינו של בית משפט קמא ובהכרעותיו בסוגיות השונות שנדונו על ידו כמפורט לעיל. טענתם המרכזית של המערערים בנוגע להעדר תעריף בתוספת לחוק העזר אכן הצביעה על קושי וחשפה תקלה בניסוח חוק העזר. ברם מקובלת עלינו מסקנתו של בית משפט קמא, הנתמכת גם על ידי משרד הפנים, כי מדובר בשיבוש לשוני טכני, וכי פרשנות תכליתית המבקשת להגשים את תכליתו הגלויה והברורה של חוק העזר מובילה למסקנה שהתעריף לפיו חויבו הוא התעריף הנכון החל בענייננו. מסקנה זו מתיישבת גם עם הכלל הפרשני לפיו יש להעדיף פירוש המקיים את החוק (בענייננו - את סעיף 6(ז) לחוק העזר) על פני פירוש המרוקן אותו מתוכן (ראו למשל: ע"א 156/83 מנהל מס שבח מקרקעין נ' שרבט, פ"ד לז(4) 443, 448 (1983); בג"ץ 333/85 אביאל נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד מה(4) 581, 596 (1991)).
ואוסיף הערה קצרה לענין המימון הממשלתי. בית משפט קמא קיבל כאמור את עמדת המשיבה כי המימון הממשלתי לא הובא בחשבון בקביעת התעריף מאחר שבעת עריכת התחשיב לא התקבל ולא היה צפוי להתקבל מענק ממשלתי, וכי גם בבחינה בדיעבד נמצא שהשפעת מרכיב זה זניחה ושולית ואין בה כדי לשנות את התעריף. לענין זה אוסיף, מבלי לקבוע מסמרות, כי ספק בעיני אם אכן מתחייבת הפחתה של סכום המימון הממשלתי לסלילת כביש בעריכת תחשיב תעריפי ההיטל. לכאורה, מבחינת תכליות ההיטל ומבחינתו של החייב בהיטל אין נפקא מינה אם הכביש מומן כולו מכספי הרשות המקומית או שהיא קיבלה סיוע ממשלתי לסלילה, ואף בלשון חוק העזר ספק אם ניתן למצוא עוגן לכלל בדבר הפחתת מימון ממשלתי.
אשר על כן, ראינו לאמץ את מכלול הממצאים העובדתיים והמשפטיים שנקבעו בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, ולדחות את הערעור בגדר סמכותנו לפי תקנה 460(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, לאחר שמצאנו כי אין מקום לדחות את הממצאים העובדתיים שנקבעו בפסק הדין; כי הממצאים העובדתיים תומכים במסקנה המשפטית; וכי אין לגלות בפסק הדין טעות שבחוק.
המערערים בכל אחד מהערעורים יישאו בהוצאות המשיבה בסך כולל של 10,000 ₪ (בסך הכל 30,000 ₪).
ניתן היום, כ"ט בסיון התשע"ט (2.7.2019).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
15001670_B25.docx דפ
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il